5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Flere teoretiske og empiriske studier tyder på at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved økte kapitalkrav er så store at banker og andre finansinstitusjoner ideelt sett burde hatt mer egenkapital enn det som følger av de nye internasjonale kravene som nå diskuteres, jf. bl.a. drøftingen i Boks 2.9 i Meld. St. 24 (2011-2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. Mer egenkapital i bankene gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved å redusere sannsynligheten for bankkriser. En rekke økonomiske studier har vist at de makroøkonomiske kostnadene ved bankkriser ofte er store og langvarige. Kortsiktige effekter kan forsterkes over tid, og det kan i verste fall ta tiår å komme tilbake til normale vekstrater. I norsk økonomi var vi heldige ved at vår bankkrise på begynnelsen av 1990-tallet ble fulgt av gode internasjonale konjunkturer. Det er ikke gitt at norsk økonomi vil komme like hurtig ut av en ev. senere bankkrise.

Eventuelle kostnader ved å innføre høyere kapitalkrav er vesentlig lavere i en god økonomisk situasjon enn i en lavkonjunktur. En bank kan oppfylle kapitalkravet ved å ha mer egenkapital, dvs. øke telleren i kapitalbrøken, eller ved å redusere sitt aktivitetsnivå, dvs. redusere nevneren i kapitalbrøken. I en lavkonjunktur vil bankene ofte ha svake resultater pga. lav inntektsvekst og høyere tap. Muligheten til å styrke egenkapitalen ved å holde tilbake overskudd er derfor begrenset. Samtidig kan det være krevende å hente inn ny egenkapital via aksjemarkedet. Resultatet blir derfor lett at bankene oppfyller sine kapitalkrav ved å redusere sitt tilbud av kreditt, noe som i sin tur kan føre økonomien ytterligere ned i en lavkonjunktur.

Erfaringene fra finanskrisen har vist at det er betydelige forskjeller i kredittilgangen mellom ulike europeiske land, og at det er svært krevende å bygge opp egenkapital i bankene når økonomien er svak. Det er derfor nødvendig å styrke kapitalen i bankene i gode tider, når overskuddene er høye og det er god tilgang på ny kapital i markedet. Forskjellene i marginale egenkapitalkostnader mellom ulike konjunkturfaser vil lett gjøre at land i ulik makroøkonomisk situasjon innfører kapitalkrav i forskjellig tempo. Departementet mener at de kapitalkravene som det legges opp til i denne proposisjonen, er samfunnsøkonomisk lønnsomme sammenliknet med alternativer der kravene innføres senere eller på et lavere nivå.

Kapitalkostnaden for en bedrift skal ifølge Modigliani-Miller-teoremet (Modigliani og Miller (1958)) være uavhengig av om den finansierer seg med gjeld eller egenkapital. Bankenes egenkapital er isolert sett dyrere finansiering enn innlån. Det er likevel ikke gitt at mer egenkapital vil øke bankenes finansieringskostnader og kreve økte marginer og inntjening. Mer egenkapital reduserer risikoen for at kreditorer taper penger når banken går på tap, noe som tilsier at innlånene bør bli billigere for banken. Høyere egenkapitalandel kan også gi jevnere egenkapitalavkastning, og dermed lavere egenkapitalkostnader. Effektiv konkurranse mellom aktørene i finansnæringen er avgjørende for at økte marginer og inntjening ikke er større enn en ev. kostnadsøkning tilsier.

Den samlede virkningen på bankenes finansieringskostnader vil også avhenge av hvor hurtig nye egenkapitalkrav innføres. For en gitt inntjening kan bankene øke egenkapitalen ved å holde tilbake overskudd eller ved å utstede ny egenkapital. Når markedet ikke har god informasjon om bankens fremtidige inntjening, kan utstedelse av ny egenkapital tolkes som et signal om svekkede inntektsmuligheter. Det kan gjøre at finansiering ved tilbakeholdt overskudd har lavere kostnader enn ny egenkapital, skjønt denne effekten svekkes hvis behovet for å hente inn ekstern kapital er felles for mange banker. Skattemessige forhold kan ytterligere trekke i retning at finansiering med tilbakeholdt overskudd er billigere for bankene.

Økte kostnader for bankene ved økt egenkapitalandel kan blant annet skyldes at bankenes kreditorer og eiere ikke fullt ut nedjusterer sine avkastningskrav for redusert risiko dersom de er omfattet av en innskuddsgarantiordning eller forventer at myndighetene i noen grad vil verne dem mot tap i en krise. Eventuelle merkostnader for bankene som følge av slike effekter reflekterer i så fall en samfunnsøkonomisk gevinst, på samme måte som når subsidier fjernes fra et ellers fungerende marked. Forslagene i denne proposisjonen kan derfor bygge opp under en riktigere prising av kreditt i normale tider. Det kan i sin tur gi et ytterligere vern mot fremtidige kriser ved at husholdninger og bedrifter reduserer sin gjeldsgrad sammenliknet med en situasjon der de indirekte subsidiene til bankene videreføres til kundene. Økte kapitalkrav gjør dermed økonomien mer robust ved å øke soliditeten både hos långivere og låntakere.

Over tid kan utviklingen gå i retning av riktigere prising av innskuddsgarantiordninger og økt ansvar for usikrede kreditorer. Det kan gi et bedre samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, slik at bankene selv ser seg tjent med en høyere egenkapitalandel enn i dag. Denne utviklingen kan forsterkes av at kreditorer og eiere etter finanskrisen er blitt mer oppmerksomme på den risikoen bankvesenet representerer. God soliditet blir dermed en fordel for bankene, ikke en ulempe.

Norske banker hadde pr. 31. desember 2012 samlet sett litt over 11 pst. ren kjernekapital. Bankene er derfor på god vei til å oppfylle det høyere minstekravet pr. 1. juli 2016. Dette var en økning på over 1 prosentpoeng i løpet av 2012. Med samme nivå på inntjeningen videre vil bankene lett kunne oppfylle det høyere minstekravet i 2016. Siden bankene har svært høy løpende inntjening med dagens rentemarginer, og allerede er godt på vei til å oppfylle kravene slik de foreslås for 2016, skal disse forslagene ikke i seg selv gi grunnlag for renteøkninger. Mer solide banker gir en samfunnsøkonomisk gevinst fordi risikoen for en krise, med de kostnadene dette medfører, reduseres.

De administrative kostnadene ved forslagene vurderes som små både for finansinstitusjonene og for offentlige myndigheter. EU-reguleringene på finansmarkedsområdet er generelt omfattende og kompliserte, og gir betydelige kostnader både i privat og offentlig sektor. De administrative kostnadene antas likevel i begrenset grad å avhenge av nivået på kapitalkravene og hvor hurtig de innføres.