2 Medietilsynet i dag

2.1 Generelt om Medietilsynet

Medietilsynet er eit forvaltningsorgan som behandlar saker etter kringkastingsloven, film- og videogramlova og medieeierskapsloven. Dessutan har tilsynet oppgåver bl.a. knytte til fordeling av pressestøtte. Ein stor del av Medietilsynet sine oppgåver er også knytte til lovarbeid og utgreiingsarbeid på heile mediefeltet på oppdrag frå Kulturdepartementet.

I saker etter kringkastingsregelverket har departementet styringsrett over tilsynet i tråd med det alminnelege systemet i forvaltningsretten. Departementet har instruksjonsmyndigheit over tilsynet, er klageinstans for tilsynet sine vedtak og kan omgjere vedtaka. Den same alminnelege, hierarkiske modellen gjeld for fordeling av pressestøtta. Systemet er annleis etter medieeierskapsloven og til dels for lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram (film- og videogramlova). Etter medieeierskapsloven blir klagar behandla av ei eiga klagenemnd. Loven fastslår at verken tilsynet eller klagenemnda kan instruerast, og omgjeringsretten er også avskoren jf. §§ 6 og 8. Etter film- og videogramlova er departementet ikkje klageinstans i saker som gjeld førehandskontroll av film. Her blir klagar behandla av ei særskild klagenemnd. Loven avskjer ikkje departementet si instruksjons- og omgjeringsmyndigheit. I praksis har likevel dette høvet ikkje blitt brukt.

2.2 Medietilsynet sine oppgåver etter kringkastingsregelverket

Det går fram av kringkastingsloven § 2-1 fjerde ledd at Medietilsynet er forvaltningsorgan for kringkasting og lokalkringkasting, og at departementet fastset nærmare reglar om Medietilsynet sine oppgåver. Departementet har delegert ulike oppgåver på kringkastingsfeltet til tilsynet.

Medietilsynet sine kjerneoppgåver på kringkastingsområdet består i hovudsak av det som naturleg kan karakteriserast som rein tilsynsverksemd, som går ut på kontroll og handheving av regelverket. Det går fram av kringkastingsforskriften § 1-8 at Medietilsynet, med nokre nærmare presiserte unntak, fører tilsyn med at bestemmingar i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften og bestemmingar gitt i medhald av desse blir overhaldne. I tillegg har Medietilsynet oppgåver knytte til konsesjonsbehandling, tilsyn med konsesjonsvilkår mv. Nedanfor er dei viktigaste saksfelta lista opp:

• reglar om reklame og sponsing

• vern av mindreårige sjåarar

• vidaresending i kringkastingsnett (kabel) – medrekna formidlingsplikt og abonnentval

• registrering av kringkastarar

• europeisk programmateriale i fjernsyn/uavhengige produsentar

• formelle krav til kringkastingsverksemd

• konsesjon til riksdekkjande kringkasting (digital kringkasting)

• konsesjon til lokalkringkasting (analog og digital kringkasting)

• konsesjon for oppretting og drift av trådlause, bakkebaserte sendaranlegg for kringkasting eller vidaresending av kringkasting

• tilsyn med konsesjonsvilkår (både riksdekkjande og lokale konsesjonar)

• konsesjonsoverdraging for lokalkringkasting

• sendetidsfordeling for lokalradiokonsesjonærar

• tilsyn med allmennkringkastingsforpliktingar

• rådgivande fråsegner til departementet om førehandsgodkjenning av nye medietenester i NRK sitt allmennkringkastingsoppdrag

2.3 Sjølvstende for tilsynsorgan

Hovudprinsippet i forvaltningsretten er at eit overordna organ kan instruere eit underordna organ. Instruksjonsretten omfattar for det første generell instruksjon, for eksempel om lovtolking og saksbehandling, og for det andre individuell instruksjon om korleis ei bestemt sak skal avgjerast. I tillegg utøver eit overordna forvaltningsorgan kontroll med underordna organ si verksemd ved at det overordna organet er klageinstans for klagar over det underordna organet sine vedtak. Det overordna organet har også høve til å omgjere det underordna organet sine vedtak av eige tiltak.

I dei seinare åra har det vore ei utvikling i retning av auka sjølvstende for mange statlege tilsyn. Ein viktig del av bakgrunnen for dette kan ein finne i dei synspunkta som kom fram i St.meld. nr. 17 (2002–2003) om statlege tilsyn, og i den stortingsbehandlinga som følgde av meldinga, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003). Familie- kultur- og administrasjonskomiteen uttalte bl.a. dette ved behandlinga av stortingsmeldinga:

«[…] det er viktig både å avklare og tydeliggjøre rollen for hvert enkelt tilsyn, på samme måte å definere tydelige formål og bidra til økt faglig selvstendighet i forhold til departementene. Det siste må ikke minst avveies mot behovet for å sikre en politisk demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene.»

(Innst. S. nr. 222 (2002–2003), side 26)

Vidare blei det uttalt om vurderinga av i kva for tilfelle statlege tilsyn bør bli gitt sjølvstende frå departementet:

«[…] det er viktig at så vel de politiske organer som tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille mellom faglige vurderinger på den ene side, og vurderinger som krever politisk skjønnsutøvelse på den annen, og at tilsynsvirksomheten organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom faglig tilsyn og politisk styring.»

(Innst. S. nr. 222 (2002–2003), side 28)

Hovudsynspunktet er altså at auka sjølvstende for statlege tilsyn bør vurderast for oppgåver av fagleg art. Slike oppgåver vil særleg omfatte tilsynsoppgåver i snever forstand, det vil seie å føre kontroll med at tilsynsobjekta si åtferd er i samsvar med gjeldande reglar. Denne typen tilsynsoppgåver dreier seg i stor grad om å fatte avgjerder i enkeltsaker. Omsynet til å sikre eit føreseieleg og transparent system, og å hindre at det blir stilt spørsmål om enkeltavgjerder er politisk motiverte, kan tilseie at tilsynsmyndigheita bør ha sjølvstende i slike oppgåver. Dette er lagt til grunn som eit grunnprinsipp i St.meld. nr. 17 (2002–2003) og Innst. S. nr. 222 (2002–2003).

Samtidig understreka Stortinget i Innst. S. nr. 222 (2002–2003) at det er viktig at auka sjølvstende ikkje går ut over moglegheita for demokratisk kontroll med verksemda til tilsyna. Dette omsynet kan ein ta i vare gjennom at sjølvstendet ikkje blir gjort absolutt, slik at det på visse vilkår er høve for departementet eller Kongen til å gripe inn i verksemda til tilsynsorganet. Omsynet til demokratisk kontroll tilseier, etter departementet si oppfatning, også at det skal meir til for at det blir aktuelt med sjølvstende ved utforminga av generelle reglar som for eksempel forskrifter.

Aktuelle verkemiddel for å sikre sjølvstende for statlege tilsyn som er nemnde i St.meld. nr. 17 (2002–2003) og Innst. S. nr. 222 (2002–2003), er avgrensingar i departementet si instruksjons- og omgjeringsmyndigheit, og å leggje klagebehandlinga til ei uavhengig nemnd. Desse verkemidla er brukte i forskjellig grad og i ulike samansetjingar på ulike saksområde.

Medieeierskapsloven er eit eksempel på ein rein sjølvstendemodell, der alle styringsmoglegheiter – med unntak for lovendring – er avskorne. Lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) byggjer på ein modell der Samferdsledepartementet ikkje kan instruere Post- og teletilsynet, verken generelt eller i enkeltsaker, på nærmare fastsette område, jf. § 10-2. Departementet er likevel klageinstans over tilsynet sine vedtak, jf. § 11-6, og Kongen kan omgjere tilsynet sine vedtak i saker etter § 10-2 når dei er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Også lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssamanslutningar (konkurranseloven) baserer seg på at departementet er klageinstans for tilsynsorganet (Konkurransetilsynet) sine vedtak. Loven inneheld vidare bestemmingar som opnar for at Kongen, i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, kan tillate handlingar som i utgangspunktet blir ramma av bestemmingar om forbod i loven, eller som Konkurransetilsynet har gripe inn mot.

Det kan også tenkjast varierande grader av avgrensingar i instruksjonsmyndigheita. Ved vurderinga av sjølvstende for tilsynsorgan må ein derfor ta stilling til om departementet sin instruksjonsrett berre skal avskjerast i enkeltsaker, både med omsyn til resultatet av tilsynet si saksbehandling og med omsyn til kva for saker som skal takast opp til behandling, eller om generell instruksjon også skal vere avskoren.

Også på dette punktet finst eksempel på ulike løysingar i lovgivinga. I medieeierskapsloven § 6 er det fastsett at Kongen ikkje kan gi Medietilsynet generelle instruksar om handhevinga av loven, og heller ikkje pålegg om myndigheitsutøvinga i enkelttilfelle. Etter lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) § 42 kan verken Kongen eller departementet gi instruks eller omgjere Datatilsynet si utøving av myndigheit i enkelttilfelle. Etter konkurranseloven § 8 kan ikkje Konkurransetilsynet instruerast om avgjerda i enkeltsaker, men departementet kan instruere tilsynet om å ta opp ei sak til behandling.

Hovudargumentet mot auka sjølvstende for tilsynsorgan, som blei brukt ved behandlinga av St.meld. nr. 17 (2002–2003) var, som nemnt over, at ei avskjering av departementet sine moglegheiter for styring overfor tilsynsorganet reduserer moglegheita for politisk kontroll med tilsynsorganet si verksemd. På bakgrunn av dette gjekk Stortinget inn for at ein normalt burde behalde eit høve for Kongen i statsråd til å omgjere tilsynsorganet eller klageinstansen sine vedtak i enkelte saker:

«Flertallet legger videre til grunn at der lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet innføres, skal det i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning være hjemmel for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynets og klageinstansens vedtak.»

(Innst. S. nr. 222 (2002–2003), side 29)

Ved å behalde eit slikt unntaksvist høve til å omgjere tilsynsorganet sine vedtak blir det sikra at det politiske organet beheld moglegheita til å ha innverknad på utfallet av viktige saker utan å gå vegen om endringar i dei generelle reglane. Samtidig tydeleggjer det å leggje avgjerslemyndigheita til Kongen i statsråd at terskelen for inngrep av denne typen skal vere relativt høg.

2.4 Internasjonale forpliktingar

Ved vurderinga av auka sjølvstende for Medietilsynet må det takast omsyn til krav som følgjer av internasjonale reglar som Noreg har forplikta seg til å følgje. Både EØS-regelverket og dokument frå Europarådet legg visse føringar for dei løysingane Noreg kan velje.

Direktiv om audiovisuelle medietjenester (tidlegare TV-direktivet)

TV-direktivet (89/552/EF) rettar seg direkte mot kringkastingssektoren og er derfor av særleg interesse. Eit revidert direktiv, som er utvida til å gjelde audiovisuelle medietenester, blei vedteke 11. desember 2007 (direktiv 2007/65/EF). Direktivet er førebels ikkje innlemma i EØS-avtalen.

I EU-kommisjonen sitt opphavlege forslag til nytt direktiv frå 2005 var det teke inn eit krav til nasjonale myndigheiter om å opprette tilsynsorgan som var uavhengige av regjeringa. I den endelege direktivteksten er dette kravet fjerna, men det er samtidig teke inn enkelte referansar til oppgåver som skal takast i vare av «uavhengige reguleringsmyndigheiter i medlemslanda». Det er i det nye direktivet ikkje presisert kva som ligg i omgrepet «uavhengig», medrekna i kva for relasjon tilsynet skal vere uavhengig. Direktivteksten er derfor noko vag og må i utgangspunktet reknast å gi betydeleg spelerom til medlemsstatane m.o.t. korleis ein vil organisere tilsynssystemet.

Ekomregelverket

Ekomloven tek sikte på å gjennomføre EU-direktiv på området. Det går fram av eit av desse direktiva (rammedirektivet 2002/21/EC art. 3) at reguleringsmyndigheiter på ekomområdet skal vere uavhengige av verksemdene dei regulerer. Regelverket om elektronisk kommunikasjon (ekom) kan få betydning for visse avgjerder etter kringkastingsregelverket. Dette har samanheng med at Kulturdepartementet står som eigar av NRK. Sidan NRK er medeigar i Norges Televisjon AS, som har konsesjon for bygging og drift av det digitale bakkenettet for fjernsyn, kan ekomregelverket sitt sjølvstendekrav ha konsekvensar for vedtak etter kringkastingsregelverket som direkte eller indirekte kan relaterast til ekomregelverket.

Statsstøtteregelverket

Statsstøttereglane til EU legg føringar for korleis det enkelte landet bør organisere tilsynet med korleis allmennkringkastarane oppfyller sine programforpliktingar. I kringkastingsmeldinga blei det varsla at det vil bli fremja forslag om at departementet si instruksjonsmyndigheit i samband med Medietilsynet si utarbeiding av allmennkringkastingsrapporten blir avskore. Som nemnt innleiingsvis er dette forslaget gjennomført, jf. kringkastingsloven § 2-13.

Rekommandasjon frå Europarådet

Europarådet sin Ministerkomité tilrår i ein rekommandasjon at medlemsstatane etablerer uavhengige reguleringsmyndigheiter på kringkastingssektoren. Rekommandasjonen er ikkje rettsleg bindande for Noreg (Recommendation R(2000)23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functioning of regulatory authorities for the broadcasting sector).

Konklusjon

Samla sett inneber internasjonale reglar ein viss tendens i retning av auka sjølvstende for tilsynsorgana på feltet, men det er relativt få konkrete forpliktingar. Reglane er rett nok i stadig utvikling gjennom praksis frå internasjonale organ, men departementet går ut frå at dagens reglar inneber at Noreg har eit relativt stort handlingsrom i organiseringa av tilsynsarbeidet.

2.5 Tilsynsmyndigheiter i enkelte andre land

I dei aller fleste land har tilsynsorgana ei uavhengig stilling i forhold til departement/regjering når det gjeld organet sine funksjonar og arbeidsoppgåver. Dette gjeld tilsynsorgana i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. Det ansvarlege departementet på området kan vanlegvis derfor ikkje gi generelle instruksar om tolkinga av regelverket eller gi pålegg om utøvinga av myndigheita i enkeltsaker.

I desse landa har ingen av tilsynsorgana overordna departement som klageinstans. Alle myndigheitene har ein uavhengig klageinstans.

Den danske og britiske myndigheita har styre/råd som øvste leiar.

Granskningsnämnden, Radio- och TV-verket och Presstödsnämnden er frå 1. august 2010 slått saman i ei ny, samla myndigheit - Myndigheten för radio och tv. Myndigheten blir leia av ein generaldirektør som blir utpeikt av regjeringa. Granskningsnämnden blir ført vidare som eit organ med særskilt avgjerdsmakt i den nye myndigheita. Medlemmene i nämnden blir utpeikte av regjeringa for ein periode på tre år. Leiaren og nestleiaren er juristar med erfaring som dommarar.

Avgjerder frå den svenske mediemyndigheiten kan klagast over til ein uavhengig forvaltningsdomstol. Loven fastset kva avgjerder som kan klagast over. Dersom nemnda meiner at kringkastaren skal påleggjast gebyr for brot på føresegnene om reklame, sponsing mv., må dette spørsmålet behandlast av Länsrätten i Stockholm.

Den danske Styrelsen for bibliotek og medier, som blei oppretta 1. februar 2008 ved ei samanslåing av Mediesekretariatet og Biblioteksstyrelsen, blir leia av ein direktør og fungerer på området for tilsyn med kringkastingsreglane som eit fagleg og profesjonelt sekretariat for Radio- og tv-nævnet. Nævnet blir nedsett for fire år av gongen og består av åtte medlemmer. Sju medlemmer, medrekna formannen og nestformannen, blir utpeikte av kulturministeren. Eitt medlem blir utpeikt av ein interesseorganisasjon.

Avgjerdene til nævnet kan ikkje klagast over til anna forvaltningsorgan. Overprøving av tilsynsorganet sine vedtak skjer i stor grad av dei ordinære domstolane.

Kommunikasjonsverket i Finland er inndelt i åtte område og blir leia av ein generaldirektør utpeikt av regjeringa. Det er oppretta eit uavhengig klageorgan for avgjerdene til myndigheita.

Den britiske uavhengige tilsynsmyndigheita Ofcom er oppretta ved lov, og rapporterer til Parlamentet. Tilsynet er organisert etter mønster frå eit privat føretak og blir leia av eit råd/styre. Myndigheita til å ta avgjerder på vegner av Ofcom ligg i utgangspunktet hos styret. Seks av medlemmene blir utpeikte av Handels- og industridepartementet og av Departementet for kultur, medium og idrett. Desse medlemmene peiker deretter ut tre medlemmer blant Ofcom sine tilsette. Styret har i tillegg ein formann. Tilsynet har ei rekkje ekspertkomitear og rådgivande organ, og enkelte av desse har fått delegert fullmakt frå styret til å fatte avgjerder innanfor eit saksfelt. Styret fører tilsyn med at Ofcom utfører lovpålagde arbeidsoppgåver.