4 Økonomiske og administrative konsekvenser
4.1 Konsekvenser for miljøet
Luftfarten bidrar til menneskeskapte klimaendringer gjennom utslipp av blant annet CO2. Luftfartens andel av de samlede menneskeskapte klimagassutslippene er anslått til om lag 2 prosent, men andelen er sterkt økende. Hensikten med å inkludere utslipp fra luftfart i kvotesystemet er å få kontroll med utslippsveksten og legge til rette for utslippsreduksjoner på tvers av sektorer og en kostnadseffektiv tilnærming mellom land.
Miljøeffekten av å innføre et kvotesystem avhenger av det samlede antall kvoter som gjøres tilgjengelig. Samlet antall kvoter som utstedes separat for luftfartssektoren skal i 2012 tilsvare 97 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006. I perioden 2013-2020 skal den gjennomsnittlige årlige kvotemengden reduseres til 95 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006. 82 prosent av disse kvotene vil tildeles vederlagsfritt til eksisterende operatører. Kvotepliktige luftfartøysoperatører må således enten redusere sine egne utslipp ved å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen drift eller kjøpe kvoter fra andre slik at de samlede utslippene ikke overstiger samlet kvotemengde. Luftfartssektoren har i tillegg en ubegrenset adgang til å kjøpe kvoter fra de stasjonære installasjonene som er omfattet av EUs kvotesystem. Dette innebærer at utslippsveksten innenfor luftfartssektoren kan fortsette så lenge sektoren kjøper kvoter fra de stasjonære installasjonene og på denne måten reduserer antall kvoter i det systemet og finansierer utslippsreduksjoner blant de stasjonære utslippskildene. Luftfartssektoren har også en viss adgang til å benytte kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene (Den grønne utviklingsmekanismen(CDM) og Felles gjennomføring (JI)), noe som innebærer at luftfartssektoren kan finansiere utslippsreduksjoner andre steder gjennom bruk av de prosjektbaserte mekanismene fremfor å gjennomføre egne tiltak.
Ifølge EU-kommisjonens konsekvensanalyse forventes utslippene innenfor luftfartssektoren å vokse betraktelig frem mot 2020. Fastsettelse av samlet kvotemengde innebærer at luftfartssektoren vil bidra til å redusere utslippene tilsvarende 36 prosent av egne utslipp frem til 2015 og 46 prosent frem til 2020, sammenlignet med forventet utslippsutvikling uten nye tiltak innenfor sektoren. Som det fremgår ovenfor er det ikke gitt at disse reduksjonene vil fysisk finne sted innenfor luftfartssektoren. Innlemmelse i EØS-avtalen vil bidra ytterligere til å redusere utslippene, ved at utslipp fra innenriksflyvninger i EØS/EFTA-statene, samt flyvninger mellom EØS/EFTA-statene og mellom EØS/EFTA-statene og tredjeland utenfor EØS, inkluderes i kvotesystemet.
4.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
4.2.1 Overordnet om økonomiske og administrative konsekvenser
Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger. De tekniske tilpasningene som har vært nødvendige ved innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen fører ikke til økte byrder – utover det som følger av direktivet – for operatører som flyr til eller fra norske lufthavner.
Utvidelsen av virkeområdet til også å omfatte flyvninger til og fra lufthavner i EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge innebærer at følgende ekstra flyvninger blir inkludert i systemet:
innenriks flyvninger i henholdsvis Island, Liechtenstein og Norge,
flyvninger mellom EØS/EFTA-statene, samt
flyvninger mellom en EØS/EFTA-stat og et tredjeland utenfor EØS.
4.2.2 Konsekvenser for luftfartøysoperatørene
Utvidelsen av virkeområdet vil kunne få konsekvenser for alle luftfartøysoperatører som utfører ekstra flyvninger som beskrevet over. I denne konsekvensvurderingen gjennomgås kun konsekvensene som følge av utvidelsen av kvotesystemet til å dekke Norge. Dette gjelder følgende flyvninger:
innenriks flyvninger i Norge
flyvninger mellom Norge og Island
flyvninger mellom Norge og Liechtenstein
flyvninger mellom Norge og tredjeland utenfor EØS-området.
Hvor store konsekvenser utvidelsen av virkeområdet vil ha for den enkelte operatør avhenger først og fremst av hvorvidt den aktuelle operatøren allerede er en del av EUs kvotesystem før virkeområdet blir utvidet til også å omfatte EØS/EFTA-statene, eller om den aktuelle operatøren kommer inn i systemet som følge av utvidelsen.
Kostnader knyttet til bruk av kvoter for å dekke sine utslipp
Inkludering av luftfart i kvotesystemet vil føre til økte kostnader knyttet til flyvninger ettersom operatørene også vil stå overfor kvoteprisen i sine kalkyler. Konsekvensene for sektoren vil være avhengig av prisen på kvoter og antall kvoter som tildeles vederlagsfritt. Prisen på kvotene vil avhenge av forholdet mellom tilbud og etterspørsel. Prisen på luftfartskvotene vil ikke overstige prisen på kvoter i systemet for stasjonære installasjoner. Denne kvoteprisen noteres i dag til om lag 120 kroner per tonn. I 2012 skal samlet kvotemengde tilsvare 97 prosent av de historiske utslippene i Europa. Én kvote representerer ett tonn CO2. Av det samlede antall kvoter skal 85 prosent tildeles vederlagsfritt. Resten av kvotene vil bli solgt i markedet. Kvoter som tildeles vederlagsfritt fordeles mellom operatørene ut fra operatørens andeler av de samlede tonn-kilometerdata som alle operatørene utførte i løpet av 2010. De fleste operatørene forventes dermed å ha høyere utslipp enn de får tildelt i form av kvoter, og operatørene må dermed enten kjøpe kvoter i markedet eller gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen drift. Ifølge EU-kommisjonens konsekvensutredning fra 2006 forventes innføringen av kvotesystemet å føre til en økning i billettprisen på mellom 5 og 40 Euro avhengig av strekning.
Kvotesystemet omfatter alle flyvninger til og fra europeiske lufthavner uavhengig av operatørens opprinnelsesland. Kommersielle lufttransportoperatører forventes i det alt vesentlige å kunne sende de økte kostnadene videre til sine kunder. Konkurransesituasjonen skal dermed ikke påvirkes nevneverdig. Terskelverdiene i direktivet (dvs. unntak fra kvoteplikt for kommersielle lufttransportoperatører som slipper ut mindre enn 10 000 tonn per år eller kommersielle operatører som utfører mindre enn 243 relevante flyvninger i tre påfølgende firemånedersperioder) innebærer imidlertid at en rekke mindre operatører unntas fra kvoteplikten. Disse unntakene innebærer konkurransefordeler for mindre operatører.
I tillegg til kvotekostnadene vil det dessuten være en rekke administrative byrder knyttet til deltakelse i systemet. Felles for luftfartøysoperatører som omfattes av regelverket er at overvåking, rapportering og søknader om tildeling av vederlagsfrie kvoter vil føre til administrative byrder. Det vil også være arbeid knyttet til forvaltning av klimakvoter, for eksempel vurderinger av tidspunkter for kvotekjøp og eventuelt -salg.
For å dekke statens kostnader ved behandling og godkjenning av overvåkingsplaner vil norske administrerende myndigheter innkreve et gebyr fra operatører som administreres av Norge. Lovforslagets § 4 andre ledd angir at ”Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om betaling av gebyr for godkjenning av overvåkingsplaner etter første ledd”. Gebyrene vil fastsettes i forskrifts form, og vil ikke avvike vesentlig fra gebyrer innkrevd av andre administrerende myndigheter. Det vil bli lagt til grunn at gebyret skal dekke forurensningsmyndighetens totale kostnader ved godkjennelse av henholdsvis ny og revidert overvåkningsplan. Gebyrene vil bli beregnet i henhold til Finansdepartementets rundskriv R-112/2006 ”Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger”. Det vil bli angitt tre gebyrklasser for godkjennelse av både nye og reviderte overvåkningsplaner. Tre gebyrklasser vil skape rom for tilstrekkelig fleksibilitet ved ileggelsen av disse gebyrene.
Luftfartøysoperatører som administreres av Norge vil bli underlagt de øvrige gebyrbestemmelsene i den någjeldende klimakvoteforskriftens kapittel 5 på samme måte som for kvotepliktig industri. Disse gebyrene er også beregnet i henhold til Finansdepartementets rundskriv R-112/2006 ”Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger”. I henhold til någjeldende forskrift er gebyrene som følger:
Gebyr pålydende 56 øre pr utdelte kvote (§ 5-1),
Gebyr pålydende 400 kr for opprettelse av konto i kvoteregisteret (§ 5-2),
Årlig gebyr pålydende 400 kr for å inneha konto i kvoteregisteret (§ 5-3),
Satsinndelt gebyr for inspeksjoner (§ 5-4) og
Satsinndelt gebyr for godkjennelse av den kvotepliktiges utslippsrapport (§ 5-5)
Det foreslås ikke noe eget gebyr for godkjenning av tonn-kilometerrapporten, da dette vil skje som ledd i tildelingen. Kostnadene med denne godkjenningen antas å bli dekket av utdelingsgebyret under någjeldende § 5-1 i klimakvoteforskriften.
Luftfartøysoperatørene som blir berørt av utvidelsen kan grovt sett deles opp i to grupper når det gjelder administrative byrder knyttet til utvidelsen av systemet: (a) Operatører som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen, og (b) operatører som allerede er omfattet. Generelt kan man si at de administrative byrdene knyttet til utvidelsen vil være større for operatører som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen enn for operatørene som allerede er omfattet.
a) Nye operatører og operatører som overskrider terskelverdier
Luftfartøysoperatører som kun utfører flyvninger som beskrevet i avsnitt 4.2.1, punktene i.-iii. vil bli omfattet av systemet som en følge av at virkeområdet blir utvidet. Det forventes at et lite antall norske og utenlandske operatører faller innunder denne kategorien som følge av sine flyvninger til og fra norske lufthavner.
Direktivet opererer med terskelverdier som innebærer at kommersielle lufttransportoperatører med begrenset aktivitetsnivå og/eller utslippsnivå er unntatt fra kvoteplikten. Det kan tenkes at operatører som før utvidelsen er under terskelverdiene, men som på grunn av at de utfører ekstra flyvninger som nevnt over, havner over terskelverdiene og dermed ikke lenger blir unntatt for kvoteplikten. Ikke-kommersielle operatører som bruker forenklete rapporteringssystemer kan også komme over terskelverdiene. De vil da ikke lenger ha adgang til å benytte forenklet rapportering, og må dermed oppdatere sine utslipps- og rapporteringsplaner i tråd med bestemmelser som vil bli fastsatt i klimakvoteforskriften.
Utarbeidelse av en plan for overvåking og rapportering av utslipp som skal ligge til grunn for operatørens innlevering av utslipps- og aktivitetsdata, samt oppgjør av kvoteplikten skal i utgangspunktet kun gjøres én gang. Avhengig av aktivitetsnivået til operatøren, anslås utarbeidelsen av en slik plan å ville kunne kreve opp mot én måneds arbeidsinnsats. Endringer i operatørens aktivitetsnivå eller metode for beregning av utslipp, kan som nevnt føre til behov for større eller mindre justeringer i overvåkingsplanen. Ved vesentlige endringer skal oppdatert overvåkningsplan leveres til Klima- og forurensningsdirektoratet. Mindre justeringer behøver kun å notifiseres til direktoratet. Utarbeidelse og innlevering av årlige utslippsrapporter – innen 20. mars hvert år – anslås å ville kunne kreve opp mot én ukes arbeidsinnsats. Rapportene skal verifiseres av en uavhengig tredjepart før de oversendes Klima- og forurensningsdirektoratet. Verifisering anslås å ville kunne koste om lag 40 000 – 100 000 kroner, avhengig av operatørens kompleksitet og prosedyrer. Innlevering av søknad om tildeling av vederlagsfrie kvoter skal bare gjøres én gang frem til 2020, og anslås å ville kunne kreve opp mot én ukes arbeidsinnsats.
b) Operatører som er med i systemet før utvidelsen
Operatører som er en del av systemet før utvidelsen finner sted skal allerede ha utarbeidet og fått godkjent en plan for overvåking og rapportering av utslipp.
For disse luftfartøysoperatørene innebærer utvidelsen av systemet kun ubetydelige økninger i administrative byrder ettersom operatører som flyr til EU-lufthavner allerede er omfattet av systemet uavhengig av om regelverket gjøres gjeldende i Norge. Disse operatørene er dermed allerede omfattet av pliktene i direktivet rundt innlevering av årlige utslippsrapporter med mer, og kan i all hovedsak nøye seg med å oppdatere eksisterende planer for å ta høyde for de ekstra flyvningene som kommer inn i systemet som følge av utvidelsen.
Operatører som allerede er en del av systemet, men som har fått lisens og/eller driftstillatelse av norske myndigheter skal administreres av norske myndigheter. Det samme gjelder norske ikke-kommersielle operatører og operatører fra tredjeland hvis største andel av utslipp i basisåret fra flygninger tilskrives Norge, med mindre annet følger av Kommisjonens liste over luftfartøysoperatører. Omtrent 12 norske operatører er allerede en del av systemet før utvidelsen finner sted. I tillegg forventes det at Norge vil måtte administrere et mindre antall operatører fra tredjeland utenfor EØS som allerede er en del av systemet. Før utvidelsen av systemet vil disse operatørene bli administrert av EU-medlemsstater, og de må derfor overføres til administrerende myndighet i Norge. Det er et mål at overføringen av operatørene skal medføre en minst mulig byrde for berørte operatører, men en viss administrativ byrde må påregnes.
4.2.3 Konsekvenser for staten
Innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen fører til at Norge må administrere norske og utenlandske operatører. Dette innebærer økte administrative byrder for staten, nærmere bestemt Klima- og forurensningsdirektoratet. Kostnadene knyttet til oppfølging av de kvotepliktige operatørene vil bli dekket inn gjennom gebyrer fastsatt i forskrift, jf. omtale ovenfor.
15 prosent av den totale kvotemengden i systemet skal selges. Fordelingen av denne potten skal skje på grunnlag av utslippene som tilskrives den enkelte stat. Fordelingen er uavhengig av hvilken stat som administrerer hvilket selskap. Utslippene fra alle flyvningene i 2010 tilskrives en stat ut fra hvor de enkelte flyvningene har startet og sluttet. For å anslå antall kvoter som skal selges av den norske stat, er det derfor nødvendig med utslippsdata for hele systemet. Slike data foreligger foreløpig ikke. Samlet kvotemengde og totalt antall kvoter som skal selges er heller ikke fastsatt. Det er for tidlig å anslå hvor mange kvoter den norske stat vil få tildelt til salg. Framtidig kvotepris innenfor luftfartssektoren er også usikker. Det er derfor ikke gjort nærmere anslag på forventede provenyeffekter av statens salg av kvoter. Staten vil få nye inntekter fra salg av kvoter tilsvarende antall tildelte kvoter ganger kvoteprisen på salgstidspunktet. Finansdepartementet selger i dag kvoter inn i EUs kvotemarked, og kostnadene ved å administrere salget antas ikke å øke nevneverdig.
Eventuelle Kyoto-kvoter1 som luftfartøysoperatørene innleverer til oppgjør for kvoteplikten skal fordeles mellom medlemsstatene ut fra den enkelte stats utslipp fra innenriks luftfart. Disse kvotene kan statene bruke til oppfyllelse av utslippsforpliktelsen under Kyoto-protokollen. Omfordelingen vil føre til at land som har en stor andel innenriks luftfart, som Norge, får overført relativt flere kvoter enn land som har en stor andel utenriks luftfart.
Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om CO2-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2012.