2 Nærmere om de enkelte rettsaktene

2.1 Europaparlaments- og rådsvedtak 574/2007/EF om opprettelse av Yttergrensefondet

Formålet med Yttergrensefondet er å etablere en finansiell solidaritetsmekanisme til støtte for medlemsstatene som har en tung og vedvarende finansiell byrde mht. gjennomføringen av de felles standardene for kontroll og overvåking på de ytre grensene og i visumpolitikken. Fondet skal med andre ord bidra til å gjennomføre det felles Schengen-regelverket for grensekontroll og visumsamarbeid og politisk vedtatte føringer.

Kapittel 1 i vedtaket gir en beskrivelse av formål, mål og støtteberettigede tiltak. Kapittel 2 omtaler prinsippene for støtte, partnerskap og gjennomføringsregler, herunder de assosierte Schengen-statenes tilknytning gjennom egen avtale. I kapittel 3 fastsettes de finansielle rammer for fondet, herunder den årlige fordelingen av midlene. Kapittel 4 beskriver programplanleggingen, det vil si flerårige og årlige programmer for bruk av midlene. I kapittel 5 omtales fondets forvaltnings- og kontrollsystemer, hvilke organer medlemsstatene må utpeke for forvaltning og gjennomføring av fondet, samt deres kontakt med Kommisjonen. Kapittel 6 omhandler fondets styrings- og kontrollsystemer, og medlemsstatenes og Kommisjonens kontrollforpliktelser. I kapittel 7 om økonomistyring defineres kriterier for finansiering, bruk av euro og retningslinjer for utbetalinger. Kapittel 8 beskriver finansielle korreksjoner. ­Kapittel 9 omhandler bestemmelser for overvåkning, evaluering og rapporter og omhandler medlemsstatenes og Kommisjonens rapporteringsforpliktelser. I kapittel 10 fastsettes overgangsbestemmelser – frister for medlemsstatene og Kommisjonen ved gjennomføring av fondet i overgangsperioden 2007-08. Kapittel 11 omhandler komitologi, revisjon, ikrafttreden og anvendelse.

2.2 Kommisjonsvedtak 2007/599/, 2008/456/EF og 2009/538/EF om gjennomføring av fondet

Kommisjonsvedtak 2007/599/EF omhandler gjennomføringen av fondet med hensyn til vedtagelse av strategiske retningslinjer for fondets arbeid for programstyringsperioden 2007-2013. Vedtaket viser til at vedlegget angir de prioriterte områdene og de spesifikke prioriteringene for samme programstyringsperiode.

Kommisjonsvedtak 2008/456/EF om gjennomføring av beslutningen om å opprette et yttergrensefond omhandler fastsettelse av gjennomføringsbestemmelser til fondet med hensyn til medlemsstatenes forvaltnings- og kontrollsystemer, reglene for administrativ og økonomisk styring og støtteberettigede utgifter i prosjekter som samfinansieres av fondet. I del 1 beskrives formål og definisjoner. Del 2 omhandler felles bestemmelser for de fire fondene, herunder utpekte myndigheter, forvaltnings- og kontrollsystemer, opplysninger som skal gis om bruken av fondet, rapportering av uregelmessigheter, informasjon og offentliggjøring, samt regler om personvern. I del 3 beskrives særlige bestemmelser for fondet for de ytre grenser og regler om rett til støtte.

Kommisjonsvedtak 2009/538/EF omhandler endringer i vedtaket om opprettelse av fondet og gjennomføringsbestemmelsene. Vedtaket utvider programperioden til 2 år og setter en ny tidsfrist for innlevering av de reviderte årlige programmene.

2.3 Generelt om tilknytningsavtalen til Yttergrensefondet og tilhørende erklæring

EUs regelverk om forvaltning, kontroll og revisjon av fellesskapets midler er ikke omfattet av Schengen-avtalen. Derfor er det fremforhandlet en tilknytningsavtale med EU for Norge og de øvrige assosierte stater: avtale mellom Det europeiske fellesskap, Island, Norge, Sveits og Liechtenstein om utfyllende regler for fondet for de ytre grenser for perioden 2007–2013, med tilhørende erklæring om Kommisjonens adgang til tilbakesøking av midler.

Avtalen sørger for at relevante bestemmelser i EUs regelverk som skal sikre god forvaltning av fellesskapets midler, også får anvendelse i de assosierte statene. EUs forvaltningsmyndighet skal omfatte midler som tildeles Norge. Dette er i samsvar med tilsvarende ordninger for norsk programdeltakelse m.v. under EØS-avtalen og er basert på ordninger for revisjonssamarbeid nedfelt i Protokoll 32 til EØS-avtalen. Kommisjonens og Revisjonsrettens kontrollmyndighet skal omfatte fondets midler som forvaltes i Norge. Kontroll skal gjennomføres i samarbeid med nasjonale myndigheter. I en erklæring til tilknytningsavtalen er det presisert at Kommisjonens vedtak om tilbakesøking av midler ikke i seg selv har tvangskraft i Norge.

De enkelte bestemmelsene i tilknytningsavtalen er i all hovedsak likelydende for de fire statene som er tilknyttet Schengen-samarbeidet – Norge, Island, Sveits og Liechtenstein. Enkelte tilpasninger er likevel foretatt, blant annet som en konsekvens av ulike konstitusjonelle krav til inngåelse av avtalen, og ulik tilknytningsform til regelverket om offentlige anskaffelser i det indre marked. Videre vil de tilknyttede statene bare delta i Yttergrensefondet de siste fem årene av budsjettperioden 2007-2013, og enkelte bestemmelser i avtalen er en tilpasning til rettsaktene for fondet som en konsekvens av dette.

2.4 Merknader til de enkelte bestemmelser i tilknytningsavtalen

Artikkel 1 angir avtalens virkeområde som er begrenset til de tilknyttede staters deltakelse i Yttergrensefondet for perioden 2007-2013. Avtalen inneholder de bestemmelser som er nødvendige, i tillegg til rettsaktene om fondet, med sikte på slik deltakelse.

Artikkel 2 henviser til de relevante bestemmelser i EUs regelverk om økonomistyring og finansiell kontroll, og fastsetter at de tilknyttede stater skal overholde disse felles standarder ved forvaltning av fondets midler.

Artikkel 3, 4 og 5 gjengir hovedprinsippene for forsvarlig økonomiforvaltning: forsvarlig økonomistyring, fravær av interessekonflikt og beskyttelse av fondets midler ved delegering av forvaltningsoppgaver.

Artikkel 6 gir regler om fullbyrding av krav om tilbakebetaling av fondets midler fra andre enn stater. Denne bestemmelsen kan være aktuell dersom mottakerstaten delegerer forvaltning av fondets midler til eksterne aktører. Dersom Kommisjonen i slike tilfeller treffer vedtak om tilbakesøking av midler, skal vedtaket ha tvangskraft i nasjonal rett. En parallell bestemmelse om slik tvangskraft finnes i EØS-avtalens artikkel 110. Norge har imidlertid ved en særskilt erklæring til EØS-avtalen tatt forbehold om at Kommisjonens vedtak rettet mot foretak ikke har tvangskraft i Norge. Det vil derfor fra norsk side bli avgitt en likelydende erklæring til tilknytningsavtalens artikkel 6 om tvangskraft:

«Avtalepartene gjøres oppmerksom på at Norges gjeldende forfatning ikke tillater direkte tvangskraft for EF-organenes vedtak om pengeforpliktelser rettet til foretak i Norge. Norge aksepterer at slike vedtak fortsatt kan rettes direkte til foretakene, og at de bør oppfylle sine forpliktelser i samsvar med den nåværende praksis. De nevnte forfatningsrettslige begrensninger i den direkte tvangskraft for EF-organenes vedtak om pengeforpliktelser gjelder ikke for datterselskaper og aktiva på Fellesskapets territorium som tilhører foretak som ligger i Norge. Dersom det skulle oppstå vanskeligheter, er Norge innstilt på å drøfte spørsmålene og arbeide for en gjensidig tilfredsstillende løsning.»

I praksis vil ikke denne erklæringen ha særlig praktisk betydning fordi det er besluttet at forvaltning av fondets midler i Norge skal være en oppgave for statlige myndigheter.

Artikkel 7 pålegger de tilknyttede stater å bekjempe bedrageri rettet mot fondets midler.

Artikkel 8 gir Kommisjonen rett til å foreta kontroll på territoriet til de tilknyttede stater for å beskytte fondet mot bedrageri og andre uregelmessigheter.

Artikkel 9 gir EUs Revisjonsrett adgang til å utføre sine oppgaver på territoriet til de tilknyttede stater. Utførelsen av revisjonsoppgaver i Norge skal foregå i nær kontakt med Riksrevisjonen.

Artikkel 10 viser til EUs regelverk om offentlige anskaffelser. Dette er for Norges del inntatt i vedlegg XVI til EØS-avtalen.

Artikkel 11 angir nærmere hvilke beløp de tilknyttede stater skal innbetale til fondet for årene 2009-2013. Av budsjettmessige hensyn har det vært nødvendig å angi hvilke beløp som tilføres fondet for hvert budsjettår. Samtidig skal innbetalingene til fondet være i samsvar med Norges avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet, og dermed basert på en fordelingsnøkkel beregnet ut fra tilgjengelige BNP-tall. Disse to hensyn er ivaretatt ved at det i tilknytning til innbetalingen for året 2013 skal foretas en justering for årene 2010, 2011, 2012 og 2013 basert på siste tilgjengelige BNP-tall, slik at de tilknyttede staters bidrag samlet for denne perioden bringes i samsvar med den fordelingsnøkkelen som er fastsatt i artikkel 12 nr. 1 i Norges Schengen-avtale. Artikkel 11 fastsetter også Norges andel av fondets midler for 2009. Både bidrag til og utbetalinger fra fondet for 2009 skal effektueres fra 2010. Norges andel av fondets midler for de påfølgende år fremgår av den beregningsnøkkel som er nedfelt i vedtaket om fondet, og er derfor ikke fastsatt nærmere i tilknytningsavtalen.

Artikkel 12 pålegger taushetsplikt om opplysninger som meddeles eller innhentes på grunnlag av avtalen, i samsvar med nasjonal lovgivning. Bestemmelsen kan få betydning ved kontroll eller revisjon av private aktører dersom disse får delegert forvaltningsoppgaver for fondets midler, og der innhentede opplysninger berører drifts- eller forretningsforhold som har konkurransemessig betydning.

Artikkel 13 gir regler om depositar og ikrafttredelse av avtalen. Det europeiske fellesskap, Norge, Island, Sveits og Liechtenstein skal godkjenne denne avtale i samsvar med sine interne prosedyrer.

Avtalen vil tre i kraft når den er godkjent av Det europeiske fellesskap og av minst én av de øvrige signatarene. Den trer i kraft for en part den første dag i den første måned etter at parten har deponert sitt godkjenningsdokument hos depositaren.

Det europeiske fellesskap, Norge, Island og Sveits skal, med unntak av artikkel 6, anvende denne avtale midlertidig fra og med dagen etter at den er undertegnet, uten at dette får betydning for deres forfatningsregler.

Artikkel 14 angir enkelte tilpasninger til bestemmelsene i rettsaktene om fondet for så vidt angår tidspunkter for rapportering m.v.

Artikkel 15 gir regler om opphør av avtalen ved oppsigelse eller ved at Norges avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet bortfaller. EF eller en tilknyttet stat kan si opp denne avtale ved underretning om sin beslutning til de øvrige parter. Avtalen opphører å gjelde tre måneder etter at slik underretning er gitt.

Artikkel 16 bestemmer at avtalen skal være gyldig på norsk og islandsk i tillegg til EUs offisielle språk.