6 Innføring av statlig tilsyn og plikt til internkontroll for kommunene

6.1 Gjeldende rett

En måte å kontrollere om kommunene oppfyller sine plikter etter introduksjonsloven er den enkeltes adgang til å påklage enkeltvedtak som er truffet etter loven. Fylkesmannen er klageinstans, jf. introduksjonsloven § 22. Årsrapportene fra fylkesmennene viser at det årlig behandles om lag 40 klager. Dette er relativt få klager sett på bakgrunn av at det årlig deltar ca 9-10000 personer i introduksjonsprogrammet og 20-30 000 i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Andre kontrollmekanismer er sivilombudsmannsordningen, som gjelder også for dette forvaltningsområdet, i tillegg til domstolskontroll.

Klageordningen, ombudsmannsordningen og saker for domstoler forutsetter at den enkelte deltaker har kjennskap til systemet, til sine rettigheter og at vedkommende selv tar et initiativ til å imøtegå beslutningen han eller hun ikke er fornøyd med.

6.2 Høringsnotatet

Innføring av statlig tilsyn

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre statlig tilsyn med kommunens virksomhet etter introduksjonsloven, dvs. introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Forslaget innebærer at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og § 24 tredje og fjerde ledd i introduksjonsloven og forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene.

Evalueringer av introduksjonsloven viser at ikke alle kommuner oppfyller de minstekrav som loven stiller. For eksempel er det slik at en rekke kommuner ikke oppfyller lovens krav om å tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkelte deltakers kvalifiseringsbehov. Noen kommuner tilbyr heller ikke tiltak som forbereder for deltakelse i arbeidslivet. Enkelte kommuner tilbyr ikke fulltidsprogram slik loven krever, og noen kommuner har problemer med å tilby introduksjonsprogram innen tre måneder. Departementet er også kjent med at enkelte kommuner ikke oppfyller kravet om individuell tilrettelegging av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. Videre har departementet kunnskap om at ikke alle kommuner oppfyller plikten om å tilby norskopplæring utover 300 timer, og at noen kommuner ikke oppfyller plikten til å gi opplæring i samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår tidlig i opplæringsløpet, slik det forutsettes i regelverket. Departementet vet at kommunenes registrering i NIR er mangelfull.

Brudd på introduksjonsloven har rettsikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Med rettssikkerhet menes her den sikkerhet den enkelte har gjennom bestemmelser i loven som fastsetter hvordan sakene skal behandles og hva den enkelte har krav på. Kommunale lovbrudd kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at forsinkelser i den enkelte deltakers overgang til arbeid og utdanning gjør at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser kan bety økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere økonomisk sosialhjelp. Staten betaler integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til kommunene, slik at de skal være i stand til å ivareta sine plikter etter introduksjonsloven.

Et statlig tilsyn vil kunne bidra til å redusere risikoen for lovbrudd, og til å styrke rettssikkerheten for den enkelte deltaker, samt til å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Departementet viser også til lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven trådte i kraft 1. januar 2010. Den nye loven omfatter blant annet innføring av statlig tilsyn og en kommunal plikt til internkontroll for forvaltningsområdene som gjelder økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram. Kvalifiseringsprogrammet er basert på mange av de samme elementene som introduksjonsprogrammet bygger på. Departementet mener at introduksjonsprogrammet bør ha de samme kontrollmekanismene som kvalifiseringsprogrammet.

Innføring av en plikt for kommunen til å føre internkontroll

I høringsnotatet foreslås det også å innføre en plikt for kommunene til å føre internkontroll med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn. En plikt til å føre internkontroll vil styrke kommunens egenkontroll og sikre bedre styring med viktige integreringstiltak ved å tilrettelegge for et mer effektivt system for tilsyn. Internkontroll vil være et middel for kommunene til å sikre bedre styring med sine oppgaver etter introduksjonsloven. En særskilt plikt for kommunene til å føre internkontroll av forvaltningen av introduksjonsloven vil kunne bidra til at kommunene får økt oppmerksomhet rundt styringen av tjenestene etter denne loven. Kommunal internkontroll vil bidra til å forbedre kommunenes tjenester. Videre vil tilsynsmyndigheten kunne innrette tilsynet mot kommunens internkontroll og bidra til at egenkontrollen forbedres.

6.3 Høringsinstansenes syn

Blant de instanser som har avgitt høringsuttalelse, er det stor oppslutning om departementets forslag. Ingen fylkesmenn og kommuner har gått i mot forslaget. En gjennomgående tilbakemelding er at tilsyn og internkontroll vil kreve mer ressurser av kommunene og fylkesmannsembetene enn det som er forutsatt i høringsbrevet. Fornyings-, og administrasjonsdepartementet (FAD) støttet også forslaget om å legge en ny tilsynsoppgave til fylkesmennene, men stiller spørsmålstegn ved om det økonomiske anslaget i høringsforslaget treffer. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) mener at statlig tilsyn og internkontroll er viktige virkemidler for å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne, og er i utgangspunktet positiv til innføring av tilsyn på tjenester i NAV. Direktoratet mener likevel at innføring av tilsyns- og internkontrollordning for forvaltning av introduksjonsprogram og – stønad bør avventes og utredes samlet både for kommunale og statlige tjenester i NAV, når etableringen av NAV-kontorer er gjennomført.

6.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget slik det framgår av høringsbrevet. Den omfattende støtten i høringen understreker behovet for innføring av statlig tilsyn og plikt til internkontroll. Riksrevisjonen har i Dokument 1 (2009-2010) påpekt svakheter ved datagrunnlaget i NIR, ettersom mange kommuner unnlater også å registrere informasjon i NIR. Departementet mener det er viktig at forslaget gjennomføres snarest mulig. Kommunenes plikter etter introduksjonsloven skal oppfylles uavhengig av hvordan arbeidet er organisert i den enkelte kommune. Departementets kunnskap om mangelfull kommunal forvaltning av sentrale kommunale plikter etter introduksjonsloven, tilsier at det bør etableres statlig tilsyn og plikt til internkontroll raskt.

6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innføring av statlig tilsyn

I høringsnotatet ble denne utvidelsen av embetenes tilsynsoppgaver beregnet til å medføre en økt ressursbruk i fylkesmannsembetene på ca 2,5 millioner kroner på årsbasis, forutsatt 85 årlige tilsyn/systemrevisjoner med tjenester gitt etter introduksjonsloven. I etterkant har ressursberegningen i samarbeid med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet blitt endret til at 60 årlige tilsyn/systemrevisjoner som vil innebære merutgifter på 5 millioner kroner årlig. Merutgiftene ved innføring av tilsyn dekkes innefor rammen av departementets gjeldende budsjettramme.

Innføring av plikt for kommunen til å føre internkontroll

Departementet legger til grunn at kommunenes erfaringer med etablering av internkontroll på andre forvaltningsområder vil ha overføringsverdi når det skal innføres plikt til internkontroll for ordningene etter introduksjonsloven. Forslaget vurderes samlet sett ikke å medføre vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene. Gode systemer med internkontroll vil dessuten kunne bidra til god kvalitet og bedre resultatoppnåelse i kommuenene.