3 Endringer i gravferdsloven

3.1 Utviklingen av gravferdslovgivning og kirkegårdsforvaltning

3.1.1 Lovutvikling gjennom hundre år

Norges første samlede lovgivning om gravferd og kirkegårdsforvaltning ble fastsatt i 1897 ved lov om Kirker og Kirkegaarde. Bestemmelsene om kirker og kirkegårder hadde til da vært mange og uoversiktlige, og de praktiske ordninger når det gjaldt økonomi, eiendomsforhold, forvaltning og vedlikehold varierte fra sted til sted. Nå ble bestemmelsene om kirkegårder samlet i den nye lovens kapittel 4. Det ble her blant annet slått fast at det skulle være kirkegård i hvert sokn, at begravelse bare kunne skje utenfor kirkegård etter særskilt tillatelse av Kongen, og at det ikke kunne tas betaling for gravlegging av dem som var hjemmehørende i vedkommende sokn. Med dette var det lagt et lovmessig grunnlag for en ensartet kirkegårdsforvaltning som i utgangspunktet omfattet alle. Den lange tradisjonen med at kirkegårdsforvaltning var en kirkelig oppgave ble videreført.

Ved utferdigelse av lov om Ligbrænding i 1898 ble det åpnet adgang til kremasjon i Norge. Utviklingen i årene som fulgte medførte at kremasjon etter hvert ble mer og mer vanlig – særlig i byene. Innføring av kremasjon ledet dermed til utvikling av to parallelle gravferdsformer, kistegravlegging og kremasjon med urnenedsettelse.

Ved kirkelovreformen i 1996 ble ordningen med at kirkelige organer hadde ansvar for kirkegårdenes drift og forvaltning videreført, men likevel slik at denne oppgaven etter lokal avtale og departementets godkjenning fra da av kunne overføres til kommunen. Det kommunale finansieringsansvaret for drift av kirkegårder og krematorier ble videreført. Kirkelig fellesråd ble tillagt det lokale forvaltningsansvaret som gravferdsmyndighet. Det ble understreket at denne myndigheten skulle utøves på en måte som ivaretok alle borgere, uansett om de var medlem av Den norske kirke eller ikke, på en likeverdig måte. Kravet om medlemskap i kirken for tilsetting i kirkelige stillinger skulle ikke gjelde for ansatte knyttet til kirkegårdenes drift og forvaltning. Kirkegårdsdriften ble nå sett på som en oppgave som kirkelig fellesråd ivaretok på samfunnets vegne.

Lov 3. mai 1913 om likbrænding ble opphevet i 1996, og bestemmelser om kremasjon ble tatt inn i lov 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd (gravferdsloven). Formkravene ved kremasjon ble ytterligere neddempet, og kremasjon derved enda mer normalisert som gravleggingsform. Kremasjon kunne nå gjennomføres når den som sørger for gravferden ba om det, med mindre det er kjent at kremasjon var i strid med avdødes religiøse overbevisning eller ønsker for gravferden, jf. gravferdsloven § 10 andre ledd.

Adgangen for det offentlige til å dekke kostnaden ved kremasjon ved en særskilt avgift ble videreført. I den forstand ledet heller ikke gravferdsloven av 1996 fram til full likestilling mellom de to gravleggingsformer.

Av hensyn til religionsfriheten ble det ved revisjonen av gravferdslovgivningen i 1996 også åpnet adgang for askespredning etter tillatelse fra Fylkesmannen.

3.1.2 Økende individualisering og religiøst mangfold

Den økende pluraliseringen og individualiseringen i samfunnet medfører økt press på ensartede fellesordninger. Dette er også merkbart innenfor kirkegårdsforvaltningen. Det økende religiøse mangfoldet i befolkningen gjenspeiles også i forbindelse med gravlegging. Økt mobilitet og religiøst mangfold medfører at stadig flere ønsker gravlegging på annet sted enn avdødes bosted. I all hovedsak har imidlertid en felles og forholdsvis ensartet gravleggingsform blitt opprettholdt uten store vansker.

Innbyggerundersøkelsen, som ble gjennomført av Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) i januar 2010, viser at det er bred tilfredshet med de kirkelige tjenestene. Den norske kirke scorer høyt når det gjelder å behandle folk med respekt, ha evne til å være imøtekommende og til å lytte og forklare beslutninger. Det er grunn til å anta at dette ikke minst relaterer seg til folks møte med kirken i forbindelse med gravferd.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) gjennomførte høsten 2003 en spørreundersøkelse om gravferd blant 188 kirkelige fellesråd. Rapporten (STL: Spørreundersøkelse – gravferd, 2004) konkluderte med at mange kirkelige fellesråd ikke var godt nok forberedt til å bistå ved begravelser av personer som ikke er medlem av Den norske kirke. STL påpekte at det uavhengig av hvordan gravferdsforvaltningen ordnes, er et kontinuerlig behov for bevisstgjøring om minoritetenes behov og rettigheter blant de som har ansvar på området.

I 2004 gjennomførte TNS Gallup en undersøkelse om den brukeropplevde kvaliteten på de kommunale gravferdstjenestene på oppdrag fra KA. Undersøkelsen (Brukerundersøkelse av gravferdstjenester, TNS Gallup/KA 2004) viser at flertallet mener dagens gravferdsordning dekker deres ønsker og tradisjoner. 20 % opplever at den gjør det i noen grad og 64 % i ganske stor grad eller svært stor grad. Flertallet var enig i påstanden om at alle har likeverdige muligheter til verdig gravferd, uavhengig av tradisjon og livssyn. Meningene var mer delte når det gjaldt ønske om større valgfrihet og individuelle løsninger i forbindelse med gravferd. 19 % sa seg helt enig i at det er nødvendig med større valgfrihet og flere muligheter for individuelle løsninger, mens 12 % var helt uenig i dette.

En spørreundersøkelse blant kirkelige fellesråd gjennomført av KA på oppdrag av kirkedepartementet i 2009 (Gravferd i et flerkulturelt samfunn. En undersøkelse av offentlig gravferdstilbud i møte med økende religiøst og kulturelt mangfold, KA 2010) viser at om lag 18 % av de lokale kirkegårdsmyndighetene har mottatt ønsker om gravlegging tilrettelagt for muslimer og andre religioner/tradisjoner. I 50 kommuner er det nå egne gravfelt tilrettelagt for muslimers gravferd. Dette dreier seg i hovedsak om de større kommunene. I tillegg kommer at 40 kommuner har avtale med en av nabokommunene om muslimsk gravlegging. 24 kommuner svarer at de også har egne gravfelt eller gjennomfører annen tilrettelegging for andre livssynsminoriteter enn muslimer.

Når det gjelder tidspunkt for gravlegging, viser undersøkelsen at de kirkelige fellesråd i forholdsvis stort omfang benytter seg av den hjemmel de har etter gravferdsloven § 13 andre ledd til å forlenge den lovbestemte fristen på 8 dager. I den omtalte undersøkelsen oppgir 72,6 % av kirkelige fellesråd at de i 2008 har innvilget søknad om forlengelse av frist for gravlegging.

Utviklingen på dette området henger formodentlig sammen med at det de fleste steder er bygget kjølerom, noe som innebærer at de praktiske betenkelighetene med å forlenge tidsspennet mellom dødsfall og gravlegging reduseres. 67 % oppgir at de har bårerom med kjøling i tilknytning til kirkegården. 30,5 % oppgir at de har kjølerom et annet sted i kommunen, for eksempel på en institusjon. 2,4 % svarer at de ikke har bårerom med kjøling i kommunen.

Det gjennomføres i dag kremasjon ved 35 % av gravferdene i Norge. Det finnes krematorier i 28 kommuner, hvorav 15 i det sentrale østlandsområdet og 3 i Nord-Norge. I de kommunene som har krematorium er kremasjonsprosenten 57 %. Her er m.a.o. kremasjon den vanligste gravleggingsformen.

Askespredning har ikke utviklet seg til å bli noe utbredt fenomen i norsk tradisjon. I 2008 ble det gjennomført askespredning ved 184 av totalt 41 200 dødsfall (0,4 %).

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) tok i 2007 initiativ til å gjennomføre en kartlegging av ulike tros- og livssynssamfunns behov i forbindelse med gjennomføringen av såkalte ”livsfaseriter”, forbundet med bestemte ”livsfaser”. Utredningen forelå i 2009 (Ingvild Thorson Plesner og Cora Alexa Døving (red): Livsfaseriter som religions- og livssynspolitisk utfordring).

I utredningen heter det blant annet (side 262):

Undersøkelsene gjennomført i dette prosjektet viser at representanter for tros- og livssynssamfunn i Norge sier de generelt opplever at de har gode vilkår for gjennomføring av livsfaseriter (overgangsriter) samtidig som de opplever en del utfordringer i forbindelse med gjennomføring av slike riter. Der det oppstår utfordringer i møte med norsk lov eller innarbeidet praksis forsøker minoritetene ofte å tilpasse sin praksis. Også lokalt ansatte i for eksempel gravferdsetat og helsevesen forsøker gjerne å bidra til å finne gode løsninger i de enkelte tilfeller. Likevel kan det være grunn til å vurdere enkelte tiltak som er egnet til å møte de skisserte utfordringene, herunder visse endringer i regelverk og innarbeidet praksis.

De tiltak som forslagsvis skisseres i utredningen, grupperes i følgende hovedkategorier:

• informasjon, opplæring og kontakformidling

• praksisendring

• lovendring/endring av regelverk

• lokaler

• økonomisk støtte

• annet (videre utredning og forskning)

I forhold til de spørsmål som reguleres av gravferdsloven, er utredningens forslag til tiltak forholdsvis begrenset og omfatter i hovedsak reglene om frist for gravlegging, muligheten for å få egne gravplasser og enkelte forhold ved kremasjon.

Departementet legger til grunn at det verken er mulig eller nødvendig å gi en fullstendig framstilling av de ulike tros- og livssynssamfunnenes tradisjoner og skikker ved dødsleie og gravferd innenfor denne proposisjonens ramme. Det kan likevel være grunn til å referere noen av de særskilte skikker og tradisjoner som ifølge den nevnte utredningen har vist seg å medføre utfordringer for gjeldende lovgivning og forvaltning på området. For øvrig vil departementet vise til gjennomgangen i utredningen (sidene 125–177).

Muslimerforetrekker gravlegging uten kiste, men har innrettet seg etter det forhold at gravferdsforskriften stiller krav om kiste. Kremasjon er forbudt. Graven skal være orientert mot Mekka, noe som kan være et problem å innpasse i ordinære gravfelt.

Gravferdsseremonien (janaza-bønnen) bes i de fleste land ved graven. Forholdene ved norske gravplasser og værforhold gjør at det i Norge oftest skjer i moskéen.

Etter islamsk tradisjon bør begravelsen skje så raskt som mulig, helst innen ett døgn. Det er oftest vanskelig å få til begravelse innen ett døgn i Norge, og det legges derfor vekt på at det skal skje ”så raskt som mulig”. Samtidig har man fra lokale kirkegårdsmyndigheters side forsøkt å imøtekomme dette ved å tildele tid for gravferd tidligere enn normalt.

Hinduer foretrekker kremasjon og vil gjerne være til stede og bistå under selve brenningen. Dette har man lagt til rette for i enkelttilfeller, blant annet i Oslo. Hinduer har trosoppfatninger om den døde som innebærer at kremasjon bør skje så snart som mulig, helst innen 24 timer og maksimum innen tre dager. Dette støter an mot gravferdslovens bestemmelser om at politiet skal varsles om kremasjon minst tre dager før den gjennomføres.

Asken skal helst spres over rennende vann, og etter indisk tradisjon helst i Ganges. De fleste velger å sende asken til India for spredning i Ganges. Det har vært hevdet at gravferdslovens bestemmelse om askespredning utgjør en begrensning, siden det etter gjeldende tolkning ikke er blitt gitt tillatelse til spredning i elver og vassdrag eller i øvrig ferskvann, med unntak av steder der det er ualminnelig store vannmengder.

Sikherforetrekker kremasjon, men har ikke som hinduer noe religiøst begrunnet ønske om å være til stede under selve kremeringen. Asken bør etter deres oppfatning spres i rennende vann. Vanlig praksis i dag er at aske spres i sikhenes hellige elv Punjab.

Ortodokse jøderpraktiserer ikke kremasjon. Begravelse skal skje i jord som er innviet etter deres ritualer, og gravene underlegges varig vern. Dette har ledet til at det mosaiske trossamfunn har egne gravplasser i Trondheim og Oslo, jf. lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna (trossamfunnsloven) § 18.

Departementet har på denne bakgrunn vurdert det slik at det er behov for enkelte endringer i gjeldende gravferdslovgivning. Departementet tar videre sikte på å foreta en gjennomgang av forskriften til gravferdsloven, og dette vil bli gjort i kontakt med tros- og livssynssamfunnene. Det synes imidlertid ikke å være de lovmessige hindringer som er den største utfordringen for å imøtekomme religiøst begrunnede ønsker ved gravferd.

3.2 Kunnskap, kjennskap og samhandling – årlig møte

En avgjørende forutsetning for at gravlegging kan skje med respekt for avdødes og pårørendes religion og livssyn er at det er tilstrekkelig kunnskap om de ulike tros- og livssynssamfunnenes ønsker. Ettersom gravferdsskikker stadig utvikles under påvirkning av religiøse, kulturelle og ulike rammevilkår av blant annet fysisk og rettslig karakter, er det viktig å legge til rette for gjensidig utveksling av kunnskap og kjennskap. Der det er god samhandling mellom gravferdsmyndigheten og tros- og livssynssamfunnene vil man oftest finne løsninger og kunne utvikle gode ordninger.

Med tanke på dette er det, blant annet fra Gjønnesutvalget, foreslått at det opprettes regionale fagråd med rådgivende oppgaver overfor de lokale gravforvaltningsmyndighetene. Gjønnesutvalget mente et slikt forum kunne styrke kompetansen i gravferdsfaglige spørsmål og ha en rådgivende funksjon overfor fellesråd og kommune (NOU 2006: 2 side 137). Utvalget anbefalte at det ble etablert forum i hvert bispedømme.

I departementets høringsnotat ble det drøftet om det skulle tas inn i gravferdsloven § 23 en bestemmelse om at den lokale gravferdsmyndighet minst en gang i året skulle innby de tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet, til et møte for å drøfte hvorledes hensynet til tros- og livssynssamfunnenes ulike behov ved gravferd kan ivaretas.

3.2.1 Høringen

85 % av de kirkelige fellesrådene og nesten samtlige av de øvrige organer som har uttalt seg om dette forslaget, støttet det, men hadde ulike merknader og forslag til justeringer.

Flere mente spørsmålet om årlig kontaktmøte bør sees i lys av lokale behov, og at det bør kunne arrangeres i samarbeid med flere kommuner eller på et regionalt eller prostinivå.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) uttalte at det kan være hensiktsmessig at flere lokale gravferdsmyndigheter kommer sammen om et felles forum, og at man kan åpent invitere i lokalmedia eller lignende siden medlemmer i et tros- og livssynssamfunn kan være bosatt i en annen kommune enn der samfunnet er registrert. STL vurderte det slik at det særlig vil være i de største bykommunene det er behov for et slikt kontaktforum nå og at en her kan ta i bruk de lokale dialognettverk som er etablert i de største byene i Norge, og som samler representanter for ulike tros- og livssynssamfunn (informasjon om dialognettverket finnes på www.trooglivssyn.no/dialog ). Her kan man også ha en dialog om hvordan gravferdsmyndigheten kan imøtekomme kryssende behov eller interesser.

Også Kirkemøtet mente at et slikt kontaktforum burde kunne etableres i samarbeid mellom flere fellesråd, og at hovedregelen burde være at det er de tros- og livssynssamfunn som er registrert i kommunen som skal inviteres til et slikt forum.

3.2.2 Departementets vurderinger

Departementet mener at et gravferdsfaglig forum på bispedømmenivå vanskelig vil kunne ha den nødvendige nærhet til den lokale gravferdsforvaltning. Etter departementets oppfatning er det de personene som skal samhandle om den enkelte gravlegging, som vil ha mest nytte av å komme sammen og utveksle kunnskap og erfaringer.

Behovene for slike møteplasser i den enkelte kommune vil variere betydelig, blant annet ut fra kommunens størrelse. Lovregulering av dette bør derfor være fleksibel nok til å fange inn de store variasjonene i lokale forhold. Det bør derfor også åpnes for at det lovpålagte møtet eventuelt kan avholdes som et fellesmøte for flere kommuner.

Skillet etter trossamfunnsloven mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn er i dag av liten praktisk betydning. Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å innføre denne sondringen i gravferdsloven og vil i stedet legge vekt på at det er de tros- og livssynssamfunn som faktisk med noen regularitet forretter ved gravferder i vedkommende kommune som har behov for å møte den lokale gravferdsmyndigheten.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas i gravferdsloven en bestemmelse som innebærer at den lokale gravferdsmyndighet pålegges å avholde møter, minst en gang i året, med de tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet.

3.3 Hovedbestemmelse om hensynet til avdødes religion eller livssyn

Gravferdslovgivningen og -forskrifter er blitt til innenfor horisonten av en kristen enhetskultur. Som det er redegjort for, skaper dette av og til vansker for mennesker som har religiøst eller livssynsmessig begrunnende ønsker om en gravferdsform der enkeltelementer kommer i tillegg til eller er i strid med det som er fastsatt om hvordan gravlegging skal foregå. I de fleste tilfeller vil dette kunne løses innenfor gjeldende regelverk, eventuelt ved at gravferdsmyndigheten tar i bruk de hjemler de har etter lov og forskrift til å fravike bestemmelser.

I større kommuner har man bedre muligheter enn i de mindre til å tilrettelegge den offentlige gravforvaltningen slik at den imøtekommer minoritetenes behov. Det er også i de store kommunene flertallet av mennesker tilhørende religiøse og livssynsmessige minoriteter bor. I disse større byene har det over år utviklet seg en praksis der gravferdsmyndighetene har strukket seg langt for å imøtekomme ønsker begrunnet i religiøs tilhørighet.

Selv om trossamfunnsloven § 18 gir hjemmel for at registrerte trossamfunn kan ha eigen kyrkjegard, er denne adgangen lite benyttet i praksis, blant annet fordi den ikke er understøttet av noen offentlig finansieringsordning. Det er dessuten et ønske om at de offentlige kirkegårdene skal forvaltes slik at de kan fungere som gravplass for alle uansett tro og livssyn. Det har derfor vokst fram en forventning om at de alminnelige gravferdsmyndigheter bør sørge for egne gravfelt for ulike religioner der det måtte være behov for det, og for andre tilpasninger i gravplassforvaltningen og krematoriedriften.

I høringsnotatet ble det på denne bakgrunn foreslått at det burde inntas en fanebestemmelse i gravferdslovens første paragraf om ivaretakelse av tros- og livssynsfrihet ved gravferd og gravplassforvaltning.

3.3.1 Høringen

Forslaget om en fanebestemmelse ble kommentert av mange høringsinstanser. Kommentarene knyttet seg til rekkevidden av en slik bestemmelse, hva som skal anses å være rimelige ønsker og behov ved gravferd, og hvem som skal avgjøre dette. De aller fleste av de som uttalte seg om forslaget, ga sin tilslutning til en ny hovedbestemmelse om hensynet til avdødes religion eller livssyn.

Forslaget støttes også av Kirkemøtet.

Mange som støttet lovendringen mener den vil legge et lovmessig grunnlag for en praksis som følger av den alminnelige tros- og livssynsfriheten, og som gjennom mange år allerede er innarbeidet i mange kommuner. Synspunktet hevdes særlig av store kommuner.

3.3.2 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at det er bred enighet om at utviklingen av gravferdslovgivning og tilhørende forvaltning bør skje på grunnlag av de prinsipper Gjønnesutvalget oppstiller:

• at gravlegging fortsatt bør være et offentlig ansvar

• at dette ansvaret bør forvaltes på en slik måte at ordningene i hovedsak er felles for alle

• og samtidig være slik utformet at de så langt mulig legger til rette for at gravlegging kan skje med respekt for personlige trosoppfatninger og i overensstemmelse med de regler den enkelte religion eller det enkelte livssyn krever

I tillegg til behovet for endringer i gravferdslovens ulike bestemmelser vedrørende spesifiserte forhold, mener departementet det er grunn til å innta en fanebestemmelse som løfter hensynet til tros- og livssynsfriheten opp som noe det skal legges betydelig vekt på ved gravplassforvaltning og gravlegging. Departementet foreslår derfor at det som et nytt første ledd i gravferdsloven § 1, tas inn en bestemmelse som allment fastslår at gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn.

3.4 Særskilt tilrettelagte graver

Dersom hensynet til religiøse minoriteters behov skal ivaretas bedre enn i dag, vil det være et sentralt spørsmål hvordan det kan sikres særskilt tilrettelagte graver for muslimer. Dette henger blant annet sammen med at muslimers graver bør være orientert mot Mekka. I noen grad vil de hensyn som her drøftes, også være aktuelle for andre livssynsmessige og religiøse minoriteter. Tallmessig og i praksis dreier det seg likevel i hovedsak om muslimer.

Det er neppe verken mulig eller nødvendig å lovregulere at det skal anlegges særskilte muslimske gravplasser i alle landets kommuner. Etter gjeldende lovgivning er avdøde personers rett til fri grav knyttet til den kommunen vedkommende har bopel i. Kirkelig fellesråd kan gi tillatelse til at også personer uten bopel i kommunen gravlegges på kirkegård i kommunen, og det kan da kreves dekning av kostnadene ved dette, jf. gravferdsloven § 6. Utfordringen i dag er derfor dels at de som ikke er bosatt i en kommune med særskilt tilrettelagt gravplass, heller ikke har rett til å gravlegges der, dels at retten til fri grav er knyttet til hjemkommunen. Det innebærer at muslimer som er bosatt i småkommuner, i noen tilfeller har vansker med å få tillatelse til å gravlegge i en nærliggende kommune som har tilrettelagt særskilt for muslimsk gravlegging, og at de dessuten må betale for gravleggingen.

For å imøtekomme dette ble det i høringsnotatet foreslått innført en ordning som innebærer at kostnadsansvaret for gravlegging i særskilt tilrettelagt grav forblir påliggende hjemkommunen/ kirkelig fellesråd på hjemstedet, også når slik gravlegging må skje i en annen kommune.

3.4.1 Høringen

Spørsmålet om særskilt tilrettelagte graver og forslaget om at kostnadsansvaret for slik gravlegging legges til kirkelig fellesråd i hjemkommunen, ble kommentert av mange av høringsinstansene. Det var svært få som ikke støttet forslaget. Det er imidlertid framsatt ulike forslag til suppleringer, endringer og presiseringer.

Merknadene gjaldt særlig om den skisserte ordningen med særskilte tilrettelagte graver bør begrenses eller utvides, om kostnadsansvaret skal ligge direkte til hjemkommunen eller hos fellesrådet, hva kostnadene vil beløpe seg til, og hvem som fastsetter disse.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet var positiv til at det foreslås styrking av muligheter for tilrettelegging av graver og at det offentlige tilpasser sine tjenester til hele befolkningen.

Dovre kirkelige fellesråd mente det er bra at lova seier grav som er særskilt tilrettelagt og ikkje krev felt for særskilte religionar og livssyn. Eit slikt krav ville krevd større areal og ei segmentering.

Randaberg kirkelige fellesråd mente det er nødvendig for småkommuner å samarbeide med større kommuner for å imøtekomme minoriteters behov. Det bør utarbeides prismaler som kan være førende for kommunene.

Oslo kommune har merket en økning i antall gravplasser for muslimer. Fra 2008 til 2009 steg antallet gravlagte muslimer totalt sett med nesten 40 %. (..) I 2009 var til sammen ca. 25 % av de gravlagte muslimene i Oslo utenbysboende. Fra 1. juli 2010 har derfor Gravferdsetaten sett seg nødt til å innføre en ordning hvor det inntil videre ikke lenger gis tillatelse til at utenbysboende muslimer gravlegges på særskilt tilrettelagte gravfelt for muslimer i Oslo. Det er et behov for å utvide gravlundskapasiteten for muslimer, særlig i Oslo syd for at gravplasstilbudet skal være tilpasset bosettingsmønsteret. Opparbeidelse av nytt gravlundsareal/ nye felt krever betydelige investeringer. Selv om gravferdskommunen vil kunne kreve en kostnad av hjemmekommunen, når utenbysboende muslimer gravlegges på særskilt tilrettelagt grav, vil en slik kostnad vanskelig kunne dekke de høye utgiftene som kreves for opparbeidelse av nye gravlundsarealer i Oslo.

Norsk forening for kirkegårdskultur (NFK) og Faglig råd i gravferdssektoren under NFK mente ordningen bør utvides til også å gjelde folk som ufrivillig blir plassert i annen kommune eller i en del av hjemkommunen som ikke sokner til hjemplassens gravplass. Ideelt sett mener Faglig råd at det bør innføres et system tilsvarende det svenske, hvor hjemkommunen betaler grav for sine innbyggere, uavhengig om vedkommende gravlegges i bopelskommunen eller ikke. Faglig råd mener det er nødvendig å tilstrebe størst mulig grad av likebehandling og enhetlig avgiftsnivå (..) og imøteser arbeidet med en helhetlig gjennomgang av systemet for avgifter og annen brukerbetaling i forbindelse med gravferder.

Kirkemøtet støttet også lovforslaget, men mente ordningen burde utvides i forhold til departementets forslag.

I komitéinnstillingen til Kirkemøtets vedtak het det:

Prinsipielt mener komiteen at de pårørende bør kunne bestemme hvor avdøde skal gravlegges, og at kostnadene dekkes av vedkommendes hjemkommune, slik ordningen er i Sverige. Bakgrunnen for dette er bl.a. at familien ikke er bosatt i en kommune gjennom hele livet, men flytter og bor i ulike kommuner. Mobiliteten bør ikke være et hinder for at en kan gravlegges i den kommunen der familien har tilhørighet.

I første omgang bør det legges til rette for at eldre personer o.a. som ufrivillig ”blir plassert” på institusjon utenfor hjemstedkommunen, og dermed mister retten til fri grav m.m. Det gjelder også for unge i etableringsfasen. Det vil også i noen grad gjelde mulighetene til å få gravplass på den kirkegården som er soknets kirkegård, siden flyttingen kan medføre at de vil sokne til en annen kirkegård. I slike tilfeller mener komiteen at avdøde ikke bør miste retten til å bli gravlagt på den kirkegård avdøde hadde tilhørighet til, og at kommunen bør dekke de ekstra kostnadene dette evt. vil medføre.

3.4.2 Departementets vurderinger

Departementet mener det er behov for å lette adgangen til å bli gravlagt i særskilt tilrettelagt grav. Som normalordning bør slik gravlegging kunne skje i bopelkommunen til avdøde. Det vises til den foreslåtte endring i gravferdsloven § 1 og de følger dette har for forståelse av krav til gravplass etter § 2. Som det framgår av merknaden til den nye bestemmelsen i § 1, klargjør den at kommunen/kirkelig fellesråd vil kunne ha plikt til å sørge for særskilt tilretteleggelse av graver for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov.

I de tilfeller der behovet for særskilt tilrettelagt grav medfører at avdøde må gravlegges i annen kommune enn hjemkommunen, mener departementet at dette ikke lenger bør utløse kostnader for de pårørende, men være et finansieringsansvar for avdødes hjemkommune.

Ettersom kirkelig fellesråd fortsatt ikke vil ha plikt til å sørge for gravlegging av andre enn den egne kommunens innbyggere, synes det mest formålstjenlig at det er kommunestyret i gravleggingskommunen som fastsetter størrelsen på den kostnaden som skal dekkes, jf. gravferdsloven § 21 andre ledd.

Det vil etter departementets vurdering være så godt som umulig for gravferdsmyndighetene å skille mellom ulike typer begrunnelse for gravlegging i annen kommune. Det foreslås derfor at betalingsplikten for hjemkommunen knyttes til gravlegging i særskilt tilrettelagt grav i annen kommune i de tilfellene der hjemkommunen ikke selv har sørget for slik tilretteleggelse. I praksis vil dette i hovedsak omfatte gravlegging i grav som er orientert mot Mekka.

Noen høringsinstanser har framsatt forslag om å utvide ordningen, slik at den innebærer at det økonomiske ansvaret for fri grav tilligger hjemkommunen for alle eller for ulike grupper, uavhengig av om vedkommende gravlegges i sin hjemkommune eller ikke. Dette vil ha konsekvenser for hele finansieringssystemet på gravferdssektoren. Departementet finner ikke å kunne ta stilling til slike forslag uten mer omfattende utredning og viser til at departementet vil vurdere å nedsette et utvalg for å utrede behovet for endringer i hele systemet for avgifter og brukerbetaling ved gravferd.

Når det gjelder spørsmålet om det økonomiske ansvaret for gravlegging i særskilt tilrettelagt grav i annen kommune bør legges direkte til hjemkommunen eller til fellesrådet, viser departementet til at kommunen etter kirkeloven § 15 b) utreder utgifter etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd til anlegg og drift av kirkegårder. Anlegg, drift og forvaltning av kirkegårdene er imidlertid etter § 14 b) normalt et ansvar for kirkelig fellesråd. Departementet ser det ikke som formålstjenlig at en enkeltfaktura som det her dreier seg om, skulle dekkes av kommunen. Kostnaden ved dette bør i stedet inngå i de driftsmidler som gravferdsmyndigheten disponerer, og som utredes av kommunen.

Departementet foreslår etter dette et nytt ledd i gravferdsloven § 6 som innebærer at ved gravlegging i grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov, pålegges kirkelig fellesråd i hjemkommunen å dekke kostnadene når denne ikke selv har anlagt slike graver.

3.5 Kirkegård – betegnelse og beliggenhet

I lovgivningen er kirkegård gjennomgående brukt som betegnelse på anlegg som er godkjent og i bruk som sted for gravlegging. Det gjelder i første rekke i kirkeloven og gravferdsloven, men også i en rekke andre lover og bestemmelser. Begrepsbruken er en språklig arv fra det kristne enhetssamfunnet og gjenspeiler det faktiske forhold at mange av gravplassene var, og fortsatt er, anlagt på området rundt et kirkebygg.

Det kan i dag være behov for å tydeliggjøre at de offentlige gravplassene ikke er forbeholdt medlemmer av Den norske kirke eller andre kirkesamfunn. Det har derfor vært foreslått at man i lovgivningen erstatter betegnelsen kirkegård med gravlund eller en annen nøytral betegnelse.

Etter gravferdsloven § 2 første ledd andre punktum skal kirkegård i alminnelighet anlegges i hvert sokn og i nærheten av kirke. Bestemmelsen har de senere år i liten grad vært tillagt vekt ved planlegging av nye gravplassanlegg. I høringsnotatet ble det derfor også foreslått å oppheve bestemmelsen om at anlegg av nye gravplasser som normalordning skal være knyttet til Den norske kirkes soknestruktur og kirkebygg. Det følger av gravferdsloven § 2 første ledd første punktum at det fortsatt må være gravplass i hver kommune.

3.5.1 Høringen

Selv om de fleste høringsinstansene støttet forslaget om å benytte ordet gravlund i gravferdsloven, ønsket mange ikke å fjerne ordet kirkegård. Flere gikk også inn for at man benytter ordet gravplass. Mange fellesråd uttalte at de finner det naturlig med en slik lovendring, men var opptatt av at kirkegårder rundt kirken fortsatt kan betegnes kirkegårder.

KA – med tilslutning fra kirkemøtekomiteen – mente det er problematisk hvis etablering av nye gravlund/gravplass-arealer i hovedsak skal skje adskilt fra kirkebyggene. Etter hvert som eksisterende kirkegårdsarealer benyttes fullt ut vil dette kunne svekke muligheten for å videreføre den sterke tradisjonen med gravlegging ved kirke. Etablering av nye gravlund/gravplass-arealer atskilt fra kirkebyggene bør derfor være et supplement til gjeldende tradisjon med nærhet mellom kirkegård og kirkebygg.

KA har ingen innsigelser til at gravlund brukes som fellesbetegnelse i lovverket, men begrepet gravplass bør også kunne vurderes i denne sammenheng. KA peker på at begrepet gravlund vil kunne virke fremmed i mange deler av landet, da begrepet lund betegner en mindre samling trær.

Oslo biskop og bispedømmeråd er enig i at nåværende bestemmelse om at kirkegård skal i alminnelighet anlegges i hvert sokn og i nærheten av en kirke er for kategorisk. En slik lokalisering, nær en kirke, vil i noen tilfeller fortsatt kunne være hensiktsmessig.

Bjørgvin biskop og bispedømmeråd uttalte, med støtte fra mange, at gravlund er eit lite nytta omgrep dei fleste stadar på Vestlandet, det vil difor vera betre å bruka nemninga gravplass i lovteksten. Det ville også høva betre med nynorsk rettskriving.

Også Det praktisk-teologiske seminar synes ”gravplass” vil være mer nøktern og sakssvarende betegnelse enn ”gravlund”.

Kirkemøtekomiteen mener det vil være mest riktig og naturlig å betegne nye gravlundsanlegg som plasseres uten tilknytning til en kirke, som gravlund eller gravplass, men at kirkegårder som ligger rundt en kirke, fortsatt bør betegnes som kirkegård, også dersom det foretas en utvidelse. Kirkemøtet foreslår på denne bakgrunn at man benytter betegnelsen kirkegård/gravlund i lovteksten.

3.5.2 Departementets vurderinger

Departementet minner om at navn på kirkegård ikke er et lovregulert spørsmål, slik det er for navn på kirke, jf. kirkeloven § 2 andre ledd. Det forslaget her dreier seg om, er hvilket begrep som gjennomgående skal benyttes i gravferdsloven. Det vil derfor fortsatt være adgang til å bruke begrepet kirkegård som en del av navnet på en konkret gravplass, for eksempel Nes kirkegård.

Departementet foreslår at begrepsendringen gjennomføres i lovverket som helhet. Endringen har ingen materiell betydning for de lover der den gjennomføres (gravferdsloven, kirkeloven, kulturminneloven, stiftelsesloven, skatteloven, hundeloven lov om trudomssamfunn og oreigningslova)

Når det gjelder spørsmålet om lovregulering av hvor nye gravplasser bør anlegges, viser departementet til at gjeldende bestemmelse ikke setter noe absolutt krav, og at den i liten grad tillegges avgjørende vekt ved beslutning om lokalisering. I praksis vil det være vedkommende kommune som innenfor sine arealplaner, og under avveining av mange ulike hensyn, avgjør hvor en ny gravplass skal anlegges. I en slik avveining bør det legges vekt på at gravplasser er tilgjengelig nær der folk bor, men departementet finner ikke lenger grunnlag for at dette hensynet gjennom lovregulering skal tillegges særskilt vekt framfor andre hensyn som den lokale kommune må overveie i sin arealdisponering.

Departementet har merket seg høringsinstansenes synspunkter på ordvalg og har etter dette kommet til at ”gravplass” vil være en bedre lovbetegnelse enn ”gravlund”. Departementet viser til at denne betegnelsen allerede er i bruk i gravferdsloven (§ 1 første ledd) som betegnelse på område for gravlegging anlagt av registrert trossamfunn i medhold av trossamfunnsloven.

Departementet foreslår etter dette at betegnelsen ”kirkegård” erstattes med ”gravplass” i gravferdsloven og kirkeloven, og at bestemmelsen i gravferdsloven § 2 om at gravplass i alminnelighet skal anlegges i hvert sokn og i nærhet av en kirke, oppheves.

3.6 Innvielse av ny gravplass

Adgangen til å vigsle kirkegård er hjemlet i gravferdsloven § 5. Etter denne bestemmelse skal Den norske kirke og registrerte trossamfunn som er virksomme på stedet, gis anledning til å vigsle kirkegård eller deler av den. Hvordan vigslingen skal foregå, fastsettes av vedkommende trossamfunn, for Den norske kirke i liturgi med tilhørende bestemmelser gitt av Kirkemøtet. I noen grad er minoritetsutfordringene på dette området knyttet til forholdet mellom disse to ulike former for regulering.

Statens ansvar for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteter bør ivaretas innenfor lovgivningen. Om det skulle være slik at det er utformingen av kirkens vigslingsliturgi for vigsling av kirkegård som skaper problemer for de andre tros- og livssynssamfunnene, vil spørsmålet dels være om dette er noe staten kan eller bør begrense ved sin lovgivning, dels om dette er en utfordring Kirkemøtet bør ta hensyn til når de fastsetter liturgi.

Før den gjeldende gravferdsloven trådte i kraft var det vigslingen som i rettslig forstand gjorde et areal til kirkegård. Etter dagens lovgivning har vigslingen ikke slike rettslige virkninger.

Ordningen med vigsling av kirkegård har fra gammelt av vært tillagt stor folkelig, religiøs betydning. I dag er denne betydningen noe redusert, og det synes også å råde en viss kirkelig usikkerhet om kirkegårdsvigslingens teologiske betydning. I forbindelse med revisjon av Den norske kirkes liturgiske bøker på 1970- og 80-tallet ble det ikke fastsatt en ny liturgi for vigsling av kirkegård. Den ordning som ble fastsatt i Alterbok av 1920 er derfor fortsatt gjeldende. Kirkemøtet (1993) har begrenset seg til å fastsette regler for vigsling av kirkegård. Etter disse reglene er kirkegårdsvigsling nødvendig for at det på det arealet som er vigslet, kan gjennomføres kristen gravferd (§ 2).

Vigslingen er, fra kirkens synspunkt, ikke til hinder for at det på dette arealet også kan gjennomføres gravferd etter andre religioners og livssynssamfunns ritualer. Derimot kan det oppleves vanskelig for mennesker som tilhører andre religioner – og muligens også livssynssamfunn – å bli tilvist grav på et slikt område.

I høringsnotatet ble det skissert en mulig lovendring som innebar en likebehandling av tros- og livssynssamfunn når det gjelder adgang til å vigsle gravplass, og at det ble tatt inn en eksplisitt forutsetning om at innvielseshandlingen ikke skal utformes eller gjennomføres slik at den forhåner eller viser ringeakt for andre tros- og livssynssamfunn som gravlegger sine medlemmer på den samme kirkegården. Det ble også foreslått å benytte mer nøytrale ord enn ”vigsling” i lovteksten, for eksempel ”seremoni” eller ”rituell høytidelighet”.

3.6.1 Høringen

2/3 av alle fellesrådene uttalte seg om forslaget i høringsnotatet og halvparten av de øvrige høringsinstansene. De fleste ga sin tilslutning til forslaget selv om mange hadde sterke innvendinger mot enkelte elementer. Ikke minst gjaldt det forslaget om at selve begrepet vigsling tas ut av loven, og formuleringen i høringsnotatet som kunne oppfattes slik at adgangen Den norske kirke har etter dagens lovgivning til å vigsle kirkegård, begrenses. Det var stor spredning i høringsmaterialet når det gjaldt spørsmålet om hvordan vigslingen eller seremonien ved innvielsen av en ny gravplass burde være, og om det bør foretas vigsling av gravfelt eller enkeltgraver i forbindelse med selve gravleggingen. På dette området var det delte meninger både blant kirkelige organer og blant tros- og livssynssamfunnene. Noen ønsket en generell og felles innvielsesseremoni, mens andre foreslo at det bør settes av gravfelt som ikke er vigslet.

Spørsmålene om hva som skal defineres som en krenkende seremoni eller vigsling, og hvem som skal avgjøre hva som i tilfelle kan oppfattes som det, var det også mange som hadde synspunkter på. Flere nevnte at disse problemfeltene bør kunne være aktuelle temaer på det årlige kontaktmøtet.

Det var også mange som hadde synspunkter på betegnelsen og den foreslåtte overskriften Seremoni på gravlund. Mange foreslo ulike andre alternativer for tydeligere å få fram at det er en handling som skjer når en ny gravplass tas i bruk.

Det praktisk-teologiske seminar (PTS) vil hevde at det kirkelige ritualet og den lutherske teologi ikke forstår vigslingen som noe som endrer noe ved gravplassens jord. Vigslingens innhold er en bønn om at Gud må la det aktuelle sted være et godt hvilested for de døde. Fra Den norske kirkes synspunkt skulle det derfor ikke være noe til hinder for at stedet også kan brukes av mennesker med annen tro og livssyn. (..) Det er imidlertid ingen selvfølge at andre tros- og livssynssamfunn deler denne forståelsen og har samme oppfatning av slike ritualer. Noen kan mene at deres og andre ritualer gjør noe med jorda. At (vigslings)ritualene utformes slik at de ikke viser ringeakt for andre tros- og livssynssamfunn mener PTS er et viktig anliggende, men potensielt vanskelig, fordi hva som fremstår som ringeakt kan variere med perspektiv og virkelighetsoppfatning. PST ville se det som en fordel om det ble innhentet synspunkter fra de mest aktuelle trossamfunnene på deres forhold til gravplassens jord og deres syn på andre religioners ritualer på den samme jord.

Det teologiske Menighetsfakultet støtter anliggende i § 5, samtidig som vi advarer mot at det skapes tvil om at de (deler) av gravlundene som skal benyttes for medlemmer av Den norske kirke og ev. andre kristne trossamfunn er vigslet. Etter vår mening bør det tillegges vekt at gravlegging i vigslet jord er viktig for en stor del av befolkningen. Selv om høringsnotatet påpeker at det råder en viss kirkelig usikkerhet om kirkegårdsvigslingens teologiske betydning, tyder nettopp frykten for at det oppleves støtende for mennesker som tilhører andre religioner, at vigslingen fortsatt har rituell og teologisk betydning for kristne.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) uttalte:

I de store byene der det finnes et betydelig religiøst mangfold kan det være riktig at et bestemt felt av gravlunden er reservert en større religiøs minoritet. Samtidig kan det oppleves vanskelig der de pårørende har ulik tros- og livssynsmessig bakgrunn at et felt kun er reservert én tradisjon. En annen mulighet kan være at man åpner for vigsling av den enkelte gravplass, i stedet for et større felt, slik kirkelovutvalget foreslo (NOU 1989:7). Det må være opp til lokal gravferdsmyndighet, i samråd med et forum av tros- og livssynsrepresentanter, å vurdere om det skal settes av egne felt til bestemte religiøse tradisjoner, eller om det er mer hensiktsmessig at det ved bruk av hver enkelt grav gjøres et innvielsesritual.

STL uttalte videre: Slik STL leser forslaget til ny § 5 er ikke til hinder for at det åpnes opp for at samme felt innvies av ulike tradisjoner eller tas i bruk av andre tradisjoner. (..) Selv om dette gjøres med respekt for ulike religiøse tradisjoner, mener noen av STLs medlemmer at det vil være problematisk å åpne for en praksis der ulike seremonielle handlinger ”legges oppå hverandre” på det samme geografiske arealet.

Kirkemøtekomiteen viste til Kirkemøtets uttalelse til NOU 2006:2, der det het:

Å gravlegges i vigslet jord og nær kirke har lange og dype tradisjoner i vårt samfunn, og det vil oppleves som et stort tap dersom kirkens medlemmer ikke fortsatt kan gravlegges i tilknytning til sin kirke.

Kirkemøtet foreslo at en i gravferdsloven § 5 bruker overskriften Vigsling/seremoni ved innvielse av gravlund og i lovteksten vigsling/seremoni.

3.6.2 Departementets vurderinger

De lovmessige utfordringene når det gjelder kirkegårdsvigsling kan møtes på ulike måter. Det mest radikale grep vil være å oppheve de aktuelle bestemmelser uten å erstatte dem med noe nytt. Dette vil da ikke være lovregulert, og det vil være opp til de lokale kirkegårdsmyndigheter å tillate, eller ikke tillate, ulike former for innvielse eller vigsling av kirkegård. En slik deregulering er neppe formålstjenlig. Selv om det ikke er knyttet store praktiske utfordringer til dette, har det likevel vært så mye debatt om vigslingsspørsmålet at den lokale kirkegårdsmyndighet på dette området ikke bør etterlates uten støtte i lovverket.

Høringsuttalelsene foranlediger etter departementets vurdering ikke et behov for substansielle endringer i det forslaget som var beskrevet i høringsnotatet. Det kan likevel være grunn til å justere noe på overskriften til bestemmelsen. En løsning som innebærer bruk av dobbeltbegreper med skråstrek er lite ønskelig i lovtekst. Departementet har derfor kommet til at det ordvalget som favner bredest, vil være innvielse av ny gravplass og foreslår dette som overskrift over paragrafen.

Bestemmelsen foreslås utformet slik at den gir de ulike tros- og livssynssamfunn, herunder Den norske kirke, lik adgang til å gjennomføre en seremoni når ny gravplass tas i bruk, og likt ansvar for at slike seremonier ikke utformes eller gjennomføres slik at de forhåner eller viser ringeakt for de andre tros- og livssynssamfunnene som gravlegger sine medlemmer på den samme gravplassen.

3.7 Frister ved gravferd og kremasjon

Etter gravferdsloven § 12 skal gravlegging av kiste skje senest 8 dager etter dødsfallet. Den samme fristen gjelder etter § 10 for kremasjon. Nedsettelse av urne etter kremasjon skal skje senest 6 måneder etter dødsfallet.

Etter gravferdsloven § 10 femte ledd skal krematoriet varsle politiet om at det er begjært kremasjon minst 3 dager før kremasjonen finner sted. Bakgrunnen for denne fristen er at politiet ved mistanke om at noens død er voldt ved en straffbar handling, eller når dødsårsaken er uviss og særlige forhold krever sakkyndig likundersøkelse, skal kunne kreve kremasjonen utsatt, jf. § 10 sjette ledd og straffeprosessloven § 228.

Det er framsatt ulike, og til dels motstridende, forslag om endringer i bestemmelsene vedrørende frister for kremasjon og gravlegging. Det er på den ene siden framholdt at ettersom det nå mange steder er kjølerom for oppbevaring av kisten fram til gravlegging, er det ikke lenger samme behov som før for å få avdøde raskt i jorda.

På den andre side peker mange av de ønsker vedrørende tidsfrister som framkommer i utredningen som Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn gjennomførte i 2009, i retning av å stramme inn på fristene. Men bildet er ikke entydig.

Etter islamske forskrifter bør begravelsen finne sted så raskt som mulig etter dødsfallet, helst innen et døgn. Den ortodokse kirke ønsker gravferd tre dager etter dødsfallet, jøder ønsker gravlegging dagen etter dødsfallet, mens Human-Etisk Forbund mener pårørende bør ha tid til å komme over sjokket døden kan fremkalle og ha god tid til å arrangere en seremoni. Hinduer ønsker at kremasjon skal foregå så snart som mulig, helst innen 24 timer og maksimum innen tre dager.

I høringsnotatet ble det invitert til å gi synspunkter på et forslag om å forlenge den alminnelige fristen for kremasjon og gravlegging til 14 dager.

3.7.1 Høringen

3/4 av de kirkelige fellesrådene som har avgitt uttalelse hadde merknader til dette forslaget. Flertallet av disse gikk inn for å utvide fristen for kistegravlegging og kremasjon fra 8 til 14 dager, mens en tredjedel enten ville opprettholde dagens frist eller kunne tenke seg en økning til 10 eller eventuelt 12 dager. Av de øvrige høringsinstansene var det snaut halvparten som hadde merknader til dette forslaget, og de fleste av disse støttet forslaget om utvidelse. Begrunnelsene for dette var noe differensiert. Flere pekte på at en da vil unngå mange dispensasjoner, at de pårørende får mer tid til å forberede gravferden dersom de har behov for det, og at det vil gjøre det enklere for gravferdsforvaltningen å ivareta sine plikter. Samtidig var noen bekymret for konsekvensene av å forlenge fristen både av kapasitetshensyn, behov for mer kjøleromskapasitet, økonomiske konsekvenser og av hensyn til de pårørendes sorgprosess. Flere var engstelige for at det normale vil bli at gravferden først skjer når en nærmer seg 14 dager. Samtidig var det mange som uttrykte at de pårørende stort sett vil ha gravferden så raskt som mulig etter dødsfallet.

De større fellesrådene syntes i sterkere grad å støtte at fristen utvides, mens de små fellesrådene i mindre grad opplevde 8-dagersregelen som noe problem. Blant de som var for en utvidelse, var det en del som gikk inn for at fristen settes til 12 eller 10 dager eller 8 virkedager. Også blant dem som var mot en utvidelse, var det enkelte som kunne akseptere en økning til for eksempel 10 dager.

En del hadde merknader til spørsmålet om bårerom og kjølerom for oppbevaring av kister. Flere mente tiden nå var kommet for at kommunen burde kunne pålegges å sørge for tilfredsstillende kjølerom.

Justis- og politidepartementet hadde forelagt saken for Politidirektoratet (POD) og var enig i deres uttalelse: Politidirektoratet har ingen merknader til de foreslåtte endringer i ovennevnte bestemmelser (gfl §§ 10,12 og 13), men vil understreke viktigheten av opprettholdelse av varslingsplikten i nåværende § 10 femte ledd og politiets hjemmel for å kreve kremasjon utsatt etter nåværende syvende ledd i samme paragraf. Kirkemøtet mente at fristen bør utvides fra 8 til 10 dager. Kirkemøtekomiteen antar at en slik utvidelse i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig. Det vil fortsatt være mulig for fellesrådet å forlenge fristen, dersom det foreligger tungtveiende grunner. KA er noe spørrende til om fristen skal utvides så lenge som 14 dager etter dødsfallet, og vi vil derfor foreslå at det vurderes en frist på for eksempel 10 dager. Også Presteforeningen foreslår at fristen endres til 10 dager.

3.7.2 Departementets vurderinger

Departementet vil peke på at gjeldende lovkrav om at gravlegging skal skje innen 8 dager, ikke er til hinder for at gravferden kan finne sted tidligere og så fort det er praktisk mulig. Departementet har merket seg de rapporter som blant annet er gjengitt i utredningen Livsfaseriter, og som tyder på at de lokale gravferdsmyndighetene legger stor vekt på å imøtekomme religiøst begrunnede ønsker vedrørende tidspunkt for gravferd. Derfor oppleves dette nå ikke lenger som noe stort problem, i det minste ikke i de større byene. Den foreslåtte nye fanebestemmelsen i gravferdsloven § 1 vil være en tilskyndelse til å videreføre og forsterke en praksis der gravferd for medlemmer av de trosminoriteter som ønsker det, skjer så raskt som praktisk mulig.

Departementet har samtidig sett behov for å forlenge fristen som gjelder for når gravferd senest skal skje. En slik forlengelse vil kunne gi noe større fleksibilitet i møte med pårørendes ønsker, og den vil innebære mindre behov for å ta i bruk unntakshjemmelen på en måte som er egnet til å undergrave hovedregelen.

Forslaget til endring forutsetter at det de aller fleste steder er kjølerom som gjør at kister kan oppbevares tilfredsstillende i tiden fram til gravferd. Departementet legger derfor til grunn at den foreslåtte forlengelse av fristen bare kan praktiseres der det er tilfredsstillende kjølt oppbevaringsrom for kister. Det foreslås samtidig å ta inn en ny bestemmelse i § 13 som pålegger kirkelig fellesråd å forkorte fristen for gravlegging/kremasjon der det ikke finnes tilfredsstillende kjølerom for kister.

Departementet har kommet til at det ikke er behov for å lovregulere spørsmålet om kjølt bårerom utover de bestemmelser som er gitt av helsemyndighetene. Statens Helsetilsyn har i medhold av smittevernloven fastsatt en forskrift om transport, håndtering og emballering av lik samt gravferd (forskrift 3. april 1998 nr. 327). Forskriften gjelder også for oppbevaring av lik i bårerom eller kapell ved kirkegård, jf. forskriften § 1-2. I Helsetilsynets rundskriv av 9. juni 1999 er det fastsatt nærmere retningslinjer om hygieniske forhold m.m. ved håndtering og transport av lik. Det framgår her blant annet at den som har forvaltningsansvaret for helseinstitusjon bør ved dødsfall i institusjonen ha rutiner som sikrer at liket etter emballering blir oppbevart i egnet rom hvor temperaturen ikke overstiger 4 grader C. Tilsvarende plikter har den som har forvaltningsansvaret for bårerom, mottakskapell eller lignende knyttet til kirkegård.

Når det gjelder transport av lik ut av landet, viser departementet til likbehandlingsloven av 1898 (under Helse- og omsorgsdepartementet). Etter denne lovs § 5 kan lig af nogen her i Riget bosat Person ikke utføres fra Norge uten etter skriftlig tillatelse fra politiet.

På bakgrunn av høringen har departementet kommet til at den alminnelige fristen for kremasjon og gravlegging bør settes til 10 dager.

Departementet har kommet til at den særskilte varslingsplikten og tilhørende frist for kremasjon er begrunnet i så tungtveiende forhold, at det ikke er grunnlag for å fremme forslag om å endre disse reglene.

3.8 Askespredning

Etter gravferdsloven § 20 kan Fylkesmannen gi tillatelse til at den som skal sørge for en gravferd, sprer asken for vinden. Det framgår av forarbeidene til gravferdsloven at adgangen til askespredning er begrunnet i hensynet til religionsfriheten, som tilsier at mennesker som av religiøse grunner måtte ønske askespredning, bør få sitt ønske oppfylt. Det er imidlertid vanskelig å finne egnede kriterier for prøving av de motiver en person måtte ha for ønsket om å få sin aske spredt for vinden. Som hovedregel bør askespredning kun tillates på åpent hav og i høyfjellet, jf. Ot.prp. nr. 64 (1994-95) side 66.

I Innst. O. nr. 46 (1995-96) side 31 uttalte stortingskomiteen: Omsynet til religionsfridomen inneber at menneske som av særlege grunner ønskjer spreiing av oske, må få ønskjet sitt oppfylt.

Det er Fylkesmannen som etter loven gir tillatelse til askespredning. Departementet er klageinstans. På bakgrunn av dette sendte departementet 10. november 1999 ut et rundskriv (F-77-00) med veiledning for Fylkesmennene i deres behandling av søknader om dette. Departementet uttaler der at det er grunnlag for å forstå ordlyden i lovens forarbeider fleksibelt når det gjelder hvilke steder askespredningen kan tillates. Dette gjelder særlig for spredning i sjøen. Det kan således være grunn til å gi tillatelse til spredning i fjorder og havområder som har umiddelbar forbindelse med åpen sjø, for eksempel enkelte fjorder. Departementet vil ikke anbefale at det gis tillatelse til spredning i elver og vassdrag eller i øvrig ferskvann, med unntak av steder der det er ualminnelig store vannmengder.

Spørsmålet har vært reist om adgangen til askespredning er for begrenset, ved at det stilles for strenge krav til hvor asken kan tillates spredt. Ved endring av gravferdsloven i 2001 (Ot.prp. nr. 90 (2000-2001)) ble formkravene som oppstilles for å gi tillatelse til askespredning, gjort mindre absolutte, men det ble ikke gjort endringer som medførte oppmykning når det gjelder steder hvor spredning kan tillates.

De aller fleste søknadene om askespredning kommer fra medlemmer av Den norske kirke. Overfor denne gruppen synes det ikke primært å være hensynet til religionsfriheten som eventuelt skulle medføre behov for å liberalisere lovgivningen ytterligere på dette punktet.

Som nevnt, skal aske etter hinduer og sikhers tro og tradisjon spres over rennende vann. Norsk lovgivning setter ingen sperrer mot å ta en urne med til utlandet og spre asken der. Departementet har ikke mottatt noen klagesaker fra hinduer eller sikher som har fått avslag på søknad om askespredning over rennende vann. Det er derfor neppe i praksis noe stort behov for endring på området i dag.

Lovens ordlyd er ikke til hinder for at Fylkesmannen kan godkjenne askespredning over rennende vann. Lovbestemmelsens begrunnelse tilsier at lovfortolkningen bør være dynamisk nok til å imøtekomme de behov som her er omtalt. Departementet framla på denne bakgrunn ikke forslag i høringsnotatet om endringer i gravferdslovens bestemmelser vedrørende askespredning, men åpnet for å vurdere å liberalisere praksis noe gjennom et nytt rundskriv til fylkesmennene.

De særskilte spørsmål vedrørende eventuell kirkelig medvirkning ved askespredning er drøftet i neste kapittel.

3.8.1 Høringen

Det er forholdsvis få av høringsinstansene som har uttalt seg om askespredning. Av de fellesrådene som har uttalt seg gikk drøyt halvparten inn for at praksis på dette området bør liberaliseres. De fleste av de øvrige organer og instanser som har uttalt seg støttet dette.

Høringsinstansene hadde merknader til om tillatelse til askespredning burde utvides, om kravene og vilkårene som stilles til askespredning er entydige nok og om den veiledningen som finnes omkring askespredning burde revideres. Noen hevdet at fylkesmennene praktiserer regelverket ulikt, og at pårørende dermed blir forskjellsbehandlet. Andre mente det er behov for en bedre kontrollfunksjon.

Enkelte foreslo at askespredning som gravferdsform burde likestilles med kremasjon og kistegravlegging.

Praktisk-teologisk seminar mente høringsnotatet foreskriver en svært restriktiv praksis uten at denne begrunnes i særlig grad. Her må man spørre seg om de hygieniske og miljømessige begrunnelsene, som formodentlig ligger bak, er drøftet godt nok, eller om det her ligger skjult kulturelle forutsetninger som forkles som nøkterne og praktiske avveininger.

Fagforbundet TeoLOgene mener det er ønskelig å myke opp bestemmelsene om askespredning i anonyme områder. Det er begrunnet mistanke om at slik askespredning allerede skjer i større omfang enn antall søknader til fylkesmennene indikerer.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) savner en begrunnelse for at gjeldende lovforbud mot privat gravsted fortsatt skal gjelde. STL viste til at What-thai-templet - tilhørende Buddhistforbundet – gjerne vil etablere en pagode i templet for oppbevaring av munkenes urner, slik tradisjonen er i Thailand. STL mente det er positivt at departementet nå gir åpning for at fylkesmannen også kan gi tillatelse til at askespredning kan skje i rennende vann, slik sikher og hinduer praktiserer, men vurderingen av at dette skal skje i områder med øde preg kan være problematisk. STL mener det ikke er hensiktsmessig at dette kan skje hvor som helst i elever i større byer (..), men tror det kan være hensiktsmessig å vurdere om dette kan reguleres på bestemte steder i bynære elver med god vannføring, og at dette blir å anse som spesielt tilrettelagt gravlund.

Kirkemøtekomiteen mener vilkårene for askespredning bør være restriktive og heller bør strammes inn enn utvides, og finner ikke å anbefale at det gis tillatelse til spredning i elver og vassdrag eller ferskvann og heller ikke der det er ”ualminnelig store vannmengder”. (Kirkemøte)komiteen ser at det imidlertid bør kunne vurderes å gi tillatelse i særskilte tilfeller, for eksempel for sikher og hinduer som praktiserer askespredning i rennende vann på egnede områder godkjent av fylkesmannen.

(Kirkemøte)komiteen mener det også bør kunne vurderes å etablere pagode i buddhisttempel og andre former for oppbevaring av urner av hensyn til religionsfriheten, men vil ellers anbefale en restriktiv praksis.

(Kirkemøte)komiteen mener det er behov for å gjennomgå praksis og utarbeide nærmere retningslinjer for askespredning som gravferdsform.

3.8.2 Departementets vurderinger

Departementet anser det ikke som nødvendig å foreslå endringer i lovbestemmelsen om askespredning. Departementet vil i stedet, på bakgrunn av Stortingets behandling av denne proposisjonen, vurdere å sende ut et nytt rundskriv til Fylkesmennene der det klargjøres at det i visse tilfeller kan tillates askespredning i rennende vann, for eksempel ved at asken spres over elver i områder med øde preg.

Når det gjelder ønsket om å etablere en pagode for oppbevaring av munkers askeurne i buddhisttempel, viser departementet til gravferdsloven § 20 første ledd. Etter denne bestemmelsen kan Fylkesmannen gi tillatelse til at private får anlegge gravplass på egnet sted for nedsetting av askeurne. Departementet vil anta at bestemmelsen gir tilstrekkelig hjemmel for å kunne godkjenne at aske etter munker oppbevares i kolumbarium i tempelet.

3.9 Lovregulering av kirkelig medvirkning ved askespredning

I tillegg til de endringsforslag som er omtalt ovenfor, foreslår departementet også noen mindre endringer som samlet sikter mot at gravferdslovgivningen bedre skal avspeile en multireligiøs og flerkulturell virkelighet. Med dette for øye bør gravferdsloven ha en allmenn karakter. I dette og følgende punkt foreslås det derfor opphevet noen bestemmelser i gravferdsloven som bare berører Den norske kirke.

Ved gravferd der det er gitt tillatelse til askespredning, kan det etter gjeldende lovgivning ikke kreves kirkelig medvirkning, jf. gravferdsloven § 20 siste ledd femte punktum og § 9 sjette ledd. Bakgrunnen for bestemmelsene er at det fra kirkelig hold klart ble uttalt at askespredning ikke lot seg kombinere med liturgien for kirkelig gravferd. Som en konsekvens av dette, ble det ved innføring av askespredning i 1996 lovfestet at det ikke kunne kreves kirkelig medvirkning ved slik gravferd. Dette gjelder ikke bare om det skulle være spørsmål om medvirkning ved selve askespredningen. Det kan heller ikke kreves kirkelig gravferdshandling før kremasjonen, jf. Ot.prp. nr. 64 (1994-95) på side 67.

For Den norske kirke følger det av tjenesteordningen for menighetsprester at presten skal utføre sin tjeneste i samsvar med Den norske kirkes ordninger, at kirkelige handlinger skal forrettes etter de fastsatte liturgier, og at liturgier og ordninger bare kan fravikes når de selv hjemler det.

I høringsnotatet ble det fremmet forslag om å oppheve de særskilte bestemmelsene vedrørende kirkelig medvirkning ved askespredning.

3.9.1 Høringen

Det var få av de avgitte høringsvarene som tok opp dette spørsmålet. Av de fellesråd som uttalte seg, var det et stort flertall som støttet at disse bestemmelsene tas ut av gravferdsloven, mens nesten alle av de øvrige instansene og organene støttet endringene. Noen få kirkelige instanser mente endringene vil være uheldige.

Presteforeningen vil motsette seg endringen i § 20 annet ledd: Etter vårt syn foreligger et særskilt behov for at den som sørger for gravferden gjennom den allmenne lovgivning blir gjort kjent med at kirkelig medvirking ikke kan kreves. Når det gjelder forslaget om å oppheve § 9 sjette ledd, er det ikke slike særlige behov. Presteforeningen har derfor ingen innvendinger mot at bestemmelser legges til det interne kirkelige regelverk.

Kirkemøtekomiteen støtter forslaget og mener bestemmelser om dette bør reguleres i det særskilte kirkelige regelverket, for eksempel i gravferdsordningen og/eller i tjenesteordningen for menighetsprester. Komiteen anser at askespredning teologisk og historisk er en gravferdsform som ligger fjernt fra den kristne gravferdstradisjon, men mener kirken bør kunne medvirke ved en gravferdsseremoni hvor asken i ettertid skal spres. Dette må utredes nærmere og i tilfelle reguleres i den særskilte kirkelige lovgivning.

3.9.2 Departementets vurderinger

Spørsmålet om kirkelig gravferd i forbindelse med askespredning, og om eventuell kirkelig medvirkning ved selve askespredningen, bør etter departementets vurdering reguleres gjennom det særskilte kirkelige regelverket. Gravferdslovens allmenne karakter tilsier at spørsmål vedrørende de kirkelige handlingene ikke reguleres her, og departementet foreslår derfor at § 20 annet ledd femte punktum og § 9 sjette ledd oppheves.

3.10 Saksbehandlingsregler vedrørende krematorium og gravplass

Etter gravferdsloven § 4 første ledd kan anlegg, utvidelse, nedleggelse eller annen endring av kirkegård og bygninger på kirkegård ikke skje uten tillatelse fra bispedømmerådet. I gravferdsforskriften er det gitt utfyllende bestemmelser om dette, som blant annet innebærer at anlegg, utvidelse og vesentlige endring av kirkegård skal skje i henhold til kirkegårdsplan som vedtas av kirkelig fellesråd og godkjennes av bispedømmerådet.

I praksis vil gravplasser ikke kunne anlegges, utvides eller nedlegges uten at vedkommende kommune gir sin tilslutning til det. Det henger sammen med at utgifter til anlegg, drift og forvaltning av kirkegårder etter § 3 andre ledd utredes av kommunen. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å ta inn en presisering i lovteksten som klargjør kommunens myndighet i slike saker.

Etter gravferdsloven § 4 tredje ledd skal menighetsmøtet gis anledning til å uttale seg om oppføring av krematorium og om anlegg og nedleggelse av kirkegård.

Utviklingen av det representative kirkelige demokrati har medført at menighetsmøtets betydning som kirkelig organ er endret. Det er kirkelovens forutsetning at soknets interesser fullt ut ivaretas tilfredsstillende av de valgte organene menighetsråd og kirkelig fellesråd. Utviklingen har også medført at gravplasser og krematorier nå mer sjelden anlegges for det enkelte sokn. Det vil derfor ofte kunne oppstå tvil om hvilke menighetsmøter som etter § 4 tredje ledd må uttale seg om en konkret sak.

I høringsnotatet ble det gjort rede for forslag om å klargjøre kommunens myndighet og avvikle menighetsmøtets lovregulerte uttalerett i saker vedrørende anlegg og endring av gravplass.

3.10.1 Høringen

Om lag 1/3 av de som har avgitt høringsuttalelse kommenterer dette forslaget. Nesten alle fellesrådene som har svart gir sin tilslutning til endringene, mens 3/4 av de øvrige organene gjør det.

Kirkemøtet gir sin tilslutning til forslaget til lovendring, men ber samtidig om at det vurderes om tillatelser vedrørende anlegg og regulering av kirkegård bør legges til fylkesmannen i stedet for bispedømmerådet.

3.10.2 Departementets vurderinger

Departementet har kommet til at lovkravet om at menighetsmøtets uttalelse skal innhentes ved behandling av visse saker på gravferdsområdet, bør avvikles. Forslaget er også begrunnet i at kirkelig fellesråd ikke ivaretar oppgaven som gravferdsmyndighet på vegne av soknet, men på vegne av lokalsamfunnet som helhet.

Departementet mener på denne bakgrunn at bestemmelsen om menighetsmøtets uttalerett i gravferdsloven § 4 tredje ledd kan oppheves. Det bør gjøres tilsvarende endringer i kirkeloven § 11 andre ledd bokstav a, jf. punkt 4.3 nedenfor. Departementet har i punkt 4.1 også foreslått enkelte andre endringer kirkelovens bestemmelser om menighetsmøtet.

Departementet viser til at den myndighet som bispedømmerådet etter gravferdsloven § 4 har til å gi tillatelse til anlegg, utvidelse, nedleggelse og annen vesentlig endring av kirkegård og bygninger på kirkegården, henger nært sammen med en rekke andre bestemmelser i gravferdsloven og den tilhørende forskriften. Det er etter dette bispedømmerådet som på nesten alle områder er tillagt rollen som regionalt godkjennings-, klage- og ankeorgan vedrørende kirkelig fellesråds gravferdsforvaltning. Der forvaltningsansvaret etter gravferdsloven er overført til kommunen, overtar Fylkesmannen den myndighet som i loven er lagt til bispedømmerådet, jf. gravferdsloven § 23. Departementet har ikke funnet grunn til å fremme forslag om endringer i dette.

3.11 Rett til grav for dødfødt barn

Etter gravferdsloven § 6 første ledd andre punktum har dødfødte barn rett til fri grav i den kommunen der moren hadde bopel ved dødsfallet. I enkelte tilfeller har spørsmålet blitt aktualisert om retten til fri grav også bør gjelde i fars hjemkommune dersom far og mor var bosatt i hver sin kommune ved dødsfallet.

Departementet tok i høringsnotatet opp spørsmålet om likebehandling av mor og far etter gravferdsloven § 6.

Blant de få som har uttalt seg om dette er det er bred tilslutning til departementets forslag.

3.12 Hvem som sørger for gravferden

Etter gravferdsloven § 9 andre ledd gjelder ektefellers rett til å sørge for gravferden tilsvarende for personer som levde i ekteskapsliknenede eller partnerskapssliknende samboerskap med avdøde da dødsfallet fant sted.

Endringer i lov 4. juli 1991 nr 47 om ekteskap (ekteskapsloven) trådte i kraft 1. januar 2009, og fra samme dato ble lov 30. april 1993 nr. 40 om registrert partnerskap opphevet. Likekjønnede samboere faller etter dette nå inn under betegnelsen ekteskapsliknende samboerskap.

Departementet finner etter dette begrepet partnerskapsliknende samboerskap i gravferdsloven § 9 andre ledd overflødig og foreslår at dette tas ut av lovteksten.

Blant de få som har uttalt seg om dette er det er bred tilslutning til departementets forslag.

3.13 Kremasjon som gravferdsform

Etter gravferdsloven § 6 første ledd har avdøde personer som ved dødsfallet hadde bopel i kommunen, rett til fri grav på kirkegården der. Etter gravferdsloven § 10 åttende ledd kan det kreves avgift for kremasjon.

Etter gravferdsloven § 10 kan den som har fylt 15 år, i skriftlig erklæring treffe bestemmelse om kremasjon. Kremasjon kan også skje uten at det foreligger slik erklæring, med mindre det var kjent at kremasjon var i strid med avdødes religiøse overbevisning eller ønsker for gravferden.

Det er i dag krematorium i 28 av landets 430 kommuner. Kremasjonsprosenten varierer betydelig mellom de kommuner som har krematorium, fra 8 % i Harstad til 82 % i Bærum. Det er også store variasjoner når det gjelder den kremasjonsavgift som innkreves.

Departementet tok i høringsnotatet opp spørsmålet om å utrede behovet for og konsekvensene av å likestille de to gravferdsformer (kistegravlegging og kremasjon) i økonomisk forstand. Det ble løftet fram forslag om å oppheve de særskilte bestemmelsene om kremasjonserklæring.

3.13.1 Høringen

Noe under halvparten av fellesrådene har uttalt seg om behovet for å likestille kremasjon og kistegravlegging som gravferdsform. Av de som har uttalt seg gikk de fleste inn for dette og mente at det bør skje så snart som mulig. Det er få av de som har avgitt uttalelse som har merknader til forslaget om endring i § 10.

KA støtter normaliseringen av kremasjon som gravferdsform (..) og ønsker at kistebegravelse og kremasjon likestilles i økonomisk forstand. Dette vil på kort sikt påføre fellesrådene økte utgifter. (..) Disse utgiftene må i tilfelle beregnes, og kommunens ansvar for å dekke eventuelle merutgifter må understrekes tydelig. Det vil sannsynligvis også skape behov for at det investeres i flere krematorier og/eller utvidelser av eksisterende krematorier. På lengre sikt vil imidlertid økt bruk av kremasjon gi lavere investerings- og driftskostnader for gravferdsforvaltningen. KA er enig i at det er behov for å gjennomgå systemet med betaling ved gravferd, men synes at prinsippet om økonomisk likebehandling av kistebegravelse og kremasjon bør ligge til grunn for et slikt arbeid. KA mener også at betaling for kremasjon bør sees i sammenheng med betaling for gravlegging i annen kommune.

Oslo kommune anfører at kremasjonsprosenten i Oslo er på hele 70-75 %, og at en evt. likestilling (..) vil ha stor økonomisk innvirkning på kommunens gravferdsbudsjett.

Drammen kirkelige fellesråd rapporterer om en inntekt fra kremasjonsavgiften på ca 1 million kroner pr år, og påpeker at dersom denne avgiften bortfaller, vil dette øke kommunens kostnader tilsvarende.

Gjøvik kirkelige fellesråd stiller seg undrende til at man ikke foreslår å likestille de to gravferdsformer, også økonomisk: Noen vil kunne hevde at det vil påføre kommunene kostnader til kremasjon. Det er kortsiktig tenkt. Kremasjon gjennomføres langt rimeligere enn kostnadene som er forbundet med opparbeidelse og bruk av kistegraver.

Kirkemøtekomiteen opplever at departementet er passiv i forhold til økonomisk likestilling av kistebegravelse og kremasjon. (Kirkemøte)komiteen mener tiden er mer enn moden for å gi pålegg om økonomisk likestilling.

Det er behov for snarest mulig å gjennomgå systemet med avgifter og annen brukerbetaling ved gravferd, og også utgifter ved transport av kister og overføring av kister mellom kommuner. Svært mange av høringsinstansene understreker behovet for en slik gjennomgang. Undersøkelser viser også at det er store variasjoner mht kremasjonsavgiften.

Kirkemøtet støtter forslaget om at departementet nedsetter et utvalg for å utrede behovet for endringer når det gjelder avgifter og annen brukerbetaling ved gravferd, jf komiteens merknader i kap. 4.10.

3.13.2 Departementets vurderinger

Departementet har vurdert om de to gravferdsformer burde likestilles i økonomisk forstand, slik at retten til fri grav ble utvidet til også å omfatte rett til kremasjon uten avgift.

Skal det utformes en rett til fri kremasjon, er det en rekke forhold av økonomisk karakter som må avklares. Departementet har derfor kommet til at en i denne omgang ikke vil fremme forslag om endring av reglene for avgift ved kremasjon, men i stedet vil vurdere å nedsette et utvalg for å utrede behovet for endringer i hele systemet for avgifter og annen brukerbetaling ved gravferd.

Departementet ser imidlertid behov og grunnlag for å gå ytterligere et skritt i retning av å rettslig likebehandle kremasjon og kistegravlegging som gravferdsform. Etter § 10 første ledd framstår det som om det normale er at kremasjon skjer på grunnlag av en skriftlig erklæring fra avdøde. Praksis i dag er at de fleste kremasjoner skjer på det grunnlaget som er beskrevet i paragrafens andre ledd, dvs. at de som sørger for gravferden ber om det. Departementet foreslår at denne praksisutviklingen følges opp i lovgivningen. Forslaget innebærer at den særskilte bestemmelsen om kremasjonserklæring oppheves, og at det fastsettes som normalordning at kremasjon kan skje, med mindre det er kjent at dette var i strid med avdødes ønske.

Fortsatt vil en person kunne treffe bindende beslutning om at han eller hun etter sin død skal kremeres, men da i medhold av den ordning som er regulert i gravferdsloven § 9 første ledd.

3.14 Endring av meldingsrutiner

Fram til nåværende gravferdslov trådte i kraft i 1997 var dødsmelding til soknepresten for statskirkemedlemmer det lovpålagte dokument som måtte foreligge før gravlegging kunne finne sted. For medlemmer av registrert trossamfunn gikk dødsmelding til deres prest eller forstander. Etter loven skulle presten gi sin påtegning til kirkegårdens personale, jf. lov om kirker og kirkegårder av 3. august 1897 § 38.

Ifølge gjeldende lov om skifte skal den dødes nærmeste slektninger, ektefelle eller andre som har vært til stede, straks gi melding til lensmannen, namsfogden, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver eller til tingretten om dødsfallet. På denne bakgrunn utstedes dødsmelding, som blant annet sendes til gravferdsmyndigheten. Den nærmere regulering av dødsfallsregistreringen framgår av rundskriv/forskrift 10. desember 1984 nr. 3584. Dagens praksis avviker imidlertid i stor grad fra forutsetningene i rundskrivet, som må anses delvis å være foreldet.

Skiftelovutvalget har i sin utredning (NOU 2007: 16 Ny skiftelovgivning) foreslått at ordningen for dødsfallsregistrering i hovedsak videreføres, men slik at dødsfall i framtida bare kan meldes til tingretten. Utvalget forutsetter at det på grunnlag av underretning om dødsfallet fra begravelsesbyrå eller pårørende skal opprettes dødsfallsak i tingrettens saksbehandlingssystem, men at tingretten først kan utstede Melding om dødsfall til kirkegårdsmyndighet, folkeregister og trygdekontor (NAV) når legeerklæring om dødsfallet foreligger. I lovforslaget § 2-1 fjerde ledd er det tatt inn hjemmel for i forskrift å gi regler om de skjemaer som bør utarbeides.

I gravferdsloven er det fastsatt at den som sørger for gravferden skal fremsette en begjæring overfor kirkegårdsmyndigheten om gravlegging, jf. gravferdsloven § 11. Til dette bruk har departementet utarbeidet et skjema som har fått betegnelsen Begjæring om gravlegging og/eller kremasjon med undertittelen Gravferdsmelding til kirkegårdsmyndigheten. Dette skjemaet har etter hvert blitt tatt i bruk de fleste steder og danner grunnlag for gravferdsmyndighetenes forberedelse og gjennomføring av gravlegging.

I dag kreves det begjæring om gravlegging, og det er en alminnelig oppfatning at dødsmelding også skal foreligge. I følge undersøkelse foretatt av KA er det om lag 20 % som sjelden eller aldri mottar meldingen i tide. Det synes som om kirkegårdsmyndighetene i større grad forholder seg til kravet om at gravlegging skal finne sted innen åtter dager etter dødsfallet, enn at det skal foreligge slik dødsmelding.

Gravferdsloven § 11 inneholder en bestemmelse om at den som sørger for gravferden, uten ugrunnet opphold skal fremlegge legeerklæring om dødsfallet. Det samme gjelder etter gravferdsloven § 10 fjerde ledd siste punktum ved kremasjon. Denne bestemmelsen har vist seg i praksis ikke å fungere tilfredsstillende mange steder.

Tingrettens Melding om dødsfall skal imidlertid inneholde opplysning om navnet på den legen som har utstedt legeerklæring, og slik erklæring forutsettes derfor å foreligge før tingretten sender sin melding til gravferdsmyndighet, folkeregister og trygdekontor (NAV). Videre forutsettes det at legeerklæring foreligger dersom den døde skal føres ut av landet, jf. lov 4. juni 1898 indeholdende visse Bestemmelser om Behandling af Lig § 5.

3.14.1 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at den nødvendige dokumentasjon og registrering av dødsfall reguleres av skiftelovgivningen med tilhørende forskrifter. Det er etter dette tilstrekkelig og tilfredsstillende grunnlag for gravlegging, kremasjon og nedsetting av askeurne at det hos gravferdsmyndigheten foreligger en undertegnet begjæring om gravlegging som inneholder de informasjoner som gravferdsmyndigheten trenger. Departementet vil i medhold av § 26 kunne fastsette nærmere regler om krav til en slik begjæring. Det omtalte skjema som er i bruk, sikter mot å oppfylle slike krav.

Departementet har etter dette kommet til at kravet i § 10 fjerde ledd og i § 11 om at det skal fremlegges legeerklæring ved dødsfall, og kravet i § 11 om at det skal framlegges kopi av kremasjonsregisteret, kan oppheves.

Det var bred oppslutning om forslaget i høringen.

3.15 Krigsgraver

Etter pålegg fra Forsvarsdepartementet opprettet Hærens overkommando høsten 1946 et Sentralkontor for krigsgraver, som skulle være ansvarlig myndighet i saker som angikk gravene til krigsmenn, dvs. personell tilhørende de væpnede norske styrker i utlandet og utenlandske falne i Norge. Dette sentralkontoret ble under betegnelsen Krigsgravtjenesten overført til Kirkedepartementet i 1964.

Krigsgravtjenesten har registrert 28 266 utenlandske falne som er gravlagt i Norge: 12 678 sovjetiske, 11 573 tyske, 2 410 jugoslaviske, 1 149 britiske, 164 polske, 131 franske, 92 svenske, 54 nederlandske, 14 danske og 1 estlender. Med unntak av de sovjetiske er de fleste av disse registrert med navn.

Med henblikk på de utenlandske krigsgravenes antall, spredning og tilstand ble det på 1950-tallet funnet nødvendig å samle falne på færre steder. Det ble for dette formål anlagt følgende større særskilte krigskirkegårder: Tjøtta sovjetiske krigskirkegård og Tjøtta internasjonale krigskirkegård i Alstahaug, Jørstadmoen sovjetiske krigskirkegård, Alfaset tyske krigskirkegård i Oslo, Botn tyske krigskirkegård og Botn jugoslaviske krigskirkegård i Saltdal, Narvik tyske kirkegård, Havstein tyske kirkegård i Trondheim og Solheim tyske krigskirkegård i Bergen. På disse 9 krigskirkegårdene finnes om lag 25 000 av de utenlandske krigsgravene i Norge. I tillegg er det i disse 7 kommunene omlag 1 700 krigsgraver på andre kirkegårder.

De resterende 1 300 krigsgravene befinner seg på noen mindre krigskirkegårder og på om lag 100 forskjellige ordinære kirkegårder over hele landet. I tillegg har staten påtatt seg et ansvar for å ivareta om lag 40 minnesmerker som ble reist på tidligere gravplasser for sovjetiske og jugoslaviske omkomne.

Departementets krigsgravtjeneste drifter selv krigskirkegårdene på Tjøtta og i Botn. Beplantning og vedlikehold av krigskirkegårdene og krigsgravene for øvrig er de fleste steder ivaretatt av lokal kirkegårdsmyndighet, noen steder av private personer eller organisasjoner. Enkelte steder er det inngått avtaler om dette, men i de fleste tilfellene er denne ordningen basert på sedvane. Alle utgifter dekkes direkte av departementet.

3.15.1 Departementets vurderinger

For å sikre en bedre og mer ensartet forvaltning på området mener departementet det er behov for å regulere ansvarsforholdene på en annen måte enn i dag. Departementet ser det som mest aktuelt at kirkelig fellesråd får ansvaret for vedlikeholdet av krigsgraver og krigsminnesmerker, og at også ansvaret for de særskilt anlagte krigskirkegårdene (krigsgravplasser) kan legges til lokale kirkegårdsmyndigheter eller andre. Departementet legger til grunn at det økonomiske ansvaret fortsatt skal ligge til staten. Nærmere regler om en endret forvaltningsordning vil departementet komme tilbake til.

Den foreslåtte bestemmelsen bekrefter og viderefører den praksis som har vært, og som samsvarer med de internasjonale forpliktelser Norge har når det gjelder varig vern av krigsgraver. Dette innebærer at krigsgravene, enten de ligger på vanlige kirkegårder eller på særskilt anlagte krigskirkegårder, er fredet uten tidsbegrensing, og at det ikke kan kreves festeavgift for slike graver.

Departementet vil med forskrift i medhold av den foreslåtte bestemmelsen kunne fastsette nærmere regler om kirkelig fellesråd ansvar for å stelle krigsgraver på de ordinære kirkegårdene og også overføre ansvaret for vedlikehold av krigskirkegårdene og eventuelle krigsminnesmerker i kommunen til kirkelig fellesråd, jf. for øvrig kirkeloven § 14 femte ledd.

Blant de få som uttalte seg om saken i høringen, var det bred oppslutning om forslaget.