Neste kapittel

Forrige kapittel

4 Forslag om nye kapitalkrav mv.

4.1 Innledning

Banklovkommisjonen har utarbeidet et utkast til ny lov om finansforetak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven), jf. NOU 2011:8. Dette utkastet gjennomfører også de forventede nye EØS-reglene som svarer til de nye EU-reglene i CRR/CRD IV om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Finanstilsynet utarbeidet 10. oktober 2011 et høringsnotat med utkast til endringer i eksisterende regler for finansinstitusjoner og verdipapirforetak for å gjennomføre det forventede CRR/CRD IV-regelverket.

CRR/CRD IV-regelverket er som nevnt foreløpig ikke endelig vedtatt i EU. Det ser imidlertid ut til å være stor grad av enighet mellom Rådet og Parlamentet om utforming av de nye kapital- og likviditetskravene som gjennomfører Basel III-anbefalingene. Finansdepartementet ønsker som tidligere opplyst å innføre slike nye krav i 2013. For å legge til rette for dette foreslås det derfor nå nye lovregler som, sammen med forskrifter, gjennomfører nye kapital- og likviditetskrav som nevnt.

Omlegging av hele finanslovgivningen basert på utkastet fra Banklovkommisjonen er omfattende, og berører også nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II). Departementet vil komme tilbake med et slikt forslag.

Av hensyn til fremdrift i utviklingen av nye kapitalregler ser departementet behov for å gjennomføre lovregler som foreslått her. De lovregler som foreslås her vil senere bli innarbeidet i det nevnte fremtidige forslag til ny samlet finansforetakslov. Nedenfor redegjøres det nærmere for Banklovkommisjonens og Finanstilsynets utkast til regler som gjennomfører kapital- og likviditetskravene i CRR/CRD IV.

Finansdepartementet nedsatte 15. september 2011 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede organisering av og virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet i Norge. Gruppen hadde medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Arbeidsgruppen leverte sin rapport til Finansdepartementet 27. januar 2012. Rapporten inneholder utkast til enkelte lovregler. Forslag i tråd med dette fremmes også i denne proposisjonen. Det redegjøres nærmere for dette utkastet og høringen i avsnitt 4.4.

4.2 Nærmere om Banklovkommisjonens og Finanstilsynets utkast

4.2.1 Banklovkommisjonens utkast

Banklovkommisjonen overleverte 27. mai 2011 sin utredning nr 24, NOU 2011:8, med utkast til ny finansforetakslov. Banklovkommisjonen har utarbeidet utkast til én ny finansforetakslov som kan erstatte det meste av gjeldende lover på bank- og forsikringsområdet. Utkastet til ny lov viderefører i stor grad gjeldende rett, men Banklovkommisjonen har også foreslått materielle endringer på en del punkter, herunder gjennomføring av nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II) og kredittforetak (CRR/CRD IV). Utredningen ble sendt på høring med høringsfrist 30. september 2011.

Banklovkommisjonens utkast til kapittel 13 om alminnelige krav til finansforetak omhandler de overordnede krav til finansforetakenes organisering, styring og kontroll av sin virksomhet og ulike andre forhold av sentral betydning for å sikre at virksomheten drives på forsvarlig måte. Lovutkastet kapittel 13 er inndelt i tre avsnitt. I avsnitt I følger regler om finansforetakenes virksomhet og kapitalforhold, i avsnitt II følger regler om godtgjørelsesordninger i finansforetak, og i avsnitt III følger regler om forholdet til kunder. Lovutkastet er i hovedsak en videreføring av gjeldende lov- og forskriftsverk med enkelte tillegg og redaksjonelle endringer for å tilpasse bestemmelsene til regler som inngår i pilar I og pilar II i kapitalkravsregelverket. Det vises til Banklovkommisjonens omtale av forslaget på s. 851-852 i NOU 2011:8 kapittel 12.2.2.

Lovutkastet kapittel 14 om kapital- og soliditetskrav inneholder de sentrale bestemmelsene om lovfastsatte soliditetskrav som til enhver tid skal være oppfylt av finansforetak. Lovutkastet trekker et skille mellom pensjons- og forsikringsforetak og andre typer finansforetak.

Lovutkastet kapittel 14 er inndelt i fem avsnitt. I avsnitt I følger regler om hvilke former for kapital som kan regnes som ansvarlig kapital i finansforetak som ikke er forsikringsforetak, i avsnitt II følger regler om minstekrav til ansvarlig kapital i finansforetak som ikke er pensjons- og forsikringsforetak, i avsnitt III følger regler om minstekrav til ansvarlig kapital for pensjonsforetak, i avsnitt IV følger regler om hvilke former for kapital som kan regnes som ansvarlig kapital i forsikringsforetak, og om beregningen av solvenskapitalkrav og minstekrav i forsikringsforetak, og i avsnitt V følger regler om andre soliditetskrav som gjelder generelt for finansforetak, med mindre annet er særskilt fastsatt. Lovutkastet inneholder også en del detaljerte regler om kapital- og soliditetskrav som i dag følger av ulike forskrifter om ansvarlig kapital. Dette gjelder dels regler om hvilke former for kapital som skal kunne regnes som ansvarlig kapital, og dels regler om minstekrav til ansvarlig kapital og ulike kapitalbuffere. Det vises til Banklovkommisjonens omtale av det nye lovopplegget i lovutkastet kapittel 14 på s. 877-879 i NOU 2011: 8 kapittel 12.3.3.

4.2.2 Finanstilsynets utkast

Finansdepartementet sendte 24. oktober 2011 på høring et høringsnotat av 10. oktober 2011 utarbeidet av Finanstilsynet. Finanstilsynet har i høringsnotatet utarbeidet utkast til lovregler for å gjennomføre EØS-regler som svarer til det såkalte CRR/CRD IV regelverket i norsk rett. Finanstilsynets utkast er basert på en videreføring av finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. Departementet varslet i høringsbrevet 24. oktober 2011 at departementet legger opp til å gjennomføre nytt CRR/CRD IV-regelverk i ny finansforetakslovbasert på utkastet til Banklovkommisjonen. Finansdepartementet ba derfor om merknader til det materielle innholdet for utkastet til endringer i finansieringsvirksomhetsloven, og merknader til både materielt innhold og lovteknisk utforming for utkastet til endringer i verdipapirhandelloven.

Finanstilsynets høringsnotat inneholder i hovedsak endringer i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven som er nødvendige for å gjennomføre nye strengere krav til omfang av og kvalitet på kjernekapital, krav til uvektet kjernekapitalandel («leverage ratio»), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk kapitalbuffer, og kvantitative likviditetskrav, for både finansinstitusjoner og verdipapirforetak. Finanstilsynet foreslår å videreføre dagens struktur hvor det overordnede rammeverket gis i lov, mens nærmere detaljerte bestemmelser gis ved inkorporasjon og i forskrift. Finanstilsynet foreslår derfor i hovedsak nye lovhjemler for å kunne gjennomføre EØS-regler som svarer til det såkalte CRR/CRD IV-regelverket i norsk rett, både pilar I og pilar II-regler.

Finanstilsynet viser særskilt til at nye krav til kvaliteten på kapital i CRR/CRD IV kan innebære at bestemmelsene om egenkapitalbevis må endres for at instrumentet skal kunne regnes som ren kjernekapital, slik at det oppfyller krav om å ta den forholdsmessig største delen av tap sammenlignet med andre kapitalinstrumenter utstedt av institusjonen.

Finanstilsynet foreslår også en ny lovhjemmel for å kunne fastsette nærmere tilleggskrav for systemviktige institusjoner.

Finanstilsynet legger til grunn at det ikke vil være behov for å endre kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper før Solvens II er innført i norsk rett. Finanstilsynet viser også til at det er behov for endringer i banksikringslovens § 3-6. Finanstilsynets utkast til nye regler for verdipapir og endringer i verdipapirhandelloven er nærmere omtalt i kapittel 6.

Ut over forskjellen i lovstruktur og plassering av nye bestemmelser, er det også forskjeller i begrepsbruk og ordlyd. Blant annet benytter Finanstilsynet begrepene «ren kjernekapital» og «annen kjernekapital» der Banklovkommisjonen har brukt henholdsvis «egenkapital» og «[godkjent kjernekapital]». Finanstilsynet gir også i sitt utkast merknader til Banklovkommisjonens utkast til lovregler som gjennomfører CRR/CRDIV.

4.3 Høring

Banklovkommisjonens utredning NOU 2011: 8 om ny finanslovgivning ble overlevert 27. mai 2011, og ble sendt på høring samme dag med høringsfrist 30. september 2011. Følgende høringsinstanser har hatt merknader til Banklovkommisjonens innstilling:

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Buypass AS
Cefor
Coop Norge SA
Datatilsynet
Den norske Advokatforening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Handelshøyskolen BI
HSH
Justis- og politidepartementet
Konkurransetilsynet
Landkreditt SA
Landsorganisasjonen i Norge
Netfonds Holding ASA
Norges Bank
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Interne Revisorers Forening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Tillitsmann ASA
Norske Boligbyggelags Landsforbund AL
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonskasseforeningen
Samvirkesenteret
Santander Consumer Bank AS
Skattedirektoratet
Sparebank1-gruppen
Sparebankforeningen i Norge
Statistisk sentralbyrå
Terra Alliansen AS
Verdipapirsentralen ASA

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til utvalgets innstilling:

Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
KS
Kunnskapsdepartementet
Oslo Børs
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Utenriksdepartementet

Høringsnotatet utarbeidet av Finanstilsynet ble sendt på høring 24. oktober 2011 med høringsfrist 6. januar 2012. Følgende høringsinstanser har hatt merknader til Finanstilsynets utkast:

Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Forbrukerrådet
Norges Bank
Nærings- og handelsdepartementet
Statistisk sentralbyrå

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til Finanstilsynets utkast:

Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsdepartementet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Coop Norge SA
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Konkurransetilsynet
Landbruks- og matdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Pensjonskasseforeningen
Skattedirektoratet

4.4 Høringsinstansenes merknader

4.4.1 Merknader til Banklovkommisjonens utkast

Svært få høringsinstanser har hatt merknader til gjennomføringen av nye kommende kapital- og likviditetskrav for banker, kredittforetak og verdipapirforetak, det såkalte CRR/CRD IV, i Banklovkommisjonens utkast.

Finansnæringens fellesorganisasjon (FNO) mener at opplegget med én samlelov bør følges og viser til at et av formålene med ny lov er å utarbeide en felles finansforetakslovgivning. FNO viser til at Banklovkommisjonen foreslår regler på områder som også vil være en del av Solvens II-reglene for forsikring og CRR/CRD IV for kredittinstitusjoner. Rent lovteknisk mener FNO at det kan være hensiktsmessig å skille mellom regulering av hhv. forsikring og andre finansforetak. FNO mener imidlertid at den nye loven ikke må forskuttere EU-regler som fortsatt ikke er endelig utformet, slik som Solvens II og CRR/CRD IV. FNO mener at en bør avvente den EU-rettslige reguleringen før en gjennomfører slike bestemmelser i norsk lov.

FNO uttaler at:

«Det er viktig både for næring og tilsyn at norske myndigheter legger til rette for en fullstendig og korrekt implementering. Dette ikke minst fordi CRD IV vil få store konsekvenser, og i stor grad vil bygge på et prinsipp om harmoniserte regler. FNO mener videre at det vil være uheldig om enkeltelementer fra EU-kommisjonens utkast til CRD IV fra 20. juli [2011] som nevnt ovenfor, tas inn i lovteksten nå. Det er viktig at CRD IV først blir endelig vedtatt. Deretter kan bestemmelsene i norsk lov fullt ut harmoniseres med dette.»

FNO viser til at Banklovkommisjonen i sitt utkast legger opp til en høy grad av detaljregulering i den nye loven. Etter FNOs oppfatning bør de enkelte lovbestemmelser være på et overordnet nivå og inneholde prinsipper og hovedkrav, og ikke detaljer og spesifikke bestemmelser som kan være gjenstand for hyppige endringer. FNO vurderer det ikke som hensiktsmessig at utkastet til ny finanslovgivning tar for seg detaljer som eksempelvis betingelser for krav til egenkapital i utkastet § 14-4. FNO viser til at CRD IV inneholder utkast til endringer i betingelser for både kvantitet og kvalitet på kapital og likviditet, og at lovutkastet ikke inneholder en fullstendig opplisting av de nye reglene.

Sparebankforeningen slutter seg til FNOs høringsmerknad. Sparebankforeningen viser blant annet også til at eierandelskapitalen utgjør en betydelig del av sparebanksektorens samlede kjernekapital og at den er helt sentral for mange av de største sparebankene. Sparebankforeningen understreker betydningen av at denne kapitalformen også videre fremover blir underlagt samme rammebetingelser som aksjekapital i forhold til kapitaldekningsreglene.

4.4.2 Merknader til Finanstilsynets utkast

Finansnæringens fellesorganisasjon (FNO) har oppsummert sine synspunkter som følger:

«FNO er prinsipielt for fullharmonisering av kapitalkravregelverket innen EØS-området. Før CRD IV er vedtatt og trer i kraft, kan det imidlertid av markedsmessige grunner være riktig å pålegge kapitalkrav som harmonerer med de krav som svenske myndigheter har stilt til store og internasjonalt aktive banker.
Bruk av nasjonale valgmuligheter i CRD IV må begrenses til områder der det foreligger norske særtrekk. Harmoniserte regler innen EU, ”single rule book”, er nødvendig for å oppnå formålene med den internasjonale kapitalkravsreformen.
Norske myndigheter må så raskt som mulig avklare at sparebankenes egenkapitalbevis vil oppfylle CRD IV-kravene til egenkapital. FNO ser det ikke som nødvendig, og advarer mot, å endre prioritetsreglene knyttet til instrumentet.
FNO slutter seg til Finanstilsynets vurdering av at norske institusjoner vil ha en utfordring med å møte likviditetskravene i CRD IV. Også Norges Bank har pekt på mangelen på godkjente likvider i norske kroner.
FNO støtter ikke at det nå innføres hjemmel for innføring av uvektet egenkapitalandel. Det er først fra 2018 at et slikt krav vurderes innført som del av CRD IV.
CRD IV bør gjennomføres i kommende lov om finansforetak. Utformingen av norske lovregler må imidlertid avvente endelig utforming av EU-reglene. Dette gjelder både CRD IV og det ventede krisehåndteringsdirektivet.
Av konkurransemessige og legalitetsmessige hensyn er det viktig at EU-bestemmelser som skal gjennomføres i norsk rett ”som sådan” foreligger i offisiell oversettelse før bestemmelsene trer i kraft.»

Forbrukerrådet er positive til CRD IV krav for å skjerpe kapitalkravet til kredittinstitusjoner og verdipapirforetak, og er positive til at dette i Norge generelt vil gjelde for også finansieringsinstitusjoner og finanskonsern som ikke er kredittinstitusjoner, men som leverer finansielle produkter som kan gis utslag på institusjonenes ansvarlige kapital. Forbrukerrådet finner det viktig at finansinstitusjonene ansvarliggjøres for egen drift og valgt risiko i form av en styrking av kapitalkravet for å kunne ta tap ved egen virksomhet, og at risikoen ikke forflyttes til privatkunder og statlige myndigheter.

Nærings- og Handelsdepartementet har ingen særskilte merknader til lovutkastet, men ønsker å fremheve at:

«[...] av at hensyn til verdiskapning er det sentralt at finanssektorens risikotaking og soliditet reguleres på en god måte; et sentralt spørsmål er om de forventede effekter knyttet til redusert nedsiderisiko og økt soliditet mer enn oppveier en mulig reduksjon i verdiskapingen».

Norges Bank støtter i hovedsak Finanstilsynets forslag til lovendringer for gjennomføring av CRR/CRD IV, men har enkelte konkrete merknader. Norges Bank viser blant annet til forslaget om motsyklisk kapitalbuffer og påpeker at tilleggskrav under Pilar II må bygge på gjeldende og varslede krav til motsyklisk kapitalbuffer, samt at tilleggskravene ikke må motvirke bufferkravene. Norges Bank legger til grunn at bruk av virkemidler i makrotilsyn vil bli nærmere avklart, herunder hvilken rolle Pilar II vil ha. Det er viktig for å oppnå åpenhet og forutsigbarhet i myndighetenes utøvelse av makrotilsyn. Norges Bank uttaler også at norske myndigheter bør vurdere å gi systemviktige banker tilleggskrav for risikoen de påfører det finansielle systemet, fortrinnsvis i samråd med myndighetene i de andre nordiske landene.

4.5 Særskilt om makroovervåking og motsyklisk kapitalbuffer

Finansdepartementet uttalte i Finansmarknadsmeldinga 2011 avsnitt 3.8 at:

«Finansdepartementet meiner det trengst eit motsyklisk tilleggskrav til kapital, som kan verka i gode tider når kredittveksten er høg. Eit slikt krav vil gjera bankane meir motstandsføre i ein nedgangskonjunktur.

Departementet legg opp til å gje Noregs Bank hovudansvaret for å utarbeida grunnlaget for avgjerd om motsyklisk kapitalbuffer. Ved utarbeidinga av avgjerdsgrunnlaget er det viktig at Finanstilsynet og Noregs Bank samarbeider og utvekslar relevant informasjon.

[…] Finansdepartementet vil ha myndigheita til å fastsetja det motsykliske bufferkravet fram til ein har vunne noko røynsle med kravet.»

Stortingets finanskomite sluttet seg i Innst. 360 S (2011–2012) til departementets vurderinger i Finansmarknadsmeldinga 2011. Dette er også omtalt i Nasjonalbudsjettet 2013.

Bakgrunnen for dette er en rapport fra en arbeidsgruppe som har utredet organisering av og virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet i Norge, nedsatt av Finansdepartementet 15. september 2011. Gruppen hadde medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Arbeidsgruppen leverte sin rapport til Finansdepartementet 27. januar 2012. Gruppen har gjort rede for hva som menes med makroovervåking, og har søkt å trekke en grense mellom makroovervåking og mikroregulering. Målsettingen for makroovervåking av finansmarkedene kan formuleres som å overvåke, identifisere og redusere systemrisiko i det finansielle systemet, for å gjøre systemet mer robust mot finansiell ustabilitet. Makroovervåking innebærer, prinsipielt sett, alle former for overvåking av risiko i det finansielle systemet, og kombineres med ett eller flere virkemidler som skal påvirke hele finansmarkedet.

Gruppen har særlig sett på de internasjonale tilrådingene om en motsyklisk kapitalbuffer. Høy kredittvekst leder ofte til ubalanser i økonomien og økt fare for bobler i blant annet boligmarkedet. En motsyklisk kapitalbuffer innebærer etter forslaget til CRD IV at myndighetene kan sette et tilleggskrav til minstekrav til bankenes kjernekapital når kredittveksten er høy. Kravet skal fastsettes fire ganger i året. Økning av bufferkravet skal normalt fastsettes minst 12 måneder før økningen trer i kraft. En reduksjon skal imidlertid kunne tre i kraft umiddelbart. Det skal utpekes et myndighetsorgan som utarbeider beslutningsgrunnlag og tar beslutning. Nivået på bufferen skal som hovedregel være basert på avvik fra den langsiktige trenden i forholdet mellom kreditt og BNP. Målet med det nye bufferkravet er først og fremst å gjøre bankene mer solide, men en motsyklisk kapitalbuffer vil i tillegg i noen grad kunne dempe høy kredittvekst. Etter forslaget til CRD IV vil kravet også få virkning for utenlandske bankers utlån i Norge.

I rapporten drøfter gruppen også enkelte andre virkemidler som kan være aktuelle i makroovervåkingen, blant annet krav til at bankene i sin utlånspraksis må stille krav til betjeningsevne og egenkapitalandel, risikovekter for beregning av kapitalkrav for boliglån, kvantitative krav til likviditet i bankene og særskilte kapitalkrav til systemviktige banker mv. Dette er til dels virkemidler som brukes i dag.

Gruppen har skissert fire modeller for institusjonell organisering av fastsettelse av motsyklisk kapitalbuffer. Et flertall i gruppen (representantene for Norges Bank og Finansdepartementet) har foreslått at Norges Bank gis ansvar for å utarbeide beslutningsgrunnlag og for å treffe beslutning om motsyklisk kapitalbuffer. Det samme flertallet foreslår at departementet bør utarbeide et mål for bruken av motsyklisk buffer og delegere oppgaven til Norges Bank med et klart mandat. Departementet vil i tilfelle beholde full instruksjonsrett ved en slik delegasjon. Et mindretall i gruppen (representantene for Finanstilsynet) har foreslått at både Finanstilsynet og Norges Bank utarbeider vurderinger av behovet for å innføre og fjerne et krav om motsyklisk buffer, og at beslutning tas av Finansdepartementet, alternativt av Finanstilsynet.

På bakgrunn av henvendelse fra Finanstilsynet i brev 28. september 2011 ba Finansdepartementet arbeidsgruppen om å vurdere spørsmålet om lovhjemmel for å fastsette forskrift om forsvarlig utlånspraksis. Gruppen viser i sin rapport til at Banklovkommisjonen nylig har utarbeidet utkast til ny lov om finansforetak og finanskonsern (NOU 2011:8). Et grunnleggende formål med lovregler for finansforetak er å legge til rette for finansiell stabilitet. Gruppen mener at en hjemmel som nevnt bør kunne plasseres i ny finansforetakslov sammen med en bestemmelse som angir klart at et viktig formål med loven er å sikre finansiell stabilitet. Gruppen slutter seg til Finanstilsynets forslag om at kompetansen til å innføre tiltak som nevnt bør delegeres til Finansdepartementet.

Hjemmelen vil gi mulighet til å utvikle rettslig bindende makrotiltak ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Gruppen har foreslått følgende lovtekst, som etter forslaget kunne tas inn som nytt første ledd i § 1-1 om formål og virkeområde mv. i utkastet til ny finansforetakslov, jf. lovutkastet i NOU 2011:8 Bind B s 946 flg:

«Formålet med loven er å sikre finansiell stabilitet og bidra til at finansforetak virker på en hensiktsmessig og betryggende måte. Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav til finansforetak ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet.»

Gruppens rapport ble sendt på høring 27. januar 2012. Finanstilsynet mener at de sammen med Norges Bank bør utarbeide vurderinger av behovet for å innføre og fjerne en motsyklisk buffer. Alle de øvrige høringsinstansene som har uttalt seg om motsyklisk kapitalbuffer har sluttet seg til at Norges Bank bør utarbeide beslutningsgrunnlag for vedtak om bufferkrav. Norges Bank, LO og NHO støtter flertallets forslag om at også kompetansen til å treffe vedtak om buffer delegeres til Norges Bank. Norges Bank har pekt på at det i så fall er behov for klare rammer og nødvendig uavhengighet i bruken av virkemidlet, slik at det ikke utvikler seg en praksis her som kan bidra til å skape tvil om bankens uavhengighet i pengepolitikken. FNO, Finansieringsselskapenes forening og Norske finansanalytikeres forening har gått inn for at Finanstilsynet skal treffe beslutning etter råd fra Norges Bank. Finanstilsynet mener prinsipalt at Finansdepartementet bør treffe beslutning, subsidiært at beslutningsmyndigheten delegeres til Finanstilsynet. FNO mente videre at en hjemmel ut fra hensyn til finansiell stabilitet burde avvente resultatet av behandlingen av CRD IV. Finanstilsynet støttet arbeidsgruppens forslag om en slik hjemmel. Norges Bank var enig i at en slik lovhjemmel er ønskelig for å lette bruken av makrovirkemidler.

4.6 Departementets vurdering

Finansielle markeder spiller en svært viktig rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring er avgjørende for stabiliteten og vekstevnen i norsk økonomi. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge i banken, og lån må være tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle markeder. Slike tilbakeslag gir ofte dype og langvarige utslag. Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for arbeidsledigheten og realøkonomien for øvrig, samt for å motvirke tap for bedrifter og kunder.

Det er internasjonal enighet om å heve minstekravene til bankenes egenkapital. Norge har støttet dette arbeidet helt fra starten av. Mer egenkapital i bankene reduserer risikoen for bankkriser og gir dermed en samfunnsøkonomisk gevinst.

Solide og gode banker vil være et konkurransefortrinn både for den enkelte banken og for samfunnsøkonomien generelt.

Departementet vil legge til rette for robust soliditet på finansmarkedsområdet og foreslår derfor lovregler som innebærer økte minstekrav til kapital i finansinstitusjoner og verdipapirforetak og nye bufferkrav for banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern og verdipapirforetak. De foreslåtte lovreglene er i tråd med Basel III-anbefalingene og de forventede nye EØS-reglene som svarer til de kommende EU-reglene i CRR/CRD IV, se foran avsnitt 3.3.

Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det internasjonale regelverket. Departementet foreslår å innføre nye kapitalkrav noe tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i det internasjonale regelverket. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har valgt tidligere innføring. For banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern som hovedsakelig består av bank og verdipapirforetak innebærer den nye kapitalkravstrukturen både skjerpede minstekrav og fire nye bufferkapitalkrav. To av bufferkravene, bevaringsbuffer og systemrisikobuffer, er permanente. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til systemviktige institusjoner. Det fjerde bufferkravet, kravet til motsyklisk kapitalbuffer, skal variere over tid i takt med konjunkturutviklingen.

Etter forslaget skal det nye minstekravet dekkes med minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om minst 8 pst. kapital videreføres, slik at det i tillegg blir krav om minst 3,5 pst. annen ansvarlig kapital. I tillegg skal det være 2,5 pst. ren kjernekapital som bevaringsbuffer. Systemrisikobufferen skal oppfylles med 3 pst. ren kjernekapital. I en overgangsfase skal den likevel bare være 2 pst. Videre foreslås det at en egen buffer for systemviktige institusjoner skal legges på med 1 pst. pr 1. juli 2015 og 2 pst. pr 1. juli 2016. Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen utover det nivået de aktuelle bankene og holdingforetakene har i dag. Den motsykliske kapitalbufferen skal utgjøre mellom 0 og 2,5 pst. ren kjernekapital. Beregningsgrunnlaget for bufferkravet for systemviktige banker og motsyklisk buffer vil kunne bli noe forskjellig fra beregningsgrunnlaget for minstekrav til ansvarlig kapital og bevaringsbuffer. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer avhenger av størrelsen på denne bufferen, og av hvordan den kombineres med bufferkravet for systemviktige banker. Forskjellen er først og fremst om bare nasjonale engasjementer og engasjementer i tredjeland eller om alle engasjementer, dvs. også engasjementer i andre EØS-land, skal regnes med. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer opp til tre prosentpoeng vil, hvis det ikke også legges på buffer for systemviktige banker, omfatte alle engasjementer.

Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) anbefalte 8. desember 2011 etter en stresstest av store banker midlertidig å kreve oppkapitalisering til ren kjernekapitaldekning på 9 pst. fra 1. juli 2012 for de 71 største bankene i EØS-området. Summen av 4,5 pst. (minstekrav), 2,5 pst. (bevaringsbuffer) og 2 pst. (systemrisikobuffer) tilsvarer nivået på 9 pst. ren kjernekapital som Finanstilsynet har lagt til grunn at alle norske banker oppfyller fra 1. juli 2012, jf. det såkalte EBA-kravet. Dette var en vesentlig økning fra det formelle kravet på minst 2 pst. ren kjernekapital. Dagens krav på til sammen minimum 9 pst. ren kjernekapital i tråd med de foreslåtte nye reglene vil derfor i praksis videreføre den kjernekapitaldekningen det allerede er forutsatt at norske banker har. Et minimumskrav på 9 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2013 følger av overgangsbestemmelsene i lovforslaget.

Etter hvert bør systemrisikobufferen øke. Departementet legger opp til at alle banker må oppfylle en systemrisikobuffer på 3 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014 (mot 2 pst. fra 1. juli 2013), det vil si et samlet krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014. Dette følger også av overgangsbestemmelsene i lovforslaget.

Et motsyklisk bufferkrav på mellom 0 og 2,5 pst. ren kjernekapital vil komme i tillegg. Det skal fattes egen beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. I denne proposisjonen foreslås en lovhjemmel for å kunne fastsette et slikt krav. Regelverket foreslås innført fra 1. juli 2013. Varslingsfrister i dette systemet innebærer at et eventuelt krav først kan gjelde fra 1. juli 2014.

For systemviktige banker blir det et samlet krav på til sammen 11 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2015 og 12 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2016. Et motsyklisk bufferkrav kommer som nevnt i tillegg.

Financial Stability Board (FSB) og Baselkomitéen for banktilsyn (BCBS) vedtok i oktober 2011 standarder om regler for globale systemviktige institusjoner (såkalte SIFI’er), herunder hvilke kriterier som skal legges til grunn for å identifisere systemviktige institusjoner. G20 sluttet seg til disse standardene i november 2011. Departementet vil utarbeide forskrift med kriterier for hvilke institusjoner som skal regnes som systemviktige i det norske finansmarkedet, jf. forslag til forskriftshjemmel i § 2-9 e fjerde ledd. Figur 5.1 gir en oversikt over nåværende og framtidige krav til kapital.

Til sammenligning har svenske myndigheter varslet at de fire største svenske bankene skal ha en ren kjernekapitaldekning på 10 pst. fra 2013. Dette kravet skal økes til 15 pst. fra 2015.

Figur 4.1 Nåværende og framtidige kapitalkrav

Departementet foreslår videre lovregler som gir hjemmel til å kunne fastsette nærmere krav til en likviditetsbuffer (jf. det engelske begrepet Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil finansiering (jf. det engelske begrepet Net Stable Funding Ratio, «NSFR») i forskrift.

Et godt likviditetsregelverk er svært viktig for finansiell stabilitet. Bankenes finansieringsstruktur kan også være en kilde til systemrisiko i banksystemet. I oppgangstider vil bankene ofte benytte økt kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere raskt. Dette så vi blant annet i forkant av den internasjonale finanskrisen i 2008 også i norske banker. En slik utvikling fører til at det finansielle systemet blir stadig mer sårbart for forstyrrelser i finansieringsmarkedene utover i oppgangen. Det er mange tiltak som kan benyttes for å dempe oppbyggingen av slik risiko, blant annet kvantitative krav til likviditet. Finanskriseutvalget foreslo at norske finansinstitusjoner skulle ilegges en avgift på sin markedsfinansiering. En arbeidsgruppe som har utredet hvordan arbeidet med bufferkrav og makroovervåking bør innrettes i Norge, jf. avsnitt 4.5 peker i sin rapport på at det kan være aktuelt med tidsvarierende makrotiltak i regelverket for finansinstitusjoners likviditet og likviditetsstyring.

Finanstilsynet har allerede innført krav om rapportering av de kommende likviditetskravene i Basel III. Departementet vil senere sende på høring utkast til regler som gjennomfører de nye likviditetskravene som er foreslått i det såkalte CRR/CRD IV.

Departementet følger også opp forslag fra makroarbeidsgruppen og foreslår en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere krav til finansinstitusjoner ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet. En presisering av formålet med loven som foreslått av makroarbeidsgruppen foreslås også, jf. at formålet med regulering av finansinstitusjoner er å bidra til finansiell stabilitet.

Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner som brukes ved beregningen av kapitaldekningen. Lavere beregnet risiko på utlån innebærer lavere risikovekt, og dermed lavere beregningsgrunnlag (nevner). Jo mindre nevneren er, jo høyere blir kapitaldekningen i prosent. For gitt kapital blir kapitaldekningen høyere i prosent, desto mindre nevneren er.

Mange undersøkelser har vist at bruk av IRB-metoder gir vesentlig lavere risikovekter og beregningsgrunnlag enn bruk av standardmetoden på de samme utlånene, og at risikoen i sammenliknbare porteføljer ofte vurderes ulikt av ulike banker. Dette er blant annet omtalt i en rapport fra en nordisk arbeidsgruppe om Basel III/CRD IV, jf. rapportens kapittel 4.3 om risikovekter i interne beregningsmodeller (IRB), hvor det særlig pekes på at risikovektene for boliglån er veldig lave i de nordiske landene. I en rapport 26. februar 2013 har den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) dokumentert store forskjeller mellom risikovektene banker som bruker IRB-modeller, anvender for utlån med antatt samme risiko.

Norske myndigheter er positive til at bankene nå styrker sine systemer og rutiner for å styre risiko. Bankenes risikomodeller har imidlertid klare begrensninger, særlig ved store skift i økonomiske utsikter. Dette gjelder særlig for boligmarkedet. Modellene som bankene bruker, tar i for liten grad hensyn til den makroøkonomiske risikoen som er bygget opp de siste 20 årene gjennom høy vekst i boligpriser og gjeld i husholdningene. Utviklingen i andre land har vist at utslagene i aktivapriser i en finanskrise kan bli større enn det de fleste regnemodellene predikerer. Det er alltid vanskelig å forutse hvordan en ny nedgangskonjunktur vil utvikle seg. Mye kan derfor tilsi at det først er etter en nedgangskonjunktur vi kan finne et realistisk nivå på risikovektene for boliglån basert på historiske data.

I Norge har vi særlige utfordringer med høy gjeldsbelastning i husholdningene etter flere år med høy kredittvekst og høye boligpriser. For å begrense konsekvensene av systemrisiko er det derfor gode grunner til å skjerpe kravene til de beregningsmodellene bankene bruker for å beregne kapitalkravet for boliglån, jf. også omtale av dette i Nasjonalbudsjettet 2012 og Finansmarknadsmeldinga 2011. Et påslag for systemrisiko på risikovektene for boliglån kan gjennomføres på forskjellige måter, enten ved å innføre gulv på én eller flere av parametrene som benyttes for å beregne kapitalkrav etter IRB-metoden, ved å bruke multiplikator eller ved å innføre et risikovektgulv som i standardmetoden. Innføring av slike minstekrav vil kunne være et alternativ til å videreføre det såkalte Basel I-gulvet som nå gjelder.

Finansdepartementet mottok 4. mars et notat fra Finanstilsynet med nærmere vurderinger av beregningsgrunnlaget for kapitalkrav. Finansdepartementet følger opp denne saken. Et viktig hensyn er at beregningsgrunnlaget (nevneren) i kapitalbrøken ikke svekkes eller faller under det såkalte Basel I-gulvet. Som nevnt i kapittel 2 om gjeldende rett er Basel I-gulvet en slags grense for hvor lav nevneren kan være.

Ved utforming av kapital- og likviditetsregler for norske banker har det vært viktig å veie soliditet mot andre hensyn som konkurransen med andre banker, både i og utenfor Norge.

Det er fordeler med en forholdsvis lik praktisering av regelverk for kapitaldekning i de nordiske landene. Samtidig er det viktig nasjonalt at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet, og erfaringer viser at kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi og statsfinanser. Når norsk økonomi nå skiller seg ut ved at den er i en markert høykonjunktur og med høye boligpriser mens nabolandene har lav aktivitet, kan vi har et mulig tilbakeslag foran oss, mens våre naboer i stor grad har det bak seg. Særlig kan dette gjelde i boligmarkedet. Et eksempel er Danmark, der boligpriser og boligmarkedet har falt merkbart de siste par årene. Flere danske banker har måttet ta store tap og bidratt til nedgangen danske konjunkturene.

I Norge konkurrerer norske de og utenlandske banker om norske lånekunder. Departementet legger derfor vekt på konkurransevilkårene. Norske banker konkurrerer også med utenlandske banker om innlån i de internasjonale kapitalmarkedene. God soliditet er en viktig faktor når en bank skal hente innlån.

Departementet arbeider for likere regler for alle banker som driver virksomhet i Norge. Det er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden. Denne gruppen har blant annet pekt på at det kan være en fordel med større grad av vertslandsregulering, dvs. at bankene må beregne kapitaldekningen etter de reglene som gjelder i de forskjellige jurisdiksjonene der de utøver virksomhet. Slik kan en oppnå at strengere krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende eller gjennom filial i dette vertslandet. Det må legges til grunn at det er myndigheten i det enkelte land som er best egnet til å vurdere de makroøkonomiske forhold og risiko ved utlån i landet. Likere regler for alle i det enkelte land vil også gi likere konkurransevilkår (level playing field) på det enkelte nasjonale marked.

De nordiske finansministerne ba i brev 11. september 2012 de nordiske finanstilsynene vurdere muligheten for å gjennomføre den nordiske arbeidsgruppens anbefalinger på bakgrunn av et endelig kapital- og likviditetsregelverk fra EU. I brev 24. oktober 2012 fra de nordiske finanstilsynssjefene til de nordiske finansministrene ble det gitt en status for det løpende samarbeidet og informasjon om hva som er gjort for å adressere hovedkonklusjonene fra arbeidsgruppen, herunder arbeidet med å sikre like konkurransevilkår og vertslandsregulering. Departementet vil følge opp dette arbeidet, herunder søke å oppnå enighet om at eksempelvis bankenes utlån med pant i bolig i det enkelte nordiske land underlegges risikovekten i det aktuelle landet hvis denne er høyere enn i hjemlandet.

Departementet vil som nevnt komme tilbake med forslag om omlegging av hele finanslovgivningen basert på utkastet fra Banklovkommisjonen. Et slikt forslag vil også inneholde forslag til gjennomføring av resten av CRR/CRD IV-pakken.

4.7 Nærmere om nye kapitalkrav for verdipapirforetak mv.

Verdipapirforetak og finansinstitusjoner er i stor grad underlagt de samme generelle reglene om kapitalkrav. Det er likevel forskjeller mellom verdipapirforetak og finansinstitusjoner som kan begrunne noe forskjellig utforming av kravene. Kapitalkravet for kredittrisiko vil generelt være av større betydning for banker og kredittforetak enn for verdipapirforetak. Dette som følge av at kredittrisiko ikke utgjør de mest dominerende risikoeksponeringene for verdipapirforetakene og forvaltningsselskapene.

Det såkalte CRR/CRD IV regelverket, som i stor grad også gjelder for verdipapirforetak, åpner for visse unntak avhengig av hvilke tjenester verdipapirforetaket tilbyr.

Finanstilsynet har som nevnt i høringsnotatet 10. oktober 2011 utarbeidet utkast til lovregler for å gjennomføre EØS-regler som svarer til det såkalte CRR/CRD IV regelverket i norsk rett, også i verdipapirhandelloven.

I Finanstilsynets utkast foreslås samme regler om minstekrav til kapital, bufferkrav og likviditetskrav for verdipapirforetak som for finansinstitusjoner. Det foreslås imidlertid også hjemmel for å kunne unnta verdipapirforetakene fra noen av bestemmelsene om kapital og likviditet i forskrift. Det vises her til omtale i Finanstilsynets høringsnotat 10. oktober 2011 kapittel 6.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til de nye bestemmelsene for verdipapirforetak.

Departementet slutter seg til forslaget fra Finanstilsynet om at det bør innføres samme struktur og nivå på de nye kapitalkravene for verdipapirforetak som for finansinstitusjoner, jf. forslaget til nye bestemmelser om beregnet kapital, krav til bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer, samt likviditet. Det foreslås et nytt minstekrav om minst 4,5 prosent ren kjernekapital for verdipapirforetak.

Departementet legger opp til inntil videre å unnta alle verdipapirforetak fra krav om bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer. Departementet foreslår videre lovregler om likviditet, herunder hjemler for å kunne fastsette nærmere krav til en likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR») i forskrift.