2 Hovedinnholdet i revidert kvotedirektiv

EUs kvotedirektiv (direktiv 2003/87/EF) etablerte et europeisk kvotesystem fra 1. januar 2005. Kvotesystemet setter et tak på de samlede utslippene fra sektorene som omfattes av systemet. Kombinert med en plan for stadige innstramminger av kvotemengden vil kvotesystemet bidra til utslippsreduksjoner i årene som kommer. Gjennom etableringen av kvotesystemet har EU startet arbeidet med å omstille samfunnet i retning av et lavutslippssamfunn. Det europeiske kvotesystemet gir grunnlag for kostnadseffektive utslippsreduksjoner innenfor industri, kraftverk, petroleum og luftfart. Kvotesystemet er et system med omsettelige utslippstillatelser. Adgangen til å kjøpe og selge utslippstillatelsene, kalt klimakvoter, gir en fleksibilitet som sørger for at nødvendig omstilling skjer til lavest mulig kostnad for samfunnet.

Kvotesystemets første periode (2005–2007) var på mange måter en læringsfase. Erfaringen var at de fleste tekniske sidene ved kvotesystemet fungerte tilfredsstillende, men at manglende adgang til overføring av kvoter til perioden 2008–2012, kombinert med at det samlete antallet kvoter var for høyt, førte til at kvoteprisen stupte fra et nivå på over 30 Euro per tonn på det høyeste ned til nesten null. Andre periode (2008–2012) har derfor en strammere kvotemengde. Det har også vist seg å være behov for å forbedre sikkerheten i kvoteregistrene. Kvotene som ble tildelt bedriftene, ble dessuten koblet sammen med kvoter som var gyldige for oppgjør for statenes utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Ved å tildele de kvotepliktige bedriftene færre kvoter enn de trenger, kunne statene dermed sikre at de kvotepliktige virksomhetene bidrar til å oppfylle av statens utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen.

Nytt fra kvotesystemets tredje fase (2013–2020), som planlegges innført med revidert kvotedirektiv, er at det etableres ett felleseuropeisk kvotesystem som kan sikre at Europa samlet reduserer utslippene av klimagasser. Det skjer ved en harmonisering på europeisk nivå av reglene for fastsettelse av samlet kvotemengde, samt av salgsandeler og reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter.

Fra tredje fase utvides også kvotesystemets virkeområde. Fra 2013 vil om lag 43 % av utslippene i EU være kvotepliktige. De nye klimagassene og de viktigste nye sektorene som inkluderes, er utslipp av CO₂ og PFK fra produksjon av aluminium, utslipp av CO₂ fra produksjon av ferrolegeringer og petrokjemisk industri, utslipp av N₂O (lystgass) fra produksjon av kunstgjødsel, samt utslipp i forbindelse med fangst og lagring av CO₂ (såkalt Carbon Capture and Storage, CCS). De nye industrisektorene representerer en økning på om lag 100 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i året, eller ca. 5 % av det samlede omfanget av EUs kvotesystem. For Norge betyr utvidelsen at om lag 50 % av våre utslipp blir omfattet av kvotesystemet fra 2013, mot om lag 40 % av utslippene i perioden 2008-2012.

Det reviderte kvotedirektivet er formulert slik at det i utgangspunktet regulerer alle framtidige 8-årsperioder fra og med perioden 2013-2020. En del av bestemmelsene – blant annet reglene om vederlagsfri tildeling og reglene om bruk av utslippsenheter fra prosjektbaserte mekanismer – er imidlertid gjort tidsbegrensede og forventes erstattet med nye regler før starten av kvotesystemets fjerde fase i 2021.

Fra 2013 vil graden av harmonisering mellom de ulike statene som er med i kvotesystemet, være større på mange viktige områder. I tillegg til at kvotemengden vil bli bestemt samlet for alle statene basert på samme beregningsmetodikk, vil også alle bedrifter innenfor systemet få tildelt vederlagsfrie kvoter basert på samme metodikk, uavhengig av i hvilken stat de er lokalisert. Likeledes vil lokalisering av en bedrift trolig ha liten betydning for retten til å benytte utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene for å oppfylle kvoteplikten. Medlemsstatene vil få tildelt en viss mengde salgskvoter de kan selge, basert på samme regelverk. Måten salgskvotene selges på, vil harmoniseres mellom statene.

Miljøeffekten av kvotesystemet avhenger av det samlede antallet kvoter. Det reviderte kvotedirektivet fastsetter en mer ambisiøs samlet kvotemengde enn gjeldende direktiv, og det vil dermed føre til ytterligere reduksjoner i utslippene fra de kvotepliktige virksomhetene. Samlet kvotemengde i 2020 skal ifølge revidert kvotedirektiv være 21 % lavere enn utslippene i 2005. Direktivet inneholder også regler om videre innstramming i kvotemengden etter 2020. For å gi langsiktige signaler og for å sikre at kvotesystemet skal bidra til de reduksjonene som er nødvendig for å unngå farlige menneskeskapte klimaendringer, har EU fastsatt en faktor for nedskalering av samlet kvotemengde over tid. Med utgangspunkt i kvotemengden i 2010 skal antallet kvoter reduseres med 1,74 % hvert år. Denne nedskaleringsfaktoren gjelder også etter 2020, men kan revideres innen 2025 dersom det er behov for ytterligere utslippsreduksjoner fra virksomhetene som omfattes av kvotesystemet. Det kan også vurderes innstramming før 2020 dersom EU vedtar mer ambisiøse klimamål.

Direktivet har også nye regler for tildeling av kvoter. Fra 2013 er hovedregelen at kvoter skal selges, men direktivet åpner for unntak i en overgangsperiode fram til 2027. I perioden 2013–2020 vil samme type virksomhet få tildelt gratiskvoter etter samme metodikk uavhengig av i hvilket land virksomheten ligger. Det er ulike tildelingsregler i ulike sektorer. Hovedregelen er at det blir tildelt kvoter vederlagsfritt til utvalgte aktiviteter basert på referanseverdier (benchmarks) og på grunnlag av en historisk basisperiode. Virksomheter med lavt utslipp per produserte enhet blir dermed premiert ved at de får tildelt en større andel gratiskvoter i forhold til utslippet sitt. Det er ulike nivåer for vederlagsfri tildeling avhengig av om aktiviteten anses å være spesielt utsatt for konkurranse fra virksomheter i land utenfor kvotesystemet.

Det reviderte kvotedirektivet medfører videre vesentlige endringer i reglene for bruk av utslippsenheter fra prosjektbaserte mekanismer, det vil si kvoter som utstedes som følge av utslippsreduserende prosjekter i land eller sektorer som ikke omfattes av kvotesystemet, for eksempel Den grønne utviklingsmekanismen eller Felles gjennomføring under Kyotoprotokollen. For at minst 50 % av de nødvendige utslippsreduksjonene i perioden 2005–2020 skal finne sted innenfor EU, setter kvotedirektivet et tak på den samlede bruken eller importen av utslippsenheter fra prosjektbaserte mekanismer utenfra systemet.

Gjennom det reviderte kvotedirektivet opprettes i tillegg en felleseuropeisk kvotereserve tilsvarende 5 % av samlet kvotemengde, som etter søknad vil bli fordelt til nye og utvidete virksomheter. Av denne kvotereserven er opptil 300 millioner kvoter satt av for å finansiere nye, kommersielle prosjekter innenfor karbonfangst og lagring, samt innovative teknologier innenfor fornybar energi.

En rekke underliggende rettsakter utdyper innholdet i EUs reviderte kvotedirektiv. Det gjelder blant annet beslutning om tildelingsregler, registerforordningen, auksjoneringsforordningen, samt regler om overvåking og rapportering av utslipp. Flere av disse er omfattet av EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av det reviderte kvotedirektivet i EØS-avtalen, se kap. 4.

Øvrige grunnleggende forhold innenfor EUs kvotesystem, både klimakvoteregisteret (som holder orden på utdeling og innlevering av kvoter og den enkelte kvotepliktiges beholdning av klimakvoter), reglene om utdeling og innlevering av klimakvoter, samt reglene om overvåking, rapportering og verifisering er i det alt vesentlige uendret fra tidligere perioder. Sikkerheten i kvoteregisteret er styrket, og organiseringen av kvoteregistrene er endret gjennom etableringen av et Union Registry som konsoliderer registrene på én felles IT-teknisk plattform driftet av Kommisjonen. Reglene om overvåking og rapportering vil fra 1. januar 2013 være fastsatt i forordnings form, ikke som tidligere i form av retningslinjer fra Kommisjonen.

Revidering av kvotesystemet

Direktivet åpner for at kvotesystemet kan revideres når EU godkjenner en internasjonal klimaavtale og det er utarbeidet en konsekvensrapport. Det åpner også for å inkludere ytterligere sektorer dersom man kommer frem til bedre metoder for å overvåke utslipp av klimagasser.

Sammenkobling av EUs kvotesystem med andre kvotesystemer

Kommisjonen vil legge til rette for gjensidig godkjennelse av kvoter mellom EU-systemet og andre kvotesystemer som har et samlet utslippstak. Sammenkobling av kvotesystemer vil kunne føre til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

I perioden 2008–2012 er det en direkte kobling mellom EUs kvotesystem og Kyotoprotokollen. Hver EU-kvote (EUA) er koblet direkte til en Kyotokvote (AAU) som er gyldig til oppgjør for statens utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen.

På FNs Klimakonferanse i Durban i desember 2011 ble det bestemt at det vil bli en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen fra 1. januar 2013. En ny forpliktelsesperiode skal formelt vedtas i 2012. Det er derfor ennå uklart om, og eventuelt hvordan, EUs kvotesystem skal kobles sammen med en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen.

Hvorvidt EUs kvotesystem er koblet sammen med Kyotoprotokollen eller ikke, har ingen konsekvenser for de kvotepliktige virksomhetene.