6 Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslaget
Til § 2 (lovens stedlige virkeområde)
Første ledd bokstav e) foreslås tatt ut av loven. EU-direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) omfatter bare utslipp fra flyvninger til og fra lufthavner som er lokalisert innenfor territoriet til medlemsstatene. Kontinentalsokkelen ligger utenfor Norges territorium. Flyvninger mellom installasjoner på kontinentalsokkelen og mellom kontinentalsokkelen og tredjeland utenfor EØS er dermed ikke en del av virkeområdet til luftfartskvotedirektivet. Dette gjelder selv om virkeområdet til kvotedirektivet for stasjonære virksomheter omfatter kontinentalsokkelen. Flyvninger mellom norsk territorium og kontinentalsokkelen vil imidlertid være omfattet.
Til § 3 (utslipp som omfattes av denne loven)
EU-direktiv 2009/29/EF (det reviderte kvotedirektivet) oppdaterer og videreutvikler det systemet for handel med kvoter for utslipp av klimagasser som ble etablert gjennom EU-direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet). Med virkning fra 2013 vil systemet omfatte flere gasser og flere sektorer, det samlede antall kvoter vil fastsettes mer ambisiøst, og ikke minst vil reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter bli harmonisert på tvers av landegrensene.
Fra et norsk, rettslig perspektiv innebærer overgangen til et felleseuropeisk, harmonisert kvotesystem at den nasjonale gjennomføringen av kvotesystemet i større grad kan gjøres i forskrifts form. Regelverket er svært omfattende, med mange bestemmelser på et høyt, teknisk detaljnivå, som i norsk rettstradisjon passer inn på forskriftsnivå. Harmoniseringen av kvotesystemet innebærer dessuten at det i liten grad vil være rom for norske tilpasninger ved gjennomføringen. Dette tilsier at eventuelle justeringer i det felleseuropeiske, harmoniserte kvotesystemet kan gjennomføres nasjonalt gjennom forskriftsendringer. Departementet foreslår noen endringer i klimakvoteloven for å ta høyde for dette.
I første ledd foreslås en forenkling av hvilke utslippskilder og klimagasser som omfattes av loven. Någjeldende lov redegjør i detalj for hvilke utslippskilder og klimagasser som omfattes. I det felleseuropeiske kvotesystemet for perioden 2013-2020 inkluderes en lang rekke nye utslippskilder og flere nye klimagasser. Det økte omfanget av utslippskilder og klimagasser gjør det lite hensiktsmessig med en detaljert fremstilling i loven. Det foreslås derfor at loven gis en generell, vid definisjon av hvilke utslippskilder og klimagasser som omfattes, samtidig som nærmere bestemmelser om hvilke sektorer og klimagasser som omfattes, kan gis i forskrift.
I andre ledd åpnes det for at Kongen i forskrift kan snevre inn og spesifisere hvilke utslippskilder og klimagasser som omfattes. Hvilke utslippskilder og klimagasser som omfattes av kvotesystemet, og hvilke aktivitetsnivåer som må overstiges før virksomheten eller aktiviteten blir kvotepliktig, vil altså fremgå av forskriften. Forslaget til andre ledd åpner også for at Kongen i forskrift kan inkludere flere klimagasser og utslippskilder innenfor de rammene som følger av første ledd. Adgangen til å inkludere flere klimagasser og utslippskilder er en videreføring av någjeldende § 3 fjerde ledd.
Tredje ledd endrer regelen om beregningen av kapasiteten ved virksomheter som er i nær fysisk og driftsmessig sammenheng. For å bringe lovteksten i samsvar med Vedlegg 1 nr. 2, jf. artikkel 3 bokstav e) i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet), presiseres det at produksjonsenheter som ligger på samme sted, og står i nær driftsmessig sammenheng, skal vurderes under ett ved beregningen av kapasiteten. Når det gjelder produksjonsenheter som ikke ligger på samme sted, presiseres det at det kun er anlegg som både er i nær driftsmessig og fysisk sammenheng som skal vurderes under ett, ved beregningen av kapasiteten. Dette gjør driftsmessig og fysisk sammenheng til kumulative vilkår for produksjonsenheter som ikke ligger på samme sted. Norske virksomheter som i dag er kvotepliktige på grunnlag av bestemmelsen, oppfyller begge vilkårene, og berøres dermed ikke av endringsforslaget. Forslaget til tredje ledd inneholder også en del mindre, språktekniske endringer og forenklinger som ikke er ment å endre på meningsinnholdet.
Til § 4 (kvoteplikt)
Første ledd fjerde punktum, om hvem som skal anses kvotepliktig for luftfartøyer, foreslås opphevet, og tas inn i forskrift.
Någjeldende andre ledd om gebyr for godkjenning av overvåkingsplaner foreslås flyttet til en ny, generell gebyrbestemmelse i § 7.
Til § 5 (søknad om utslippstillatelse og kvoter)
Første ledd foreslås vesentlig forenklet ved at detaljerte bestemmelser om søknadsprosessen tas ut av loven. Tilsvarende regler skal tas inn i forskrift. Tidligere fremgikk detaljerte krav om søknadsprosessen, herunder søknadsfrister, av loven. Det anses ikke lenger formålstjenlig å regulere disse detaljene i loven. På denne bakgrunn foreslås en hjemmel som åpner for at de detaljerte kravene til søknader om tillatelse til kvotepliktige utslipp, jf. forurensingsloven § 11 annet ledd, og søknader om tildeling av vederlagsfrie kvoter framgår av forskrift.
Andre ledd oppheves.
Tredje ledd endres ikke.
Til § 6 (opplysninger og undersøkelser)
Det foreslås tatt inn en egen bestemmelse i klimakvoteloven for å gjøre det helt klart at forurensingsmyndigheten har hjemmel til å kreve de opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre gjøremål etter loven.
Første ledd er en ny bestemmelse som gir forurensingsmyndigheten hjemmel til å kreve nødvendige opplysninger fra den kvotepliktige, mens andre ledd gir forurensingsmyndigheten hjemmel til å kreve nødvendige opplysninger fra andre offentlige myndigheter.
Tredje ledd åpner for at opplysningene kan kreves både på grunnlag av forskrift og enkeltvedtak. Bestemmelsen er tilnærmet likelydende med forurensingslovens § 49, som hittil har vært brukt som rettslig grunnlag for å kreve opplysninger fra den kvotepliktige.
Fjerde ledd er en videreføring og utvidelse av någjeldende § 18 om pålegg om opplysninger eller undersøkelse. Tidligere var det kun hjemmel til å kreve opplysninger eller undersøkelser for å fastslå om rapporteringsreglene skulle endres. Bestemmelsen utvides nå til å omfatte pålegg om opplysninger eller undersøkelser for å slå fast om krav til beregning eller måling, overvåking eller rapportering av kvotepliktige utslipp eller aktivitetsnivå er overholdt. Bakgrunnen for endringsforslaget er behovet for en mer spesifikk hjemmel enn forurensningsloven § 51 til å pålegge slike undersøkelser. Endringen åpner for at det også skal kunne gis pålegg om undersøkelser som ikke direkte er knyttet til virksomhetens forurensning, herunder undersøkelser for å fastslå om krav til metode for beregning av aktivitetsnivå er overholdt.
Til § 7 (gebyr)
Bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å fastsette bestemmelser om gebyr i forskrifts form. Bestemmelsen samler gebyrhjemlene i nåværende § 4 annet ledd, § 12 fjerde ledd og § 17 tredje ledd i én felles bestemmelse. Hjemmelen i nåværende § 12 fjerde ledd til å kreve gebyr for ”utdeling av kvoter utstedt av staten” foreslås erstattet med en hjemmel til å kreve gebyr for ”vedtak om tildeling av kvoter” og en hjemmel til å kreve gebyr for ”utstedelse av kvoter”. Hjemmelen til å kreve gebyr for ”overføring av kvoter i, til eller fra registeret” har ikke praktisk betydning, og foreslås tatt ut av loven.
Til § 8 (meldeplikt)
Bestemmelsen gir hjemmel til i forskrift å fastsette mer detaljerte regler om den kvotepliktiges plikt til å informere forurensingsmyndigheten om planlagte endringer i virksomheten eller aktivitetsnivået. Slike endringer kan blant annet ha betydning for kvoteplikten, gebyrnivå eller rapporteringskrav, og det er viktig at forurensingsmyndigheten blir informert om endringer så tidlig som mulig.
Til § 9 (salg av kvoter)
Bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å fastsette bestemmelser om salg av kvoter. Salg av kvoter vil foregå på grunnlag av forordning (EU) nr. 1031/2011 (auksjoneringsforordningen) som forventes innlemmet i EØS-avtalens Vedlegg XX kapittel III senest i løpet av august 2012. Auksjoneringsforordningen foreslås gjennomført i norsk rett ved at klimakvoteforskriften henviser til relevant vedlegg i EØS-avtalen.
Til § 10 (tildeling av kvoter vederlagsfritt)
Reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter er harmonisert på europeisk nivå. Virksomhetene som omfattes av EUs kvotesystem står derfor overfor de samme tildelingsreglene uavhengig av hvilket land virksomheten er lokalisert i. EU har gjennom direktiv 2009/29/EF (det reviderte kvotedirektivet) og kommisjonsbeslutning 2011/278/EU (benchmarkbeslutningen) fastsatt regler for tildeling av kvoter. Reglene er av utpreget teknisk karakter. Detaljene egner seg derfor ikke for gjennomføring i lovs form. Siden reglene er harmonisert på europeisk nivå er det heller ikke rom for nasjonale tilpasninger. Reglene om tildeling av vederlagsfrie kvoter foreslås på denne bakgrunn fastsatt gjennom forskrift.
Første ledd gir Kongen hjemmel til å gjennomføre de felleseuropeiske, harmoniserte tildelingsreglene i norsk rett i forskrifts form. Det er inntatt en eksplisitt forskriftshjemmel som åpner for at det gis bestemmelser som regulerer omgjøring. De aktuelle omgjøringsgrunnene er på bakgrunn av EFTAs overvåkingsorgans vurdering av de norske tildelingsvedtakene, ved EU-kommisjonens fastsettelse av en eventuell korrigeringsfaktor for reduksjon i tildelingen av vederlagsfrie kvoter, ved kapasitetsreduksjoner ved den enkelte virksomhet og ved nedleggelser eller delvise nedleggelser av virksomheter. Omgjøring kan også være aktuelt for det tilfellet at det samlete antall kvoter i kvotesystemet reduseres på bakgrunn av regler fastsatt med hjemmel i kvotedirektivets artikkel 28.
Andre ledd gjelder en kvotereserve som er satt av for perioden 2008-2012, forbeholdt høyeffektive kraftvarmeverk. Bestemmelsen er inntatt i någjeldende § 7 annet ledd, og kan ikke oppheves da de foreslåtte lovendringene forventes å tre i kraft før kvotereservens utløp 1. januar 2013. I stedet foreslås det tatt inn en presisering av at kvotereserven kun gjelder for perioden 2008-2012.
Til § 11 (Det norske registeret for klimakvoter)
Bestemmelsen er en forenkling og sammenslåing av nåværende §§ 11 og 12.
Hovedprinsippet om at de detaljerte reglene om klimakvoteregisteret gjennomføres gjennom klimakvoteforskriften videreføres, men sammenlignet med någjeldende klimakvotelov foreslås flere bestemmelser flyttet til forskrift. Forordning (EU) nr. 920/2010 (Den fjerde registerforordningen) etablerer et felleseuropeisk kvoteregistersystem. Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalens Vedlegg XX kapittel III gjennom EØS-komitébeslutning nr. 156/2011 av 2. desember 2011, og foreslås gjennomført i norsk rett ved at klimakvoteforskriften henviser til relevant vedlegg i EØS-avtalen.
For å unngå å komme i eventuell konflikt med bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven, foreslås tatt inn en generell bestemmelse i klimakvoteloven om at norske myndigheter kan gi tilgang til opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.
Første ledd endres ikke.
Andre ledd er en sammenslåing av någjeldende § 11 annet ledd og någjeldende § 12 annet ledd. Bestemmelsen beholdes i loven da den gir nødvendig hjemmel til å etablere og drive det norske klimakvoteregisteret i tråd med relevant EU-regelverk og regelverk under Kyotoprotokollen.
Tredje ledd endres ikke.
Fjerde ledd omhandler taushetsplikt, og er nytt i lovforslaget. Hensikten er å sikre at det kan gis innsyn i opplysninger som påkrevd i henhold til rettsaktene som er innlemmet i EØS-avtalen gjennom Avtalens Vedlegg XX nr. 21. Bestemmelsen er blant annet nødvendig av hensyn til nye sikkerhetsbestemmelser i EUs registerforordninger som åpner for at nærmere angitte europeiske myndigheter kan begjære innsyn i og få tilgang til opplysninger i det norske kvoteregisteret. Da registerforordningene åpner for at også organer på EU-siden kan begjære innsyn i det norske registeret, vil taushetspliktsbestemmelsen i EØS-loven § 5 ikke være tilstrekkelig rettslig grunnlag for å gi innsyn. Europeiske myndigheters adgang til å begjære innsyn i opplysninger i det norske kvoteregisteret gir ikke disse myndighetene rettslig grunnlag for å forfølge eventuelle kriminelle handlinger foretatt av norske statsborgere. Den type svindelforsøk og tyverier som har forekommet fra europeiske kvoteregistre er imidlertid av grenseoverskridende natur. Det vil ofte være nødvendig med internasjonalt samarbeid for å kunne avdekke og oppklare denne typen kriminalitet, noe som klart taler for at flere enn norske myndigheter bør få adgang til å begjære innsyn i det norske klimakvoteregisteret.
Til § 12 (plikt til å overføre kvoter til oppgjør)
Første ledd tilsvarer tidligere § 13 første ledd første punktum.
Andre ledd første punktum åpner for at Kongen i forskrift kan vedta detaljerte bestemmelser om hvilke typer kvoter som kan godkjennes for oppgjør av kvoteplikten. Det finnes en rekke ulike kvoter, og EU-regelverket åpner ikke for fri benyttelse av alle typer kvoter. Det er fastsatt en lang rekke begrensninger, både kvalitative og kvantitative, på innleveringen av enkelte typer kvoter. Disse reglene er harmonisert på EU-nivå for å sikre at det ikke oppstår forskjellsbehandling mellom virksomheter og aktiviteter som er lokalisert i ulike land. Både detaljeringsnivået, omfanget av reglene og muligheten for justeringer over tid, gjør det mest hensiktsmessig å regulere spørsmålet i forskrift.
Andre ledd andre punktum er nytt, og slår fast at hver kvote representerer et utslipp på 1 tonn CO2-ekvivalenter. Dette har ikke tidligere framgått direkte av lovteksten. Hvor store utslipp hver kvote representerer, er fundamentalt for systemet, og dette bør derfor framgå direkte av loven.
Tredje ledd tilsvarer någjeldende § 13 andre ledd. Henvisningen til § 21 om overtredelsesgebyr foreslås endret til § 19.
Til § 13 (utstedelse av kvoter på grunnlag av utslippsreduserende prosjekter i sektorer innenlands som ikke har kvoteplikt)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 15.
Denne bestemmelsen har vært en del av loven siden etableringen av kvotesystemet i 2005, og var ment å være en gjennomføring av Kyotoprotokollens bestemmelser om Felles gjennomføring (Joint Implementation) som åpner for utslippsreduserende prosjekter i industrilandene. Norge har ikke åpnet for slike prosjekter på norsk jord. EUs kvotedirektiv artikkel 24a åpner for lignende utslippsreduserende prosjekter innenfor EU. Bestemmelsen foreslås videreført for at det skal kunne åpnes for deltakelse i prosjekter etter kvotedirektivets artikkel 24a.
Til § 14 (rapportering)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 16.
Første ledd endres slik at fristen for utslippsrapportering ikke lenger framgår av lovteksten. I stedet vil fristen fastsettes i forskrift.
Andre ledd endres ikke.
Til § 15 (forurensingsmyndighetenes kontroll)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 17.
Henvisningen i någjeldende første ledd første punktum til någjeldende § 16 om rapporteringsplikt foreslås endret til § 14.
Første ledd andre punktum tas ut av bestemmelsen. Det er tilstrekkelig hjemmel til å kontrollere og godkjenne luftfartøysoperatørens rapportering av tonn-kilometerdata i forbindelse med søknadsprosessen i forslag til ny § 5 første ledd. Av samme grunn tas henvisningen til luftfartøysoperatørens tonn-kilometerdata ut av någjeldende første ledd tredje punktum, som blir nytt andre punktum. Forurensingsmyndighetens godkjenning av tonn-kilometerdata vil fortsatt anses som et enkeltvedtak.
Andre ledd endres ikke.
Någjeldende tredje ledd foreslås tatt ut og flyttet til ny § 7 om gebyr som samler flere gebyrhjemler i én bestemmelse.
Til § 16 (internkontroll)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 17a og endres ikke.
Til § 17 (suspensjon av retten til å overføre kvoter)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 19. Henvisningen til någjeldende § 16 om rapporteringsplikt foreslås endret til § 14.
Til § 18 (tvangsmulkt)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 20. Henvisningen til någjeldende § 16 om rapporteringsplikt foreslås endret til § 14.
Någjeldende § 18 om pålegg om opplysninger eller undersøkelse er flyttet og inngår i ny § 6.
Til § 19 (overtredelsesgebyr)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 21.
I henhold til EU-direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) artikkel 16 nr. 4 skal overtredelsesgebyret på 100 Euro per manglende innleverte kvote fra og med 1. januar 2013 indeksreguleres i tråd med Den europeiske konsumprisindeksen. Første ledd foreslås på denne bakgrunn endret slik at størrelsen på overtredelsesgebyret – med utgangspunkt i et gebyr på 100 Euro – fra og med 1. januar 2013 vil øke i tråd med Den europeiske konsumprisindeksen. Det kreves dermed ikke forskriftsendring for å øke gebyret i tråd med konsumprisindeksen. Hjemmelen til i forskrift å endre gebyrets størrelse, omfatter mulige endringer i grunnbeløpet på 100 Euro. Henvisningen til någjeldende § 13 første ledd om oppgjør av kvoteplikten foreslås endret til § 12 første ledd.
Andre ledd endres ikke.
Til § 20 (driftsforbud for luftfartsaktiviteter)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 21a, og endres ikke.
Til § 21 (straff)
Bestemmelsen tilsvarer någjeldende § 22. Henvisningen til någjeldende § 10 om meldeplikt foreslås endret til § 8, mens henvisningen til någjeldende § 16 om rapporteringsplikt foreslås endret til § 14.