2 Politiske føringer

Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning, økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi.

2.1 Grunnlaget for forhandlingene

Stortinget godkjente 4. juni 1976 Hovedavtalen for reindriftsnæringen (St.prp. nr. 170 (1975-1976)) og ga Landbruks- og matdepartementet fullmakt til å forhandle med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) om toårige avtaler for reindriftsnæringen.

I samsvar med St.meld. nr. 28 (1991-1992) ble det forhandlet om ny hovedavtale for reindriften. Denne hovedavtalen ble gjeldende ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 66 (1992-93). Dagens hovedavtale avviker i liten grad fra avtalen av 1976. Det var imidlertid nødvendig som følge av Stortingsmelding nr. 28 (1991-1992) og Stortingets behandling av denne, å foreta enkelte endringer med hensyn til Sametingets og vesentlige næringsorganisasjoners rolle i reindriftsavtalesystemet, samt endringer i avtaleperioden.

I henhold til gjeldende hovedavtale er Landbruks- og matdepartementet nå gitt fullmakt til å forhandle med NRL om ettårige avtaler for reindriftsnæringen. Perioden for reindriftsavtalen gjelder fra 1. juli til 30. juni. Utover forhandlinger om de økonomiske virkemidlene kan partene også kunne kreve forhandlinger om faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for en utvikling av næringen mot de mål som er fastsatt i reindriftspolitikken.

Ved brudd i forhandlingene fremmer staten i henhold til hovedavtalen på eget grunnlag ovenfor Stortinget forslag om de tiltak og økonomiske rammer som skal gjelde for kommende avtaleperiode. Foruten en utsettelse av forhandlingene om Reindriftsavtalen 1983/1984 i forbindelse med utbyggingen av Alta/Kautokeino vassdraget, har det fram til forhandlingene om Reindriftsavtalen 2011/2012, ikke tidligere vært brudd i disse forhandlingene.

2.2 Mål for reindriftspolitikken

Mål og retningslinjer for reindriftpolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 28 (1991-1992)- En bærekraftig reindrift, og av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1991-1992). I innstillingen konkretiseres ”En bærekraftig reindrift” gjennom målene om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift. Målene står i innbyrdes sammenheng; økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å ivareta og utvikle kulturell bærekraft.

I etterkant av behandlingen av St.meld. nr. 28 (1991-1992) har Stortinget to ganger i året behandlet reindriftspolitikken – ved den årlige reindriftsavtaleproposisjonen og ved behandlingen av det årlige statsbudsjettet. Regjeringen og Stortinget har videreført hovedlinjene i meldingen, men det er også gjennomført løpende og nødvendige tilpasninger, og nye momenter i forvaltningen av reindriften har blitt vektlagt.

Sist gang Regjeringen og Stortinget behandlet reindriftspolitikken, var ved utarbeidelsen og behandlingen av Prop. 1 S (2010-2011) for Landbruks- og matdepartementet. I proposisjonen blir det påpekt at dersom reindriften fortsatt skal være det bærende element i samisk kultur, er det viktig at den blir oppfattet og forvaltet som en næring med økonomisk verdiskaping og effektiv produksjon. I den forbindelse fremheves målet om å stimulere næringen til økt slakteuttak og verdiskaping. Videre fremheves viktigheten av å skape en nødvendig forutsigbarhet innenfor næringen, samt en effektiv oppfølging med juridiske virkemidler i medhold av reindriftsloven av 2007. I den sammenheng vises det til nødvendigheten av å få ferdigstilt arbeidet med bruksreglene. I tillegg vises det til viktigheten av å legge til rette for økt omsetning av reinkjøtt, samt behovet for at reindriftens arealer sikres.

Landbruks- og matdepartementet arbeider nå med en ny melding til Stortinget om landbruks- og matpolitikken. Denne meldingen vil omfatte samtlige områder som sorterer under Landbruks- og matdepartementet, herunder også reindriften.

2.3 Reindriftspolitiske virkemidler

De to sentrale virkemidlene for å nå de reindriftspolitiske målene er reindriftsloven og reindriftsavtalen.

Reindriftsloven som sådan konstituerer ikke reindriftsretten, men gir en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen. Dette innebærer at reindriftens rettsstilling ikke er uttømmende regulert gjennom loven. Loven må suppleres med rettigheter ervervet gjennom sedvane, alders tids bruk m.v. I reindriftsloven legges det opp til en større grad av medbestemmelse i interne forhold i reindriftsnæringen, enn hva som har vært tilfelle tidligere. Det arbeidsmessige fellesskapet siida utgjør et viktig element i bestemmelsene om intern organisering.

Formålet med reindriftsloven (§ 1) er å legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig. For å nå disse målene skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkning og minoriteter. Loven skal videre bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag.

Ansvaret for sikring av arealene påhviler både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. Utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven legge forholdene til rette for en økologisk og økonomisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene i de områder der reindrift foregår. Det er for øvrig en rekke juridiske styringsverktøy ved siden av reindriftsloven som har betydning for reindriften. Herunder kan nevnes blant annet plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, energiloven, fjelloven og Finnmarksloven.

Historisk har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett. Dette innebærer at det er samene som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk. Det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettigheten, og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. Den enkelte har en andel i den kollektive rett, og ikke eksklusive rettigheter som nyter særskilt vern internt.

Dette utgangspunktet vil i dag måtte nyanseres. I den senere tid har det innenfor reindriftsretten skjedd en relativt stor rettsutvikling knyttet til rettigheter. Både rettspraksis, arbeidet med rammebetingelser i reindriften og arbeidet frem mot en ny lov viser at siidaer kan etablere særskilte rettigheter over den grunn de disponerer. Reindriftsloven har en rekke bestemmelser som klargjør og fremhever at det skal tas hensyn til etablerte rettigheter.

Gjennom reindriftsloven av 2007, er reindriften gitt et større ansvar for en bærekraftig ressursforvaltning av reinbeiteområdene. Bruksreglene vil utgjøre fundamentet i ressursforvaltningen framover, og være en forutsetning for at en rekke av lovens bestemmelser skal komme til anvendelse. Frist for utarbeidelse av bruksregler var satt til 1. juli 2009. Innen 31.12.2011 skal imidlertid samtlige bruksregler være behandlet og godkjent av styringsorganene. Framover vil det være sentralt å sikre og legge til rette for at distriktene følger opp godkjente bruksregler. Utfordringen med å følge opp godkjente bruksregler vil trolig være størst i deler av Finnmark der reintallet ikke er i samsvar med beiteressursene, og der tallet på utøvere er for høyt til at målet om økologisk og økonomisk bærekraft blir nådd. Oppfølging av disse distriktene vil kreve ekstra innsats.

Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste redskapet for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i næringen. Her fastsettes retningslinjene for bruken av de økonomiske virkemidlene – blant annet ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser, og ut fra de behov og utfordringer næringen til enhver tid står overfor.

Fra og med Reindriftsavtalen 2003/04 er tilskuddsordningene lagt vesentlig om i forhold til tidligere. Tilskuddene til siidaandeler og tamreinlag er endret fra ordninger som i stor grad var faste beløp per siidaandel, til ordninger som i større grad premierer produksjon og verdiskaping. Dette innebærer at mens ordningene tidligere var knyttet opp mot et minstekrav til produksjon (kg), er dagens ordninger knyttet til verdien av det som produseres (kr). Videre er det rettet oppmerksomhet mot tiltak som skal legge til rette for økt slakting og omsetning av reinkjøtt.

Disse endringene har i vesentlig grad bidratt til den positive utviklingen i forhold til reineiernes kjøttinntekter i de senere årene. Dagens tilskuddsordninger for reindriftsnæringen har hatt en annen utvikling i forhold til det øvrige landbruket hvor man de siste år, både nasjonalt og internasjonalt, har redusert de produksjonsavhengige tilskuddene til fordel for mer produksjonsnøytrale ordninger. Noe av bakgrunnen for denne tilnærmingen i reindriftspolitikken er at man ønsker å stimulere til økt slakteuttak og produksjon per rein. Det er og vil være ressursgrunnlaget som setter rammene for reindriftens omfang. Tiltak som stimulerer til størst mulig produksjon per rein på et gitt ressursgrunnlag bidrar til det beste økonomiske resultatet for næringen, og en slik tilpasning vil også bidra til en best mulig måloppnåelsen i reindriftspolitikken.

I tillegg til at dagens tilskuddsystem har hatt en positiv effekt på slakteuttaket og verdiskapingen i reindriften, har forutsigbarheten for næringsutøverne blitt større, samt at omleggingen innebærer en betydelig forenkling i forvaltningen av de ulike tilskuddsordningene.

Fra 2009/2010 har imidlertid markedssituasjonen for reinkjøtt skapt nye og betydelige utfordringer, jf videre omtale i kap. 4.