8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

8.1 Vassdragsreguleringsloven

Til opphevelsen av § 12 nr. 21 første ledd annet punktum

Opphevelsen av § 12 nr. 21 første ledd annet punktum medfører at reglene om foreldelse i vannressursloven og foreldelsesloven kommer til anvendelse, jf. vassdragsreguleringsloven § 1 annet ledd og foreldelsesloven § 1. Opphevelsen medfører at saker om retting mv. knyttet til tillatelser etter vassdragsreguleringsloven heretter vil følge bestemmelsene i vannressursloven, herunder vannressurslovens bestemmelser om gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 om miljøansvar med hensyn til forebygging og utbedring av miljøskader (miljøansvarsdirektivet).

8.2 Forurensningsloven

Til § 76 nytt femte ledd

I § 76 nytt femte ledd innføres en bestemmelse som fraviker foreldelsesloven, for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 om miljøansvar med hensyn til forebygging og utbedring av miljøskader (miljøansvarsdirektivet) artikkel 10. Endringen utvider gjeldende foreldelsesfrister for krav etter forurensningsloven. Utvidelsen omfatter alle krav etter bestemmelsen, og ikke bare utlegg til å forebygge eller avbøte miljøskade etter direktivets artikkel 10. Det presiseres at foreldelsesfristen bare løper for pengekrav. Tiltaksplikten etter forurensningsloven § 7 foreldes ikke. Utgiftene som kan kreves dekket er de samme som de som i dag omfattes av § 76.

Fristen i § 76 femte ledd begynner tidligst å løpe når tiltaket ble gjennomført. I de fleste tilfellene vil det være når for eksempel den utførende entreprenøren anser seg som ferdig. Dersom arbeidet utføres i flere omganger, for eksempel fordi tidligere utførte arbeider ikke var tilstrekkelige, starter fristen først å løpe når alt arbeid er avsluttet. Hvis forurensningsmyndigheten fremmer refusjonskravet som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstavene a og b, løper fristen fra tidspunktet for endelig vedtak.

Det kan være vanskelig å identifisere den ansvarlige. Da løper fristen først fra det tidspunktet da fordringshaveren fikk eller burde skaffet seg kunnskap om den ansvarlige. Der flere kan være den ansvarlige etter forurensningsloven, kan fordringshaveren rette kravet mot én eller flere av de ansvarlige etter en konkret hensiktsmessighetsvurdering, blant annet sett hen til hvem som har evne til å dekke kravet. Slik oppnås det i størst mulig grad at kostnadene plasseres på forurenser og ikke på det offentlige/den skadelidte. Hvor for eksempel en ubemidlet grunneier er identifisert på et tidlig tidspunkt, mens andre ansvarlige først identifiseres senere, har fordringshaveren adgang til å rette kravet mot øvrige ansvarlige uavhengig av om kravet mot grunneieren, den først identifiserte ansvarlige, er foreldet.

Den alminnelige foreldelsesfristen i foreldelsesloven § 2 er 3 år. Fristen kan forlenges etter § 10, men ikke med mer enn til sammen 10 år. I direktivet finnes det ingen absolutt frist, men direktivet gjelder ikke for skader som er eldre enn 30 år. Det er hensiktsmessig at pengekravet ikke løper ubegrenset selv hvor det tar tid å identifisere den ansvarlige. Derfor foreslås en absolutt foreldelsesfrist på 30 år regnet fra tidspunktet da tiltakene var gjennomført.

Etter miljøansvarsdirektivet artikkel 4 får direktivet ikke anvendelse på miljøskader som omfattes av International Maritime Organization (IMO) sine ansvarskonvensjoner, jf. artikkel 4 nr. 2 sammenholdt med vedlegg IV, og vil heller ikke berøre retten til ansvarsbegrensning i henhold til nasjonal rett som gjennomfører Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims (LLMC), jf. artikkel 4 nr. 3. Dette innebærer at der refusjonskrav fremmet etter forurensningsloven § 76 ved opprydding etter sjøulykker omfattes av sjøloven kapittel 10, vil sjølovens regler, herunder foreldelsesregelen i § 503, gå foran.

Lovendringen får også anvendelse på tidligere oppståtte fordringer før lovendringens ikrafttredelse som ikke var foreldet etter de da gjeldende regler, jf. foreldelsesloven § 31 annet punktum.

Foreldelsesloven gjelder for øvrig så langt den passer.

Til ny § 84

Bestemmelsen i § 84 første ledd endrer ikke dagens rettstilstand, og innebærer derfor ikke nye plikter for forurensningsmyndigheten.

Anmodningsretten i § 84 annet ledd utvider imidlertid forurensningsmyndighetenes plikter i saker om betydelig miljøskade. Med begrepet «tilstrekkelig interesse i saken» siktes det til den samme personkretsen som etter forvaltningsloven vil ha rettlig klageinteresse, samt personkretsen med partsevne etter tvisteloven. Organisasjoner som arbeider for å fremme miljøvern er dermed omfattet. Ved tvil om noen er omfattet av begrepet, skal begrepet tolkes i samsvar med personkretsen som angis i miljøansvarsdirektivet artikkel 12 nr. 1.

Bestemmelsens virkeområde er begrenset til tilfeller av betydelig miljøskade på jord eller vann, eller en overhengende fare for slik skade. Begrepet «betydelig miljøskade» er nytt i forurensningsloven. Fra før skiller forurensningsloven § 8 mellom forurensning som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper og øvrig forurensning som trenger tillatelse i lov, forskrift eller særskilt tillatelse etter § 11. Med begrepet betydelig miljøskade siktes det til en enda mer alvorlig grad av forurensning.

Lovtekstens vilkår om betydelig miljøskade skal tolkes i samsvar med miljøansvarsdirektivet artikkel 2 nr. 1. Miljøskade defineres i miljøansvarsdirektivet som:

1. skade på vernede arter og habitater, dvs. enhver skade som har betydelige negative virkninger på arbeidet med å oppnå eller opprettholde en gunstig bevaringsstatus for slike habitater eller arter.

2. skade på vann, dvs. enhver skade som har betydelige negative virkninger på det berørte vannets økologiske, kjemiske og/eller kvantitative tilstand, som definert i direktiv 2000/60/EF, med unntak av skadevirkninger som omfattes av artikkel 4 nr. 7 i nevnte direktiv.1

3. skade på jord, dvs. all jordforurensning som forårsaker en betydelig risiko for at menneskers helse påvirkes negativt som følge av direkte eller indirekte innføring i, på eller under jord, av stoffer, preparater, organismer eller mikroorganismer.

Hva gjelder skade på vernede arter og naturtyper, må dette ses i sammenheng med miljøansvarsdirektivets virkeområde i Norge ved innlemmelse i EØS-avtalen. Skade på arter og naturtyper er imidlertid uansett omfattet av forurensningsloven i den grad skaden forårsakes ved forurensning. Rettighetene etter § 84 vil derfor også gjelde for skade på arter og/eller naturtyper der disse skades gjennom forurensning, jf. forurensningsloven § 6. Skaden må imidlertid kunne betegnes som betydelig, og det må da ses hen til både omfanget av skaden og hvor lang tid det vil gå før skaden er gjenopprettet. Dersom forurensningen vil kreve gjenopprettende tiltak, må den som hovedregel anses som betydelig.

Ved vurderingen av om det foreligger betydelig miljøskade i vann, må det ses hen til definisjonene i direktiv 2000/60/EF av 23. oktober 2000 om fastsettelse av rammer for fellesskapstiltak for vannpolitikk (vanndirektivet). Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften).

Grunnforurensning vil utgjøre en betydelig miljøskade når den representerer en helserisiko ved opphold på det forurensede området. Dette vil særlig gjelde tilfeller av grunnforurensning som følge av industriell aktivitet.

Det vil være en skjønnsmessig vurdering når en situasjon kan sies å utgjøre en overhengende fare for en betydelig miljøskade. Det må sannsynliggjøres at den aktuelle skaden er betydelig. Videre vil den mulige skadens nærhet i tid og sannsynligheten for at den vil inntreffe være relevante momenter ved forurensningsmyndighetenes vurdering av om forholdet kan betegnes som en overhengende fare. Samtidig tilsier føre var-prinsippet og de rettssikkerhetshensyn som begrunner miljøansvarsdirektivet artikkel 12 og 13 at der det er berettiget tvil om det anførte tilfellet tilfredsstiller kravene til betydelig miljøskade, bør anmodningen behandles, og klagen eller saksanlegget tillates fremmet.

Forurensningsyndighetenes plikt til å behandle anmodningen gjelder bare i den utstrekning anmodningen inneholder relevante opplysninger som sannsynliggjør at det foreligger en betydelig miljøskade eller en overhengende fare for slik skade. Bestemmelsen gjennomfører direktivets artikkel 12 nr. 4. Det bør aksepteres at opplysningene følger senere, men det er først når opplysningene foreligger at plikten realiseres. Opplysningene kan videre fremkomme muntlig, i skriftlig eller elektronisk form, eller i bilder, men de må fremstå som troverdige og for øvrig være av en kvalitet som gjør dem egnet til å underbygge anmodningen.

Bestemmelsens tredje ledd fastslår at forurensningsmyndighetens avgjørelse er enkeltvedtak også om pålegg ikke gis. Uavhengig av utfall kan avgjørelsen påklages til overordnet forvaltningsorgan etter reglene i forvaltningsloven. Ettersom avgjørelsen defineres som enkeltvedtak, følger det av alminnelige forvaltningsrettslige regler at den også kan være ugyldig, og dermed kan utløse krav på erstatning fra det offentlige. Påstander om dette vil kunne anses som rettskrav som det kan reises sak om for domstolene dersom øvrige vilkår i tvisteloven § 1-3 er oppfylt.

Til § 85 første ledd

I § 85 første ledd gjøres det en presisering. Den gjeldende teksten kan gi inntrykk av at det ikke gjelder andre saksbehandlingsregler enn dem som følger av forvaltningsloven, men forurensningsloven med forskrifter har supplerende og avvikende saksbehandlingsregler. Formålet med endringen er derfor å klargjøre forholdet mellom forvaltningsloven og forurensningsloven med forskrifter. Det er ikke intensjonen å endre bestemmelsen materielt, og den er utformet på samme måte som i plan- og bygningsloven § 1-9.

8.3 Genteknologiloven

Til § 10 sjette ledd

Endringen er en henvisningsendring til rådsdirektiv 2001/18/EF som erstatter rådsdirektiv 90/220/EØF.

Til § 21 nytt tredje ledd

I § 21 innføres et nytt tredje ledd som i hovedsak er likelydende med forurensningsloven § 76 nytt femte ledd. Tilsynsmyndigheten benyttes i stedet for «fordringshaveren» i § 21 nytt tredje ledd annen setning ettersom pengekrav mellom private ikke oppstår etter bestemmelsen i genteknologiloven.

Bestemmelsen fraviker foreldelsesloven for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 om miljøansvar med hensyn til forebygging og utbedring av miljøskader (miljøansvarsdirektivet) artikkel 10. Endringen utvider gjeldende foreldelsesfrister for krav etter genteknologiloven som er på tre år. Utvidelsen omfatter alle krav etter bestemmelsen, og ikke bare utlegg til å forebygge eller avbøte miljøskade etter direktivets artikkel 10. Det presiseres at foreldelsesfristen bare løper for pengekrav. Tiltaksplikten etter genteknologiloven § 21 første ledd foreldes ikke. Utgiftene som kan kreves dekket er de samme som de som i dag omfattes av § 21.

Fristen starter etter hovedregelen i § 21 tredje ledd å løpe når tiltaket ble gjennomført. I de fleste tilfellene vil det være når for eksempel den utførende entreprenøren anser seg som ferdig og har forlatt området. Dersom arbeidet utføres i flere omganger, for eksempel fordi tidligere utførte arbeider ikke var tilstrekkelige, starter fristen først å løpe når alt arbeid er avsluttet. Hvis tilsynsmyndigheten fremmer refusjonskravet som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstavene a og b, løper fristen fra tidspunktet for endelig vedtak.

Undertiden er det vanskelig å identifisere den ansvarlige. Da løper fristen først fra det tidspunktet da tilsynsmyndigheten fikk eller burde skaffet seg kunnskap om den ansvarlige. Der flere kan være den ansvarlige, kan tilsynsmyndigheten rette kravet mot én eller flere av de ansvarlige etter en konkret hensiktsmessighetsvurdering, blant annet sett hen til hvem som har evne til å dekke kravet. Slik oppnås det i størst mulig grad at kostnadene plasseres på den ansvarlige og ikke på det offentlige. Hvor for eksempel en ubemidlet grunneier er identifisert på et tidlig tidspunkt, mens andre ansvarlige først identifiseres senere, har tilsynsmyndigheten adgang til å rette kravet mot øvrige ansvarlige uavhengig av om kravet mot grunneieren, den først identifiserte ansvarlige, er foreldet.

Foreldelsesfristen i foreldelsesloven § 2 er 3 år. Fristen kan forlenges etter § 10, men ikke med mer enn til sammen 10 år. I direktivet finnes det ingen absolutt frist, men direktivet gjelder ikke for skader som er eldre enn 30 år. Det er hensiktsmessig at pengekravet ikke løper ubegrenset selv hvor det tar tid å identifisere den ansvarlige. Derfor foreslås en absolutt foreldelsesfrist på 30 år regnet fra tidspunktet da tiltakene var gjennomført.

Lovendringen får også anvendelse på tidligere oppståtte fordringer før lovendringens ikrafttredelse som ikke var foreldet etter de da gjeldende regler, jf. foreldelsesloven § 31 annet punktum.

Foreldelsesloven gjelder for øvrig så langt den passer.

Til ny § 21 a

Anmodningsretten i § 21 a gis fysiske eller juridiske personer, som berøres eller forventes å bli berørt av miljøskade, eller har tilstrekkelig interesse i saken. Disse kan anmode tilsynsmyndigheten om å treffe slike tiltak i henhold til loven her dersom det foreligger miljøskade eller overhengende fare for slik skade. Med «tilstrekkelig interesse i saken» siktes det til den samme personkretsen som etter forvaltningsloven vil ha rettslig klageinteresse, samt personkretsen med partsevne etter tvisteloven. Organisasjoner som arbeider for å fremme miljøvern er dermed omfattet. Ved tvil om noen er omfattet av begrepet, skal begrepet tolkes i samsvar med personkretsen som angis i miljøansvarsdirektivet artikkel 12 nr. 1.

Som følge av at direktivet er et minimumsdirektiv og genteknologiloven omfatter enhver skade eller ulempe har departementet valgt å benytte seg av adgangen til å fastsette strengere regler enn det som følger av direktivet. Det kreves således ikke at de miljømessige skadevirkningene må være betydelige. Begrepet helse- eller miljømessige skadevirkninger benyttes, da dette allerede er benyttet i § 20 i genteknologiloven.

Myndighetenes plikt til å behandle anmodningen gjelder bare i den utstrekning anmodningen følges av vedlagte relevante opplysninger som sannsynliggjør at det foreligger helse- eller miljømessige skadevirkninger eller en overhengende fare for slike skadevirkninger. Er ikke anmodningen fulgt av slike opplysninger, foreligger det heller ikke noe rettskrav på å få unnlatelsen av å følge den opp klagebehandlet eller prøvd for domstolene. Det bør aksepteres at opplysningene følger senere, men det er først når opplysningene foreligger at plikten realiseres.

Bestemmelsen fastslår at tilsynsmyndighetens avgjørelse er enkeltvedtak også om pålegg ikke gis. Uavhengig av utfall kan avgjørelsen påklages til overordnet forvaltningsorgan etter reglene i forvaltningsloven. Ettersom avgjørelsen defineres som enkeltvedtak, følger det av alminnelige forvaltningsrettslige regler at den også kan være ugyldig, og dermed kan utløse krav på erstatning fra det offentlige. Påstander om dette vil etter departementets oppfatning være å anse som «rettskrav» som det kan reises sak om for domstolene dersom øvrige vilkår i tvisteloven § 1-3 er oppfylt.

8.4 Vannressursloven

Til § 59

Det foreslås en ny bestemmelse i tredje ledd til gjennomføring av kravene i artikkel 12 i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 om miljøansvar med hensyn til forebygging og utbedring av miljøskader (miljøansvarsdirektivet). Det foreslås også et nytt fjerde ledd til gjennomføring av miljøansvarsdirektivet artikkel 13. Nåværende tredje ledd blir nytt femte ledd uten materielle endringer.

Vassdragsmyndigheten plikter å vurdere en innkommet anmodning om retting etter tredje ledd når den som har begjært tiltak har sannsynliggjort at det foreligger en betydelig miljøskade i vann som er omfattet av miljøansvarsdirektivet. Det er en forutsetning at skaden skyldes en aktivitet som nevnt i vedlegg III punkt 6 til direktivet (uttak og oppdemming av vann som krever forhåndsgodkjenning). Anmodning om retting må gjelde inntruffet miljøskade. Overhengende fare for slik skade er ikke omfattet av anmodningsretten. Hvilke skader som er omfattet av direktivet må avgjøres i samsvar med direktivets bestemmelser om tidsmessig virkeområde i artikkel 17.

Det er videre et krav at den som anmoder om tiltak berøres eller ventes å bli berørt av en inntruffet betydelig miljøskade, eller har tilstrekkelig interesse i saken. Med begrepet «tilstrekkelig interesse i saken» siktes det til den samme personkretsen som etter forvaltningsloven vil ha rettslig klageinteresse, samt personkretsen med partsevne etter tvisteloven. Organisasjoner som arbeider for å fremme miljøvern er dermed omfattet. Ved tvil om noen er omfattet av begrepet, skal begrepet tolkes i samsvar med personkretsen som angis i miljøansvarsdirektivet artikkel 12 nr. 1.

Med betydelig miljøskade menes i tråd med definisjonen i miljøansvarsdirektivet artikkel 2 nr. 1 bokstav b skade i vann som følge av bruk eller forvaltning av vassdrag eller grunnvann som har betydelige negative virkninger på vannets økologiske, kjemiske eller kvantitative tilstand eller økologiske potensial. Det er en forutsetning at skaden samtidig utgjør et brudd på forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften), som gjennomfører Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF (vanndirektivet) i norsk rett. Bestemmelsen får ikke anvendelse dersom tiltakets virkninger er i overensstemmelse med det som er tillatt etter vassdragslovgivningen. Kravet til betydelig miljøskade begrenser bestemmelsens anvendelse til nærmere bestemte ekstraordinære hendelser med betydelige negative konsekvenser.

Et eksempel kan være betydelig miljøskade fra en regulant som ikke overholder vilkårene i en gitt tillatelse eller ikke gjennomfører avbøtende tiltak pålagt av ansvarlig myndighet. Skaden må samtidig påvirke fastsatte miljømål etter vannforskriften for å omfattes av tredje ledd. Selv om et fastsatt miljømål krenkes som følge av manglende oppfølging av gitte pålegg for eksisterende virksomhet, eller nye tiltak ikke har fått den nødvendige behandling etter vannforskriften § 12, er det ikke gitt at det foreligger en miljøskade i direktivets forstand. Skaden kan i seg selv enten være for liten, atypisk for virksomheten eller (selv om skaden i seg selv er alvorlig) innebære en liten krenkelse av det fastsatte miljømålet (klassegrensen) for denne vannforekomsten.

Ved behandling av anmodningen skal vassdragsmyndigheten gi tiltakshaver mulighet til å kommentere forholdene. Hvorvidt anmodningen bør følges opp ved pålegg om retting og iverksettelse av bestemte tiltak er det opp til vassdragsmyndigheten å vurdere på faglig grunnlag ut fra forholdene i den enkelte sak.

Vassdragsmyndighetens plikt til å behandle anmodningen gjelder bare i den utstrekning anmodningen inneholder relevante opplysninger som sannsynliggjør at det foreligger en betydelig miljøskade. Det bør aksepteres at opplysningene følger senere, men det er først når opplysningene foreligger at plikten realiseres. Opplysningene kan videre fremkomme muntlig, i skriftlig eller elektronisk form, eller i bilder, men de må fremstå som troverdige og for øvrig være av en kvalitet som gjør dem egnet til å underbygge anmodningen.

I nytt fjerde ledd slås det fast at vassdragsmyndighetens avgjørelse er enkeltvedtak også om pålegg om retting ikke gis. Uavhengig av utfall kan følgelig avgjørelsen påklages til overordnet forvaltningsorgan etter reglene i forvaltningsloven. Ettersom avgjørelsen defineres som enkeltvedtak, følger det av alminnelige forvaltningsrettslige regler at den også kan være ugyldig, og dermed kan utløse krav på erstatning fra det offentlige mv. Påstander om dette vil kunne anses som rettskrav som det kan reises sak om for domstolene dersom øvrige vilkår i tvisteloven § 1-3 er oppfylt.

Endringene i § 59 gjenspeiler direktivets krav, og innfører ingen plikter eller rettigheter utover det som følger av direktivet.

Til § 61

Det foreslås en endring i tredje ledd og et nytt fjerde ledd i § 61.

Ved endringen i tredje ledd klargjøres det at vassdragsmyndighetens refusjonskrav for iverksettingsutgifter må fattes ved enkeltvedtak. Det vil følgelig være klagerett på slike vedtak etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven.

Det følger av nytt fjerde ledd første punktum at dersom vassdragsmyndigheten har truffet vedtak med krav på refusjon etter tredje ledd, løper foreldelsesfristen for kravet fra tidspunktet for endelig vedtak. Dette gjelder for alle saker der vassdragsmyndigheten har besluttet refusjon etter tredje ledd.

Nytt fjerde ledd annet punktum innfører egne foreldelsesregler for refusjonskrav som følge av umiddelbar iverksetting fra vassdragsmyndigheten ved betydelig miljøskade som omfattet av miljøansvarsdirektivet eller overhengende fare for slik skade. Foreldelsesregelen i miljøansvarsdirektivet artikkel 10 gjør det nødvendig å innføre en lengre foreldelsesfrist enn det som følger av alminnelige regler i foreldelsesloven. Når det gjelder hvilke miljøskader som omfattes, vises det til merknadene til § 59 tredje ledd. Begrepet «overhengende fare» skal forstås i tråd med definisjonen i direktivet artikkel 2 nr. 9.

Det er hensiktsmessig at pengekravet ikke består i ubegrenset tid selv hvor det tar tid å identifisere den ansvarlige. Direktivet stiller ikke krav til at det må innføres en absolutt foreldelsesfrist, men direktivet gjelder etter artikkel 17 ikke for skader som er eldre enn 30 år. Det foreslås derfor i nytt fjerde ledd annet punktum en absolutt foreldelsesfrist på 30 år for refusjonskrav ved betydelig miljøskade eller overhengende fare for slik skade, regnet fra tidspunktet da tiltakene ble gjennomført. For øvrige krav etter tredje ledd som ikke er omfattet av miljøansvarsdirektivet, foreslås det i nytt fjerde ledd tredje punktum en absolutt foreldelsesfrist på 10 år, regnet fra tidspunktet da tiltakene ble gjennomført.