4 Utvidelse av timetallet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

4.1 Gjeldende rett

Etter introduksjonsloven § 17 har personer med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, rett og/eller plikt til deltakelse i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Introduksjonsloven § 18 annet ledd gir kommunene plikt til å sørge for tilbud om inntil 2700 timer ytterligere gratis opplæring i norsk for personer som omfattes av rett til 300 timer gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 17 dersom vedkommende har behov for det. Opplæring ut over 300 timer er ingen rett for den enkelte. Deltakernes behov for flere timer blir vurdert fortløpende, og hvis behovet er til stede, skal kommunen fatte vedtak om tildeling av flere timer. Kommunen kan kreve at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for ytterligere opplæring.

I lovens forarbeider begrunnes fastsettelsen av timeantallet med at 300 timer individuelt tilpasset opplæring anses å være tilstrekkelig for å sikre at den enkelte får de mest grunnleggende kunnskapene i norsk språk og om norske samfunnsforhold i en etableringsfase i Norge, se Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. kapittel 8.2.3.

4.2 Ordninger i andre land

I Sverige er svensk for innvandrere (sfi) en lovfestet rettighet for den enkelte fra og med det andre kalenderåret personen fyller 16 år dersom vedkommende mangler grunnleggende kunnskaper i det svenske språket. Det er en kommunal plikt å tilby opplæringen. Sfi består av tre ulike studieretninger og hver studieretning har to ulike spor tilpasset deltakernes ulike forutsetninger, behov og målsetninger. Målet for opplæringen er at deltakere skal gis mulighet til å nå et visst sfi-nivå. I utgangspunktet er 525 timer retningsgivende omfang på opplæringen. Dette timetallet tilsvarer ca ett års opplæring. Antallet timer skal imidlertid tilpasses den enkelte.

I Danmark tilbyr kommunene danskopplæring til utlendinger som har fylt 18 år og har oppholdstillatelse i Danmark. Opplæringen har tre ulike opplæringsløp tilpasset den enkeltes utdanningsbakgrunn. Man kan få opplæring til man består avsluttende danskprøver, eller maksimalt tre år fra det tidspunktet opplæringen startet. Retningsgivende timeramme er 2042 timer fordelt på tre år per deltaker. Timerammen kan utvides.

4.3 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at de innvandrere som i dag omfattes av rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap får utvidet timerammen fra 300 timer til 600 timer opplæring, 550 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap. Dette betyr at innvandrere som har fått en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og som er mellom 16 og 55 år, vil få rett og plikt til å gjennomføre 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Gode ferdigheter i norsk er en viktig forutsetning for en bred deltakelse i samfunnet, og ikke minst i yrkeslivet. Å legge til rette for en god opplæring i norsk og samfunnskunnskap er en forutsetning for å kunne ta innvandreres medbrakte kompetanse i bruk. Opplæringen må være av et slikt omfang at den enkelte kan få grunnleggende kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold. Spørsmålet om hvilket omfang retten og plikten til opplæring skal ha, må dessuten sees i sammenheng med forslaget om innføring av obligatoriske avsluttende prøver. Når deltakere pålegges å gå opp til en avsluttende prøve, bør hun eller han ha rett til et slikt omfang av opplæring som gir mulighet til å bestå en avsluttende prøve.

Departementet foreslo videre at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området og deres familiemedlemmer, som i dag har plikt til å delta i 300 timer norskopplæring uten krav på å få opplæringen gratis, skal være unntatt fra pliktutvidelsen til 600 timer. Unntaket var begrunnet i den ekstra byrden det ville være å måtte betale for 600 timer opplæring selv. Videre foreslo departementet at personer som består avsluttende prøve før hun eller han har gjennomført 600 timer pliktig opplæring, kan søke om fritak fra plikten.

Funn i evalueringen av opplæringen viser varierende kommunal evne til å gjennomføre opplæring i 50 timer samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår. Særlig små kommuner opplever utfordringer med gjennomføringen av faget. Departementet mente på denne bakgrunnen at det er for tidlig å gjøre endringer i timerammene i samfunnskunnskap i en situasjon hvor faget fortsatt er nytt og ennå ikke fullt ut implementert, og foreslo derfor at timetallet i samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår videreføres på dagens nivå på 50 timer.

Bakgrunnen for departementets forslag i høringsnotatet var at 600 timer i større grad enn 300 timer vil gi deltakerne mulighet for å tilegne seg grunnleggende kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold. Evalueringen av opplæringen viser at 300 timer anses som for få timer til å oppnå et grunnleggende språknivå. Flertallet av deltakere har behov for opplæring ut over 300 timer for å kunne tilegne seg grunnleggende kunnskaper. Dette underbygges av tall fra IMDi på hvor mange timer norskopplæring deltakerne faktisk tildeles. Per ultimo februar 2008 hadde hoveddelen av deltakere som fortsatt var i opplæring gjennomført 400–799 timer opplæring eller mer. Nærmere 40 prosent stryker i dag til den skriftlige delen av dagens norskprøver, som er frivillige for den enkelte. Deltakere som besto Norskprøve 2 og Norskprøve 3 i 2008 og februar 2009 hadde i snitt gjennomført 600 timer eller mer hvis de hadde noe eller lite utdanning fra tidligere. De med høy utdanning hadde i snitt gjennomført 460 timer før de besto Norskprøve 2 eller 3.

Når deltakere pålegges å gå opp til en avsluttende prøve, jf. kapittel 3.5, må han eller hun ha rett til et slikt omfang av opplæring at det gir mulighet til å bestå en obligatorisk avsluttende prøve. Det antas at langt flere vil kunne bestå avsluttende prøve innenfor en ramme på 600 timer. De som ikke består en prøve etter 600 timer opplæring, vil ha mulighet for inntil 2400 ytterligere opplæring ved behov. Den totale timerammen på 3000 timer vil dermed være den samme som i dag.

Det var departementets vurdering i høringsnotatet at en utvidelse av timetallet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 300 til 600 timer, ikke vil medføre økte økonomiske forpliktelser for kommunene. Hovedbegrunnelsen for vurderingen var at utvidelsen til 600 timer tilsvarer det kommunene i gjennomsnitt tilbyr allerede i dag og at omfanget ligger innenfor timeomfanget tilskuddet fra stat til kommunene er ment å dekke, se kapittel 3.6.

4.4 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget er det mange som støtter departementets forslag, for eksempel Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Drammen kommune, Bergen kommune, Folkeuniversitetet ogKIM. De mener utvidelsen vil føre til bedre norskkunnskaper hos deltakerne, at dagens timeomfang på 300 timer er for lite for de fleste, at det tydeliggjør kommunens plikt og at flere vil bestå avsluttende prøver.

Flere instanser bemerker at utvidelsen vil medføre økt aktivitet og dermed økte utgifter, og forutsetter statlig kompensasjon. Drammen kommune, Asker kommune, Oslo kommune, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) er blant instansene som forutsetter kompensasjon. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) støtter forslaget, men mener at særlig små kommuner vil kunne få problemer med å tilby 600 timer opplæring. I tillegg anslår IMDi at utvidelsen vil kunne gi en utgiftsøkning for de kommunene som i dag ikke tilbyr deltakere opplæring utover 300 timer selv om deltakerne ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper. Stavanger kommune understreker at de deler departementets vurdering om at forslaget ikke vil gi økte utgifter for kommunene. Kongsgård skolesenter i Kristiansand opplyser at de fleste av deres elever bruker minst 1000 timer på å nå et akseptabelt nivå i norsk.

Når det gjelder fastsetting av timetallet, mener IMDi at 300 timer er for få timer til å sikre et tilstrekkelig ferdighetsnivå, men at man heller ikke kan fastslå at 600 timer vil sikre nivået. IMDi mener det er svært varierende hvor mange timer den enkelte har behov for ut fra blant annet språkbakgrunn og tidligere utdanning.

Vox mener utvidelsen og innføring av obligatoriske prøver trolig vil føre til at flere blir i opplæring lengre og at det er grunn til å tilrettelegge for at deler av opplæringen kan foregå på andre arenaer enn klasserommet, som for eksempel en arbeidsplass. Vox mener dette vil bidra til at innvandrere så raskt som mulig kan bli en del av det norske samfunnet. KIM understreker behovet for at personer med høyere utdanning i større grad tilbys en kvalifiserende opplæring og stimuleres til å gå opp til test i norsk på høyere nivå/Bergenstesten.

To instanser uttaler seg om treårsfristen for å gjennomføre pliktig opplæring. Utdanningsforbundet og Oslo kommune uttrykker bekymring for at tidsfristen for å gjennomføre den pliktige opplæringen på tre år opprettholdes. De mener at personer som er i arbeid og som deltar i opplæring på deltid, vil få utfordringer med å rekke å gjennomføre 600 timer dersom de kommer sent i gang med opplæringen. Man mener tidsfristen vil få konsekvenser for kvinner på grunn av fødsler og omsorgsansvar for barn. De foreslår å erstatte dagens treårsfrist for å gjennomføre den pliktige opplæringen med et krav om at opplæringen må være påbegynt innen ett år etter at personene kom inn i målgruppen kombinert med krav til gjennomstrømning.

4.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at de innvandrere som i dag omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap får utvidet timerammen fra 300 timer til 600 timer opplæring. Dette betyr at innvandrere som har fått en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og som er mellom 16 og 55 år, vil få rett og plikt til å gjennomføre 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, 550 timer norskopplæring og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap. Departementet understreker at kommunen har en tilsvarende plikt til å tilby 550 timer norskopplæring, og 50 timer samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår.

Formålet med å utvide omfanget på opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er å legge til rette for at deltakerne kan få grunnleggende kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold. Opplæringen bør være av et slikt omfang at det gir flere deltakere mulighet til å bestå avsluttende prøver når disse gjøres obligatoriske, slik som det foreslås i denne proposisjonen.

Departementet opprettholder også forslaget om at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området og deres familiemedlemmer som i dag har plikt til å delta i 300 timer norskopplæring uten krav på å få opplæringen gratis, unntas fra pliktutvidelsen til 600 timer. Videre opprettholdes forslaget om at personer som består avsluttende prøve før hun eller han har gjennomført 600 timer pliktig opplæring eller på annen måte dokumenterer kunnskaper i norsk, etter søknad skal fritas fra plikten.

Departementet vurderer at dagens treårsfrist for å gjennomføre den pliktige opplæringen bør opprettholdes, ettersom det vil være mulig å gjennomføre 600 timer i løpet av de tre første årene etter at en har fått rett og plikt til opplæring, forutsatt at opplæringen starter i løpet av de første tolv månedene. Innvandrere må få informasjon om sin rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap så tidlig som mulig. Departementet ser likevel at det er grunn til å følge med på om timeutvidelsen vil påvirke deltakernes mulighet til å gjennomføre opplæringen innen tre år. På oppdrag fra departementet er Vox i ferd med å prøve ut ordninger for norskopplæring på arbeidsplassen.

4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet opprettholder at en utvidelse av timetallet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 300 til 600 timer, ikke vil medføre økte økonomiske forpliktelser for kommunene som ikke dekkes gjennom dagens statstilskudd. Timeutvidelsen ligger innenfor det kommunene er forpliktet til å tilby etter introduksjonsloven og under det gjennomsnittlige timeantallet som er forutsatt ved utforming av dagens tilskuddordning (1500). Beregningen av kommunenes faktiske utgifter viser at de ikke vil gå med underskudd.

Introduksjonsloven § 18 pålegger kommunene å tilby dem som omfattes av rett til 300 timer opplæring inntil 2700 timer ytterligere opplæring ved behov. Evalueringen av kommunenes norskopplæring viser at 85 prosent av kommunene tilbyr alle som har behov for det, mer enn 300 timer opplæring. Store kommuner tilbyr dette i større grad enn små kommuner. I underkant av 10 prosent av kommunene opplyser at de ikke tilbyr mer enn 300 timer til alle som har behov for det.

Satsene i gjeldende tilskuddordning bygger på tidligere erfaringer om hvor mye det koster kommunene å tilby norskopplæring. Da tilskuddsatsen ble fastsatt, var 1500 timer gjennomsnittsberegningen for tilskuddet og dermed ligger 600 timer innenfor rammen av tilskuddet.

Kommunenes utgifter til opplæring i norsk og samfunnskunnskap kartlegges årlig av Beregningsutvalget. For 2009 kom Beregningsutvalget frem til at utvalgskommunene i gjennomsnitt gikk med overskudd i norskopplæringen basert på statens utgiftsbegrep. Etter en gjennomgang av kommunene som inngår i Beregningsutvalgets kartlegging legger departementet til grunn at kommunenes utgifter og inntekter vil være tilnærmet like store etter innføring av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I den vurderingen har departementet gått ut fra at flere elevtimer ikke nødvendigvis fører til flere lærertimer i alle kommuner. Dette skjer for eksempel dersom en elev i stedet for å slutte etter 300 timer i gruppen han er en del av, og som eksisterer uavhengig av ham, forblir i gruppen til han har gjennomført 600 timer opplæring; antall lærertimer forblir det samme, selv om antall elevtimer øker. Dette er en effektivisering, det blir gitt mer opplæring for hver krone.