4 Forslag om å lovfeste heimel om fylkeskommunalt norsk vidaregåande tilbod i utlandet

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Med heimel i forsøksparagrafen i opplæringslova (§ 1-4) har departementet i 2009 gitt Troms fylkeskommune løyve til, i samarbeid med russiske styresmakter, å prøve ut ei ordning med norsk-russisk vidaregåande skole i Murmansk. På tilsvarande måte har Akershus fylkeskommune i 2010 fått løyve til, i samarbeid med russiske styresmakter, å prøve ut ei ordning med norsk-russisk vidaregåande skole i Moskva. Tidlegare har Moskvaskolen vore driven utan noka formell godkjenning etter opplæringslova. Han har likevel fått midlar over statsbudsjettet til drifta. Det er no innvilga forsøk, slik at det er gitt tidsavgrensa løyve til å gjere avvik frå verkeområdet til opplæringslova og at lova i denne samanhengen kan brukast utanfor riket. Dernest er det opna for at det kan gjerast dei avvik frå lova og forskriftene til lova som er nødvendige tilpassingar for at desse ordningane kan fungere. Dette inneber m.a. at det er opna for at russiske elevar i forsøksperioden kan nytte den tidlegare læreplanen i norsk som andrespråk (NOA-planen), men elles følgje læreplanane etter Kunnskapsløftet.

Departementet har lagt til grunn at ein føresetnad for at denne framgangsmåten skal vere tillaten, er at han byggjer på frivillig medverknad frå dei impliserte partane; det gjeld både styresmaktene og elevane i dei landa det vedkjem.

Ved dei nemnde skolane går det både norske og russiske elevar. Læreplanen er tilpassa til både norske og russiske læreplanar, og undervisningsspråket er både norsk, engelsk og russisk. Dei norske elevane tek tredje og siste året på vidaregåande skole her, medan dei russiske elevane tek eit ekstra år i høve til russisk opplæring. Både dei norske og dei russiske elevane får norsk vitnemål for vidaregåande opplæring når dei har bestått, med tilhørande formell studiekompetanse.

I samband med sakene om forsøk har departementet vurdert situasjonen og komme til at det er ønskeleg med og behov for ei formalisering av slike ordningar. For å kunne ha denne typen tilbod for elevane innanfor gode rammer, bør det fastsetjast ei opning i lova for at slike ordningar kan gjerast permanente.

4.2 Gjeldande rett

Opplæringslova har ingen særskilde føresegner om opplæringstilbod ein fylkeskommune kan gi utanfor Noreg. Opplæringslova § 1-2 har nokre føresegner om verkeområdet for lova, m.a. at lova gjeld for vidaregåande opplæring i offentlege skolar. Det geografiske verkeområdet er ikkje uttrykkeleg regulert her, men det er omtalt i forarbeida til lova (Ot.prp. nr. 46 (1997–98)). Av desse lovpremissane følgjer at det geografiske verkeområdet for opplæringslova er Noreg, dvs. at lova i utgangspunktet gjeld for undervisningstilbod som blir gitt i Noreg, men ikkje for undervisningstilbod som er fysisk lokaliserte utanfor Noreg. Dessutan er det med heimel i Svalbardlova gitt forskrift som fastset at opplæringslova gjeld på Svalbard så langt ho etter tilhøva passar (departementet er gitt mynde til å avgjere kor langt ho passar).

4.3 Høringa

4.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet skreiv departementet m.a.:

”Som ledd i internasjonaliseringen og positiv utveksling og utvikling landene i mellom har det fra norsk hold vært sett med velvilje på at Akershus fylkeskommune gjennom flere år har hatt et samarbeid med russiske skolemyndigheter om en norsk-russisk videregående skole i Moskva (NRVS). Tilsvarende vil gjelde for den nylig etablerte norsk-russiske videregående skolen i Murmansk som Troms fylkeskommune står bak på norsk side. Det er naturlig å legge til rette for at en slik utvikling kan fortsette. Samtidig er det viktig at en slik utvikling på skoleområdet kan skje innen klare rammer. Så langt det er tale om skolevirksomhet i utlandet der formålet er å kunne utstede norsk vitnemål for bestått videregående opplæring, bør dette skje med utgangspunkt i opplæringslovas system med tilhørende forkrifter. Likevel må det tas høyde for at det neppe vil være mulig å gjennomføre slike opplegg som skjer i utlandet, ved samarbeid med utenlandsk utdanningsmyndighet, og der utenlandske elever også er med, dersom det ikke er rom for tilpasning av de rammene som ellers gjelder.

Som et eksempel på dette tilpasningsbehovet, vises det til det som er sagt ovenfor om at russiske elever i forsøksperioden fortsatt kan benytte NOA-planen i norsk. Som et annet eksempel kan nevnes at det av praktiske årsaker har blitt gitt tillatelse til at russiske lærere ikke må fremlegge politiattest (dette gjelder ikke norske lærere som benyttes, da denne ordningen er etablert som system i Norge). Hvilke tilpasningsbehov som er nødvendig kan vanskelig fastslås generelt og en gang for alle, men bør avhenge av en konkret forsvarlighetsvurdering i det enkelte tilfellet. Dette taler for at opplæringslova kan inneholde en dispensasjonsordning som kan anvendes i slike tilfelle.

For øvrig mener departementet det kun bør være aktuelt å ha denne muligheten innenfor videregående opplæring. Per i dag har det heller ikke kommet noe ønske om å etablerte et slikt fellesprosjekt på grunnskoleområdet der to land er involvert i prosjektet. For grunnskolen ville en rekke andre hensyn komme inn, bl.a. fordi det er en obligatorisk skole for yngre barn, som eventuelt måtte vurderes nærmere.”

På denne bakgrunn skreiv departementet om sjølve lovforslaget:

”Departementet foreslår at det i opplæringslova § 1-2 om lovens virkeområde tas inn et nytt fjerde ledd der departementet etter søknad fra fylkeskommunen kan gi tillatelse til at opplæringslova anvendes utenfor riket, slik at en norsk fylkeskommune kan stå ansvarlig for en videregående skole i utlandet der formålet er at elevene skal få norsk vitnemål når opplæringen er fullført og bestått. Dessuten bør det fastsettes at så langt det er forsvarlig, kan departementet også gi slik dispensasjon fra bestemmelser i loven og forskriftene til loven, som er nødvendig for at dette kan gjennomføres. Det bør også være en eksplisitt hjemmel for at betingelsene kan endres når forholdene tilsier det, og at tillatelsen til å gi videregående opplæring i utlandet om nødvendig kan trekkes tilbake. Dette kun som en sikkerhetsventil dersom særlige forhold gjør dette nødvendig. Når det gjelder hvilke forhold som kan tilsi at betingelsene bør kunne endres, kan særlig nevnes det forhold at det skjer endringer i regelverket som gjelder videregående opplæring som skjer i Norge. Det må foreligge en kvalifisert grunn til at vilkårene om at ”forholdene tilsier det”, skal kunne sies å foreligge. Tillatelsen til å stå ansvarlig for videregående skole i utlandet bør kunne trekkes tilbake dersom skolen ikke drives forsvarlig eller virksomheten på annen måte forårsaker uforholdsmessige negative konsekvenser for elevene. Det må foretas en konkret og kvalifisert nødvendighetsvurdering for at en gitt tillatelse skal kunne trekkes tilbake.

Departementet legger til grunn at en forutsetning for at et slikt opplæringstilbud kan gjennomføres er at alle parter, både myndigheter og elever i berørte land, deltar frivillig.”

4.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Ingen departement har komme med innvendingar mot dette forslaget. Av ca. 120 høringsinstansar er det 29 som har uttalt seg om forslaget. 28 av desse høringsinstansane, deriblant kommunar, fylkeskommunar, fylkesmenn, Integrerings- og mangfaldsdirektoratet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Barneombodet, Universitetet i Oslo, NTNU, Høgskolen i Oslo, KS, NHO, Utdanningsforbundet og Skolenes landsforbund, har ikkje innvendingar mot forslaget.

Ein av høringsinstansane – Utdanningsdirektoratet – er kritisk. Utdanningsdirektoratet skriv m.a.:

”Direktoratet mener det er problematisk at det åpnes for at fylkeskommunen kan drive norsk videregående opplæring i utlandet. Direktoratet mener at forslaget går for langt når det åpnes for at det kan gis dispensasjon fra alle bestemmelser i lov og forskrift. Det er vanskelig å forutse konsekvensene av å åpne for at det kan gis generell dispensasjon uten at konsekvensene av dette er vurdert i forhold til hver enkelt bestemmelse …… Forslaget kan få uheldige utslag når det gjelder for eksempel tilsyn, skyss, gratisprinsippet, læreplanverket med mer. Vi viser til at opplæringsloven med forskrifter sikrer minimumskrav til kvalitet, kvantitet og skolemiljø.”

Utdanningsdirektoratet finn det elles meir naturleg at eit slikt høve som forslaget opnar for, heller bør innførast i lovverket for private skolar, og at dette vil gjere det meir føreseieleg fordi dette regelverket alt er tilrettelagt for eventuell tilpassing.

4.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til at dei høringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, bortsett frå Utdanningsdirektoratet, støttar det utan særlege reservasjonar. Sjølv om det kan peikast på visse utfordringar, ser departementet det slik at desse ikkje er av ein slik karakter at forslaget bør trekkjast tilbake eller justerast, noko den samla høringa underbyggjer.

Departementet understrekar at det her vil dreie seg om ei heilt frivillig ordning for alle impliserte der det vil bli kravd at alle partar blir gjorde kjende med dei føresetnader som vil gjelde. I og med at det her er tale om vidaregåande opplæring i offentleg fylkeskommunal regi, finn departementet at det ikkje er naturleg å regulere dette i privatskolelova, slik direktoratet foreslår.

Departementet viser til det som i høringa er sagt om at kva tilpassingsbehov som er nødvendige, bør avhenge av ei konkret vurdering av det forsvarlege i det enkelte tilfellet, noko som tilseier at lova får ei generell ordning der departementet kan gjere unntak så langt det er forsvarleg og nødvendig. Elles understrekar departementet at vurderingar av konsekvensar av unntak frå føresegnene i opplæringslova, som Utdanningsdirektoratet er uroleg for, sjølvsagt må vurderast nøye og konkret i samband med ein søknad. Det vil ikkje vere aktuelt å fråvike lova i større utstrekning enn det som er nødvendig for å kunne etablere det aktuelle tilbodet. Omsynet bak dei enkelte føresegnene som det er aktuelt å gjere unntak frå, må avvegast mot grunngivinga for å gjere unntak og kva som totalt sett er det beste for elevane.

Som eksempel på kva slike tilpassingsbehov vil kunne bety, viser departementet til det som er sagt ovanfor under punkt 4.3.1, om at i dei igangverande forsøka (med heimel i forsøksparagrafen i opplæringslova) har departementet gitt løyve til at dei russiske lærarane som deltek, ikkje treng leggje fram politiattest, slik dei norske lærarane må. Det er her både lagt vekt på at det i Russland ikkje finst ei ordning med politiattest, noko som gjer dette vanskeleg å få til i praksis, og at dei elevane som inngår i forsøket, er så vidt vaksne (siste året i vidaregåande) og deltek på heilt frivillig basis, at eit slikt unntak er mindre tvilsamt enn det elles ville vere. Som eit anna eksempel viser departementet til det som er sagt om norskplanen, der dei russiske elevane har fått ei særskild tilpassing, medan dei elles følgjer alle læreplanane etter Kunnskapsløftet. Dersom dei ikkje hadde fått denne tilpassinga i norskplanen, er det grunn til å anta at ordninga ville blitt for krevjande til å kunne bli gjennomført for dei russiske elevane, da desse også må gjennomføre den opplæringa som skal til for å få russisk vitnemål i tillegg til norsk vitnemål.

For ordens skuld gjer departementet merksam på at fylkeskommunane etter forslaget ikkje vil få nokon lovfesta rett til å få ein søknad innvilga. Kva som vil bli innvilga, vil i tillegg til ei vurdering av kravet om det forsvarlege, også måtte kvile på ei konkret vurdering av omsyn som omfanget av denne typen tilbod, relasjonen til vertslandet o.l.

Departementet presiserer også at ein eventuell innvilga søknad ikkje gir rett til statsstøtte. I samband med skoletilboda i Moskva og Murmansk er det blitt løyvt midlar over statsbudsjettet. Slik støtte er avhengig av årlege budsjettvedtak.

På denne bakgrunn foreslår departementet at opplæringslova § 1-2 blir endra i samsvar med høringsutkastet, med unntak av nokre små endringar i sjølve ordlyden. Dette inneber at departementet etter søknad frå fylkeskommunen kan gi løyve til at fylkeskommunen kan stå ansvarleg for vidaregåande opplæring i utlandet der formålet er at elevane skal få norsk vitnemål når opplæringa er fullført og bestått. I utgangspunktet vil opplæringslova da gjelde. Så langt det er forsvarleg og nødvendig kan departementet også gjere unntak frå føresegner i lova og forskrifter til lova. Her må ulike omsyn avvegast ut frå ei konkret vurdering – av både praktiske behov og omsynet til elevane og samfunnet. Departementet kan endre dei vilkåra som er gitt i løyvet når tilhøva tilseier det. Det er ikkje meininga at dette skal gjerast utan at det ligg føre særlege og gode grunnar. Dette vil t.d. kunne vere når det skjer endringar i regelverket som gjer det nødvendig. Om nødvendig kan departementet også kalle tilbake det løyvet som er gitt. Dette er på tilsvarande måte meint som ei avgrensa moglegheit der det av ulike grunnar er nødvendig, t.d. av omsyn til elevane.