6 Forslag om oppdateringar i tilsynsføresegna som følgje av generell gjennomgåing av særlovsheimlar for statleg tilsyn med kommunane

6.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 7 (2009-2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene frå Kommunal- og regionaldepartementet er det presentert ei samla gjennomgåing av tilsynsreglane i dei ulike særlovene som gjeld for kommunesektoren. Bakgrunnen for dette er eit ønske om å koordinere dei ulike tilsynsordningane som følgjer av særlovene som gjeld for kommunesektoren, slik at det i alle særlovene kjem tydeleg fram at tilsynet skal vere eit reint lovlegtilsyn, og at alt tilsyn elles er godt grunngitt. Gjennomgåinga er eit resultat av regjeringa si oppfølging av Stortinget sin føresetnad, som følgjer av Innst. O. nr. 19 (2006-2007), som igjen byggjer på ein eigen meldingsdel i Ot. prp. nr. 97 (2005-2006)). Stortinget har slutta seg til det opplegget som følgjer av Meld. St. 7 (Innst. 180 S (2009-2010)).

Som grunnlag for denne meldinga til Stortinget har Kommunal- og regionaldepartementet saman med andre departement gjennomgått heimlane i særlovgivinga for statleg tilsyn med kommunane. På bakgrunn av ein risiko- og sårbarheitsanalyse og ein kostnads- og nytteanalyse (i framhaldet blir brukt nemninga ROS-analyse som fellesnemning på dette), konkluderer Meld. St. 7 med at det framleis er behov for å behalde heile det høve (heimel) som statleg tilsyn i dag har til å gripe inn overfor eventuelle brot på dei pliktene kommunesektoren har i særlovgivinga (i framhaldet kalla kommunepliktene). Kunnskapsdepartementet vil peike på at dette ikkje må misforståast slik at det ut frå dagens tilsynsheimlar skulle liggje noko krav om at det frå statens side skal førast automatisk tilsyn med at alle kommuneplikter er oppfylte. Sjølv om heimlane blir ståande, vil tilsyn i praksis framleis i stor grad måtte skje ut frå ROS-analysar, der det vil måtte takast høgd for at situasjonen ute i kommunane kan endre seg over tid. Slik sett vil det for kommunane sjølv eit godt stykke på veg vere mogleg å påverke kor mykje tilsyn dei faktisk vil bli utsette for, ved at dei sørgjer for at det ikkje oppstår indikasjonar på at regelverket blir brote. Det vil likevel uansett vere mogleg at tilsyna kan gi eventuelt nødvendige pålegg der regelverket blir brote.

Når det gjeld opplæringslova spesielt, byggjer ROS-analysen m.a. på resultata frå dei nasjonale tilsyna som er gjennomførte sidan 2006, og Riksrevisjonen si undersøking av opplæringstilbodet i grunnskolen (Dokument nr. 3:10 (2005-2006)). Her er det avdekt at det er relativt store utfordringar knytte til kommunesektoren si oppfølging av regelverket på dette området, noko som må takast alvorleg.

Sjølv om det ikkje blir lagt opp til noka endring av det høvet dei statlege tilsyna har til å gripe inn ved eventuelle brot på kommunepliktene, blir det lagt opp til å koordinere dei ulike tilsynsordningane i særlovene. I praksis betyr det at heimlane for å føre tilsyn skal gå fram av den enkelte særlova, medan den rettslege reguleringa av framgangsmåten hos tilsyna elles vil vere omfatta av kommunelova kapittel 10 A om statleg tilsyn. (Det er elles ikkje lagt opp til endringar i dette kapitlet i kommunelova.) Etter dette vil det gå fram eksplisitt av alle særlovene at tilsynet dreier seg om eit reint lovlegtilsyn.

Det som er omfatta av denne proposisjonen, er den framtidige rettslege reguleringa av det statlege tilsynet med opplæringslova med tilhørande forskrifter, og er ei oppfølging av den nemnde Meld. St. 7.

6.2 Gjeldande rett

Etter opplæringslova § 14 andre og tredje ledd har departementet heimel til å føre tilsyn med oppfølginga av alle dei pliktene som følgjer av opplæringslova og forskriftene til lova (i praksis delegert til fylkesmennene via Utdanningsdirektoratet). Gjennomføringa av tilsyn vil kunne skje etter ei konkret vurdering av tilsynsbehovet og etter gjennomførte risikovurderingar. Dersom det er avdekt at det kan ha skjedd brot på regelverket, vil det liggje føre eit ansvar for å følgje opp dette gjennom tilsyn. Tilsynet er eit reint lovlegtilsyn.

I tillegg til tilsynsansvaret har denne paragrafen i første ledd også lagt eit rettleiingsansvar til departementet om spørsmål som gjeld verksemd etter lova, slik at det kan sikrast eit godt og likeverdig opplæringstilbod i samsvar med lov og forskrift.

I fjerde ledd er det føresegner om at departementet kan gi forskrifter om plikt for skoleeigaren og elevane til å medverke i samband med evaluering og informasjonsinnhenting.

Vidare er det ei eiga føresegn i § 14-2 om kommunalt tilsyn med heimeopplæring.

6.3 Høringa

6.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet skreiv departementet:

”På bakgrunn av de premissene som fremgår foran….., foreslår departementet at opplæringslova kapittel 14 om tilsyn blir justert slik at det blir fastsatt i denne loven at det er reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10A som nærmere regulerer tilsynet med oppfyllelsen av kommunepliktene som følger av opplæringslova. Det gjøres også tydelig at det dreier seg om et rent lovlighetstilsyn. Selv om det legges opp til at det vil stå i opplæringslova at tilsynsansvaret vil være knyttet til hele loven og forskriftene til loven, vil tilsynshjemmelen likevel knytte dette til kapittelnivå i loven, noe som er i tråd med føringen i Meld. St. 7. Tanken bak dette er behovet for at også eventuelle fremtidige lovendringer blir underkastet en ROS-analyse i tilsynsperspektiv før den nye reguleringen også underlegges tilsynshjemmel.

I tråd med ordningen i kommuneloven, foreslås det at tilsynsmyndigheten i opplæringslova legges til fylkesmannen. Det understrekes at dette ikke er ment å berøre Kunnskapsdepartementets og Utdanningsdirektoratets adgang til å styre fylkesmennene gjennom instruksjon på eget sektorområde, herunder også myndighet til å foreta omgjøring av fylkesmannens vedtak etter forvaltningsloven § 35 eller lignende. Bl.a. med tanke på en stadig manglende etterlevelse av opplæringsloven i sektoren og behovet for politisk styring og ansvar på feltet, mener departementet det er viktig at dette overordningsforholdet er klargjort. På denne måten vil også Utdanningsdirektoratet for å sikre Utdanningsdirektoratets overordnede koordinerende og utviklende rolle på nasjonalt nivå i forhold til tilsynet være ivaretatt. Fylkesmannens koordinerende rolle mellom de ulike sektortilsynene/fylkesmennene, vil ikke endres ved dette.

Det foreslås også en tilsvarende tilsynshjemmel slik at det fortsatt også kan føres tilsyn med andre plikter i loven enn kommunepliktene. Også for dette tilsynet foreslås det at det på tilsvarende måte blir regulert av nærmere angitte paragrafer i kommuneloven kapittel 10A.

For å gjøre det tydelig at statlig veiledning er noe annet enn tilsyn, foreslås det at dagens regulering av statlig råd og veiledning, som nå står i tilsynsparagrafen, skilles ut som en egen paragraf.

Departementet finner for øvrig at det også er behov for å videreføre den hjemmelen som i dag står i § 14-1 fjerde ledd, der departementet kan gi forskrifter om plikt for skoleeierne og elevene til å bidra i tilknytning til evalueringer og informasjonsinnhenting. Dette er hjemmel for også annen informasjonsinnhenting enn det som er knyttet til tilsyn. Det vises bl.a. til nasjonale prøver. Reglene om informasjonsinnhenting i kommuneloven kapittel 10A dekker således ikke hele det behovet som foreligger på dette området. Departementet vurderer for tiden dette området i et videre perspektiv. Et lovforslag om endringer i bestemmelsen ble sendt på høring høsten 2009. På bakgrunn av høringsuttalelsene gjennomgås et eventuelt forslag om lovendringer på nytt. Arbeidet er således ikke avsluttet, og det kan bli aktuelt å komme tilbake til dette området på et senere tidspunkt med ny lovendring. I denne omgang foreslås derfor videreføring av innholdet i § 14-1 fjerde ledd. Departementet finner det naturlig at dette nå blir skilt ut i en egen paragraf til slutt i kapittelet.

For øvrig foreslås det visse rent tekniske endringer i kapittel 14 som blir nødvendige som følge av de foreslåtte endringene ovenfor”.

6.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Ingen av dei andre departementa har komme med innvendingar mot forslaget. Det er 36 høringsinstansar som har uttalt seg om dette forslaget. Av desse stiller dei aller fleste seg positivt til forslaget, det omfattar også kommunar, fylkeskommunar og fylkesmenn, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Barneombodet, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Integrerings- og mangfaldsdirektoratet, Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund, Norsk Lektorlag, Vaksenopplæringsforbundet, NHO, LO, NTNU og Universitetet i Oslo. Barneombodet og Utdanningsforbundet ønskjer i tillegg at lova skal ha fleire høve til sanksjonar ved brot på lovverket. Foreldreutvalet for grunnopplæringa er dessutan oppteke av at det ikkje ligg noko i opplegget som inneber endå meir testing av elevane. Stavanger kommune framhevar særskilt at staten kan vere ein viktig samarbeidspartnar for skoleeigarane i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen, og at det derfor er ønskeleg at statens rolle som rettleiar og rådgivar for kommunane blir styrkt. For å symbolisere det foreslår Stavanger at rekkjefølgja av §§ 14-1 og 14-2 blir endra slik at rettleiing blir omtalt før tilsyn i lova.

KS stiller spørsmål ved om departementet nyttar for bastante karakteristikkar i høringsbrevet når det gjeld etterlevinga av regelverket ute i kommunesektoren, og lurer på kvifor det er relevant å trekkje dette inn i ein samanheng som denne. KS er elles samd i at tilsynsføresegna i opplæringslova blir harmonisert med føresegnene i kommunelova kap. 10A. KS er dessutan samd i at departementet og direktoratet kan instruere og omgjere fylkesmannens vedtak i tilsynssaker. Når dette er beskrive som ein reiskap for å ta hand om ”politisk styring og ansvar”, meiner KS det blir feil fordi det kan bli misforstått slik at det dreier seg om noko anna enn eit reint lovlegtilsyn (der kompetansen ikkje går lenger enn den domstolane har). KS minner elles om at det ikkje kjem klart nok fram at det andre leddet i utkastet til ny tilsynsparagraf dreier seg om andre tilsynsobjekt enn kommunane. KS finn det dessutan unaturleg at ein legg opp til å lovfeste at tilsynsmyndet blir lagt til Utdanningsdirektoratet etter det same leddet (andre ledd), og at dette myndet i lova bør leggjast til departementet med ordinært høve til vidare delegering t.d. til Utdanningsdirektoratet.

Utdanningsdirektoratet set spørsmålsteikn ved at det er sett som hensiktsmessig å ha ei føresegn om statleg rettleiing i opplæringslova, sjølv om ein ser at det i dag er nødvendig med eit breitt spekter av tiltak, under desse ulike informasjonstiltak om innhaldet i regelverket, for å styrkje det sterkt varierande medvitet om regelverket og om regelverks- kompetansen i kommunane. Eit mogleg spørsmål i den samanheng er om ein ikkje må kunne forvente at kommunane sjølv innehar kompetanse og kapasitet til å setje seg inn i og forvalte lovpålagde krav. Dersom dette ikkje er tilfelle, meiner direktoratet at det anten bør setjast i verk strukturelle tiltak for å heve deira juridiske og forvaltningsmessige kapasitet og kompetanse – elles bør pliktene deira reduserast til et nivå som er overkommeleg for dei.

6.3.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Nesten alle høringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, støttar det utan særlege reservasjonar. Departementet kan ikkje sjå at det ligg føre noko som er av ein slik karakter at det tilseier vesentlege endringar i forslaget.

Når det gjeld merknaden frå KS om at dei er samde i at departementet og direktoratet kan instruere og omgjere fylkesmannens vedtak i tilsynssaker, men er kritiske til formuleringa i høringsbrevet der dette blir beskrive som ein reiskap for å sikre ”politisk styring og ansvar”, ser departementet at denne formuleringa kan bli misforstått. Det er ikkje meininga at direktoratet eller departementet skal kunne ta andre omsyn enn dei rettslege når det gjeld avgjerda i konkrete saker; dette på same måte som for domstolane. Poenget er å få fram at det her ikkje blir gjort noko unntak frå det ansvarsprinsippet og den styringslinja som elles er vanleg innanfor statleg styring. Når det gjeld merknadene frå KS til andre leddet i utkastet til ny tilsynsparagraf, vil departementet poengtere at dette leddet regulerer tilsyn med andre tilsynsobjekt enn kommunane, t.d. tilsyn med private skolar som er godkjende med heimel i opplæringslova § 2-12. Elles er departementet komme til at det vil gi det ryddigaste resultatet dersom alt tilsynsmynde etter dette leddet blir lagt til departementet med ordinært høve til vidare delegering.

Departementet er samd med Utdanningsdirektoratet i at kommunane sjølv må ha kompetanse og kapasitet til å setje seg inn i og forvalte lovpålagde krav. Etter departementet si vurdering blir det likevel gale å dra den slutninga at det dermed ikkje er behov for statleg rettleiing. Det er staten som har vedteke lovverket, og det kan ikkje vere staten uvedkommande om dette lovverket blir forstått og praktisert likt i heile landet. Det er heller ikkje realistisk å tru at det er mogleg å få implementert eit lovverk dersom det ikkje blir satsa på hensiktsmessig rettleiing frå staten si side i tillegg til tilsyn med oppfølginga av det. Noko anna er at staten ikkje må drive rettleiing på ein slik måte at staten i realiteten går inn og overtek det ansvaret kommunane har, særleg i tilknyting til bruken av lovverket i konkrete saker. Departementet er oppteke av å vurdere forma på den rettleiing staten gir om lovverket, slik at rettleiinga kommuniserer og treffer så godt råd er, og heller ikkje fører til overbelastning eller ansvarsfråskriving lokalt. Elles ville ein etter alt å dømme framleis stå overfor eit rettleiingsbehov sjølv om kommunane fekk færre plikter etter lovverket enn dei har i dag. Det er heller ikkje noko i høringa som indikerer at kommunane ikkje ønskjer hensiktsmessig rettleiing frå staten si side – snarare tvert om. I så måte er det ingen motførestellingar mot at det rettleiingsansvaret staten har, blir skilt ut i ei eiga lovføresegn som er skild frå tilsynsføresegna slik ho er i dag. Det er heller ikkje noko som tilseier at ikkje ein og same instans både kan føre tilsyn og gi rettleiing, berre det blir gjort klart kva som er kva. Det er dessutan viktig at tilsyn og rettleiing blir samordna slik at den samla effekten blir så god som råd er i heile landet, og at dei styringssignala som blir gitt gjennom begge desse verkemidla, blir einskaplege.

På bakgrunn av dette og premissane i høringa, jf punkt 5.3.1, foreslår departementet at opplæringslova kapittel 14 om tilsyn blir endra slik at det blir fastsett i ein ny § 14-1 i denne lova at det skal førast statleg tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova (kommunepliktene). Tilsynsmyndigheita blir lagd til fylkesmannen i samsvar med Meld. St.7. Dette er ikkje meint å røre ved det høve Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet har til å styre fylkesmennene gjennom instruksjon på eige sektorområde, under dette også mynde til å omgjere fylkesmannens vedtak etter forvaltningslova § 35 eller liknande. På denne måten vil også Utdanningsdirektoratet kunne ta hand om si overordna koordinerande og utviklande rolle på nasjonalt nivå. Fylkesmennene si koordinerande rolle mellom dei ulike sektortilsyna/fylkesmennene, vil ikkje bli endra ved dette. Det blir vidare klargjort at det dreier seg om eit reint lovlegtilsyn, og det blir fastsett at det er kommunelova kapittel 10A som elles regulerer denne tilsynsverksemda.

Det blir dessutan foreslått eit andre ledd i denne paragrafen, der det blir gitt heimel for at det framleis også kan førast tilsvarande tilsyn med andre plikter enn kommunepliktene, dvs. plikter der det er andre pliktsubjekt enn kommunar og fylkeskommunar, t.d. private skolar som er godkjende med heimel i opplæringslova § 2-12. Det blir her foreslått at tilsynsmyndet blir lagt til departementet med høve til ordinær delegering. I dag er det Utdanningsdirektoratet som i praksis er delegert ansvaret for å føre tilsyn med dei private skolane generelt, under dette også private skolar etter opplæringslova § 2-12. Det er meininga at det framleis skal vere slik. Også for dette tilsynet blir det foreslått at det på tilsvarande måte blir regulert av nærmare oppgitte paragrafar i kommunelova kapittel 10A.

For å gjøre det tydeleg at statleg rettleiing er noko anna enn tilsyn, blir det foreslått at dagens regulering av statleg råd og rettleiing, som no står i tilsynsparagrafen, blir skild ut som ein eigen paragraf 14-2. Det blir foreslått at ansvaret her blir lagt til departementet med høve til ordinær delegering.

Dagens føresegn om kommunalt tilsyn med heimeopplæring blir foreslått vidareført som ny § 14-3.

Det blir også foreslått å føre vidare i ein ny § 14-4 den heimelen som i dag står i § 14-1 fjerde ledd, der departementet kan gi forskrifter om plikt for skoleeigarane og elevane til å medverke i tilknyting til evalueringar og informasjonsinnhenting. Dette er heimel også for anna informasjonsinnhenting enn den som er knytt til tilsyn. Det blir vist til m.a. nasjonale prøver.