3 Innføring av obligatoriske avsluttende prøver

3.1 Gjeldende rett

Introduksjonsloven inneholder i dag ingen bestemmelse om obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Lovens § 17 omtaler rett og/eller plikt til deltakelse i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Introduksjonsloven § 18 fastsetter plikt for kommunene til å tilby innvandrere mer opplæring ved behov (inntil 2700 timer utover de første 300 timene for deltakere som har rett til opplæring). Kommunen kan kreve at deltakere gjennomfører tester for å fastslå om de har behov for mer opplæring.

Deltakere i norskopplæringen kan i henhold til forskrift 16. september 2005 nr. 1055 om læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere velge om de vil gå opp til Norskprøve 2 eller 3. Norskprøve 3 prøver kunnskaper på et høyere nivå enn Norskprøve 2. Den som består Norskprøve 2 har kunnskaper på et grunnleggende nivå, og den som består Norskprøve 3 har kunnskaper på et mellomnivå. I tillegg kan innvandrere gå opp i test på høyere nivå, Bergenstesten. Bergenstesten er ikke regulert i Læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Det er i dag frivillig å gå opp til avsluttende norskprøve, og det er ingen avsluttende prøve i samfunnskunnskap. For Norskprøve 2 og 3 gjelder at deltakerne melder seg opp til prøven når de i samråd med læreren vurderer at nivået er nådd. Den endelige avgjørelsen ligger hos den enkelte deltaker. Både Norskprøve 2 og 3 består av en skriftlig og en muntlig prøve. Muntlig og skriftlig del tas uavhengig av hverandre og blir vurdert hver for seg. Alle som har rett og plikt eller bare rett til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og som har deltatt i gratis opplæring, kan gå opp til enten Norskprøve 2 eller 3 gratis én gang.

Det ligger et insitament i tilskuddsordningen til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til at kommunene skal tilrettelegge for at deltakerne skal avslutte norskopplæringen med en prøve. I 2011 får kommunene resultattilskudd på kr 5700 per bestått prøve, muntlig eller skriftlig. I tillegg er det en fordel for kommunene med god gjennomstrømming i opplæringen ettersom de mottar tilskudd per person i målgruppen, og ikke ut fra hvor mange timer den enkelte gjennomfører.

3.2 Ordninger i andre land

I Danmark tilbys det fire forskjellige prøver som avslutning på danskopplæringen: prøve i Dansk 1, prøve i Dansk 2, prøve i Dansk 3 og Studieprøven. Den som består prøve i Dansk 1 har grunnleggende kunnskaper i dansk. Den som består prøve i Dansk 2 og Dansk 3 har kunnskaper på et mellomnivå, og den som består Studieprøven kan bruke språket selvstendig, et språknivå som bl.a. er nødvendig for å gjennomføre høyere utdanning. Det er frivillig å gå opp til prøve i Danmark, og de prøver kun språklige ferdigheter.

I Sverige tilbys det tre forskjellige nasjonale prøver som prøver kunnskaper i svensk på forskjellige nivåer. Læreren skal bruke de nasjonale prøvene for at vurderingsgrunnlaget skal bli så enhetlig som mulig. Prøvene skal danne grunnlaget for karaktersettingen. Det er bare språkkunnskaper som prøves.

3.3 Høringsnotatet

Det er viktig at samfunnet får bedre dokumentasjon av resultatene i norsk, og obligatoriske avsluttende prøver vil kunne bidra til dette. Et slikt krav vil også understreke samfunnets forventning om at innvandrere skal lære norsk, og at norskkunnskaper er en viktig forutsetning for videre deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Det er også viktig for den enkelte å kunne dokumentere sine norskkunnskaper. Innvandrere må dokumentere sine kunnskaper i norsk i mange sammenhenger, og forskjellige etater og instanser har egne kartleggings- og opptaksprøver. Målsettingen med innføring av en obligatorisk avsluttende prøve bør være at prøven skal få slik status og legitimitet at bruken av egne kartleggings- og opptaksprøver i ulike sammenhenger reduseres. Arbeidsgivere skal bli kjent med og kunne stole på de avsluttende prøvene ved sine tilsettinger.

På bakgrunn av disse hensynene foreslo departementet i høringsnotatet å innføre obligatoriske avsluttende prøver i norsk. Alle deltakere som er omfattet av både rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap får en plikt til gå opp til enten Norskprøve 2 eller 3 eller tilsvarende prøve(r). Dette vil gjelde personer mellom 16 og 55 år med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og som omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 17 i introduksjonsloven. Verken arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området eller de som kommer hit etter EØS-/EFTA-regelverket vil være omfattet av obligatorisk avsluttende prøver i norsk, ettersom disse gruppene ikke er omfattet av rett til norskopplæring etter introduksjonsloven.

Det er den enkelte i samråd med læreren som skal vurdere om nivået er nådd, og på denne bakgrunnen treffe beslutning om når og til hvilken prøve han eller hun skal melde seg opp til. Departementet vurderte om det bør være sanksjoner for personer som ikke har bestått obligatorisk avsluttende prøve. Krav om bestått prøve for å få permanent oppholdstillatelse og/eller statsborgerskap vil kunne føre til at deltakere senker ambisjonene, og melder seg opp til den prøven som er enklest å bestå framfor den prøven som er riktig i henhold til deltakers kompetanse i norsk. Dette kan unngås ved at læreren beslutter hvilken prøve deltakerne skal meldes opp til. Læreren vil da få ansvar for å treffe beslutninger med store konsekvenser for deltakerne, noe som innebærer at avgjørelsene vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven og må kunne påklages av deltaker. Klageadgang på avgjørelser truffet av lærer om oppmelding til prøve og hvilken prøve deltaker skal meldes opp til, vil bety økt administrasjon for kommunene. Prinsipielt vil det å legge avgjørelsen til læreren, være en umyndiggjøring av voksne deltakere. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at det fortsatt bør være deltaker som beslutter når og til hvilken prøve hun eller han vil melde seg opp til. Beslutningen skal tas etter samråd med lærer. Departementet vurderte derfor i høringsnotatet at det ikke bør innføres sanksjoner knyttet til obligatorisk, avsluttende prøve i norsk.

Betydningen av at innvandrere tilegner seg kunnskap om det norske samfunnet, ble tydeliggjort ved etablering av ordningen med 50 timer samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår. Dagens avsluttende prøve omfatter ikke samfunnskunnskap. Rambøll Managements evaluering av norskopplæringen i 2007 viste at særlig små kommuner hadde problemer med å implementere dette tilbudet. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at det ikke burde være avsluttende prøve i samfunnskunnskap, fordi opplæringen i samfunnskunnskap burde være bedre implementert før innføring av prøve. På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet endret standpunkt, se pkt. 3.4 og 3.5.

3.4 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har synspunkter på innføring av obligatorisk avsluttende prøve, og av dem som uttaler seg, støtter alle unntatt to forslaget. Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) uttaler at det er viktig at det etableres obligatoriske avsluttende prøver slik at individet selv, samfunnet og den som har ansvaret for opplæringen får kunnskap om hvilke ferdigheter den enkelte har opparbeidet seg gjennom opplæringen. Stavanger kommune uttaler at prøven vil understreke betydningen av norskopplæringen som en grunnleggende kvalifisering for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Dysleksiforbundet støtter forslaget under forutsetning av at prøven blir universelt utformet. MiRA-sentret (Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner) uttaler at de ikke tror at obligatorisk prøve vil føre til bedre norskkunnskaper og opplever forslaget som et uttrykk for en stadig mer restriktiv innvandringspolitikk. Østre Toten kommune stiller spørsmål ved å innføre en prøve som mange ikke vil bestå, og det vil særlig gjelde analfabeter. Flere høringsinstanser tar opp at innføring av obligatorisk prøve innebærer behov for å gjennomgå og endre innholdet i, strukturen på og gjennomføringen av dagens prøver.

Folkeuniversitetet peker på at opplæringen i samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår er en meget god løsning, og mener at det er av stor betydning for samfunnet at den blir gjennomført. Folkeuniversitetet støtter likevel departementets forslag om ikke å innføre prøve i samfunnskunnskap fordi de mener det er uheldig å blande prøver som tester norskkunnskaper og samfunnskunnskap. Vox mener at samfunnskunnskapskursene er et viktig bidrag til å gi innvandrere informasjon og kunnskap om Norge og mener derfor at det bør vurderes om den obligatoriske avsluttende prøven også bør omfatte samfunnskunnskap. KIM mener at den obligatoriske prøven bør omfatte samfunnskunnskap, og uttaler:

”Opplæring i samfunnskunnskap er lovpålagt og vi må tilstrebe at kommunene finner en løsning som gjør at alle får den nødvendige opplæringen. Å ta bort kravet om samfunnskunnskap i prøvene frykter KIM vil fungere som en legitimering og aksept av kommunenes mangelfulle opplæring knyttet til samfunnskunnskap.”

Asker kommune påpeker at når den pliktige opplæringen økes fra 300 til 600 timer, kan også kunnskap om det norske samfunnet inngå i den ordinære norskopplæringen, og at prøven derfor bør omfatte samfunnskunnskap.

I den alminnelige høringen har det kommet fram at det er behov for få klargjort om det skal åpnes for fritak fra obligatoriske avsluttende prøver.

3.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det skal innføres obligatoriske avsluttende prøve i norsk. Departementet foreslår også å innføre obligatorisk avsluttende prøve i samfunnskunnskap. Det er viktig å oppnå høy kvalitet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Foreløpige erfaringer viser at opplæringen i en del kommuner ikke er godt nok tilpasset deltakerne og at mange kommuner ikke engang tilbyr opplæring i samfunnskunnskap. Derfor er det departementets oppfatning at en både bør videreutvikle dagens avsluttende norskprøver og innføre avsluttende prøve i samfunnskunnskap. Sammen med innføring av statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med tjenester etter introduksjonsloven, se kapittel 6, vil innføring av obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap tydeliggjøre kommunenes ansvar for å gi tilpasset opplæring av høy kvalitet. Dersom det kun blir obligatorisk avsluttende prøve i norsk, vil opplæringen i samfunnskunnskap kunne bli nedprioritert av kommunene. Dette er uheldig fordi det er viktig at innvandrere tidlig får grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet, og departementet mener at avsluttende prøve i samfunnskunnskap vil bidra til å styrke opplæringen.

Innføring av obligatoriske avsluttende prøver er også viktig med tanke på den enkeltes og samfunnets behov for å få god dokumentasjon av resultatene etter gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå opp til obligatorisk prøve vil ikke medføre sanksjoner. Målet er at prøvene og tilhørende prøvebevis skal bli så godt kjent og ha så høy status i samfunnet at det blir viktig for den enkelte å gå opp til og bestå prøven. For øvrig vil kravet om gjennomført opplæring for å få permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap bestå, og økes fra 300 timer til 600 timer, se kapittel 4. Innføring av obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap og utvidet rett og plikt til opplæring, understreker ytterligere samfunnets forventning om at innvandrere skal lære norsk og tilegne seg kunnskap om det norske samfunnet, og samfunnets ansvar for å tilrettelegge for det. I de siste årene ser man en betraktelig økning i antall personer som går opp til avsluttende prøver i norsk. Departementet forutsetter at med innføring av obligatoriske prøver vil det bli enda flere som tar prøven.

Obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap vil gjelde dem som omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 17 i introduksjonsloven.

I henhold til § 17 fjerde ledd i introduksjonsloven kan den enkelte fritas fra plikten til opplæring av helsemessige eller andre tungtveiende grunner. Gitt denne fritaksadgangen og kravet om universell utforming og tilrettelegging, forutsetter departementet at de personer som deltar i opplæring også kan gå opp til avsluttende prøve.

Personer som dokumenterer at de har tilstrekkelige norskkunnskaper har ikke plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 fjerde ledd. Som følge av dette vil de heller ikke ha plikt til å gå opp til avsluttende prøve.

Vurdering av prøvebesvarelse og karakterfastsettelse er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages.

Nærmere regler om prøven vil bli fastsatt i forskrift. Dette vil bl.a. omfatte prøvestruktur, vurdering og kontinuasjon.

3.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innføring av obligatoriske avsluttende prøver vil medføre merutgifter til resultattilskudd, administrasjon og eventuell kontinuasjon. I dag kan alle som omfattes av rett til gratis norskopplæring gå opp gratis til én muntlig og skriftlig prøve. Kommunene mottar tilskudd per bestått norskprøve. Tilskuddet er kr 5 700 per bestått prøve, enten skriftlig eller muntlig. Resultattilskuddet vil variere fra kr 5 700 til kr 22 800 per person, avhengig av hvor mange prøver den enkelte går opp til og består. Tidspunktet for ikrafttredelse og nærmere anslag over økonomiske og administrative konsekvenser vil bli vurdert i forbindelse med ordinære budsjettprosesser.

På bakgrunn av innspill fra flere høringsinstanser vil innføring av obligatorisk avsluttende prøve innebære behov for å vurdere endringer i dagens prøveordning. I statsbudsjettet for 2011 er det satt av 5 mill. kr til prøveutvikling.