4 Sjølvstende for Medietilsynet og etablering av klagenemnd – vurdert etter ulike sakstypar

Departementet vil nedanfor gjennomgå dei viktigaste saksområda Medietilsynet har ansvaret for på kringkastingsfeltet, og vurdere om det er særlege forhold som tilseier at Medietilsynet ikkje skal ha ei uavhengig stilling.

Reglar om reklame og sponsing

Reglar om reklame og sponsing er gitt i kringkastingsloven kapittel 3 og forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting (kringkastingsforskriften) kapittel 3. Desse reglane regulerer bl.a. varigheit og innhald av reklameinnslag, plassering av reklameinnslag og inneheld forbod mot skjult reklame. I tillegg blir det gitt nærmare reglar om sponsing, bl.a. kva for program som kan bli sponsa og om identifikasjon av sponsor.

Det som kan tale for sjølvstende, er for det første at saker av denne typen inneber grenseoppgangar mot prinsippet om redaksjonell fridom. For det andre kan avgjerdene ha direkte eller indirekte betydning for NRK sin konkurransesituasjon. Det kan også argumenterast for at det er ei meir føremålstenleg ordning at politisk styring blir teken i vare gjennom utforming av regelverket, ettersom det er dette som definerer dei overordna linjene. For det tredje kan det argumenterast for at regelverket på dette feltet er relativt objektivt, og at det derfor ligg lite «politisk» skjønn i enkeltsakene. Departementet legg til grunn at denne tilsynsoppgåva i hovudsak er knytt til tekniske vurderingar av om regelverket er overhalde. Etter departementet sitt syn bør sjølvstendet i tilsynsfunksjonen på dette feltet derfor kunne styrkjast ved at departementet ikkje lenger skal vere klageinstans for vedtaka til tilsynet.

Mot sjølvstende taler behovet for politisk kontroll. Etter departementet sitt syn vil likevel dette behovet like godt kunne bli teke i vare gjennom utforminga av dei generelle reklame- og sponsereglane.

Når behandlinga av klagar etter reglane om reklame og sponsing etter forslaget skal behandlast av eit uavhengig klageorgan, er det naturleg at dette organet også blir klageinstans for vedtak knytte til forbodet mot reklame for politiske bodskap og livssyn etter kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd. Dette vil erstatte den rolla Marknadsrådet i dag har som klageinstans i slike saker. Omsynet til at saker om politisk reklame ikkje bør behandlast av politiske organ, er etter departementet si oppfatning tilstrekkeleg sikra i den foreslåtte modellen for uavhengig behandling av enkeltsaker etter kringkastingsregelverket. Gjeldande § 2-1 sjette ledd blir derfor foreslått oppheva.

Vern av mindreårige sjåarar

Det går fram av kringkastingsloven § 2-7 første ledd at Kongen i forskrift gir reglar om forbod mot å sende fjernsynsprogram som i alvorleg grad kan skade den fysiske, psykiske og moralske utviklinga til mindreårige, særleg viss programmet inneheld pornografiske scener eller umotivert vald. Av § 2-7 andre ledd går det fram at Kongen i forskrift gir reglar om at fjernsynsprogram med scener eller innslag som kan vere skadelege for mindreårige si fysiske, psykiske og moralske utvikling, berre skal sendast på visse tidspunkt (vasskiljeregelen), og om tekniske tiltak som hindrar tilgjenge til slike sendingar for mindreårige. Reglar som utfyller kringkastingsloven § 2-7 er gitt i kringkastingsforskriften §§ 2-5 og 2-6.

Spørsmålet om kor dei innhaldsmessige grensene bør gå, vil kunne vere eit tema som vekkjer politisk debatt. Dette kjem i stor grad an på moralske grunnholdningar og ikkje eine og åleine på juridiske fortolkingar av regelverket. Dette kan, isolert sett, tale for at departementet framleis bør vere klagemyndigheit i slike saker.

Etter ei samla vurdering meiner departementet likevel at det ikkje bør vere klageinstans for tilsynet sine vedtak i slike saker. I denne vurderinga har departementet særleg lagt vekt på at desse sakene inneber ei vurdering av korleis gitte typar innhald påverkar mindreårige. Dette er faglege vurderingar som fortrinnsvis bør utførast av instansar som har spisskompetanse på feltet. For eit departement vil det ikkje vere naturleg å ha slik kompetanse. For denne typen saker kan det vere relevant å samanlikne med filmområdet, der klagebehandlinga skjer i ei uavhengig nemnd. Etter departementet sitt syn taler mykje for å velje ei tilsvarande løysing på kringkastingsområdet. Eit anna argument for ei slik løysing på dette området er at vurderingane som ein må gjere, direkte gjeld det redaksjonelle innhaldet i sendingane. Som omtalt i punkt 2.4 tilseier omsynet til redaksjonell fridom at tilsyn med redaksjonelt innhald i enkeltsaker skjer uavhengig av politisk innverknad.

Vidaresending i kringkastingsnett (bl.a. formidlingsplikt og abonnentval)

Reglar om vidaresending i kringkastingsnett er gitt i kringkastingsloven kapittel 4. Utfyllande reglar blir gitt av Kongen og går fram av kringkastingsforskriften kapittel 4 om kabelsendingar mv. Medietilsynet fører tilsyn med reglane. Dette er reglar av noko ulik karakter. Vidaresending av lovleg kringkasting kan skje utan konsesjon, jf. § 4-2. Kapitlet inneheld vidare reglar om formidlingsplikt, jf. § 4-3, val av kringkastingssendingar i kabelnett (abonnentval), jf. § 4-4 og forbod mot vidaresending, jf. § 4-5.

Formidlingsplikt: Medietilsynet si fortolking av reglane om formidlingsplikt i dei saker det får til behandling, kan få konsekvensar for fjernsynstilbodet til store delar av befolkninga, og kan derfor ha politisk betydning. Likevel fell tilsyn med formidlingspliktsreglar inn under ekomregelverket. Dette inneber at det blir stilt krav om sjølvstende mellom reguleringsmyndigheita og aktørane. Saker om formidlingsplikt vil kunne gjelde aktørar departementet har ein nær relasjon til, f.eks. gjennom det statlege eigarskapet i NRK. Departementet foreslår, på bakgrunn av dette, at det ikkje bør vere klageinstans for vedtak tilsynet fattar i samsvar med formidlingspliktsreglene.

Abonnentval: Kulturdepartementet har nedsett ei arbeidsgruppe som bl.a. skal gjere ei vurdering av abonnentvalsreglane, inkludert kor føremålstenleg det ev. vil vere å påleggje betal-tv-tilbydarar plikt til å tilby fjernsynskanalar enkeltvis. Arbeidsgruppa vil leggje fram sin rapport i løpet av hausten 2010. Dagens abonnentvalsreglar har betydning for det samla tv-tilbodet og har på denne måten ein politisk dimensjon. Departementet legg likevel til grunn at denne betydninga primært er knytt til korleis reglane er utforma. Tilsynsspørsmåla vil i hovudsak vere av meir teknisk karakter. Dette tilseier at det ikkje er påkravd at departementet er klageinstans for tilsynet sine vedtak på dette feltet.

Forbod mot vidaresending: Etter kringkastingsloven § 4-5 kan Medietilsynet i nærmare fastsette tilfelle forby vidaresending av fjernsynskanalar. For eksempel kan ein forby vidaresending av fjernsynskanalar som sender pornografi/vald i strid med norsk lov eller andre program som i alvorleg grad kan skade den fysiske, psykiske og moralske utviklinga til mindreårige. Ein kan også forby vidaresending av fjernsynskanalar som sender innhald som kan vere skadeleg for mindreårige i strid med vasskiljeregelen, fjernsynskanalar som sender reklame i strid med norsk lov eller fjernsynskanalar som sender program i strid med straffeloven § 135a. I desse sakene må ein, ved vurderinga av innhaldet i fjernsynskanalane, også foreta avvegingar mot ytringsfridommen. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det ikkje bør vere klageinstans for slike saker.

Registrering av kringkastarar

Etter kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd blir det kravd at kringkasting eller lokalkringkastingsverksemd som ikkje er konsesjonspliktig, er registrert hos offentleg myndigheit. Etter kringkastingsforskriften § 1-3 fører Medietilsynet register over kringkastarar og lokalkringkastarar som er registreringspliktige etter loven.

Denne oppgåva vil neppe generere mange klagesaker. Departementet legg vidare til grunn at den politiske betydninga av området primært er knytt til korleis reglane er utforma. Tilsynsspørsmåla vil i hovudsak vere av meir teknisk karakter. Dette tilseier at det ikkje er påkravd at departementet er klageinstans for tilsynet sine vedtak på dette feltet.

Europeisk programmateriale i fjernsyn/uavhengige produsentar

Det går fram av kringkastingsloven § 2-6 at Kongen gir nærmare reglar om kringkastarane sin bruk av europeisk programmateriale i fjernsyn. Slike reglar er gitt i kringkastingsforskriften kapittel 2.

Desse reglane, og tilsynet med dei, er av teknisk karakter. Ut frå ei overordna målsetjing om å gi Medietilsynet auka sjølvstende, der det ikkje er særlege omsyn som taler mot dette, blir det derfor foreslått at departementet ikkje skal vere klagemyndigheit etter denne bestemminga.

Tilsvarande kan ein gjere gjeldande i forhold til kringkastingsforskriften si bestemming i § 2-2 om at minst 10 % av sendetida skal avsetjast til europeiske verk produserte av uavhengige produsentar.

Formelle krav til kringkastingsverksemd

Dette er ei samlegruppe som omfattar ulike typar saker, der fellestrekket er at dei er av meir formell karakter. Ho omfattar reglar om melding frå statleg myndigheit (kringkastingsloven § 2-4), ulovleg kringkasting frå skip og fly i internasjonalt område mv. (kringkastingsloven kapittel 9), og legaldefinisjonar og reglar om kringkastingsregelverket sitt verkeområde (jf. kringkastingsloven kapittel 1 og kringkastingsforskriften §§ 1-1 og 1-2).

Det er ikkje eit stort tal tilsynssaker innanfor denne gruppa. Nokre av sakene innanfor gruppa kan ha internasjonale aspekt som taler mot sjølvstende. På den andre sida vil omsynet til eventuelle internasjonale forpliktingar, eller til andre vesentlege samfunnsmessige interesser, kunne bli teke i vare gjennom at Kongen i statsråd blir gitt høve til å omgjere Medietilsynet sine vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Ettersom det er få saker på området, og ein normalt må føresetje at sakene er av teknisk art, meiner departementet at dette høvet til omgjering vil vere tilstrekkeleg for å behalde nødvendig grad av politisk styring med enkeltsaker.

Departementet legg til grunn at den politiske betydninga av dei formelle krava til kringkastingsverksemd generelt sett er knytt til korleis reglane er utforma. Tilsynsspørsmåla vil i hovudsak vere av meir teknisk karakter. Dette tilseier at det ikkje er påkravd at departementet er klageinstans for tilsynet sine vedtak på feltet.

Konsesjon til riksdekkjande fjernsyn og radio (digital kringkasting)

Ved vurderinga av oppgåver knytte til konsesjonstildeling meiner departementet at det bør skiljast mellom opplegget for utlysinga og den konkrete tildelinga av konsesjonane. Når det gjeld det generelle utlysingsopplegget mv., er det viktig at departementet har styringsmoglegheiter. Etter departementet sitt syn er det berre for den konkrete konsesjonstildelinga at det er aktuelt å vurdere sjølvstende.

Tradisjonelt har tildeling av konsesjonar for riksdekkjande radio- eller fjernsynsverksemd vore eit sentralt mediepolitisk verkemiddel. Den grunnleggjande føresetnaden for at det har vore stilt krav om at konsesjonæren tek på seg allmennkringkastarforpliktingar, er at det har vore mangel på tilgjenge til frekvensar. Grunnlaget for dei innhaldsmessige krava i konsesjonane har altså vore at når konsesjonæren blir gitt rett til å disponere ein avgrensa ressurs, må staten ha rett til å krevje ei motyting. Konsesjonane har blitt tildelt gjennom ein såkalla venleikskonkurranse der innhaldet i programplanane til søkjarane har blitt tillagt stor vekt. Den kulturpolitiske betydninga av konsesjonane er også bakgrunnen for at ansvaret for tildeling av riksdekkjande, analoge kringkastingskonsesjonar ikkje er delegert til Medietilsynet.

Overgangen til digitale fjernsynssendingar endrar betydninga av konsesjonsinstituttet. Digitaliseringa inneber ei langt meir effektiv utnytting av frekvensspekteret. Dermed vil det ikkje vere mangel på tilgjenge til frekvensar i like stor grad som tidlegare. Det er i dag mange aktørar som har riksdekkjande distribusjon i det digitale bakkenettet for fjernsyn.

Departementet legg til grunn at aktørane i ein slik situasjon må bli behandla likt, og at det ikkje vil vere høve til å påleggje enkelte aktørar strengare regulering enn andre. På bakgrunn av dette har departementet i vedtak av 4. juni 2007 delegert myndigheita til å gi konsesjonar til riksdekkjande fjernsyn i digitale bakkenett til Medietilsynet. Mediepolitiske omsyn har no langt mindre betydning ved tildelinga. Dette har samanheng med at det er Norges Televisjon som i praksis, med unntak for kanalar som har status som formidlingspliktige, avgjer kva for kanalar som skal distribuerast i nettet. Det blir ikkje stilt noko innhaldskrav, og det er lite bruk av skjønn i samband med tildelinga. Departementet foreslår derfor at det ikkje skal vere klageinstans for vedtak om konsesjon for riksdekkjande digitalt fjernsyn.

Situasjonen er noko annleis for digital radio, bl.a. fordi det ikkje finst noko mellomledd innan radio som fyller same rolle som Norges televisjon gjer for fjernsyn. Departementet legg likevel til grunn at det heller ikkje på radiofeltet gjer seg gjeldande forhold som tilseier at departementet skal vere klageinstans i enkeltsaker. Behovet for politisk kontroll vil vere tilfredsstillande teke i vare ved at departementet fastset eller godkjenner dei generelle rammene for Medietilsynet si utlysing/tildeling av konsesjonar. Departementet foreslår derfor også at det ikkje skal vere klageinstans for vedtak om konsesjon for riksdekkjande digital radio.

Departementet vil, for ordens skyld, nemne at ansvaret for å tildele analoge konsesjonar for riksdekkjande radio- eller fjernsynssendingar ikkje er delegert til Medietilsynet. Dette har samanheng med at slike konsesjonar hittil har spelt ei sentral rolle for mediepolitikken. TV 2 AS sin konsesjon for fjernsyn gikk ut 1. januar 2010. Etableringa av det digitale bakkenettet for fjernsyn inneber at den analoge fjernsynskonsesjonen ikkje vil bli kunngjort på nytt. Konsesjonane for radiodrift som P4 Radio Hele Norge AS og Radio Norge AS disponerer går ut 1. januar 2014. Det er ikkje teke stilling til spørsmålet om desse skal kunngjerast på nytt, men det er ein realitet at digitaliseringsprosessen for radiomediet går vesentleg seinare enn for fjernsyn. Kulturdepartementet tek sikte på å fremje ei stortingsmelding om digital radio i løpet av 2010 som bl.a. vil drøfte korleis P4 og Radio Norge sine noverande konsesjonar skal handterast etter 2014.

Konsesjon til lokalkringkasting (analog og digital kringkasting)

Tildeling av konsesjon til lokalkringkasting omfattar både lokal-tv og lokalradio. Medietilsynet har nyleg tildelt eit stort tal lokalradiokonsesjonar som gjeld til 2017. Den nye konsesjonsordninga for lokalradio har bl.a. bakgrunn i at tildelinga av konsesjonar og frekvensar skal samordnast. Ekomloven og EØS-rettslege prinsipp stiller krav om at tildelingskriteria skal vere objektive, transparente, ikkje-diskriminerande og rimelege.

Konsesjonstildelinga har til ein viss grad vore basert på eit skjønn, bl.a. ved at lokalt mediemangfald er vektlagt. Det er likevel eit fagleg skjønn som må nyttast innanfor dei rammene som er nemnde ovanfor. Departementet kan ikkje sjå at det ligg føre tungtvegande grunnar som taler mot at tilsynet blir gitt auka sjølvstende ved tildeling av lokalradiokonsesjonar.

Departementet kan heller ikkje sjå at tildeling av konsesjon til lokalfjernsyn reiser overordna spørsmål som taler mot sjølvstende. Digitaliseringa av fjernsynsmediet har medført at konsesjonsordninga for lokalfjernsyn i praksis fungerer som ei registreringsordning.

Departementet foreslår derfor at tilsynet blir gitt auka sjølvstende for tildeling av konsesjon til lokalkringkasting ved at departementet ikkje lenger skal vere klageinstans for slike vedtak.

Tilsyn med konsesjonsvilkår (både riksdekkjande og lokale konsesjonar)

Programvilkåra i kringkastingskonsesjonar for dei riksdekkjande kringkastarane er framleis sentrale mediepolitiske verkemiddel som bl.a. skal sikre eit breitt tilbod for heile befolkninga, medrekna innhald for ulike grupper i samfunnet. Korleis konsesjonsvilkåra blir tolka, kan derfor få samfunnsmessig betydning. Det er departementet som har gitt konsesjonane til riksdekkjande analog kringkasting. Høvet til endring i vilkåra (særleg til ugunst for konsesjonæren) er underlagt klare avgrensingar slik at tolkinga av vilkåra blir desto viktigare. På bakgrunn av dette er det tungtvegande argument mot at tilsynet skal vere uavhengig av departementet ved utføringa av denne oppgåva.

Motargumentet er at oppgåva har grenseflater mot prinsippet om media sitt sjølvstende i redaksjonelle spørsmål. Gjennom konsesjonsvilkåra er kringkastarane forplikta til å sende visse typar innhald, men har stor fridom i utforminga av innhaldet. I enkeltsaker kan det likevel oppstå usemje om kor langt prinsippet om redaksjonell fridom går. Ut frå vurderingar av forholdet mellom media og politiske myndigheiter, jf. punkt 2.4, kan det derfor argumenterast for at slike saker bør bli behandla av eit uavhengig tilsyn. Tilsvarande kan departementet si rolle som eigar av NRK også vere eit argument for at saker om tilsyn med konsesjonsvilkåra til andre kringkastarar bør bli behandla av eit uavhengig organ.

Departementet registrerer at bl.a. Norsk Redaktørforening ønskjer at Medietilsynet også bør ha ei uavhengig rolle i tilsynet med konsesjonar for riksdekkjande kringkasting. Når ein skal vege omsyna mot kvarandre, må det likevel, etter departementet sitt syn, bli lagt stor vekt på at konsesjonane for riksdekkjande radio framleis er viktige verkemiddel i mediepolitikken. I motsetnad til generelle reglar i forskrift og lov er det i praksis svært avgrensa moglegheiter for å endre konsesjonsvilkår i løpet av konsesjonsperioden. Det er dermed eit klart behov for at den forvaltningsmessige forståinga av vilkåra er forankra i politisk ansvarlege instansar. Dette omsynet veg, etter departementet sitt syn, tyngre enn dei omsyna som taler imot. Departementet går derfor ikkje inn for auka sjølvstende for tilsynet med vilkåra i riksdekkjande konsesjonar.

Departementet har komme til den motsette konklusjonen når det gjeld tilsyn med konsesjonsvilkår i lokalkringkasting. Her dreier det seg om eit forholdsvis stort tal aktørar. Det politiske aspektet ved desse sakene kan seiast primært å liggje i det formelle rammeverket for verksemda (dvs. i utforming av kunngjeringstekst) meir enn i enkeltkonsesjonane. Departementet kan såleis ikkje sjå sterke argument som taler for at det framleis skal vere klageinstans for dette tilsynsarbeidet.

På lokalkringkastingsfeltet er det også forskriftsfesta enkelte generelle programkrav for høvesvis lokalradio og lokalfjernsyn, jf. §§ 7-6 og 7-7 i forskrift av 28. februar 1998 om kringkasting (kringkastingsforskriften). Departementet legg til grunn at dei generelle programforpliktingane står i same stilling som konsesjonsvilkåra for lokalkringkasting. Såleis bør departementet heller ikkje for slike vedtak vere klageinstans.

Konsesjonsoverdragingar for lokalkringkasting

Konsesjonsoverdragingar skal, etter gjeldande regelverk, godkjennast av Medietilsynet, jf. kringkastingsforskriften § 7-1.

Det har vore ein del klagesaker på avslag på søknader om slike konsesjonsoverdragingar. Sakene kan for så vidt krevje vurderingar knytte til mediemangfald, men det er tale om lokale saker som neppe har noko vidtrekkande mediepolitisk betydning. Ein foreslår derfor sjølvstende for denne sakstypen.

Sendetidsfordeling for lokalradiokonsesjonar

Viss det er fleire lokalradiokonsesjonærar på same sendarnett, og desse ikkje kjem til semje om fordeling av sendetid, kan kvar av partane bringe tvisten inn for Medietilsynet, jf. kringkastingsforskriften § 7-9. Departementet har, i den nemnde høyringa av forslaga om endringar i regelverket for lokalkringkasting, også foreslått omfattande endringar av denne bestemminga, men Medietilsynet skal etter forslaget framleis treffe avgjerd i tvistar om fordeling av sendetid.

Dette er ei oppgåve som ikkje i vesentleg grad reiser overordna spørsmål av politisk art. Samtidig stiller avgjerder om sendetidsfordeling store krav til kjennskap til lokale forhold. Dette er ein type detaljkunnskap som det ikkje vil vere naturleg for eit departement å ha. Vidare inneber saker om fordeling av sendetid at det er myndigheitene som i siste instans fordeler sendetimar på lokalradionetta. Så lenge det er departementet som avgjer slike saker, kan ein ikkje utelukke at enkelte vil kunne mistenkeleggjere grunnlaget for vedtaka. Departementet har derfor komme til at både praktiske og prinsipielle forhold taler for at departementet ikkje er klageinstans for vedtak om sendetidsfordeling.

Tilsyn med konsesjon for oppretting eller drift av anlegg for kringkasting eller vidaresending av kringkasting

Kringkastingsloven § 2-2 stiller krav om konsesjon for oppretting eller drift av anlegg for kringkasting eller vidaresending av kringkasting. Tildeling av konsesjon er delegert til Medietilsynet etter kringkastingsforskriften § 1-5.

Departementet reknar med at dei same omsyna gjer seg gjeldande når det gjeld sjølvstende for Medietilsynet ved tilsyn med konsesjonar for oppretting og drift av sendaranlegg som for konsesjonar for kringkastingsverksemd. På bakgrunn av dette går departementet inn for auka sjølvstende for Medietilsynet ved tildeling av konsesjonar for sendaranlegg og ved tilsyn med konsesjonsvilkår for sendaranlegg for lokalkringkasting, men ikkje for riksdekkjande kringkasting, eller vidaresending av kringkasting.

Viktige hendingar

Kringkastingsloven § 2-8 fastset at ein kringkastar som har erverva einerett til fjernsynssending av hendingar av vesentleg samfunnsmessig betydning ikkje må utnytte eineretten på ein slik måte at ein stor del av sjåarane blir fråtekne moglegheita til å følgje hendinga på vederlagsfritt fjernsyn. Noreg har ikkje fastsett ei liste over kva for hendingar som dette omfattar. Reglane har per i dag inga praktisk betydning. Departementet varsla likevel i kringkastingsmeldinga at det vil bli vurdert å innføre ei slik liste.

Dersom det blir etablert ei slik liste, vil Medietilsynet blant anna måtte handtere tvistesaker om pris for senderettar. Det vil ikkje vere føremålstenleg at slike tvistesaker blir klaga inn for departementet. Dette har primært samanheng med at det ikkje kan utelukkast at NRK vil kunne vere den eine parten i slike saker. Habilitetsomsyn taler derfor for at departementet ikkje skal vere klageinstans for enkeltvedtak etter dette regelverket.

Sakskostnader og dokumentinnsyn

Medietilsynet fattar vedtak om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, og tek stilling til krav om dokumentinnsyn etter bestemmingane i forvaltningsloven og offentleglova.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at klagenemnda berre skal behandle klagar på enkeltvedtak fatta i samsvar med kringkastingsloven. Etter forslaget vil følgjeleg klagar på vedtak fatta i medhald av andre lovverk framleis følgje forvaltningsloven sitt hovudsystem om at klagar blir behandla av overordna departement. Departementet ser ikkje noko grunnlag for å fråvike forvaltningsloven sitt hovudsystem i forhold til denne typen vedtak.

Departementet ser heller ikkje noko grunnlag for å fråvike forvaltningsloven sitt hovudsystem for dokumentinnsyn og sakskostnader frå Medieklagenemnda i første instans.

4.1 Høve til instruksjon og omgjering, og pålegg om å ta saker opp til behandling

Grunngivinga for auka sjølvstende for Medietilsynet gjer seg, etter departementet sitt syn, særleg gjeldande ved tilsynet sine avgjerder i enkeltsaker, jf. drøftinga over. Departementet foreslår derfor at det i loven blir fastsett at Medietilsynet ikkje kan instruerast om avgjerder i enkeltsaker ved behandling av nærmare spesifiserte sakskategoriar, men at det ikkje blir fastsett nokre avgrensingar i høvet til å gi generelle instruksar. Det blir vidare foreslått, i tråd med Stortinget sine føresetnader i Innst. S. nr. 222 (2002–2003), at departementet beheld retten til å gi Medietilsynet pålegg om å ta ei sak opp til behandling. Dette gjer, etter departementet sitt syn, at det ikkje er nødvendig med bestemmingar om ein rett til å klage over Medietilsynet si manglande behandling av ei sak eller liknande utover forvaltningsloven sine alminnelege reglar.

Når det gjeld spørsmålet om klagebehandling, meiner departementet at ho bør skje i ei uavhengig klagenemnd. Ei ordning der departementet framleis behandlar enkeltsaker ved klagar over vedtak i tilsynet, ville ikkje vere i samsvar med føremålet med å gi tilsynet auka sjølvstende. Departementet meiner også at høvet til å omgjere tilsynet sine vedtak av eige tiltak bør avgrensast. Etter forslaget vil heile omgjeringsretten til departementet etter forvaltningsloven § 35 vere avskoren på dei saksområda der Medietilsynet er gitt auka sjølvstende.

Departementet sitt forslag er altså ein modell som tek utgangspunkt i at tilsynet i nærmare oppgitte sakstypar ikkje kan instruerast om avgjerda i enkeltsaker, at klagebehandling skjer i ei uavhengig klagenemnd, og at det heller ikkje ligg føre omgjeringsrett. Samtidig meiner departementet at det bør vere ein sikkerheitsventil for å ta i vare behovet for politisk styring i prinsipielle og viktige saker. Departementet foreslår derfor at Kongen i statsråd kan omgjere Medietilsynet eller klagenemnda sine vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Høvet til omgjering vil gjelde uavhengig av om partane i saka har klaga over Medietilsynet si avgjerd. Vidare vil det foreslåtte høvet til omgjering innebere at Kongen i statsråd kan gripe inn og omgjere eit vedtak sjølv om klagebehandlinga ikkje er avslutta.

Departementet foreslår ikkje eit høve for Kongen i statsråd til å treffe vedtak i Medietilsynet sin stad dersom tilsynet sjølv ikkje har fatta vedtak. Behovet for ein «sikkerheitsventil» blir sett som tilstrekkeleg teke i vare gjennom at departementet kan påleggje Medietilsynet å ta ei sak til behandling, og at Kongen i statsråd kan omgjere tilsynet sine vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.

4.2 Klageorgan

Departementet foreslår, som nemnt, at behandling av klagar over Medietilsynet sine vedtak på område der det blir foreslått auka sjølvstende, skal skje i ei uavhengig klagenemnd. Klagenemnda vil ha same myndigheit som andre klageinstansar, dvs. at nemnda kan prøve både tilsynsorganet si utøving av skjønn og lovbruk. Utover å vere klageinstans står ikkje klagenemnda i noko overordningsforhold til Medietilsynet. Klagenemnda kan altså ikkje gi førehandsinstruksar om Medietilsynet si saksbehandling i enkeltsaker. I tråd med at klagenemnda ikkje skal vere overordna Medietilsynet i alminneleg forvaltningsrettsleg forstand, foreslår departementet i tillegg at klagenemnda ikkje blir gitt høve til å omgjere Medietilsynet sine vedtak etter eige tiltak.

Spørsmålet blir vidare kva for organ som bør vere klageinstans for vedtak i saker der tilsynet skal ha ei uavhengig stilling frå departementet. Omsyna som grunngir sjølvstende tilseier at klagemyndigheita bør liggje utanfor statsforvaltninga. Det sentrale er at klageinstansen har den nødvendige kompetansen for å avgjere klagesakene.

Det eksisterer allereie fleire klagenemnder som behandlar klagar på vedtak i Medietilsynet. Både medieeierskapsloven og film- og videogramlova etablerer eigne klagenemnder. Spørsmålet er om det bør etablerast ei ny klagenemnd for klagar etter kringkastingsregelverket, eller om ei av dei eksisterande klagenemndene kan utvidast til også å behandle desse sakene.

Behandling av klagar i dei aktuelle sakene etter kringkastingsregelverket vil krevje juridisk og kringkastingsfagleg kompetanse. Sjølv om det er grunn til å tru at dei eksisterande nemndene har noko av den kompetansen som trengst, er det eit faktum at ingen av dei eksisterande nemndene er sette saman med tanke på å behandle denne typen saker. Utviding av ei av desse vil krevje endringar. Likevel kan ein rekne med at praktiske omsyn vil tale for integrering med ei av dei nemndene som alt finst. Truleg vil ei slik løysing vere ressurssparande i forhold til å operere med tre ulike klagenemnder, noko som kan medføre mykje administrasjon osv. Etter departementet si vurdering vil ei utviding av éi av dei eksisterande nemndene samla sett truleg gi den beste løysinga.

Departementet legg til grunn at oppgåvene til klagenemnda etter medieeierskapsloven sakleg sett ligg nærmast opp til dei sakstypane som vil vere aktuelle på kringkastingsfeltet. Klagenemnda består av tre medlemmer og to varamedlemmer. Medlemmene i nemnda består i dag av to juridiske professorar og éin professor i medievitskap. Medlemmene er oppnemnde for perioden 1.1.2007 til 31.12.2010. Det vil vere naturleg å vurdere den faglege samansetjinga av nemnda i lys av ev. nye oppgåver når ny klagenemnd skal oppnemnast for perioden 1.1.2011 til 31.12.2014.

Departementet foreslår, på grunnlag av dette, at klagenemnda frå medieeierskapsloven også skal behandle klagar på enkeltvedtak heimla i kringkastingsloven. Det blir foreslått å endre namnet på nemnda til Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda). Det er noko usikkert korleis belastninga på nemnda og sekretariatet vil utvikle seg. Det er førebels ikkje aktuelt å utvide talet på medlemmer i nemnda. For å auke fleksibiliteten m.o.t. samansetjinga av nemnda blir det likevel foreslått at medieeierskapsloven blir endra slik at det ikkje lenger er lovfesta at nemnda skal ha tre medlemmer.

4.3 Oppsummering av departementet sitt forslag

Departementet er i dag klageinstans for dei aller fleste sakene på kringkastingsfeltet. På grunnlag av diskusjonen over blir det foreslått at ansvaret for klagesaksbehandling blir overført til ei uavhengig klagenemnd. Dersom forslaget blir gjennomført, vil departementet heretter berre vere klageinstans for vedtak Medietilsynet fattar i medhald av desse bestemmingane i kringkastingsloven:

• § 2-1 (berre vedtak som gjeld tilsyn med konsesjonar for riksdekkjande kringkasting)

• § 2-2 (berre vedtak som gjeld tilsyn med konsesjonar for anlegg for riksdekkjande kringkasting eller vidaresending av kringkasting)

Enkeltvedtak etter desse bestemmingane i kringkastingsforskriften skal framleis kunne bli klaga over til departementet:

• § 1-5 (berre vedtak som gjeld tilsyn med konsesjonar for anlegg for riksdekkjande kringkasting eller vidaresending av kringkasting)

Departementet sitt høve til å instruere Medietilsynet i enkeltsaker blir avskore i forhold til andre bestemmingar i kringkastingsloven enn dei som er nemnde over. Departementet sitt høve til å gi generelle instruksar blir oppretthalde uavkorta. Vidare skal Kongen i statsråd kunne omgjere vedtak fatta av Medietilsynet og klagenemnda i saker av prinsipiell og stor samfunnsmessig betydning. Kongen sitt høve til omgjering gjeld uavkorta.