2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1.1 Innledning

EØS-komiteen forventes i løpet av februar 2011 å fatte beslutning om å innlemme EU-direktiv 2008/101/EF av 19. november 2008 om inkludering av luftfart i klimakvotesystemet (luftfartskvotedirektivet) i EØS-avtalen. Innlemmelse av direktivet om inkludering av luftfart i EUs kvotehandelssystem i EØS-avtalen nødvendiggjør endringer i klimakvoteloven.

Kvotehandel innebærer at det gis adgang til å omsette utslippsrettigheter. Kvoteregulering gir god sikkerhet for oppnåelsen av et fastsatt utslippsmål, ved at det settes et tak på antall kvoter (utslippsrettigheter) som kan være i omsetning innenfor kvotesystemet. Samtidig som kvotehandel er styringseffektivt, vil det også være et kostnadseffektivt virkemiddel. Handel med utslippskvoter har likhetstrekk med avgifter, fordi forurenser stilles overfor en kostnad knyttet til å foreta forurensende utslipp, enten ved at den kvotepliktige må kjøpe kvoter eller gjennom kostnaden ved å bruke kvoter som alternativt kunne vært solgt. Klimakvotesystemet er et av de viktigste virkemidlene for at Norge skal overholde sine utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen og for at vi skal nå våre nasjonale utslippsmål. I tråd med Regjeringens klimapolitikk og klimaforliket har Norge i de internasjonale klimaforhandlingene annonsert at Norge fram til 2020 påtar seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippe av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990. I regjeringserklæringen høsten 2009 annonserte Norge en skjerping tilsvarende kutt på 40 prosent dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs klimaavtale der de store landene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser. Dette utslippsmålet er også meldt inn under den såkalte ”Copenhagen Accord”, som ble fremforhandlet under FNs klimaforhandlinger i København i 2009.

Norge har hatt et kvotesystem for stasjonære virksomheter siden 2005. For perioden 2008-2012 har Norge vært en integrert del av det europeiske kvotesystemet, og vårt nasjonale system er bygget opp i tråd med EUs kvotedirektiv. I St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk er det lagt til grunn at Regjeringen ønsker et bredest mulig kvotesystem, med flest mulig deltakende sektorer og land. Luftfartssektoren representerer et raskt voksende bidrag til klimagassutslippene. Inkludering av luftfarten i det europeiske kvotesystemet vil bidra til å begrense veksten i utslippene fra sektoren. Innlemmelse av luftfartskvotedirektivet i EØS-avtalen vil bidra ytterligere til dette.

Internasjonal luftfart er ikke omfattet av forpliktelsene under Kyoto-protokollen, blant annet på grunn av vanskeligheter med å komme til enighet om hvordan ansvaret for utslippene skulle fordeles. Partene til FNs klimakonvensjon ble i stedet enige om å arbeide med utslippsreduksjoner fra internasjonal luftfart gjennom FNs luftfartsorganisasjon (ICAO – ”International Civil Aviation Organization”). FNs luftfartsorganisasjon har stilt seg positiv til kvotehandel, men arbeidet har foreløpig ikke resultert i konkrete tiltak for å redusere klimagassutslipp fra luftfarten. På denne bakgrunn har EU vedtatt et direktiv som innebærer at flyvninger til og fra EU-lufthavner innlemmes i det eksisterende europeiske kvotesystemet for handel med klimagasser.

EUs kvotesystem omfatter utslipp fra luftfartøysoperatører som flyr til og fra EU-lufthavner uavhengig av operatørens opprinnelsesland. I mangel av tilsvarende regulering i andre land må de kvotepliktige operatørene svare kvoter i EU for alle CO2-utslippene fra flyvningene både til og fra EU-lufthavnen. Dersom andre land utenfor EU innfører tilsvarende regulering skal det i henhold til direktivet søkes inngått avtaler mellom EU-kommisjonen og det andre landet om fordeling av ansvaret for utslippene på flyvninger mellom EU og det andre landet.

EUs kvotesystem for luftfart er omdiskutert internasjonalt. ICAOs generalforsamling konkluderte i september 2007 med at innføring av markedsbaserte virkemidler for å redusere klimagassutslipp, for eksempel kvotesystemer, kun skal gjøres på grunnlag av gjensidig samtykke mellom land. Både EU og ECAC – European Civil Aviation Conference med til sammen 44 europeiske land, inkludert Norge som medlemmer – reserverte seg imidlertid mot denne konklusjonen. På ICAOs generalforsamling i september 2010 ble det konkludert med at man ved etableringen av nye markedsbaserte virkemidler for internasjonal luftfart, for eksempel kvotesystemer, skal inngå i konstruktive bilaterale eller multilaterale konsultasjoner med andre stater for å oppnå enighet. Konklusjonen fra 2007 om at markedsbaserte virkemidler kun kan innføres etter gjensidig samtykke ble ikke gjentatt.

2.1.2 Direktivets innhold

EU-direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) innebærer at EUs kvotesystem utvides til også å omfatte CO₂-utslipp fra flyvninger til og fra EU-lufthavner, inkludert innenriks flyvninger og flyvninger til og fra land utenfor EU. Den som driver kvotepliktige luftfartsaktiviteter skal fra 1. januar 2010 overvåke sine CO₂-utslipp og fra 1. januar 2012 skal det innleveres kvoter tilsvarende utslippene. Luftfartskvotedirektivet er i praksis en endring av det opprinnelige kvotedirektivet som kun omfattet stasjonære virksomheter.

Luftfartskvotedirektivet har regler for to ulike perioder, året 2012 og perioden 2013-2020.

Kvotepliktig enhet

Det er den som driver en kvotepliktig luftfartsaktivitet – i praksis luftfartøysoperatøren – som er ansvarlig for å overvåke og rapportere sine utslipp, samt levere kvoter tilsvarende utslippene. Med luftfartøysoperatør menes det rettssubjekt som er ansvarlig for operering av et luftfartøy på det tidspunktet det benyttes til kvotepliktig luftfartsaktivitet. I tilfeller hvor dette rettsubjektet ikke er kjent, skal eieren av luftfartøyet anses som luftfartøysoperatør. Hvilke luftfartsaktiviteter som er kvotepliktige følger av kvotedirektivets Annex I. Definisjonene i kvotedirektivets Annex I innebærer at kvoteplikten også kan omfatte privatpersoner og luftfartøysoperatører som driver ikke-kommersielle luftfartsaktiviteter.

Administrerende medlemsstat

For å redusere de administrative kostnadene skal luftfartøysoperatørene som er omfattet av regelverket bare måtte forholde seg til én medlemsstat med hensyn til praktiske forhold, for eksempel vederlagsfri tildeling av klimakvoter, innlevering av utslippsrapporter og oppgjør av kvoteplikten. Dette gjelder uavhengig av hvor mange forskjellige stater operatørens flyvninger går til. Ansvaret for å administrere de kvotepliktige operatørene må dermed fordeles mellom de ulike medlemsstatene.

På denne bakgrunn opererer direktivet med konseptet ”administrerende medlemsstat” som bestemmer hvilken EU-medlemsstat den enkelte operatør skal forholde seg til. Operatører som er hjemmehørende i en EU-medlemsstat vil bli administrert av den medlemsstaten som har utstedt lisens og/eller driftstillatelse til den aktuelle operatøren. Når det gjelder luftfartøysoperatører som ikke har fått utstedt lisens og/eller driftstillatelse fra et land innenfor EU, inkludert ikke-kommersielle operatører fra EU, vil operatøren bli administrert av den medlemsstaten som har den største andelen av operatørens utslipp i basisåret1, jf. direktivets artikkel 18 a nr. 1.

For å sikre likebehandling av luftfartøysoperatørene vil EU-kommisjonen fastsette harmoniserte regler for hvordan administreringen skal foregå. Kommisjonen har laget en liste over hvilke luftfartøysoperatører som administreres av hvilken medlemsstat. Listen skal oppdateres årlig innen 1. februar og utstedes i form av en forordning fra EU-kommisjonen. Listen avgjør ikke om operatøren er kvotepliktig eller ikke. Kvoteplikten avhenger av om operatøren faktisk foretar flyvninger som er omfattet av direktivet. Dette innebærer at listen både kan omfatte operatører som ikke er kvotepliktige og at operatører som er kvotepliktige ikke står på listen.

Samlet kvotemengde

Det samlete antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige, avgjør miljøeffekten i kvotesystemet. Samlet antall kvoter som gjøres tilgjengelig for luftfartssektoren skal i 2012 tilsvare 97 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006, jf. direktivets artikkel 3c nr. 1. I perioden 2013-2020 skal den gjennomsnittlige årlige kvotemengden reduseres til 95 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006, jf. direktivets artikkel 3c nr. 2. Samlet kvotemengde vil dermed bidra til å begrense veksten i utslippene fra sektoren.

Oversikt – tildeling av kvoter

Det samlete antall kvoter må gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. De fleste kvotene vil bli gjort tilgjengelig ved at de deles ut vederlagsfritt til operatørene, men en del av kvotene skal selges. Reglene om tildelingen av vederlagsfrie kvoter er harmonisert på EU-nivå. Tildelingsreglene vil med andre ord være de samme i alle medlemsstatene. Det praktiske arbeidet med kvotetildeling, overvåking og rapportering vil foregå på medlemsstatsnivå av en utpekt ”vedkommende myndighet”. Både i 2012 og i 2013-2020 vil 15 prosent av samlet kvotemengde bli solgt. I perioden 2013-2020 vil 3 prosent av den samlede kvotemengden bli satt av i en kvotereserve forbeholdt nye operatører og operatører i sterk vekst. Resten av kvotene vil etter søknad bli tildelt vederlagsfritt til operatørene på grunnlag av operatørenes andeler av det samlede aktivitetsnivået i 2010, målt i tonn-kilometer2.

Tildeling av kvoter vederlagsfritt

EU-kommisjonen vil regne ut en referanseverdi (benchmark) for tildeling av kvoter. Denne referanseverdien vil avgjøre hvor mange kvoter hver berettiget operatør vil få tildelt vederlagsfritt. Både for 2012 og for 2013-2020 vil denne referanseverdien beregnes ut fra det samlede antallet vederlagsfrie kvoter som gjøres tilgjengelig hvert år delt på det samlede antallet tonn-kilometer i 2010. Det vil med andre ord være en noe strammere referanseverdi (benchmark) for tildeling av kvoter i 2013-2020 enn i 2012. Dette skyldes at samlet kvotemengde strammes inn med 2 prosentpoeng og at det settes av en kvotereserve tilsvarende 3 prosent av samlet kvotemengde i perioden 2013-2020. Referanseverdien for tildeling av kvoter innebærer at operatørene får tildelt kvoter proporsjonalt med operatørens andel av de samlede tonn-kilometerne som ble utført innenfor kvotesystemets virkeområde i løpet av 2010. På denne måten vil operatører som utnytter kapasiteten effektivt få tildelt relativt flere kvoter.

Luftfartøysoperatører som ønsker vederlagsfri tildeling av kvoter må søke om dette innen 31. mars 2011. Søknaden må blant annet inneholde informasjon om operatørens verifiserte tonn-kilometerdata for 2010. Tildelingen vil da bli beregnet ut fra referanseverdien (benchmark) multiplisert med operatørens verifiserte tonn-kilometerdata for 2010. Kvotene som tildeles vederlagsfritt vil bli delt ut til de kvotepliktige innen 28. februar hvert år, første gang i 2012.

Luftfartøysoperatører som legger ned driften i løpet av en tildelingsperiode vil fortsatt få utdelt kvoter gjennom resten av tildelingsperioden.

Oppgjør av kvoteplikten

I henhold til kommisjonsbeslutning 2009/339/EF om overvåking og rapportering skal den kvotepliktige innen 31. mars hvert år levere en verifisert utslippsrapport til den vedkommende myndigheten i den administrerende medlemsstaten. Utslippsrapporten skal redegjøre for foregående års kvotepliktige utslipp. Rapporten skal kontrolleres og godkjennes av den vedkommende myndigheten. Første utslippsrapport skal leveres 31. mars 2011, men det er ikke før 31. mars 2013 at den godkjente utslippsrapporten vil danne grunnlaget for innlevering av kvoter til oppgjør for kvoteplikten. Kvotene som skal leveres til oppgjør for den kvotepliktiges utslipp må innleveres til den vedkommende myndigheten i den administrerende medlemsstaten innen 30. april året etter at utslippene fant sted, første gang innen den 30. april 2013.

De kvotepliktige luftfartøysoperatørene står fritt til å handle kvoter seg i mellom, og det er ikke begrensninger på luftfartøysoperatørenes adgang til å levere kvoter utstedt til de stasjonære installasjonene (EUA-kvoter3) som er omfattet av EUs kvotesystem. Luftfartøysoperatørene vil også til en viss grad kunne innlevere kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene, se nærmere om dette nedenfor.

De stasjonære installasjonene som er omfattet av EUs kvotesystem vil ikke kunne benytte kvoter utstedt til luftfartøysoperatørene (EUAA-kvoter4) for å dekke sine kvotepliktige utslipp, jf. direktivets artikkel 12 nr. 3. Prisen på kvoter som utstedes separat til luftfartøysoperatørene, vil dermed i praksis ikke overstige prisen på kvoter i EUs kvotemarked for stasjonære installasjoner.

Salg av kvoter

15 prosent av samlet kvotemengde skal selges, både for 2012 og perioden 2013-2020. Det samlede antall salgskvoter skal fordeles mellom medlemsstatene i henhold til hver enkelt stats andel av de totale utslippene i 2010. Utslippene som tilskrives hver stat er uavhengig av hvor mange operatører staten administrerer, men beregnes ut fra hvilke flyvninger som går til og fra den enkelte medlemsstats lufthavner. Utslipp fra samtlige flyvninger som tar av fra medlemsstaten, samt utslipp fra flyvninger fra lufthavner i tredjeland til medlemsstaten, tilskrives den aktuelle medlemsstaten. Ved å sammenholde det samlede antall salgskvoter, den samlede utslippsmengden i 2010 og den aktuelle medlemsstatens tilskrevne utslippsmengde i 2010, kan man enkelt beregne medlemsstatens andel av salgskvotene. EU-kommisjonen vil vedta en egen forordning om antallet kvoter som skal selges av hver enkelt medlemsstat, og om hvordan kvotesalget skal foregå.

Det blir opp til medlemsstatene å avgjøre bruken av inntektene fra kvotesalg. Medlemsstatene skal rapportere om hvordan inntektene brukes. De oppfordres brukt til klimarelaterte formål i EU og i tredjeland, blant annet til utslippsreduksjoner, tilpasning til klimaendringer i EU og i tredjeland, spesielt i utviklingsland, forskning på klimatiltak og klimatilpasning, inkludert særlig forskning på lavutslippsfly, for å redusere utslipp gjennom transportformer med lave utslipp, samt dekning av administrative kostnader knyttet til etablering og drift av kvotesystemet. Inntektene fra kvotesalg bør også brukes til bidrag til Fondet for global energieffektivitet og fornybar energi og tiltak for å redusere avskoging i utviklingsland.

Kvotereserve

Det skal settes av en kvotereserve forbeholdt nye luftfartøysoperatører og luftfartøysoperatører i sterk vekst. Kvotereserven utgjør 3 prosent av det samlede antall kvoter som utstedes i perioden 2013-2020. Med ”sterk vekst” menes en gjennomsnittlig årlig økning i tonn-kilometerdata på minst 18 prosent fra 2010 til 2014, jf. direktivets artikkel 3f nr. 1 bokstav (b). Det er ikke etablert en egen reserve for 2012.

Det vil kun bli delt ut kvoter fra reserven én gang i løpet av perioden 2013-2020. Beslutningen om hvor mange kvoter som vil bli utdelt til hver luftfartøysoperatør som har søkt om tildeling og som er berettiget til tildeling skal fattes senest 30. september 2016, jf. artikkel 3f nr. 7. En forutsetning for å få tildelt kvoter fra reserven er at nyetableringen eller utvidelsen ikke bare er en videreføring av en annen luftfartøysoperatørs tidligere aktiviteter. En luftfartøysoperatør kan ikke få tildelt mer enn 1 000 000 kvoter fra reserven for å dekke en utvidelse av virksomheten. Dersom ikke alle kvotene i reserven blir delt ut til operatørene, skal kvotene som blir igjen selges av medlemsstatene.

Om forholdet mellom EUs kvotesystem og Kyoto-protokollen

Kyoto-protokollen er en internasjonal avtale (protokoll under Klimakonvensjonen) som inneholder konkrete utslippsforpliktelser som binder industrilandene som har ratifisert avtalen til å begrense sine utslipp av klimagasser. Kyoto-protokollen innebærer blant annet at det er opprettet et kvotesystem på mellomstatlig nivå som åpner for at landene som har ratifisert avtalen kan handle klimakvoter seg i mellom.

Opprettelsen av EUs kvotesystem er blant annet et virkemiddel for EU til å oppfylle sin utslippsforpliktelse under Kyotoforpliktelsen. Innenfor EUs kvotesystem er det enkeltbedrifter, ikke stater, som er kvotepliktige.

EUs kvotesystem er imidlertid knyttet delvis sammen med det mellomstatlige kvotesystemet som er opprettet under Kyoto-protokollen. Hver kvote som er tildelt til de kvotepliktige virksomhetene innenfor EUs kvotesystem i perioden 2008-2012, har en dobbel identitet. Hver kvote er både en ”EU-kvote”5 – som de kvotepliktige virksomhetene kan bruke til oppgjør for sine utslipp innenfor EUs kvotesystem – og en ”Kyoto-kvote”6 – som landene kan bruke til oppgjør for sine utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen. Hver gang en EU-kvote overføres mellom de kvotepliktige bedriftene følger det altså med en Kyoto-kvote. På grunn av denne doble identiteten får medlemsstatene både innlevert en EU-kvote og en Kyoto-kvote hver gang bedriftene i EUs kvotesystem innleverer EU-kvoter til oppgjør for sin kvoteplikt. For å sikre at EU-kvotene ikke brukes to ganger blir EU-kvotene slettet etter at de er brukt til oppgjør for kvoteplikten. Kyoto-kvoten kan derimot brukes av medlemsstaten til oppfyllelse av medlemsstatens utslippsforpliktelse under Kyoto-protokollen.

Luftfartskvotedirektivet omfatter både internasjonal og innenriks luftfart. I motsetning til innenriks luftfart er internasjonal luftfart ikke omfattet av landenes utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen. Det finnes dermed ingen Kyoto-kvoter som er ment å skulle dekke utslippene fra internasjonal luftfart. EU-kvotene som tildeles luftfartssektoren7 har derfor ikke en slik dobbel identitet, og når luftfartøysoperatørene innleverer EU-kvoter som er tildelt luftfartssektoren følger det ikke med noen Kyoto-kvoter som statene kan benytte til oppgjør av Kyoto-protokollen.

De kvotepliktige luftfartøysoperatørene har imidlertid også anledning til å innlevere EU-kvoter som er tildelt de kvotepliktige bedriftene, samt til en viss grad kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Den grønne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring. I den grad luftfartøysoperatørene velger å innlevere kvoter som medlemsstatene kan bruke til oppgjør for utslippsforpliktelsen under Kyoto-protokollen (dvs. EU-kvoter som følges av Kyoto-kvoter, kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen eller kvoter fra Felles gjennomføringsprosjekter) skal disse Kyoto-kvotene samles opp i det sentrale EU-registeret.

Bruk av kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene - CDM/JI

I 2012 begrenses adgangen for luftfartøysoperatørene til å dekke sine utslipp med kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene (CDM og JI) til 15 prosent av innleverte kvoter. Prosentsatsen vil bli revidert før perioden 2013-2020, men skal ikke settes lavere enn 1,5 prosent av innleverte kvoter. Den endelige prosentsatsen vil bli offentliggjort senest 1. juli 2012.

Andre effekter på klimaet

Kvoteplikten gjelder kun utslipp av CO₂, ikke andre utslipp av klimagasser.

Unntak fra kvoteplikten

Ifølge kvotedirektivets Annex I omfattes CO₂-utslipp fra samtlige flyvninger til eller fra EU-lufthavner av kvoteplikten. Lufthavner er definert vidt, noe som innebærer at en hvilken som helst egnet landingsplass, både til lands og til vanns, kan omfattes. Landingsplasser på skip og bygninger er også omfattet.8

Det gis imidlertid unntak for kvoteplikten for kommersielle lufttransportoperatører som i tre påfølgende firemånedersperioder gjennomfører mindre enn 243 enkeltflyvninger per periode (tilsvarer ca. to flyvninger per dag), eller som har årlige utslipp på mindre enn 10 000 tonn CO₂.

Offisielle flyvninger med regjerende monarker og deres nærmeste familie, statsoverhoder, regjeringssjefer og regjeringsmedlemmer fra land utenfor EU, er også unntatt fra kvoteplikten. Tilsvarende flyvninger for monarker, statsoverhoder osv. fra land innenfor EU, er derimot ikke unntatt fra kvoteplikten.

Følgende flyvninger er også unntatt fra kvoteplikten: Militær-, toll- og politiflyvinger, lete- og redningsflyvninger, brannslukking, humanitære flyvninger, forskningsflyvninger, prøveflyvninger, ambulanseflyvninger, flyvertrening, flyvninger som følger visuelle flyveregler (VFR), flyvninger som returnerer til samme lufthavn uten mellomlanding, flyvninger med luftfartsmaskineri med en maksimal take-off-vekt på under 5 700 kg, samt flyvninger som foretas under forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT/PSO) enten til destinasjoner i EUs ytre områder etter EF-traktatens artikkel 299 nr. 2 eller på enkeltruter som har en kapasitet på mindre enn 30 000 seter i året.

EU-kommisjonen skal arbeide for inngåelse av en global avtale for å redusere utslipp fra luftfart. I mangel av en global avtale, skal det søkes inngått bilaterale avtaler med tredjeland. I tilfeller hvor tredjeland oppretter tilsvarende regelverk kan Kommisjonen beslutte å unnta fra kvoteplikten utslipp som stammer fra flyvninger fra det aktuelle tredjelandet til EU.

Sanksjoner

Luftfartøysoperatører som gjentatte ganger ikke etterlever regelverket kan som et siste utfall bli nektet å operere i EU, jf. endringer i kvotedirektivets art. 16. Det åpnes for at medlemsstatene – etter at andre håndhevingstiltak har mislykkes – kan anmode Kommisjonen om å innføre driftsforbud for den angjeldende operatøren. Kommisjonen vil vedta en egen forordning med nærmere regler om innføring av driftsforbud.

Revidering av kvotesystemet i 2014

Kvotedirektivets artikkel 30 nr. 4 krever at Kommisjonen innen 1. desember 2014 vurderer kvotesystemet og åpner for at Kommisjonen kan foreslå endringer.

For øvrig gjelder de samme reglene som i kvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF).

2.1.3 Innholdet i EØS-komitébeslutningen

Innledning

Inkludering av luftfartskvotedirektivet i EØS-avtalen innebærer at direktivets virkeområde utvides til også å omfatte flyvninger til og fra lufthavner i EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge. Flyvninger til og fra lufthavner i EU, herunder flyvninger mellom EØS/EFTA-statene og EUs medlemsstater, er allerede omfattet av direktivet. Utvidelsen av virkeområdet innebærer dermed at følgende ekstra flyvninger blir inkludert i systemet:

1. innenriks flyvninger i henholdsvis Island, Liechtenstein og Norge,

2. flyvninger mellom EØS/EFTA-statene, samt

3. flyvninger mellom en EØS/EFTA-stat og et tredjeland utenfor EØS.

Svalbard er ikke omfattet av EØS-avtalen og regnes derfor som tredjeland i henhold til dette regelverket. Dette innebærer at flyvninger mellom Svalbard og EØS-området (for eksempel Norge) er omfattet av kvoteplikten, mens flyvninger mellom Svalbard og land utenfor EØS (for eksempel Russland) ikke er omfattet. Flyvninger internt på Svalbard er heller ikke omfattet. Den norske klimakvoteloven er gitt anvendelse på den norske delen av kontinentalsokkelen med de begrensninger som følger av folkeretten. Flyvninger til, fra og mellom offshoreinstallasjoner, herunder landingsplasser på skip som befinner seg på kontinentalsokkelen, er dermed også omfattet av kvoteplikten.

Overordnet om tilpasninger til regelverket

Norge implementerer direktivet i norsk rett uten materielle tilpasninger(unntak). Dette innebærer at det opprettes ett harmonisert, felleseuropeisk kvotesystem for luftfart, og at kvoteplikten vil bli gjort gjeldende fra 1. januar 2012 i hele systemet. Samlet kvotemengde og kvotereserven vil utvides forholdsmessig for å reflektere det økte omfanget, og det vil bli utarbeidet en felleseuropeisk referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter innenfor hele systemet.

EØS-avtalens egenart og hensynet til å ivareta to-pilarstrukturen i EØS-avtalen har imidlertid gjort det nødvendig med en rekke tekniske tilpasningertil regelverket. EØS-avtalen åpner for eksempel ikke for at EU-kommisjonen fatter beslutninger med direkte virkning for EØS/EFTA-statene. Samtidig ville det ikke være mulig å følge EØS-avtalens normale prosedyrer med en separat beslutningsprosess på EFTA-siden for eksempel dersom det skal kunne fastsettes en felleseuropeisk referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter og dersom det skal sikres at beslutninger om innføring av driftsforbud skal gjøres på en enhetlig måte innenfor hele kvotesystemet. Det har derfor vært nødvendig å justere beslutningsprosessene under direktivet slik at det tas hensyn til at Kommisjonen ikke kan ha myndighet på EFTA-siden samtidig som det etableres ett harmonisert, felleseuropeisk kvotesystem. Arbeidet med å utarbeide de tekniske tilpasningene har vært svært krevende.

Som følge av at arbeidet med å utarbeide tekniske tilpasninger har tatt tid, er enkelte av fristene i direktivet allerede utløpt eller i ferd med å løpe ut før den norske loven er vedtatt. Sen innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen har ført til spesielle utfordringer. Med et harmonisert, felleseuropeisk system kan man ikke operere med egne frister i deler av systemet. EØS/EFTA-statene kan dermed ikke få tilpasninger som åpner for egne frister for de ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen. For at det skal være mulig å etablere ett felleseuropeisk system, må relevante data fra hele systemet være tilgjengelig samtidig. I henhold til direktivet skal Kommisjonen i september 2011 fastsette en felleseuropeisk referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Denne beslutningen fastsettes på grunnlag av luftfartøysoperatørenes innsamlede aktivitetsdata (tonn-kilometerdata) for 2010. Relevante aktivitetsdata for 2010 må dermed også være tilgjengelig for alle de ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen, dersom disse flyvningene skal kunne tas i betraktning ved Kommisjonens fastsettelse av den felleseuropeiske referanseverdien (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Dette har ført til at EU- og EØS-landene – i påvente at formell avklaring om innlemmelse og gjennomføring av direktivet – har måttet samarbeide om å sikre frivillig innsamling av de relevante dataene fra alle de ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen.

Siden referanseverdien (benchmark) som skal legges til grunn for tildelingen av vederlagsfrie kvoter baseres seg på aktivitetsdata for 2010, er alternativet til frivillig innsamling av relevante data å opprette to parallelle kvotesystemer med ulike prosesser for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Det ene systemet ville da tilsvare det opprinnelige omfanget av kvotesystemet basert på aktivitetsdata for 2010. De ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen ville da ikke kunne bli fullstendig integrert i dette opprinnelige systemet, men ville måttet basere seg på innsamlede aktivitetsdata for eksempel for 2011 eller 2012. Dette alternativet har vært ansett som lite ønskelig ettersom det er en lang rekke luftfartøysoperatører som både utfører flyvninger innenfor direktivets opprinnelige virkeområde og ekstra flyvninger som kommer inn som følge av utvidelsen. Disse operatørene ville blant annet ha måttet forholde seg til to separate prosesser for tildeling av vederlagsfrie kvoter med tilhørende vesentlig økning i de administrative byrdene, for eksempel måtte det innsamles aktivitetsdata for to ulike år for ulike flyvninger, og det ville måtte fremmes to ulike søknader om tildeling av kvoter. For å unngå at operatører skal måtte forholde seg til to separate prosesser for tildeling av vederlagsfrie kvoter, har det isteden vært ansett som ønskelig å basere seg på frivillig etterlevelse av pliktene i direktivet frem til direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i EØS/EFTA-statenes nasjonale lovgivning.

Kvotepliktig enhet – hvem som omfattes av den norske loven

Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger når det gjelder hvilke operatører som omfattes av regelverket, og når det gjelder hvilke operatører som skal administreres av Norge. Dette innebærer at direktivets regler blir gjort gjeldende på tilsvarende måte i Norge som i resten av systemet.

Luftfartøysoperatører som er omfattet av regelverket vil kun forholde seg til én administrerende stat uavhengig av hvor mange stater flyvningene går til. De luftfartøysoperatørene som skal oppfylle sine forpliktelser på grunnlag av den norske loven er de operatørene som har fått utstedt sin lisens og/eller driftstillatelse av norske myndigheter, samt luftfartøysoperatører fra tredjeland og ikke-kommersielle operatører fra EU som hadde den største andelen av sine EØS-relaterte utslipp9 i Norge i et basisår (2006 eller oppstartsåret). Basert på disse grunnreglene vedtar EU-kommisjonen årlig – innen 1. februar hvert år – en forordning med en felles, autoritativ liste over hvilke luftfartsoperatører som administreres av hvilken stat. Det er allerede offentliggjort én slik liste for 2009 og én for 2010. Listen avgjør hvilket lands myndigheter en luftfartsoperatør skal forholde seg til. Listen avgjør ikke om operatøren er kvotepliktig eller ikke. Kvoteplikten avhenger av om operatøren faktisk foretar flyvninger som er omfattet av direktivet. Dette innebærer at listen både kan omfatte operatører som ikke er kvotepliktige og at operatører som er kvotepliktige ikke står på listen. Det vil være Klima- og forurensningsdirektoratet som vil være administrerende myndighet for luftfartskvotesystemet i Norge.

EØS/EFTA-statene har i forbindelse med innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen akseptert at det bare opprettes én felleseuropeisk liste over hvilken stat som administrerer hvilken luftfartøysoperatør. En rekke norske luftfartøysoperatører flyr allerede til EU-lufthavner og ville dermed ha vært omfattet av regelverket uavhengig av om det ble utvidet til også å omfatte EØS/EFTA-statene. Disse luftfartøysoperatørene står allerede oppført på EU-kommisjonens lister for 2009 og 2010, men er da oppført under andre stater enn Norge. Årsaken til dette er at Norge ble ansett som et tredjeland da disse listene ble vedtatt, og at luftfartøysoperatører som har fått utstedt sin lisens og/eller driftstillatelse av norske myndigheter dermed i henhold til regelverket skulle administreres av den staten som hadde den største andelen av den norske operatørens utslipp i 2006. Nå som EØS/EFTA-statene blir en del av systemet vil luftfartøysoperatører som har fått utstedt sin lisens og/eller driftstillatelse av norske myndigheter bli administrert av Norge, og vil i løpet av 2011 bli overført fra den staten som operatøren allerede har etablert kontakt med. Det er også åpnet for at luftfartsoperatører som skal overføres på bakgrunn av artikkel 18 a nr. 1 (b), det vil si luftfartøysoperatører fra tredjeland og ikke-kommersielle operatører fra EU, kan søke sin nåværende administrerende medlemsstat om å bli overført til norske myndigheter på et senere tidspunkt, dog ikke senere enn 2020.

De luftfartøysoperatørene som skal forholde seg til norske myndigheter er dermed de operatørene som har fått lisens og/eller driftstillatelse av norske myndigheter, samt de operatørene fra tredjeland og ikke-kommersielle operatører fra EU som har den største andelen av sine EØS-relaterte utslipp i Norge, med mindre noe annet fremgår av EU-kommisjonens offisielle liste – i så fall skal listen følges.

Fastsettelse av samlet kvotemengde og en referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter

Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen uten tilpasninger når det gjelder fastsettelse av samlet kvotemengde og en referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Dette innebærer at operatørene som administreres av Norge står overfor de samme bestemmelsene i dette direktivet som operatører som administreres av andre land.

For at det skal kunne etableres ett harmonisert, felleseuropeisk kvotesystem må det foreligge utslipps- og aktivitetsdata for 2010 for alle kvotepliktige luftfartøysoperatører. Summen av aktivitetsdataene for 2010 er avgjørende for fastsettelsen av referanseverdien (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter, mens aktivitetsdataene for 2010 for hver enkelt operatør er avgjørende for hvor mange kvoter hver operatør får tildelt vederlagsfritt. Utslippsdataene for 2010 er avgjørende for hvor mange kvoter hver stat skal få anledning til å selge, da kvotene som skal selges fordeles mellom statene i henhold til statens andel av de samlede verifiserte utslippene i 2010.

I henhold til direktivet skulle kvotepliktige luftfartsoperatører innen 31. august 2009 innlevere et utkast til overvåkningsprogram for godkjenning av sin administrerende medlemsstat. Operatørene skulle starte innsamlingen av utslipps- og aktivitetsdata den 1. januar 2010. Den sene innlemmelsen av luftfartskvotedirektivet i EØS-avtalen har medført at EØS/EFTA-statene ikke kunne ha sin nasjonale lovgivning på plass tidsnok til å kreve innsamling av relevante data allerede fra 1. januar 2010 for de ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen. Europeiske myndigheter har derfor samarbeidet om å be de berørte aktørene om frivillig innsamling av relevante data.

Kvotepliktige operatører som har flyvninger til EU-lufthavner er omfattet av det opprinnelige virkeområdet til luftfartskvotedirektivet, og skulle dermed allerede ha utarbeidet og fått godkjent overvåkingsplaner da systemet ble formelt besluttet utvidet til også å omfatte EØS/EFTA-statene. For disse operatørene innebærer utvidelsen bare at det må samles inn data for eventuelle ekstra EØS/EFTA-flyvninger. Nye operatører som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen, hadde derimot ikke utarbeidet overvåkningsplanene allerede, og måtte derfor identifiseres, bes om frivillig å utarbeide overvåkingsplaner og starte innsamling av utslipps- og aktivitetsdata fra sine kvotepliktige flyvninger. Høsten 2009 ble det arbeidet for å sikre frivillig innsamling av relevante data fra berørte operatører. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte operatører som er omfattet av systemet ikke har blitt identifisert tidsnok til at operatøren har kunnet samle inn relevante utslipps- og aktivitetsdata allerede fra 1. januar 2010.

Manglende innsamling av relevante 2010-data vil imidlertid ikke kun være et problem for nye operatører som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen. Erfaringene fra andre europeiske land er at det har vært svært krevende å komme i kontakt med berørte operatører, og en rekke land har ikke lyktes med å kontakte sine operatører tidsnok til å sikre utarbeidelse og godkjennelse av overvåkings- og rapporteringsplaner innen 1. januar 2010. Hvordan man skal forholde seg til eventuelle manglende data håndteres derfor sentralt, og er ikke en utfordring som er unik for EØS/EFTA-statene.

Når det gjelder beslutningsprosessen som ligger til grunn for fastsettelse av de historiske utslippene etter direktivets artikkel 3c(4) og fastsettelsen av samlet kvotemengde og referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter etter direktivets artikkel 3e(3), er det etablert ordninger som sikrer at EØS/EFTA-statene involveres i prosessen. I henhold til direktivet skal Kommisjonen fastsette de historiske utslippene og dessuten fastsette samlet kvotemengde og en felleseuropeisk referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. For EØS/EFTA-statene har det vært viktig å sikre at topilarstrukturen i EØS-avtalen ivaretas i størst mulig grad samtidig som det kun opprettes ett harmonisert, felleseuropeisk kvotesystem.

Tildeling av kvoter vederlagsfritt i Norge, herunder tildeling av kvoter fra reserven

At direktivet innlemmes i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger innebærer blant annet at luftfartøysoperatører som administreres av norske myndigheter ikke skal komme annerledes ut enn luftfartøysoperatører som administreres av andre lands myndigheter. Det er gjort en betydelig innsats for å sikre at det skal kunne etableres en harmonisert, felleseuropeisk referanseverdi (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Fastsettelse av en slik felleseuropeisk referanseverdi forutsetter at data fra de ekstra EØS/EFTA-flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen tas med i betraktning når referanseverdien fastsettes. For å kunne ta disse flyvningene i betraktning, er det avgjørende at tonn-kilometer aktivitetsdata for 2010 for alle de ekstra EØS/EFTA-flyvningene inkluderes i søknader om vederlagsfri tildeling. Disse søknadene skal i henhold til direktivet innleveres til de administrerende myndighetene innen 31. mars 2011. Dette innebærer således en frist for nasjonal gjennomføring i Norge ettersom de aktuelle operatørene som administreres av Norge må pålegges å fremme søknader innen dette tidspunktet for at de relevante dataene skal kunne tas i betraktning av Kommisjonen ved fastsettelsen av referanseverdien (benchmark) for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Den samme referanseverdien vil bli lagt til grunn av Klima- og forurensningsdirektoratet ved beregningen av den vederlagsfrie tildelingen til den enkelte luftfartøysoperatøren som administreres av Norge. Hver enkelt aktør som administreres av Norge vil da få tildelt kvoter vederlagsfritt i henhold til sin andel av de samlede tonn-kilometer aktivitetsdataene innenfor systemet i 2010.

Også når det gjelder tildeling av kvoter fra den felleseuropeiske kvotereserven forbeholdt luftfartsaktiviteter vil det bli fastsatt en harmonisert, felleseuropeisk referanseverdi (benchmark). Operatører administrert av Norge vil dermed få tildelt kvoter på samme grunnlag som konkurrerende operatører som administreres av andre land.

Salg av kvoter

Hvor mange kvoter hver stat skal selge skal beregnes sentralt i Europa. Det samlede antall salgskvoter skal fordeles mellom EØS-statene i henhold til hver enkelt stats andel av de totale utslippene i 2010. Det skal vedtas en egen forordning om auksjonering av kvoter. Denne er ennå ikke formelt vedtatt.

Luftfartskvotedirektivet fastsetter at inntekter generert fra kvotesalg ”bør” øremerkes klimatiltak, jf. artikkel 3d nr. 4. EØS/EFTA-statene er ikke unntatt fra denne bestemmelsen. Budsjettsaker faller imidlertid utenfor EØS-avtalens virkeområde, og ved innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen er det derfor presisert at innlemmelsen av denne bestemmelsen ikke skal ha innvirkning på EØS-avtalens virkeområde. Direktivets bestemmelse om dette er en ”bør-bestemmelse” og det er presisert at det er opp til landene selv å bestemme hvordan disse inntektene skal benyttes. Ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen har EØS/EFTA-statene fått innvilget et fritak fra rapporteringsforpliktelsene.

Sanksjoner

De alminnelige sanksjonene under kvotedirektivet gjelder også for luftfartssektoren. Dette innebærer blant annet at en operatør kan bli dømt til fengsel eller bøter for manglende innlevering av kvoter, og at det skal betales et gebyr på 100 Euro for hver for sent innleverte klimakvote. Betaling av gebyret fritar ikke for plikten til å innlevere kvoten.

Spesielt for luftfartssektoren er at luftfartøysoperatører også kan bli ilagt driftsforbud – operating ban – som en ytterste konsekvens av manglende etterlevelse av regelverket. I henhold til direktivet kan Kommisjonen på anmodning fra medlemsstatene innføre driftsforbud med virkning for hele EU. Kommisjonen vil vedta en egen kommisjonsforordning med nærmere regler om innføring av driftsforbud.

For å sikre at ileggelse av driftsforbud gjennomføres på en ensartet måte i hele EØS-området har EØS/EFTA-statene akseptert at Kommisjonen også ilegger driftsforbud overfor operatører som administreres av EØS/EFTA-statene, herunder norske operatører. Ettersom Kommisjonen ikke kan ha direkte myndighet i EØS/EFTA-statene vil Kommisjonens beslutninger om ileggelse av driftsforbud ikke være bindende for EØS/EFTA-statene før Kommisjonens beslutning er innlemmet i EØS-avtalen gjennom en etterfølgende EØS-komitébeslutning.

2.2 Høringen av lovforslaget

2.2.1 Høringsinstansene

Miljøverndepartementet sendte 8. november 2010 et notat med forslag til endringer i klimakvoteloven på høring. Høringsfristen ble satt til 22. desember 2010. Adressatene for høringen følger som vedlegg.

Det kom inn 32 høringsuttalelser. Følgende instanser hadde realitetsmerknader til høringsnotatet:

• Justisdepartementet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• Luftfartstilsynet

• Statistisk Sentralbyrå (SSB)

• Board of Airline Representatives in Norway (BARIN)

• CICERO – Senter for klimaforskning

• Fremtiden i våre hender

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Naturvernforbundet

• NHO Luftfart

• Norsk Industri

• Norwegian Air Shuttle ASA

• SAS/Widerøe

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

2.2.2 Merknader fra høringsinstansene

Høringsinstansene er positive til inkludering av luftfart i klimakvotesystemet.

Statistisk sentralbyrå forklarer at:

”Forslaget om å inkludere luftfarten i kvotesystemet vil bidra til å redusere de samlede utslippene av klimagasser fra denne sektoren og øvrige sektorer i kvotesystemet. Dersom utslippene fra luftfarten skulle fortsette å vokse til tross for kvoteplikten, er systemet innrettet slik at det vil kreve tilsvarende utslippsreduksjoner i andre sektorer i kvotesystemet. Miljøeffekten […] er derfor ubetinget positiv.”

NHO Luftfart understreker at

”norsk luftfartsnæring i lang tid har støttet etablering av et internasjonalt system for klimakvotehandel som et kostnadseffektivt og ikke-diskriminerende virkemiddel på tvers av sektorer og landegrenser”,

og at NHO Luftfart derfor

”støtter at EU-direktiv 2008/101/EF om inkludering av luftfart i kvotesystemet implementeres i norsk rett uten materielle tilpasninger.”

En rekke høringsinstanser (Board of Airline Representatives in Norway, Landsorganisasjonen i Norge, NHO Luftfart, Norsk Industri, SAS/Widerøe, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund) påpeker at luftfart er et internasjonalt marked og ønsker å sikre like konkurransevilkår innad i kvotesystemet. Disse aktørene ønsker derfor å inkludere luftfart i kvotesystemet på en felles europeisk plattform uten nasjonale tilpasninger. Disse aktørene synes ikke å ha vesentlige innvendinger mot hovedinnretningen av EU-direktivet.

Flere høringsinstanser mener imidlertid at kvotesystemet kunne vært utformet annerledes eller vært forbedret på enkelte punkter.

Norges Naturvernforbund og Fremtiden i våre hender mener at systemet burde vært vesentlig strammere, dvs. at kvotesystemet skulle vært mer ambisiøst med færre kvoter tilgjengelig.

Naturvernforbundet og CICERO – Senter for klimaforskning mener at en for stor andel av kvotene deles ut vederlagsfritt. Statistisk sentralbyrå savner en begrunnelse for at en så stor andel av kvotene tildeles vederlagsfritt. Ifølge Statistisk sentralbyrå vil tildeling av vederlagsfrie kvoter trolig føre til at profitten for de fleste selskaper øker som følge av innføringen av kvotesystemet.

CICERO mener at det er uheldig at tildelingen av vederlagsfrie kvoter beregnes ut fra en referanseverdi basert på aktivitetsnivået i 2010. Siden tildelingssystemet ble kjent før 2010, har luftfartøysoperatørene hatt interesse av å øke aktivitetsnivået i 2010 for å få en større tildeling av vederlagsfrie kvoter.

Norwegian Air Shuttle AS mener at de foreslåtte tildelingsreglene er lite fremmende da det ikke finnes incitamenter i lovforslaget som premierer en god og fremtidsrettet miljøprofil.

CICERO og NHO Luftfart påpeker at det kan ha uheldige konkurransevridende effekter at visse flyvninger er unntatt fra kvoteplikten. NHO Luftfart peker spesielt på anbudsutlysningene på regionale ruter i Norge og gjør oppmerksom på at terskelverdiene for unntak fra kvoteplikten kan skape ulike konkurransevilkår. Luftfartstilsynet mener at det er positivt at en rekke luftfartsaktiviteter – herunder mindre operatører – unntas fra kvoteplikt og ikke pålegges en urimelig administrativ eller økonomisk byrde.

En rekke instanser (Board of Airline Representatives in Norway, NHO Luftfart, Norsk Industri, Norwegian Air Shuttle, SAS/Widerøe) er opptatt av at CO₂-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart avvikles fra samme dato som kvotesystemet innføres. Landsorganisasjonen i Norge (LO) forutsetter at innføringen av luftfartskvotene sammen med gjeldende avgift på mineralolje for innenlands lufttrafikk vurderes samlet slik at innenlands lufttrafikk ikke diskrimineres. NHO Luftfart påpeker at en eventuell videreføring av en nasjonal CO₂-avgift vil undergrave kvotesystemets effektivitet, og frigjøre kvoter i Norge som kommer konkurrerende virksomheter i Europa til gode. De mener også at avgiften vil gjøre det vanskeligere for norske flyselskaper å finansiere nytt og miljøvennlig materiell.

Flere høringsinstanser mener imidlertid at CO₂-avgiften bør videreføres for å unngå å svekke incentivene til reduserte utslipp fra innenlands luftfart (CICERO) eller utvides til også å gjelde internasjonal luftfart (Fremtiden i våre hender, Naturvernforbundet). Ifølge Naturvernforbundet vil kvotesystemet etter alt å dømme ikke bli stramt nok til å realisere nødvendige utslippsreduksjoner, og mener derfor at miljøavgifter bør brukes som et supplement til kvotesystemet. Naturvernforbundet viser til at etableringen av én ny flyrute mellom Oslo og New York vil få en klimapåvirkning som tilsvarer om lag 50 000 privatbiler. Fremtiden i våre hender viser til at luftfarten har en rekke særordninger som må avvikles, blant annet fritak for mineraloljeavgift og merverdiavgift på utenlandsflyvninger, samt en raus tax free-ordning som subsidierer flyselskapenes landingsavgifter. For å nå målet om at den globale temperaturstigningen ikke skal overstige 2 grader, må også flysektoren kutte i sine utslipp.

Statistisk sentralbyrå viser til at den norske CO₂-avgiften ikke lenger vil ha noen effekt på de samlede utslippene i Europa etter at luftfarten inkluderes i kvotesystemet, men påpeker at avgiften kan ha effekt på de norske utslippene. Gitt at flyselskapene i stor grad kan sende kvotekostnadene videre vil kvoteplikten for luftfart kunne gi økt lønnsomhet for de fleste flyselskaper. Ifølge Statistisk sentralbyrå er det dermed ikke sikkert at de norske flyselskapene får redusert sin lønnsomhet selv om CO₂-avgiften beholdes på dagens nivå.

Flere instanser (NHO Luftfart, Norwegian Air Shuttle, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund) er opptatt av at inntekter fra salg av kvoter skal øremerkes miljøtiltak. NHO peker på behovet for stabil finansiering av forskning og utvikling innen miljøarbeidet, og luftfartsområdet spesielt. Norwegian mener at inntektene fra salg av kvoter burde brukes til forskning og miljøfremmende tiltak innen luftfarten.

Flere instanser (Landsorganisasjonen i Norge, NHO Luftfart og Norwegian Air Shuttle) viser til at de foreslåtte gebyrreglene i klimakvoteforskriften vil føre til at kostnadene ved drift av kvotesystemet vil måtte dekkes av de kvotepliktige, og at dette står i kontrast til EU-direktivet som oppfordrer til at inntektene fra salg av klimakvoter benyttes til å dekke de administrative kostnadene ved drift av kvoteordningen. Ifølge NHO Luftfart vil de vesentlige inntektene staten får fra salg av kvoter gjøre det urimelig at de samme bedriftene skal måtte dekke de administrative kostnadene ved drift av kvotesystemet.

SAS/Widerøe viser til at akkrediteringer og godkjenninger som er gitt av andre land også må anses gyldige i Norge.

NHO Luftfart viser til at lovforslaget langt på vei er basert på frivillighet når det gjelder innrapportering av utslipps- og aktivitetsdata for 2010, men støtter denne tilnærmingen da den er nødvendig for å sikre en smidig administrativ håndtering og likebehandling og harmoniserte vilkår for de berørte aktørene. NHO Luftfart er opptatt av at myndighetene ivaretar behovet for informasjon til aktørene som berøres av det norske lovforslaget. NHO Luftfart er særlig opptatt av at myndighetene sørger for nødvendig informasjon og rutiner som gjør at selskapene rekker å søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter innen fristen 31. mars 2011.

Luftfartstilsynet viser til at operatører med små utslipp skal ha anledning til å estimere sitt drivstofforbruk ved hjelp av verktøy godkjent til et slikt formål. Luftfartstilsynet savner omtale av ”ETS Support Facility”, et slikt verktøy som er under utvikling av Eurocontrol.

2.2.3 Departementets vurderinger

Høringen synes i liten grad å ha brakt frem nye momenter. Lovtekniske kommentarer fra Justisdepartementet tilsier en forenkling av utkastets § 6 annet ledd og § 21 a hvor deler av den beskrivende teksten foreslås flyttet til forskrift.

Flere høringsinstanser peker på viktigheten av å inkludere luftfart i kvotesystemet på en felles europeisk plattform uten nasjonale tilpasninger. Regjeringen deler dette synet og mener at Norge bør inngå som en integrert del av EUs kvotesystem for luftfart fra starten slik at kvoteplikt innføres for alle norske flyvninger fra 2012. Ideelt sett skulle regjeringen sett at det var oppnådd enighet om etableringen av et globalt klimaregime som omfatter luftfart, men i mangel av global enighet støtter regjeringen EUs arbeid for å få satt et tak på utslippene fra luftfart. Ønsket om å bli en integrert del av EUs kvotesystem er også motivert ut fra ønsket om å minimere administrasjonen. Da de kvotepliktige flyvningene går på tvers av landegrenser blir det særlig krevende å skulle etablere særnorske løsninger. Ved at Norge inngår som en integrert del av EU-systemet – og det dermed kun etableres ett felleseuropeisk kvotesystem – skal hver operatør bare måtte forholde seg til én administrasjon uavhengig av hvor de flyr innenfor systemet. At Norge har åpnet for å inngå som en integrert del av EU-systemet har i praksis begrenset hvilket handlingsrom Norge har hatt ved utformingen av dette lovforslaget. Både med hensyn til fastsettelse av samlet kvotemengde og dersom Norge ønsket å ha en annen salgsandel ville Norge ikke kunne bli en integrert del av EUs kvotesystem. Mange operatører ville i så fall måtte forholde seg til én administrasjon for flyvninger til og fra norske lufthavner og en annen administrasjon for andre flyvninger innenfor EUs kvotesystem.

Når det gjelder valg av 2010 som basisår er dette også noe som følger av direktivet, og selv om departementet absolutt ser betenkeligheter ved bruk av et basisår som var kjent for aktørene på forhånd bemerkes at samlet kvotemengde bestemmes ut fra utslippene i 2004-2006, altså før direktivet ble kjent. Aktivitetsnivået i 2010 bestemmer altså bare fordelingen av kvoter mellom de ulike aktørene, og har ikke betydning for hvor mange kvoter som totalt sett skal gjøres tilgjengelig. Om alle aktører øker sitt aktivitetsnivå i 2010 like mye vil alle aktørene få tildelt like mange kvoter vederlagsfritt som om de ikke hadde økt aktiviteten i 2010.

Norwegian Air Shuttle bemerker at lovforslaget mangler incentiver som premierer en god og fremtidsrettet miljøprofil. Til dette vil departementet bemerke at både metoden for tildeling av kvoter – basert på aktivitetsnivå (tonn-km) fremfor utslipp – og kvoteplikten i seg selv vil føre til at luftfartøysoperatører som klarer å utnytte kapasiteten sin effektivt kommer relativt sett bedre ut.

Flere instanser påpeker at unntak fra kvoteplikten for enkelte aktører kan føre til konkurransevridninger. Som Luftfartstilsynet påpeker vil det imidlertid være utfordringer knyttet til å inkludere for mange små aktører i et kvotesystem. Det er derfor viktig å finne en god balanse mellom konkurransehensyn og administrative byrder. Når det gjelder risikoen for konkurransevridninger, peker NHO Luftfart spesielt på anbudsutlysningene på regionale ruter i Norge. Når det gjelder fritak for kvoteplikt på ruter med en kapasitet under 30 000 seter i året, bemerker departementet at kapasiteten på hver rute vil vurderes for seg uavhengig av hvordan anbudsutlysningen utformes. Det skal dermed ikke være en ulempe for aktører som har en samlet kapasitet på langt over 30 000 seter så lenge kapasiteten på den aktuelle ruten kommer under terskelverdien. Når det gjelder fritak for kvoteplikt for kommersielle lufttransportoperatører som har årlige utslipp på under 10 000 tonn CO₂ er det imidlertid mulig å se for seg aktører som vil kunne komme under dette terskelnivået. Dette vil kunne innebære en konkurranseulempe for større aktører i en eventuell anbudsrunde. Dette terskelnivået medfører i prinsippet en risiko for fragmentering av lufttransporttilbudet slik at vi får en lang rekke mindre tilbydere som alle slipper kvoteplikt fordi deres samlede årlige utslipp ikke overstiger 10 000 tonn CO₂. Terskelnivået er imidlertid felles for hele EØS-området og departementet mener at hensynet til å lage et harmonisert system må veie tyngre enn eventuelle ulemper knyttet til terskelverdiene for kvoteplikt.

En rekke høringsinstanser har tatt opp CO₂-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart, med forslag om både avvikling, videreføring og utvidelse av avgiften. Som varslet i høringsnotatet vil det bli tatt stilling til eventuell videreføring av CO₂-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart i forbindelse med budsjettet for 2012. Naturvernforbundet viser til at etableringen av én ny flyrute mellom Oslo og New York vil ha en klimapåvirkning tilsvarende 50 000 privatbiler. Som det også fremgår av høringsuttalelsen til Statistisk sentralbyrå innebærer kvotesystemet at det fra 2012 settes et effektivt tak på utslippene fra sektoren. At det settes et tak på utslippene betyr i klartekst at økninger i utslippene, for eksempel som følge av at det etableres nye ruter, vil måtte motsvares av tilsvarende reduksjoner innenfor andre kvotepliktige sektorer i Europa.

Flere instanser viser til EU-direktivets åpning for at inntekter fra salg av kvoter kan øremerkes miljøtiltak. Departementet viser til at inntektene fra salg av kvoter inngår i statsbudsjettet på ordinær måte, og at eventuelle endringer i statens inntekter som følge av innføring av kvoteplikt og endring av CO₂-avgiften, på vanlig måte vil inngå i behandlingen av statsbudsjettet.

Flere høringsinstanser mener at de foreslåtte gebyrreglene i klimakvoteforskriften er urimelige, og at staten burde dekket kostnadene ved drift av kvotesystemet. Departementet vil i denne forbindelse fremheve at den kvotepliktiges bidrag til dekning av driftskostnadene blant annet er begrunnet med prinsippet om at ”forurenser skal betale”, hvilket også er i tråd med gjeldende praksis for forvaltning etter forurensningsloven. Det vil være urimelig om kostnadene ved forurensning skal dekkes av andre enn de som er ansvarlig for forurensningen. Helt siden innføringen av klimakvotesystemet i Norge har prinsippet fått anvendelse for stasjonær kvotepliktig industri. Departementet ser ingen gode argumenter for å fravike dette prinsippet ved inkludering av luftfart i klimakvotesystemet.

SAS/Widerøe påpeker at det for operatører som allerede er administrert av myndigheter i EU er viktig at overgangen til å bli administrert av Norge skjer så smidig som mulig. De fremhever i denne forbindelse at de akkrediteringer av verifikatører som er godkjent av opprinnelig administrerende myndighet, bør kunne opprettholdes også under norsk myndighet. Videre påpeker de viktigheten av at opprinnelig administrerende myndighets godkjenning av overvåkningsplaner og rapporter videreføres under norsk myndighet.

Departementet vil fremheve at det generelt legges opp til at overgangen fra å bli administrert av myndighet i EU til å bli administrert av Norge skal være minst mulig byrdefull for operatørene. Akkrediteringskravene for verifikatører vil derfor bli utformet med tanke på dette. Det legges opp til at akkrediteringer gjort av nasjonalt akkrediteringsorgan innenfor EØS-området vil godkjennes også etter norsk regelverk, såfremt de er akkreditert etter nærmere bestemte standarder. Dette vil utdypes nærmere i forbindelse med høring av fremtidig regelverk om verifikasjon i kvotesystemet.

Departementet forutsetter også at godkjenninger gitt av opprinnelig administrerende myndighet vil kunne videreføres under norsk myndighet. Det må imidlertid tas forbehold om at alle praktiske detaljer rundt overføringsprosessen ennå ikke er avklart i EU.

NHO Luftfart peker i sin høringsuttalelse på viktigheten av frivillighet og god informasjon for å få en smidig etablering av kvotesystemet. Departementet deler dette synet. Det synes imidlertid å være få kvotepliktige operatører som vil bli regulert av den norske loven som ikke allerede håndteres av en administrerende myndighet i et EU-land. Kvotepliktige operatører som allerede er i kontakt med et EU-lands administrerende myndigheter, vil få ivaretatt sitt informasjonsbehov fra denne. Klima- og forurensingsdirektoratet har allerede etablert en dialog med de luftfartøysoperatørene som vil bli administrert av Norge, men som ikke allerede håndteres av et EU-lands administrerende myndigheter. Klima- og forurensningsdirektoratet vil følge opp disse operatørene for å sikre at innføringen av luftfart i klimakvotesystemet skjer på en effektiv og smidig måte.

Luftfartstilsynet etterlyser en nærmere omtale av ETS Support Facility. Departementet kan opplyse om at dette verktøyet er en database som inneholder tekniske data om flygninger og drivstofforbruk for luftfartsoperatøren. For operatører med små utslipp, vil dette være et godkjent verktøy for beregning av årlig drivstofforbruk. ETS Support Facility vil bli gjort tilgjengelig for Klima- og forurensningsdirektoratet og luftfartsoperatører som skal administreres av Norge i løpet av våren 2011. Det vil bli gitt mer utdypende informasjon om dette verktøyet i forbindelse med høring av fremtidig regelverk om verifikasjon.