2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1.1 Innledning

EØS-komiteen forventes i løpet av våren 2012 å fatte beslutning om å innlemme EU-direktiv 2009/29/EF av 23. april 2009 som endrer direktiv 2003/87/EF for å forbedre og utvide EUs kvotesystem (revidert kvotedirektiv) i EØS-avtalen. Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen nødvendiggjør endringer i klimakvoteloven.

Kvotehandel innebærer at det gis adgang til å omsette utslippsrettigheter. Kvoteregulering gir god sikkerhet for oppnåelsen av et fastsatt utslippsmål, ved at det settes et tak på antall kvoter (utslippsrettigheter) som kan være i omsetning innenfor kvotesystemet. Samtidig som kvotehandel er styringseffektivt, vil det også være et kostnadseffektivt virkemiddel. Handel med utslippskvoter har likhetstrekk med avgifter, fordi forurenser stilles overfor en kostnad på forurensende utslipp, enten ved at den kvotepliktige må kjøpe kvoter eller gjennom kostnaden ved å bruke kvoter som alternativt kunne vært solgt. Klimakvotesystemet er et av de viktigste virkemidlene for at Norge skal overholde sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen og for at vi skal nå vårt utslippsmål. Norge har i de internasjonale klimaforhandlingene annonsert en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser i 2020 tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

Norge har hatt et kvotesystem for stasjonære virksomheter siden 2005. For perioden 2008-2012 har Norge vært en integrert del av det europeiske kvotesystemet, og vårt nasjonale system er bygget opp i tråd med EUs kvotedirektiv. Luftfartssektoren ble inkludert i kvotesystemet fra 2012. I St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk er det lagt til grunn at Regjeringen ønsker et bredest mulig kvotesystem, med flest mulig deltakende sektorer og land. Innlemmelse av det reviderte kvotedirektivet i EØS-avtalen vil bidra til dette.

EUs kvotesystem er en hjørnestein i den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser. Kvotesystemet omfatter tilsammen 12 000 europeiske virksomheter og 4 000 luftfartøysoperatører fra hele verden. Gjennom EUs kvotesystem går Europa foran i innsatsen for å redusere utslippene av klimagasser. Kvotesystemet setter et tak på de samlede utslippene fra utslippskildene som omfattes av systemet. Kombinert med direktivets regler for gradvise innstramminger i kvotemengden vil kvotesystemet bidra til utslippsreduksjoner i årene som kommer. Gjennom etableringen av kvotesystemet har Europa startet arbeidet med å omstille samfunnet i retning av et lavutslippssamfunn. Det europeiske kvotesystemet gir grunnlag for kostnadseffektive utslippsreduksjoner innenfor industri, kraftverk, petroleum og luftfart. Kvotesystemet er et system med omsettelige utslippstillatelser. Adgangen til å kjøpe og selge utslippstillatelsene kalt klimakvoter, gir en fleksibilitet som sørger for at nødvendig omstilling skjer til lavest mulig kostnad for samfunnet.

2.1.2 Innholdet i EUs kvotedirektiv

Innledning

Rettsakten gjelder for framtidige åtteårsperioder i EUs kvotesystem fra og med 2013. Den første åtteårsperioden er 2013-2020. Direktivet bygger videre på det eksisterende kvotesystemet som følger av det opprinnelige kvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF), men er på mange områder betydelig endret. Fra 2013 vil graden av harmonisering mellom de ulike landene som er med i kvotesystemet være større på mange viktige områder. Kvotemengden vil bestemmes samlet for alle land basert på samme beregningsmetodikk. Alle bedrifter innenfor systemet vil få tildelt vederlagsfrie kvoter basert på samme metodikk, uavhengig av i hvilket land de er lokalisert. På samme måte vil en bedrifts lokalisering trolig i liten grad ha betydning for retten til å benytte utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene for å oppfylle kvoteplikten. Medlemsstatene vil få tildelt en viss mengde salgskvoter de kan selge basert på samme regelverk. Måten salgskvotene selges på vil harmoniseres mellom alle land.

Utvidelse av kvotesystemets omfang

Rettsakten innebærer at kvotesystemet utvides og vil gjelde flere sektorer og flere gasser. Foreløpig inkluderes kun installasjoner hvor Kommisjonen anser at det er mulig å beregne utslippene tilstrekkelig nøyaktig. Dette gjelder CO₂-utslipp fra anlegg for karbonfangst og -lagring (CCS), petrokjemi, ammoniakk, ferrolegering og aluminium, PFK-utslipp fra aluminium, N₂O-utslipp (lystgass) fra salpetersyreproduksjon. De nye industrisektorene representerer en økning på om lag 100 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i året eller ca. 5 % av det samlede omfanget av EUs kvotesystem. Utvidelsen innebærer dermed at om lag 43 % av utslippene i EU omfattes av kvotesystemet. Installasjoner med gjennomsnittlig årlig utslipp på under 25 000 tonn CO₂-ekvivalenter kan unntas kvoteplikt dersom disse virksomhetene underlegges alternative virkemidler for å redusere utslippene. Kvotedirektivets artikkel 24 åpner fortsatt for ensidig inkludering av ytterligere aktiviteter og gasser (såkalt ”opt-in”). Utvidelsen av omfang betyr at om lag 50 % av norske utslipp fra 2013 er omfattet av kvotesystemet. I perioden 2008-2012 er om lag 40 % omfattet.

Samlet kvotemengde

Samlet kvotemengde skal trappes gradvis ned og skal i 2020 være 21 prosent lavere enn 2005-utslippene fra de kvotepliktige sektorene. Med dette utgangspunktet har EU-kommisjonen beregnet en foreløpig samlet kvotemengde basert på kvotemengden for det enkelte land i perioden 2008-2012 og de historiske utslippene fra de nye sektorene som blir inkludert fra og med 2013. I juli 2010 beregnet Kommisjonen en foreløpig kvotemengde basert på alle EU-land sine nasjonale allokeringsplaner. I oktober 2010 ble denne første beslutningen justert for også å ta høyde for nye sektorer som blir inkludert i systemet fra 2013 (kommisjonsbeslutning 2010/634/EU). Kvotemengden i 2013 ble da satt til 2,039 mrd kvoter. Det brukes en reduksjonsfaktor på 1,74 % slik at kvotemengden i 2020 vil være 21 % under utslippene i 2005. I 2020 vil kvotemengden være redusert til 1,777 mrd kvoter. Inkludering av EFTA-landene i kvotesystemet betyr at den totale kvotemengden må justeres. Beregningen av justeringen vil baseres på samme metodikk som for EU-landene.

Med utgangspunkt i metodikken som er benyttet for å fastsette samlet kvotemengde for EU-landene, er det beregnet at norsk deltakelse i EUs kvotesystem vil øke den felleseuropeiske kvotemengden med 19,3 millioner kvoter i 2013, og 16,9 millioner kvoter i 2020. 16,9 millioner kvoter er om lag 40 % lavere enn de forventede utslippene fra norske kvotepliktige bedrifter i 2020. Dersom utslippene fra norske kvotepliktige bedrifter blir som forventet betyr det at Norge i 2020 bidrar til at de samlede årlige utslippene fra Norge og EU blir om lag 11 millioner tonn lavere enn de ville vært om Norge ikke deltok i dette systemet. Utslippene fra de kvotepliktige virksomhetene i 2005 var på om lag 26 millioner tonn. Det betyr at økningen i den felleseuropeiske kvotemengden i 2020 (som følge av norsk deltakelse i systemet) er om lag 35 % under de norske kvotepliktige virksomhetenes utslipp i 2005.

Kvotereserve for nye virksomheter/utvidelser

Fem prosent av samlet kvotemengde skal være forbeholdt nye virksomheter og kapasitetsutvidelser, jf. artikkel 10a nr. 7. Tildeling fra den felleseuropeiske reserven vil skje kontinuerlig etter hvert som søknader om tildeling kommer inn. Eventuelt overskytende kvoter i reserven skal selges av medlemsstatene. Det skal ikke tildeles kvoter vederlagsfritt til elektrisitetsproduksjon fra nye virksomheter. Tildeling til eventuelle nye sektorer som inkluderes etter artikkel 24 (”opt in”) skal også skje fra kvotereserven. Norske virksomheter vil kunne søke Klima- og forurensningsdirektoratet om kvoter fra den felles kvotereserven.

NER 300

Til sammen 5 % av samlet kvotemengde er satt av i en generell kvotereserve. Av den generelle kvotereserven er opptil 300 millioner kvoter holdt av for å finansiere nye kommersielle prosjekter innenfor karbonfangst og lagring, samt innovative teknologier innenfor fornybar energi. Første utlysningsrunde er allerede gjennomført. Det er ikke klart når andre utlysningsrunde blir gjennomført. Prosjekter i Norge vil kunne søke om midler i andre utlysningsrunde på lik linje med prosjekter i EU. Minst en tredjedel av de 300 millionene kvoter som er satt av til ordningen vil fordeles i andre runde. Det vil kunne komme endringer i reglene før andre utlysningsrunde. Både prosjekter relatert til karbonfangst og lagring og innovative teknologier knyttet til fornybar energi kan søke om midler fra reserven. Direktivet legger opp til at alle kvoter skal være fordelt til prosjekter før 31. desember 2015.

Harmonisert tildeling

Kvotetildelingen blir harmonisert på EU-nivå. Dette innebærer at virksomhetene vil stå overfor de samme tildelingsreglene uavhengig av hvilket land de ligger i. Medlemsstatenes kompetente organer skal fortsatt forestå det praktiske arbeidet knyttet til tildelingen, og skal dessuten oversende til Kommisjonen en liste over virksomheter som omfattes av direktivet, og en beregning av hvor mange vederlagsfrie kvoter som skal tildeles til hver virksomhet. Dette er den såkalte nasjonale implementeringsplanen (NIM). Klima- og forurensningsdirektoratet vil sende den norske planen til EFTAs overvåkingsorgan (ESA), for vurdering.

Tildelingsprosessen

Norske myndigheter og EU-kommisjonen har ønsket at prosessen for tildeling til norske kvotepliktige virksomheter følger samme tidsskjema som EU. Dette vil på en best mulig måte sikre at Norge blir tildelt den riktige mengden kvoter. Det har derfor vært nødvendig å starte prosessen for tildeling av kvoter før den norske lovgivningen som gjennomfører EU-regelverket er formelt vedtatt av Stortinget. Det vil bli gjennomført en formell søknadsrunde så snart regelverket har trådt i kraft, det vil si når det reviderte kvotedirektivet og tildelingsreglene er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Klima- og forurensningsdirektoratet legger opp til at virksomhetene i sine endelige søknader kort kan bekrefte at de data de allerede har sendt inn i forbindelse med den uformelle søknadsrunden, skal legges til grunn. Hvis det er grunner som tilsier at nye data bør framlegges vil det være muligheter for dette. Klima- og forurensningsdirektoratet vil så basere søknadsbehandlingen på endelig innsendte data. Så lenge data er uendret vil beregnet tildeling i utgangspunktet være lik tildelingsberegningene fra den første, uformelle runden.

Klima- og forurensningsdirektoratet foretar en vurdering av om den enkelte virksomhet er berettiget til tildeling av vederlagsfrie kvoter. Klima- og forurensningsdirektoratet beregner deretter en årlig tildeling til hver enkelt virksomhet for perioden 2013-2020.

Klima- og forurensningsdirektoratet skal sende EFTAs overvåkingsorgan en oversikt over alle de eksisterende kvotepliktige virksomhetene i Norge. Videre skal Klima- og forurensningsdirektoratet sende en oversikt over de virksomhetene som er berettiget til tildeling, og tildelingsberegningen for disse virksomhetene (foreløpig tildelingsplan/NIM).

Klima- og forurensningsdirektoratet vil etter den formelle søknadsrunden fatte vedtak om total årlig tildeling av kvoter til den enkelte virksomhet. Vedtakene kan påklages på vanlig måte. Vedtakene skal sammen med listen over kvotepliktige og tildelingsberettigete virksomheter formelt oversendes til EFTAs overvåkingsorgan, som skal vurdere den norske tildelingsplanen/NIM. Slik prosessen er lagt opp i EU-kommisjonens beslutning om tildelingsreglene, kan Kommisjonen avvise tildelingsplanene fra medlemslandene i EU så lenge Kommisjonen mener at forslag til tildeling ikke er i samsvar med regelverket, men Kommisjonen kan ikke fastsette hva tildelingen til hver enkelt virksomhet skal være. Tilsvarende vil gjelde for vurderingene som skal foretas av EFTAs overvåkingsorgan.

Vedtaket om total årlig tildeling vil også kunne bli korrigert dersom EU-kommisjonen fastsetter en felles korrigeringsfaktor etter at tildelingsvedtaket er truffet, jf. direktivets artikkel 10a nr. 5. En slik faktor vil være nødvendig dersom tildelingsberegningene fra de ulike landene overstiger det tilgjengelige antall kvoter som er satt av til vederlagsfri tildeling. Etterfølgende korrigering av tildelingsberegningene ved bruk av denne faktoren, vil ikke kunne påklages.

Reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter varierer avhengig av om virksomheten anses som karbonlekkasjeutsatt. Det er laget en liste over sektorer som anses utsatt for karbonlekkasje, jf. kommisjonsbeslutning 2010/2/EU. Dersom denne listen endres av EU-kommisjonen i løpet av den perioden tildelingsvedtaket gjelder for, vil endringene også bli gjort gjeldende for Norge. Klima- og forurensningsdirektoratet vil i så fall vurdere behov for en omgjøring av tildelingen til de virksomheter som berøres av endringen.

Andel vederlagsfrie kvoter og karbonpriskompensasjon

Direktivets artikler 10a, 10b og 10c inneholder overgangsbestemmelser for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Reglene om tildeling av vederlagsfrie kvoter er derfor gjort tidsbegrensede. Målet er at det ikke skal tildeles vederlagsfrie kvoter i noen sektorer fra 2027, jf. art. 10a nr. 11. Virksomhetene har for øvrig en rett, men ikke en plikt, til å søke om vederlagsfri tildeling.

Når det gjelder tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2013-2020 kan virksomhetene deles inn i tre ulike kategorier. Hvilken kategori en virksomhet faller innenfor, avgjør hvor mange kvoter virksomheten skal få tildelt vederlagsfritt:

Den første kategorien dekker energisektoren og anlegg for CO₂-håndtering. Disse aktivitetene får ingen kvoter tildelt vederlagsfritt, jf. artikkel 10a nr. 3. Det er imidlertid noen unntak som gir vederlagsfri tildeling ut i fra graden av integrering av strømnettet, graden av fossilt brennstoff i elektrisitetsproduksjonen og BNP per innbygger, jf. artikkel 10c. Det skal også tildeles vederlagsfrie kvoter til elektrisitetsprodusenter i den grad de leverer høyeffektiv kraftvarme iht. direktiv 2004/8/EF, jf. artikkel 10a nr. 4.

Den andre kategorien omfatter virksomheter i alle andre sektorer som ikke regnes som konkurranseutsatt med stor risiko for karbonlekkasje. Disse selskapene vil fra 2013 få tildelt vederlagsfrie kvoter tilsvarende 80 % av historisk produksjonsnivå og i forhold til den aktuelle referanseverdien (benchmark) som gjelder for bransjen, jevnt synkende til 30 % vederlagsfritt i 2020.

Den tredje kategorien er sektorer som etter nærmere definerte regler regnes som utsatt for karbonlekkasje. Virksomheter innenfor disse sektorene vil over hele perioden 2013-2020 få tildelt kvoter tilsvarende 100 % av historisk produksjonsnivå og i forhold til den aktuelle referanseverdien (benchmark) som gjelder for bransjen. En oversikt over sektorer som er regnet som karbonlekkasjeutsatt er publisert i kommisjonsbeslutning 2010/2/EU. EU-kommisjonen kan årlig legge til nye sektorer til listen dersom de oppfyller kriteriene. Listen revideres hvert femte år. Neste revisjon vil finne sted i 2014. Ved revisjon kan sektorer både bli tatt ut og komme inn på listen.

Et betydelig antall norske bedrifter er regnet som karbonlekkasjeutsatt. Dette gjelder bl.a. bedrifter innenfor sektorene petroleumsvirksomhet, treforedling, metall og sement. For en fullstendig liste over sektorer som regnes som karbonlekkasjeutsatt vises det til kommisjonsbeslutning 2010/2/EU.

Andelen vederlagsfrie kvoter en spesifikk virksomhet vil motta i forhold til faktiske utslipp vil – i tillegg til kategoriene over – avhenge av utvikling i produksjonsnivå fra basisperioden, og ikke minst av utslippsnivå i forhold til den fastsatte standard. En virksomhets elektrisitetsproduksjon vil for eksempel normalt ikke kvalifisere for tildeling av gratiskvoter, selv om virksomheten er regnet for å være utsatt for karbonlekkasje.

Direktivets artikkel 10a nr. 6 pålegger videre Kommisjonen å utarbeide retningslinjer i statsstøtteregelverket som åpner for at et land kan gi særlig karbonlekkasjeutsatte virksomheter kompensasjon for økningen i kraftprisene som forventes som et resultat av økte karbonkostnader knyttet til produksjon av fossil energi. Disse reglene er foreløpig ikke klare. Det er opp til hvert enkelt land om de ønsker å gi slik støtte. Nevnte ordninger skal gjennomgås på nytt i lys av en eventuell fremtidig internasjonal klimaavtale.

Tildelingsregler

Hvert år skal virksomhetene levere klimakvoter til oppgjør tilsvarende sine kvotepliktige utslipp det foregående året. En viss andel kvoter tildeles virksomhetene vederlagsfritt. Reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter vil være harmonisert i hele EU. Det vil også bli fastsatt en total kvotemengde for hele EU, som skal reduseres gradvis hvert år. Tildelingen til de kvotepliktige virksomhetene vil også bli gradvis redusert, med unntak av tildelingen til virksomheter som anses utsatt for karbonlekkasje: Disse vil i utgangspunktet få en fast årlig tildeling i hele kvoteperioden fram til 2020.

Tildelingsreglene er detaljert i EU-kommisjonens beslutning av 27. april 2011 om tildeling av vederlagsfrie kvoter (kommisjonsbeslutning 2011/278/EU) og i flere detaljerte veiledningsdokumenter. Klima- og forurensningsdirektoratet har utarbeidet en veileder basert på denne beslutningen og veiledere utarbeidet av EU-kommisjonen (http://www.klif.no/publikasjoner/2826/ta2826.pdf).

Tildelingsreglene for norske kvotepliktige virksomheter vil samsvare med tildelingsreglene som gjelder i EU.

Bedriften skal dele inn virksomheten i delinstallasjoner. Den årlige tildelingen til en virksomhet skal først beregnes pr. delinstallasjon. Deretter summeres disse beregningene til en total tildeling til virksomheten.

En delinstallasjon er alle inn- og utgående strømmer og tilhørende utslipp som faller inn under én av fire mulige tildelingsmetoder.

Delinstallasjoner kan deles inn i fire typer:

1. Delinstallasjon med utslippsstandard for produkt

Tildeling av kvoter skal som hovedregel beregnes på grunnlag av utslippsstandard for produkt. Denne tildelingsmetoden skal dermed benyttes for alle produkter som det er fastsatt utslippsstandard for. For en oversikt over utslippsstandardene for ulike produkter, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

2. Delinstallasjon med utslippsstandard for varme

For delinstallasjoner hvor det ikke finnes utslippsstandard for produkt, og hvor delinstallasjonene inneholder strømmer med målbar varme, skal tildelingen beregnes på grunnlag av utslippsstandard for varme. For en nærmere gjennomgang av metoden, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

3. Delinstallasjon med utslippsstandard for brensel

For delinstallasjoner hvor det ikke finnes utslippstandard for produkt, og hvor delinstallasjonene ikke inneholder strømmer med målbar varme, skal tildelingen beregnes på grunnlag av utslippsstandard for brensel. For en nærmere gjennomgang av metoden, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

4. Delinstallasjon med prosessutslipp

For delinstallasjoner hvor det ikke finnes utslippsstandard for produkt, varme eller brensel, skal tildelingen beregnes på grunnlag av prosessutslipp. For en nærmere gjennomgang av metoden, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

Generelt om tildelingsreglene

Ved beregningen av tildeling til de ulike delinstallasjonene i en virksomhet må utslippsstandarden multipliseres med et historisk aktivitetsnivå. Historisk aktivitetsnivå for hver delinstallasjon beregnes på grunnlag av en basisperiode. Basisperioden skal være perioden fra 1. januar 2005 til 31. desember 2008, eller fra 1. januar 2009 til 31. desember 2010, dersom aktivitetsnivået for den sistnevnte perioden er høyere. Samme basisperiode skal benyttes for alle delinstallasjoner i en virksomhet.

Det historiske aktivitetsnivået for delinstallasjoner med utslippsstandard for produkt, er medianen av virksomhetens årlige produksjon av produktet i basisperioden. Enheten for det historiske aktivitetsnivået er gitt i vedlegg 1. Det historiske aktivitetsnivået for raffinering, dampkrakking og produksjon av kalk, dolomitt, aromater, hydrogen, syntesegass og etylenoksid/etylenglykol skal bestemmes ved en alternativ metode, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

Det historiske aktivitetsnivået for delinstallasjoner med utslippsstandard for varme i basisperioden, er medianen av årlig historisk import av målbar varme fra en annen kvotepliktig virksomhet og/eller produksjonen av målbar varme som forbrukes av virksomheten selv og/eller overføres til en annen virksomhet eller enhet som ikke er kvotepliktig. Det historiske aktivitetsnivået for delinstallasjoner med utslippsstandard for varme skal uttrykkes som TJ pr. år. For en nærmere gjennomgang av regler om tildeling av kvoter ved overføring av målbar varme mellom virksomheter, se Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

Det er egne regler for tildeling til kapasitetsutvidelser som har skjedd etter 30. juni 2011 og ny virksomhet. Disse vil kunne søke om å få tildelt vederlagsfrie kvoter fra kvotereserven.

Da det er ulike regler for tildeling til eksisterende virksomheter og nye og utvidede virksomheter, må det etableres et skille mellom eksisterende og ny virksomhet.

En ”eksisterende virksomhet” er en kvotepliktig virksomhet som har utført aktivitet nevnt i forskriftsforslagets § 1-1 siden før 30. juni 2011, og har fått tillatelse til kvotepliktige utslipp etter forurensningsloven § 11 annet ledd før dette tidspunktet. En virksomhet som (1) har utført aktivitet nevnt i § 1-1 siden før 30. juni 2011, og (2) har fått tillatelse etter forurensningsloven § 11 første ledd før 30. juni 2011 eller er regulert i forskrift gitt i medhold av forurensningsloven § 9, skal også regnes som eksisterende.

En ”ny virksomhet” er en kvotepliktig virksomhet som starter aktivitet nevnt i forskriftsforslagets § 1-1 etter 30. juni, eller har utført aktivitet nevnt i § 1-1 siden før 30. juni 2011, men som har oppstart av normal drift etter dette tidspunktet.

Tildelingen kan reduseres dersom virksomheten blir nedlagt eller delvis nedlagt, eller har en vesentlig kapasitetsreduksjon i løpet av kvoteperioden. En virksomhet skal anses som nedlagt dersom virksomhetens ordinære utslippstillatelse eller tillatelse til kvotepliktige utslipp etter forurensingsloven er utløpt eller er trukket tilbake, drift ved virksomheten er teknisk umulig, eller hvor virksomheten tidligere har vært i drift og ikke kan dokumentere at driften vil gjenopptas senest innen 6 måneder. Klima- og forurensingsdirektoratet kan i enkelte særlige tilfeller utvide denne perioden til 18 måneder.

Det tildeles ikke kvoter til en virksomhet fra og med året etter nedleggelsen. Klima- og forurensningsdirektoratet kan utsette utdeling av kvoter til virksomheter som er nedlagt, med mindre virksomheten kan dokumentere at driften vil gjenopptas.

En virksomhet skal anses som delvis nedlagt dersom det årlige aktivitetsnivået i et gitt år ved en delinstallasjon er redusert med minst 50 prosent sammenlignet med opprinnelig aktivitetsnivå og dersom

• a) tildelingen til delinstallasjonen er minst 30 prosent av den totale årlige tildelingen til virksomheten, eller

• b) tildelingen til delinstallasjonen er mer enn 50 000 kvoter årlig,

Tildeling av kvoter til en virksomhet som delvis legges ned, skal justeres det påfølgende året etter at den delvise nedleggelsen ble iverksatt, eller fra 2013, såfremt den delvise nedleggelsen fant sted før 1. januar 2013. Hvor mye tildelingen skal reduseres, avhenger av den delvise nedleggelsens omfang. For en nærmere gjennomgang av justeringen, se forskriftsforslagets delkapittel 3.4 og Klima- og forurensningsdirektoratet sin veileder.

Fordeling av salgsinntekter mellom land

I henhold til kvotedirektivets artikkel 10 nr. 2 skal 88 prosent av kvotene som selges fordeles mellom medlemsstatene iht. medlemsstatenes relative andeler av utslippene i 2005, eller gjennomsnittlige utslipp i perioden 2005-2007 dersom dette er høyere. 10 prosent av kvotene som skal selges fordeles mellom medlemsstatene ut i fra solidaritetshensyn og vekst, jf. kvotedirektivets Vedlegg IIa. 2 prosent av salgskvotene vil bli gitt til land hvis klimagassutslipp i 2005 var minst 20 % lavere enn utslippene landet hadde i basisåret i Kyotoprotokollen, jf. kvotedirektivets Vedlegg IIb. (Basisåret er 1990 for de fleste stater, inkludert Norge). Den totale mengden salgskvoter i systemet vil bli bestemt når den totale mengden vederlagsfrie kvoter er fastlagt. Det betyr at også en eventuell korreksjonsfaktor i henhold til direktivets artikkel 10a nr. 5 må være bestemt før mengden salgskvoter er klar.

Bruk av inntekter fra salg

I henhold til kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3 oppfordres minst 50 prosent av inntektene fra salg av kvoter brukt til å redusere utslipp, forskning, fremme fornybar energi, CO₂-håndtering, fond for energieffektivitet, fornybar energi i utviklingsland, avskoging etc. Landenes bruk av inntektene fra salg skal notifiseres til Kommisjonen. Budsjettspørsmål ligger utenfor EØS-avtalen. I forhandlingene med EU-kommisjonen er det enighet om at artikkel 10 nr. 3 holdes utenfor EØS-avtalen. EFTA-landene vil dermed få unntak fra denne bestemmelsen når det gjelder stasjonære installasjoner. Tilsvarende gjelder den tilhørende rapporteringsplikten.

Oppgjør av kvoteplikten

Virksomhetene skal innen 30. april hvert år innlevere kvoter til oppgjør for kvoteplikten. Antallet kvoter som innleveres skal tilsvare verifiserte utslipp foregående år. Etter nærmere bestemte begrensninger kan det også leveres inn ulike typer kreditter til oppgjør for kvoteplikten.

Forholdet mellom EUs kvotesystem og Kyotoprotokollen

I perioden 2008-2012 er det en direkte kobling mellom EUs kvotesystem og Kyotoprotokollen. Hver EU-kvote (EUA) er koblet direkte til en Kyotokvote (AAU) som er gyldig til oppgjør for statens utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen.

På FNs Klimakonferanse i Durban i desember 2011 ble det bestemt at det vil bli en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen, fra 1. januar 2013. En ny forpliktelsesperiode skal formelt vedtas i 2012. Det er derfor ennå uklart om og eventuelt hvordan EUs kvotesystem skal kobles sammen med en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen.

Hvorvidt EUs kvotesystem er koblet sammen med Kyotoprotokollen eller ikke, har ingen konsekvenser for de kvotepliktige virksomhetene.

Kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene CDM og JI

Innledning

Fra 2013 vil det være felles regler om bruken av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og Felles gjennomføring (JI), som gitt i Kyotoprotokollen. Innenfor visse rammer er det adgang til å bruke utslippsenheter fra CDM og JI, såkalte Certified Emission Reductions (CERs) og Emission Reduction Units (ERUs), til oppgjør for kvoteplikten. Hvor mange utslippsenheter hver virksomhet vil ha anledning til å benytte vil kunne variere, blant annet ut fra hvor stor adgang den enkelte stat har gitt sine virksomheter i perioden 2008-2012. Den totale bruken av utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene skal ikke overstige halvparten av de utslippsreduksjonene som skal utløses innenfor de aktuelle sektorene fram mot 2020. Restriksjonene på bruken av utslippsenheter fra CDM/JI skal sikre at det også utløses utslippsreduksjoner innenfor EU.

Kvantitative begrensninger på bruk av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene

De utslippsenhetene fra CDM/JI som var tillatt brukt, men som ikke ble levert, i perioden 2008-2012, skal kunne brukes i perioden 2013-2020, jf. art. 11a nr. 1. Taket på bruk av utslippsenheter fra CDM/JI for den enkelte virksomhet i perioden 2008-2012 gjøres på denne måten om til et tak som gjelder for perioden 2008-2020. Samtidig settes det et samlet tak på den totale bruken av utslippsenheter. Direktivet legger opp til at adgangen for den enkelte virksomhet kan økes noe etter gitte regler dersom det er rom for det innenfor det totale taket.

Detaljerte regler om bruken av utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene vil bli vedtatt på et senere tidspunkt. Det er derfor for tidlig å si nøyaktig hvordan de nye reglene vil slå ut. Nye virksomheter som ikke hadde rett til å bruke utslippsenheter fra CDM/JI i perioden 2008-2012 skal få tillatelse til å levere slike enheter tilsvarende minst 4,5 % av sine verifiserte utslipp i perioden 2013-2020. De kvotepliktige luftfartøysoperatørene skal få tillatelse til å levere utslippsenheter fra CDM/JI tilsvarende minst 1,5 % av sine verifiserte utslipp i perioden 2013-2020. Formålet er å sikre at bruken av utslippsenheter fra CDM/JI ikke overstiger 50 % av den samlede utslippsreduksjonen som kreves fra 2005.

Veksling av kreditter i kvoter som er gyldige i EU ETS fra 2013

Utslippsenheter fra CDM/JI kan ikke leveres direkte til oppgjør for kvoteplikten. Utslippsenhetene må først veksles inn i kvoter som er gyldige for bruk i EUs kvotesystem etter 2013. Den kvotepliktige kan veksle følgende typer utslippsenheter inn i kvoter som er gyldige for bruk i EUs kvotesystem etter 2013:

• a. Utslippsenheter (CER og ERU) fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene som stammer fra utslippsreduksjoner skjedd før 2013 kan veksles inn fram til 31. mars 2015

• b. Utslippsenheter (CER og ERU) fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene fra prosjekter som er registrert før 2013

• c. Utslippsenheter (CER) som skjer fra 2013 fra nye prosjekter som startes fra 2013 fra land som er på FNs liste over verdens minst utviklede land (LDC)

Denne vekslingsretten er oppad begrenset til det antall utslippsenheter den kvotepliktige har rett til å levere til oppgjør for kvoteplikten i perioden 2013-2020 etter artikkel 11a nr. 8. Den kvotepliktige kan med andre ord ikke veksle flere kvoter enn den har adgang til å levere til oppgjør for kvoteplikten.

Kreditter fra avtaler med tredjeland

Utslippsenheter fra utslippsreduserende aktiviteter etter avtale med tredjeland kan brukes til oppgjør for kvoteplikten i henhold til regler gitt i EUs kvotedirektiv (direktiv 2003/87/EF) artikkel 11a nr. 5.

Ved oppnådd enighet om en internasjonal klimaavtale, kan kun utslippsenheter fra prosjekter i land utenfor EØS som har ratifisert avtalen brukes til oppgjør for kvoteplikten.

Kreditter fra prosjekter i land innenfor kvotesystemet i sektorer utenfor kvotesystemet

Det åpnes for at kreditter fra prosjekter i land innenfor kvotesystemet i sektorer som er utenfor kvotesystemet kan brukes til oppgjør for kvoteplikten, jf. artikkel 24a nr. 1 i direktivet.

Kvalitetskriterier

Direktivet åpner for at det fra 1. januar 2012 kan vedtas egne kriterier som må være oppfylt for utslippsenheter som skal kunne brukes til oppgjør for kvoteplikten.

Forordning (EU) nr. 550/2011 forbyr fra 1. januar 2013 bruk av kreditter fra prosjekter som reduserer utslipp av HFK23 og prosjekter som reduserer utslipp av N₂O fra produksjon av adipinsyre. Utslippsenheter som stammer fra reduksjoner fra før 2013 i eksisterende prosjekter kan brukes til oppgjør for kvoteplikt for utslipp i 2012. Det vil kunne bli vedtatt ytterligere begrensninger på et senere tidspunkt.

Revidering av kvotesystemet

Direktivet åpner for revidering av direktivet når EU godkjenner en internasjonal klimaavtale. En eventuell revidering skal skje etter at det er utarbeidet en rapport med vurderinger av konsekvenser av EU-kommisjonen. Det åpnes også for å inkludere ytterligere sektorer hvis det blir bedrede metoder for overvåkning av utslipp av klimagasser.

Sammenkobling (linking) av EUs kvotesystem med andre kvotesystemer

Kommisjonen vil legge til rette for gjensidig godkjennelse av kvoter mellom EU-systemet og andre kvotesystemer som har et samlet utslippstak. Sammenkobling av kvotesystemer vil kunne føre til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

Øvrige rettsakter av betydning for kvotesystemet

Kommisjonsforordning (EU) nr. 920/2010 (Den fjerde registerforordningen)

I henhold til artikkel 19 nr. 1 i det reviderte kvotedirektivet skal kvotene i det felleseuropeiske kvotesystemet holdes i et felleseuropeisk register, kalt Union Registry. Dette felleseuropeiske registeret er opprettet gjennom Den fjerde registerforordningen, forordning (EU) nr. 920/2010. Forordningen innebærer at alle kvoteregistre i EUs kvotesystem fra 2012 vil konsolideres på en felles IT-teknisk plattform driftet av EU-kommisjonen.

Registerforordningen er primært en omfattende teknisk regulering av nasjonale kvoteregistre som skal sikre at bestemmelsene i kvotedirektivet (2003/87/EF) blir fulgt opp på en ensartet og sikker måte. Kvoteregisteret inneholder konti som bl.a. eies av kvotepliktige (pålagt) og ikke-kvotepliktige (frivillig). I tillegg eier statene et antall konti. Vederlagsfrie kvoter til de kvotepliktige virksomhetene deles ut på de kvotepliktiges konti. All handel med kvoter skjer gjennom kvoteregisteret, og kvoteregisteret fungerer i praksis som en internettbank.

Kommisjonsforordning (EU) nr. 1193/2011 (Den femte registerforordningen)

Den femte registerforordningen utdyper innholdet i Den fjerde registerforordningen, og innfører en del ytterligere sikkerhetstiltak.

Kommisjonsforordning (EU) nr. 1031/2010 om auksjonering av klimakvoter

I et kvotesystem er det behov for regler om hvordan kvotene skal gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. Ifølge kvotedirektivet skal auksjonering være det grunnleggende prinsippet for fordeling av utslippskvoter. Dette innebærer at alle kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt etter direktivets regler, skal auksjoneres, det vil si at kvotene selges til høystbydende gjennom auksjonsprinsippet. Det skal etableres en felles auksjonsplattform (elektronisk kjøpsportal) som skal gjøre kvotene tilgjengelig i markedet.

Forordning om overvåking og rapportering av utslipp og forordning om akkreditering og verifikasjon

EU vil i løpet av 2012 vedta én forordning om beregning og rapportering av kvotepliktige utslipp (M og R) og én forordning om akkreditering og verifikasjon (A og V). Forordningene vil gi regler for overvåking av utslipp, rapportering av utslipp, samt verifikasjon av utslippsrapporter. Forordningene vil tre i kraft i EU 1. januar 2013. Forordningene er foreløpig vurdert som EØS-relevante og det tas sikte på innlemmelse i EØS-avtalen når regelverket er vedtatt i EU.

2.2 Innholdet i EØS-komitébeslutningen

Det tas sikte på å innlemme EUs reviderte kvotedirektiv i EØS-avtalen gjennom EØS-komitébeslutning senest i løpet av august 2012. Det tas sikte på at EØS-komitébeslutningen samtidig skal innlemme følgende rettsakter:

• Kommisjonsbeslutning 2010/2/EU av 24. desember 2009 om fastsettelsen av en liste av sektorer som anses utsatt for karbonlekkasje

• Kommisjonsbeslutning 2010/345/EU av 8. juni 2010 som endrer beslutning 2007/589/EF angående retningslinjer for måling og rapportering av klimagasser i forbindelse med CO₂-håndtering

• Kommisjonsbeslutning 2010/670/EU av 3. november 2010 om en kvotereserve til fremme av CO₂-håndtering og innovative fornybarprosjekter

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 1031/2010 av 12. november 2010 om auksjonering av klimakvoter (auksjoneringsforordningen)

• Kommisjonsbeslutning 2011/278/EU av 27. april 2011 om tildeling av vederlagsfrie kvoter (benchmarkbeslutningen)

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 550/2011 av 7. juni 2011 om kvalitetskriterier for bruk av prosjektbaserte kvoter under direktiv 2003/87/EF

• Kommisjonsbeslutning 2011/540/EU av 18. august 2011 om endring av beslutning 2007/589/EF angående retningslinjer for overvåking og rapportering av klimagassutslipp fra nye sektorer og gasser

Den fjerde registerforordningen – forordning (EU) nr. 920/2010 ble innlemmet i EØS-avtalen gjennom EØS-komitébeslutning nr. 156/2011 av 2. desember 2011.

Den femte registerforordningen (EU) nr 1193/2011 anses EØS-relevant og akseptabel, men det kan ikke formelt åpnes for innlemmelse i EØS-avtalen før alle EFTA-statene har tatt stilling til spørsmålet om EØS-relevans.

Norge har deltatt både i EUs komitologiprosesser gjennom Climate Change Committee (CCC) og Working Group 3 (WG3) under CCC, samt i den tekniske arbeidsgruppen (TWG) etablert under WG3 ut fra forhandlingsmandater gitt av regjeringen. Norske forhandlingsposisjoner koordineres med Island og Liechtenstein. Det er avholdt forhandlingsmøter med Kommisjonen der ulike tilpasninger er blitt diskutert.

Det forhandles om innlemmelse av EUs reviderte kvotedirektiv basert på en harmonisert løsning. Den innebærer for det alt vesentlige innlemmelse uten substansielle tilpasninger slik at Norge og EFTA-statene kan inngå i det felleseuropeiske kvotesystemet på like vilkår som EUs medlemsstater. Det legges opp til et materielt unntak fra direktivets artikkel 10 nr. 3. Bestemmelsen gir føringer for bruken av statens inntekter fra salg av klimakvoter under auksjoneringsforordningen. Budsjettspørsmål omfattes ikke av EØS-avtalen, og det legges derfor opp til at bestemmelsen ikke innlemmes i EØS-avtalen sammen med resten av direktivet. I denne forbindelse legges det også opp til et unntak fra kravet om at bruken av salgsinntektene skal rapporteres til Kommisjonen.

Som ved innlemmelsen av luftfartskvotedirektivet er det – til tross for at det legges opp til at direktivet i det alt vesentlige innlemmes uten materielle tilpasninger – nødvendig med enkelte tekniske tilpasninger for å sikre at systemet er i overensstemmelse med to-pilarstrukturen i EØS-avtalen. Dette innebærer blant annet at Kommisjonen ikke kan få overdratt myndighet til å fatte beslutninger med direkte virkning for norske rettssubjekter. I tråd med det som er vanlig i EØS-avtalen, vil EFTA-statene forholde seg til EFTAs overvåkingsorgan i stedet for Kommisjonen ved for eksempel godkjenning av tildelingsvedtak etter direktivets artikkel 11 og årlig rapportering etter artikkel 21.

Når det gjelder auksjoneringsforordningen tas det sikte på å fremforhandle en tilpasning som sikrer at EFTA-statenes kan delta i den felleseuropeiske auksjoneringsplattformen på like vilkår.

Tilpasninger til forordning (EU) nr. 920/2010 (Den fjerde registerforordningen) og øvrig detaljert regelverk anses ikke nødvendig.