3 Sjølvstende for Medietilsynet og etablering av ei klagenemndordning på kringkastingsfeltet

3.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet av 14. mars 2008 la departementet til grunn at kringkastingsfeltet sin karakter tilseier at Medietilsynet bør bli gitt ei uavhengig rolle, dersom ikkje konkrete forhold knytte til det enkelte saksfeltet tilseier noko anna.

Med dette utgangspunktet gjekk departementet gjennom alle sakstypar Medietilsynet behandlar på kringkastingsfeltet. Det blei konkludert med at for dei fleste sakstypane burde ansvaret for behandling av klagesaker bli overført til ei uavhengig klagenemnd. Departementet skulle berre vere klageinstans for vedtak som gjeld tilsyn med konsesjonar for riksdekkjande kringkasting (kringkastingsloven § 2-1) og tilsyn med konsesjonar for anlegg for riksdekkjande kringkasting eller vidaresending av kringkasting (kringkastingsloven § 2-2).

Departementet sitt høve til å gi generelle instruksar blei foreslått oppretthalden uavkorta. Det blei likevel foreslått at departementet sitt høve til å instruere Medietilsynet i enkeltsaker skal avskjerast, med unntak for bestemmingane i kringkastingsloven § 2-1 og § 2-2.

For å ta i vare omsynet til demokratisk kontroll på feltet la departementet opp til at Kongen i statsråd skulle kunne omgjere Medietilsynet og Klagenemnda sine vedtak i saker av prinsipiell og stor samfunnsmessig betydning, og at Kongen sitt høve til omgjering skulle gjelde uavkorta.

3.2 Høyringsfråsegner

Dei aller fleste av instansane som uttalte seg om høyringsnotatet, var positive til å gi Medietilsynet ei meir uavhengig stilling.

Forbrukarombodet uttalte dette:

Da min erfaring med Forbrukerombudet som et frittstående forvaltningsorgan er svært positiv, slutter jeg meg til departementets forslag om at Medietilsynet i større grad bør være et uavhengig tilsynsorgan. I den sammenheng vises det til departementets begrunnelse for forslaget, og i tillegg vil jeg særskilt trekke frem at Forbrukerombudets uavhengige stilling har gjort at jeg i større grad fritt har kunnet ivareta Forbrukerombudets formål – jobbe for en enklere og tryggere forbrukerhverdag – uten føringer fra annet hold.

RiksTV støttar forslaget og tilrår at det blir etablert ei ny klagenemnd:

For så vidt gjelder behandlingen av eventuelle klagar over Medietilsynets vedtak er det imidlertid viktig å sikre at klageorganet besitter nødvendig kringkastingsfaglig erfaring og kompetanse av juridisk og faktisk art. Vi kan ikke se at bruk av eksisterende klagenemnder vil løse dette. For å sikre kompetansebehovet og nemndens saksbehandling mener vi det bør opprettes et eget klageorgan for behandling av sakene etter kringkastingsregelverket.

Familie og Medier er einaste instans som gav uttrykk for ein viss motstand mot forslaget, ved å vise til at alle skjønnsmessige avgjerder bør vere forankra i politiske organ.

NRK støttar forslaget om auka sjølvstende, men understrekar samtidig at tilsynet sine oppgåver må avgrensast mot politiske vedtak og avgjerder. NRK illustrerer dette ved å vise til Medietilsynet sitt arbeid med dei årlege allmennkringkastingsrapportane. Etter NRK sitt syn vil Medietilsynet, i dei vurderingane som blir gjorde av allmennkringkastarane si programverksemd, lett gjere kulturpolitiske vurderingar som går utover det som bør vere den formelle rolla til tilsynet.

Konkurransetilsynet og Norsk Redaktørforening er positive til at Medietilsynet får ei meir uavhengig stilling, men argumenterer for at dette bør gjennomførast konsekvent, utan dei unntaka departementet nemner i høyringsnotatet.

TV 2, Get, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Journalistlag, Tono, Barneombodet og Norsk kabel-tv-forbund sluttar seg på meir generelt grunnlag til forslaget om at Medietilsynet skal få ei meir uavhengig stilling på kringkastingsfeltet.

3.3 Departementet sitt prinsipielle utgangspunkt for vurdering av om Medietilsynet bør få ei meir uavhengig stilling

På mediefeltet gjer det seg gjeldande særlege omsyn som kan tilseie at det bør vere avstand mellom aktørane og politiske myndigheiter. Ytringsfridommen er verna i Grunnloven § 100 (i tillegg til EMK art. 10). Grunnloven § 100 inneber ikkje berre avgrensingar i staten sin rett til å gjere inngrep i ytringsfridommen, men pålegg dessutan staten ein aktiv plikt til å leggje tilhøva til rette for ein open og opplyst offentleg samtale, jf. det såkalla infrastrukturkravet i bestemminga sitt sjette ledd.

Frie og uavhengige medium er ein føresetnad for ytringsfridommen. Media har sentral betydning for den frie meiningsdanninga som tilretteleggjarar av samfunnsdebatten, og ved å vere aktørar i han. Kringkastingsmediet speler på denne måten ei viktig demokratisk rolle. Den demokratiske funksjonen til media føreset redaksjonelt sjølvstende. Kjernen i prinsippet om redaksjonelt sjølvstende er at redaktøren treffer avgjerder om mediet sitt innhald, utan innblanding frå eigarar, myndigheiter eller andre. For å styrkje redaktørinstituttet sin formelle basis har Stortinget lovfesta prinsippet om redaksjonell fridom (lov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media).

Fleire av sakstypane Medietilsynet behandlar, inneber grenseoppgangar mot prinsippet om redaksjonell fridom. Prinsipielle grunnar kan derfor tale for at det organet som fører tilsyn med kringkastarane, bør sikrast sjølvstende frå politiske myndigheiter, særleg på bakgrunn av media si rolle i samband med kritikk av og kontroll med offentleg maktutøving. Auka sjølvstende for Medietilsynet kan avskjere eventuelle mistankar og påstandar om at dei politiske myndigheitene misbrukar kringkastingsregelverket til å påverke media sine redaksjonelle prioriteringar.

Vidare er det knytt visse utfordringar til Kulturdepartementet si rolle som eigar av NRK. Departementet har i dag full styringsrett over tilsynsmyndigheita på kringkastingsfeltet samtidig som det eig ein av kringkastarane. Dette kan aktualisere habilitetsspørsmål. Ein del av dei avgjerdene Medietilsynet treffer, har betydning for NRK og selskapet sin konkurransesituasjon. Dersom Medietilsynet blir gitt auka sjølvstende frå departementet, kan dette gi tilsynet sine avgjerder større legitimitet. Auka sjølvstende kan motverke eventuelle spekulasjonar om at avgjerdene blir påverka av kva som tener interessene til NRK, og dermed auke tilliten til at desse blir trefte på eit reint fagleg grunnlag.

I tillegg kan auka sjølvstende fremje ei gagnleg arbeidsdeling mellom departementet og det faglege tilsynet. Ein del av sakene på kringkastingsfeltet er av fagleg og detaljprega karakter og reiser i mindre grad overordna spørsmål. I slike saker vil det anten vere lite rom for skjønn, eller det skjønnet som skal brukast, er av nokså fagteknisk art. Her vil det vere lite behov for politisk styring. Styring vil skje gjennom fastsetjing av reglar og generelle rammer, ikkje gjennom å påverke utfallet av enkeltsaker.

Elles er det grunn til å påpeike at tilsynsorgan i andre land i stor grad er gitt ei uavhengig stilling i forhold til politiske myndigheiter, og at internasjonale reglar inneber ein viss tendens i retning av å etablere uavhengige tilsynsorgan, jf. nedanfor.

Eit forhold som kan tale mot auka sjølvstende, er at somme avgjersler på kringkastingsfeltet vil liggje i eit grenseland mellom politikk og rein rettspraksis. Det kan representere eit prinsipielt problem dersom slike forvaltningsavgjerder ikkje dannar grunnlag for politisk kontroll. Jo meir skjønnsmessige reglane er, desto meir sannsynleg er det at dette vil kunne bli oppfatta som eit problem.

Dei omsyna som er trekte fram over, gir eit utgangspunkt for vurderinga av spørsmålet om auka sjølvstende for Medietilsynet. Kor sterkt dei enkelte omsyna gjer seg gjeldande, vil likevel variere avhengig av kva for oppgåver det er tale om. Departementet meiner derfor at spørsmålet ikkje kan løysast på generelt grunnlag, men at det må gjerast ei konkret vurdering av dei enkelte oppgåvene tilsynet er tillagt etter kringkastingsregelverket. Det er også grunn til å påpeike at sjølvstende alltid vil vere eit gradsspørsmål, slik at det også må vurderast kor vidtgåande denne skal vere, bl.a. må ein ta stilling til i kva utstrekning departementet sine styringsmiddel skal avskjerast.

Det prinsipielle utgangspunktet til departementet for heile denne gjennomgangen er at saksfeltet sin karakter tilseier at Medietilsynet bør bli gitt ei uavhengig rolle, dersom ikkje konkrete forhold klart taler mot dette.

Vi oppfattar også at høyringsinstansane i hovudsak stiller seg bak denne tilnærminga til spørsmålet.