Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Skatt er ikke et mål, men et middel. Regjeringen vil bruke skatte- og avgiftssystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere.

Regjeringens hovedmål i skattepolitikken er å finansiere fellesgoder så effektivt som mulig. Regjeringen vil dessuten redusere skatte- og avgiftsnivået for å øke verdiskapingen og for å gi større frihet for familiene og den enkelte. Skatter og avgifter skal også stimulere til mer miljøvennlig atferd. Forbedringer av skatte- og avgiftssystemet er derfor en sentral del av regjeringens økonomiske politikk og et av de viktigste virkemidlene for å øke produktiviteten.

Brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Disse retningslinjene har vært førende for utformingen av skattesystemet siden skattereformen i 1992. Reformen bidro til at Norge fikk et mer vekstfremmende skattesystem. Avkastningen på investeringene ble høyere, og skattegrunnlagene samsvarte bedre med selskapenes faktiske inntjening. Stortinget har gjennom behandlingen av Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – En skattereform for omstillling og vekst (Skattemeldingen) sluttet seg til disse grunnleggende prinsippene.

Norges konkurranseevne avhenger av at vi har en omstillingsdyktig økonomi der ressursene utnyttes best mulig. Dette oppnås ved gode generelle rammebetingelser som gjør det attraktivt å investere i Norge. Særordninger og unntak i skatte- og avgiftssystemet vil ofte kanalisere ressurser til anvendelser som er mindre produktive.

Hovedresultater fra regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen har redusert samlede skatter og avgifter med om lag 18 mrd. kroner påløpt siden den tiltrådte. Regjeringen har blant annet gjennomført følgende endringer til og med 2016:

• Inntektsskatten er redusert fra 28 til 25 pst. Lavere skattesats på alminnelig inntekt for personer og selskap gjør økonomien mer vekstkraftig fordi arbeidstilbudet, sparingen og investeringene stimuleres. Reduksjon i marginalskattesatsene og redusert fradrag i skatteklasse 2 har også styrket arbeidsinsentivene. Ved å øke minstefradraget i lønn og trygd og pensjon har brede grupper av befolkningen fått del i skattelettelsene.

• Formuesskatten er redusert med om lag 4,8 mrd. 2016-kroner. Lettelsene bidrar til å stimulere sparingen, tilførselen av norsk egenkapital og investeringer i næringsvirksomhet. Satsen er redusert fra 1,1 til 0,85 pst., og bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,4 mill. kroner. Samtidig er ligningsverdiene av næringseiendom og sekundærboliger økt fra 50 til 80 pst. av anslått markedsverdi, og ligningsverdiene av fritidsbolig er økt med 10 pst. Det har bidratt til økt likebehandling av formuesobjekter.

• Skattefunn-ordningen er utvidet betydelig. Ordningen er et kostnadseffektivt virkemiddel som stimulerer til forskning og innovasjon i næringslivet. Beløpsgrensen for egenutført FoU er hevet fra 5,5 mill. kroner til 20 mill. kroner, mens beløpsgrensen for FoU innkjøpt fra godkjente forskningsinstitusjoner og beløpsgrensen for summen av egenutført og innkjøpt FoU er hevet fra 11 mill. kroner til 40 mill. kroner. I tillegg er den maksimale timelønnssatsen for egne ansatte økt fra 530 kroner til 600 kroner.

• Arveavgiften er fjernet. Det letter likviditetsbelastningen ved generasjonsskifte og er en stor forenkling.

• Det er innført en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen. Det gjør at private kan konkurrere på like vilkår om tjenesteproduksjon i staten.

• Bilavgiftene er til sammen redusert med om lag 1,8 mrd. 2016-kroner.

• Det har vært en klar dreining i retning av miljørelaterte avgifter. Samlet sett er miljø- og energirelaterte avgifter økt med om lag 4,7 mrd. 2016-kroner.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2017

Skatte- og avgiftsendringer som styrker vekstevnen i økonomien, letter omstillingene og skaper nye arbeidsplasser, er et viktig bidrag til omstillingen av norsk økonomi. Skattebyrden bør derfor forskyves fra selskapsskatt, skatt på sparing og skatt på arbeid til andre skatter og avgifter. Brede skattegrunnlag og færrest mulig særordninger gir grunnlag for å holde de generelle skattesatsene lave. Det er i tråd med internasjonale anbefalinger fra blant andre OECD og inngår som hovedelementer i skattereformen som et bredt flertall på Stortinget har sluttet seg til.

Regjeringen foreslår i 2017-budsjettet skatte- og avgiftsendringer som styrker insentivene til å spare, investere og arbeide. Endringene er viktige for å lykkes med omstillingen og øke produktiviteten og den økonomiske veksten. Lavere skattesats på alminnelig inntekt for personer og selskap er særlig vekstfremmende. Sammen med forbedringer av formuesskatten gir dette et tydelig signal om at det skal lønne seg å investere i Norge.

Regjeringen foreslår økte avgifter på klimagassutslipp. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale og er en del av det grønne skatteskiftet. Samtidig legger regjeringen vekt på at økte inntekter fra miljøavgifter skal tilbake til skattyterne i form av sektorvise reduksjoner i skatter og avgifter og kompensasjoner over budsjettets utgiftsside. For en helhetlig omtale av regjeringens miljø- og klimapolitikk vises det til punkt 3.8 i Meld. St. 1 (2016 – 2017) Nasjonalbudsjettet 2017.

Samlede nye skattelettelser i 2017 som følge av regjeringens forslag er om lag 2,8 mrd. kroner påløpt og 1,7 mrd. kroner bokført. Dynamiske virkninger av forslaget til skatteopplegg for 2017 er nærmere omtalt i punkt 1.3.

Skatter

Regjeringen legger vekt på at skattereformen følges opp i tråd med forliket i Stortinget. Skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer foreslås redusert fra 25 til 24 pst. i 2017, og ifølge skatteforliket skal satsen reduseres ytterligere til 23 pst. i 2018. Petroleumsskatten og grunnrenteskatten for vannkraft justeres innenfor en provenynøytral ramme. Dette innebærer at særskatten for petroleum økes med 1 prosentenhet til 54 pst. og friinntektssatsen reduseres fra 5,5 til 5,4 pst. per år. For vannkraftproduksjon økes grunnrenteskatten med 1,3 prosentenheter til 34,3 pst. Oppjusteringsfaktoren for aksjeutbytte mv. i alminnelig inntekt blir økt fra 1,15 til 1,24, slik at den samlede marginalskatten på utbytte opprettholdes om lag på dagens nivå når en ser selskapsskatt og personlig utbytteskatt i sammenheng. Skjermingsrenten i aksjonær-, deltaker- og foretaksmodellen økes med 0,5 prosentenheter før skatt, og det foreslås en ordning med aksjesparekonto for børsnoterte aksjer og aksjefond som innebærer at gevinster ikke beskattes løpende.

Marginalskattesatsen på lønn reduseres for de aller fleste, og mest for dem med de laveste inntektene. Dette skjer ved at satsene i trinnskatten økes mindre enn reduksjonen i satsen på alminnelig inntekt. Satsene i trinnskatten økes med mellom 0,49 og 0,82 prosentenheter, og minst for lavere inntekter. Regjeringen foreslår videre å øke satsen i minstefradraget i lønn og trygd fra 43 til 44 pst., mens øvre grense økes med 830 kroner ut over lønnsjustering. For delvis å kompensere for økte drivstoffavgifter utvides fradraget for reiser mellom hjem og arbeid (reisefradraget) ved å øke begge kilometersatsene med 6 øre.

Regjeringen foreslår ytterligere lettelser i formuesskatten for å begrense de negative virkningene denne skatten har for norsk eierskap og næringsliv. Som en oppfølging av Stortingets forlik om skattereform reduseres verdsettingen av aksjer og driftsmidler samt tilordnet gjeld med 10 pst. Bunnfradraget økes med om lag anslått formuesvekst, til 1 480 000 kroner. Næringseiendom og sekundærbolig opprettholder en rabatt i verdsettingen på 20 pst., og for formuesskattepliktige reduseres verdsettingen av gjeld tilordnet slike eiendommer med 20 pst. Endringene reduserer den skattemessige favoriseringen av investeringer i fast eiendom, og kan føre til at mer av den private sparingen går til investeringer i næringsvirksomhet. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2016 foreslås en ordning med utsatt betaling av formuesskatt (for inntektsårene 2016 og 2017) for eiere av virksomheter som går med regnskapsmessig underskudd, jf. Prop. 2 L (2016 – 2017) Endring i skattebetalingsloven (utsatt betaling av formuesskatt).

I tråd med skatteforliket i Stortinget foreslås det innført en finansskatt som vil bestå av to elementer. Det innføres en skatt på lønnsgrunnlaget i finanssektoren. Finansskatten på lønnsgrunnlaget settes til 5 pst. I tillegg videreføres overskuddsskatten for finansforetak på 2016-nivå. Dette innebærer at finansforetak ikke omfattes av den generelle reduksjonen i skatt på alminnelig inntekt. Hensikten med finansskatten er å beskatte merverdien i finansiell tjenesteyting som i dag er unntatt fra merverdiavgift.

Regjeringen følger opp forslaget i Skattemeldingen om å fjerne startavskrivningene for maskiner. For delvis å kompensere for økte drivstoffavgifter blir avskrivningssatsene for vogntog, lastebiler, busser og varebiler mv. økt til 24 pst. Samtidig utvides Skattefunn-ordningen ved at beløpsgrensen for egenutført FoU økes fra 20 mill. kroner til 25 mill. kroner, mens beløpsgrensen for innkjøpt FoU økes fra 40 mill. kroner til 50 mill. kroner. Utvidelsen av ordningen gjør det enda mer attraktivt for bedrifter å investere i FoU. Regjeringen foreslår også enkelte endringer i skattereglene for landbruksnæringen, herunder innføring av jordbruksfradrag for aksjeselskap og etablering av en tømmerkontoordning til erstatning for dagens gjennomsnittsligning av skogbruksinntekter i enkeltpersonforetak. Regjeringen foreslår også å avvikle skattefritaket for investeringstilskudd i distriktene.

Avgifter

Regjeringen fremmer forslag om et grønt skatteskift som del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. Forslaget innebærer økte avgifter på utslipp av klimagasser og på bruk av drivstoff. Avgiftsøkningene motsvares av sektorvise reduksjoner av andre skatter og avgifter og direkte kompensasjoner. Bilister og transportører gis lettelser gjennom redusert årsavgift, reduserte bompenger, økt reisefradrag og økte avskrivningssatser. Denne avgifts- og skatteomleggingen bidrar til å forsterke klimaforliket og redusere klimagassutslippene. Med dette følger regjeringen opp anmodningsvedtaket om et grønt skatteskift fra stortingsbehandlingen av 2016-budsjettet.

I tillegg foreslår regjeringen økt veibruksavgift på LPG og økt omsetningskrav for biodrivstoff. Engangsavgiften for kjøretøy foreslås lagt ytterligere om i miljøvennlig retning. Det innebærer økt CO₂- og NO_X-komponent, redusert vektkomponent og utfasing av effektkomponenten. Disse forslagene er en oppfølging av budsjettforliket om 2016-budsjettet.

Regjeringen foreslår også å utvide ordningen med merverdiavgiftskompensasjon for kommunesektoren på enkelte avgrensede områder. Stortingets vedtak om endringer i merverdiavgiftsloven medfører at forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel overføres fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2017. Dette innebærer endrede regler for innberetning og betaling av merverdiavgift ved innførsel av varer fra utlandet.

Regjeringen presenterer også en utredning av tax free-ordningen som oppfølging av en anmodning fra Stortinget.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

• Nedre grense for å betale trygdeavgift (frikortgrensen) foreslås økt med 5 000 kroner.

• Arbeidsgivers dekning av utgifter til fagforeningsarbeid gjøres skattefri.

• Den skattefrie grensen ved ansattes kjøp av aksjer i bedriften som den ansatte jobber i, dobles til 3 000 kroner.

• Personfradraget lønnsjusteres.

• Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Dette gjelder blant annet fagforeningsfradraget, nedre grense i reisefradraget, foreldrefradraget, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, maksimumsgrensen i fradrag for innbetaling til individuell pensjonsordning, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget og maksimal årlig sparing med BSU.

• Rederiskatteordningen utvides til å omfatte vindmøllefartøyer.

• Amatørbygde kjøretøy fritas fra engangsavgift.

• Det foreslås en lovhjemmel for departementet til å gi fritak/unntak fra merverdiavgift for vedlikeholdsløsningen for jagerflyene F-35.

• Det innføres en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften i helseforetakene.

• Satsen i produktavgiften på førstehåndsomsetning av fisk reduseres fra 2,5 til 2,3 pst.

• Legemiddelomsetningsavgiften reduseres fra 0,55 til 0,45 pst.

• Påslag på nettariffen til Energifondet og forskningsavgift på landbruksprodukter tas inn i statsbudsjettet.

• Losavgiftene reduseres tilsvarende innsparing i tilbringertjenesten.

1.3 Dynamiske virkninger

Lavere skattesatser kan bidra til bedre ressursbruk og styrke grunnlaget for økonomisk vekst. Deler av det umiddelbare provenytapet vil da motvirkes av at skatte- og avgiftsgrunnlagene vokser. Skattelettelsen kan dermed ha en viss grad av selvfinansiering. En økning av skattegrunnlagene kan skje over mange år. Det kan derfor ikke budsjetteres med den tilhørende provenyøkningen i budsjettåret. Etter hvert som grunnlagene vokser og nivået på skatte- og avgiftsinntektene øker, vil handlingsrommet i budsjettene øke.

Ulike skatter og avgifter har ulik virkning på ressursbruken i økonomien. Enkelte skatter og avgifter bidrar til bedre ressursbruk. Det gjelder blant annet avgifter som fører til at helse- og miljøskadelige aktiviteter prises riktigere. Andre skatter kan virke nøytralt, slik som skatt på grunnrente. De fleste skatter fører derimot til at personer og bedrifter endrer sine beslutninger slik at ressursene utnyttes mindre effektivt. For eksempel gjør skatt på arbeid det mindre lønnsomt å arbeide. Tilsvarende blir det mindre lønnsomt å betale ned gjeld eller å sette penger i banken eller i aksjer dersom en del av avkastningen trekkes inn i form av skatt. Skatt på selskapsoverskudd fører til at færre investeringer i Norge blir lønnsomme.

Mesteparten av skatteinntektene må komme fra skatter som virker negativt på økonomien. For et gitt skattenivå blir de negative virkningene lavest mulig dersom en legger størst vekt på skatter som i liten grad påvirker personers og bedrifters beslutninger, og dersom en har lave skattesatser på brede grunnlag framfor høye satser på smale grunnlag. Høye skattesatser gir sterke motiver til å endre atferd og gjør det lønnsomt å omgå eller unndra skatten. Det hemmer den økonomiske veksten.

Skattereduksjoner kan derfor bidra til en bedre ressursbruk og gi grunnlag for økt vekst. Noen skattereduksjoner vil virke mer positivt enn andre. Dette finnes det en del kunnskap om. For eksempel antyder økonomisk forskning at særlig lavere skattesatser på selskapsoverskudd og arbeid kan ha vesentlige positive virkninger. Skatteutvalget viser til internasjonal forskning og legger til grunn at eiendomsskatt og konsumskatter hemmer den økonomiske veksten mindre enn andre typer skatter, jf. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Utvalget peker på at tradisjonell selskapsskatt og personlige inntektsskatter (skatt på arbeid og skatt på kapitalinntekter) reduserer den økonomiske veksten mest.

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2017 er i tråd med faglig godt forankrede anbefalinger om hvilke skattelettelser som vil bedre ressursbruken og styrke grunnlaget for økonomisk vekst.

Regjeringen foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap med 1 prosentenhet. Samtidig fjernes startavskrivningene på maskiner. Forslagene er en del av oppfølgingen av Skatteutvalgets anbefalinger. Skatteutvalget anslår på usikkert grunnlag at selvfinansieringsgraden over tid ved utvalgets forslag om redusert skattesats for selskap, riktigere avskrivningsregler og en strammere rentebegrensningsregel kan være i størrelsesorden 20 – 40 pst.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for personer kombinert med en noe høyere trinnskatt vil redusere marginalskattesatsen på både arbeid og sparing. Samlet marginalskattesats på arbeid vil med regjeringens forslag reduseres med mellom om lag 0,2 og 0,5 prosentenheter for de som betaler trinnskatt. Forslaget vil derfor stimulere til arbeid og kan ha en viss selvfinansiering på sikt.

Regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer vil isolert sett redusere marginalskatten på kapitalinntekter med 1 prosentenhet. Det vil øke renten etter skatt, øke verdien av renteinntekter og redusere verdien av rentefradraget. Empirisk forskning antyder at høyere avkastning etter skatt samlet sett øker sparingen, men det er usikkert hvor stor effekten er.

Den foreslåtte reduksjonen i verdsettelsen av aksjer og driftsmidler i formuesskatten vil også øke avkastningen etter skatt av å investere i aksjer og driftsmidler for de som er i formuesskatteposisjon. Videre dempes favoriseringen i formuesskatten av investeringer i sekundærbolig og næringseiendom framfor investering i annen næringsvirksomhet. Forslaget kan bidra til at en større del av sparingen kanaliseres mot investeringer i næringsvirksomhet. Det kan også bidra til økte investeringer blant virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få gjennomført sine prosjekter. Regjeringens forslag om lavere formuesskatt antas på denne bakgrunn å ha en positiv langsiktig virkning på økonomien.

Departementet antar at det tar tid før dynamiske virkninger av regjeringens forslag til endringer i inntekts- og formuesskatt påvirker skatteinntektene. Departementet budsjetterer derfor ikke med dynamiske virkninger av disse endringene i 2017-budsjettet. Derimot antas det at endringer i avgifter påvirker priser og etterspørsel allerede i 2017. I provenyanslagene for endringer i de fleste særavgiftene er det derfor tatt hensyn til at avgiftsgrunnlaget endres når avgiftssatsene endres.

1.4 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til referansesystemet for 2017. Referansesystemet for 2017 er basert på 2016-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2017-nivå med anslått lønnsvekst på 2,7 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått prisvekst fra 2016 til 2017 på 2,0 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 2,7 pst., får da om lag samme gjennomsnittlig inntektsskatt i referansesystemet for 2017 som i 2016. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2016 til 2017. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2016 til 2017.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2017 samt anslag for 2016 og regnskapstall for 2015, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2017, fordelt på kapittel og post. Summen av endringer fordelt på kapittel og post avviker noe fra summen av bokførte virkninger av nye skatte- og avgiftsendringer i tabell 1.1. Det skyldes at det i tabell 1.1 er trukket fra kompensasjoner på utgiftssiden.

1.5 Fordelingsprofilen på skatteopplegget

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av vekstfremmende lettelser som brede grupper av befolkningen har fått del i. Nedenfor gis en oversikt over fordelingsvirkningene av regjeringens skatteforslag for 2017.

Beregningene inkluderer alle skatteendringer som det er mulig å regne på i SSBs skattemodell LOTTE-Skatt, til sammen en netto skattelettelse på 3,8 mrd. kroner påløpt. I beregningene av hvordan skatteopplegget slår ut for ulike grupper, sammenlignes skatten som følger av regjeringens forslag, med skatten som følger av referansesystemet for 2017.

Noen av skatteforslagene har det ikke vært mulig å regne på. Det gjelder ordningen med utsatt formueskatt, endringer i landbruksbeskatningen, økt skjermingsrente for aksjonærer og deltakere, skattefritaket for arbeidsgivers dekning av utgifter til fagforeningsarbeid, ordningen med aksjesparekonto og utvidelsen av skattefritaket ved ansattes kjøp av aksjer i bedriften som den ansatte jobber i. Beregningene tar heller ikke hensyn til virkninger som kommer via lettelser i blant annet selskapsskatten og endringer i avgiftene, og de viser kun virkninger på kort sikt.

Et hovedmål med regjeringens skattepolitikk har vært å gjøre det mer lønnsomt å investere, arbeide og spare. Det er derfor en utfordring at en med anslag kun på kortsiktige fordelingsvirkninger ikke får tallfestet virkningene av tilpasninger over tid. En rekke skatteendringer vil gi tilpasninger som har betydning for fordelingen. Det er en fare for at tiltak som enkelt lar seg regne på, får for stor oppmerksomhet, på bekostning av positive virkninger av en skattepolitikk som øker investeringer og arbeidstilbud. Disse virkningene vil komme gradvis og lar seg ikke like lett tallfeste.

Trolig blir det en forskjell mellom fordelingseffektene på noe lengre sikt, når den samlede virkningen av en skatteendring er fullt uttømt, og på helt kort sikt for det enkelte budsjettåret. For eksempel er det støtte i økonomisk forskning for at lavere skattesatser på arbeid øker lavinntektsgruppenes arbeidstilbud mer enn for dem med høyere inntekt. Skatteendringer som stimulerer arbeidstilbudet, kan derfor bidra til utjevning. Lavere selskapsskatt tilfaller i første omgang eierne som følge av at overskuddet øker. Over tid er det imidlertid rimelig å anta at selskapsskattelettelsen gir økte investeringer. Økte investeringer bidrar til å gjøre arbeidskraften mer produktiv og dermed til økt reallønn. Over tid er det derfor rimelig å anta at en andel av selskapsskattelettelsen tilfaller arbeidstakerne.

Regjeringen har også i skatteopplegget for 2017 lagt vekt på at brede grupper av befolkningen skal få del i skattelettelsene. De kortsiktige beregningene på LOTTE-Skatt viser at alle inntektsgrupper får skattelettelser, jf. tabell 1.4. Vel halvparten av lettelsene går til personer med bruttoinntekt mellom 350 000 og 750 000 kroner.

Figur 1.1 viser beregnet økt nettoinntekt i 2017 som andel av (ekvivalent) bruttoinntekt for ulike inntektsdesiler som følge av endringer i personskattene. Desil 1 er de 10 pst. med lavest inntekt blant alle personer, mens desil 10 er de 10 pst. med høyest inntekt. Figuren skiller mellom lettelser i inntektsskatten og i formuesskatten.

¹ Beregningen bak figuren følger standard metode for fordelingsanalyser ved at alle personer, både de med og uten inntekt (inkludert barn), får tildelt en andel av samlet husholdningsinntekt. Denne inntekten justeres noe for å ta hensyn til at det er stordriftsfordeler ved at flere bor sammen. Det innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyde inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Lettelsene fordeler seg jevnt målt som andel av ekvivalent bruttoinntekt. Som andel av inntekten varierer skattelettelsen mellom 0,16 pst. og 0,21 pst. Hoveddelen av lettelsen for desilene 1 til 9 kommer i inntektsskatten. For desil 10 fordeles skattelettelsene nokså jevnt på inntektsskatt og formuesskatt.

Tabell 1.4 viser anslåtte fordelingsvirkninger av skatteendringene for alle personer som er 17 år eller eldre. Samlet sett gir forslagene redusert skatt i gjennomsnitt for alle bruttoinntektsgruppene. Skattelettelsen som andel av bruttoinntekten utgjør om lag 0,2 pst. i gjennomsnitt, men noe mer for gruppen med lavest inntekt. Gjennomsnittlig lettelse målt i kroner stiger med inntekten.

I gjennomsnitt for alle reduseres skatten med om lag 900 kroner, hvorav redusert formuesskatt utgjør om lag 100 kroner.

Selvstendig næringsdrivende kommer som gruppe godt ut av skatteendringene. Samlede lettelser for denne gruppen utgjør om lag 260 mill. kroner. Dette innebærer en gjennomsnittlig lettelse på om lag 2 400 kroner, hvorav 500 kroner kan tilskrives formuesskatten.

Lønnstakere får også en betydelig skattelettelse med forslaget til skatteopplegg for 2017. Samlet lettelse for denne gruppen anslås til om lag 2,5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på 1 200 kroner, herav om lag 100 kroner i redusert formuesskatt.

Alderspensjonister får samlet sett en skattelettelse på om lag 390 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 500 kroner.

Trygdede får samlet sett en skattelettelse på om lag 380 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 700 kroner.

Lettelsen i kronebeløp vil i stor grad øke med nivået på inntekten til de ulike gruppene. Selvstendig næringsdrivende har høyere gjennomsnittlig inntekt og skatt enn lønnstakere, mens trygdede og pensjonister har lavere gjennomsnittlige inntekter enn lønnstakere.

Beregningene ovenfor viser hvordan skatteendringene slår ut i gjennomsnitt for ulike inntektsgrupper. Beregningene på individnivå viser at om lag 97 pst. av skattyterne får lavere eller om lag uendret skatt med forslaget, mens om lag 3 pst. av skattyterne får økt skatt. Andelen personer som får skatteskjerpelse, er størst i de høyeste inntektsgruppene, hovedsakelig som følge av økt skatt på utbytte. I de laveste inntektsgruppene får en stor andel av personene om lag uendret skatt. Det må ses i sammenheng med at disse betaler relativt lite skatt. Samlet anslås det at i underkant av 1 pst. av skattyterne får en skatteøkning på mer enn 2 000 kroner. Disse har i gjennomsnitt en bruttoinntekt på 1,7 mill. kroner og får i gjennomsnitt økt skatten med i underkant av 10 000 kroner.

1.6 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.5 viser skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2016 og med regjeringens forslag for 2017. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller pris fra 2016 til 2017 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 2,7 pst., konsumprisveksten til 2,0 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 1,9 pst. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets internettside.

Tabell 1.6 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2017. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 2,0 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. For øvrig vises det til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.7 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.7 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilke del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 195 mrd. kroner i 2016. Av dette tilfaller om lag 84 pst. staten, i overkant av 13 pst. kommunene og om lag 3 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 37 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 30 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 23 pst. kommer fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 5 pst. av statens inntekter i 2016 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 4 pst.

2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer og bør innrettes slik at de bidrar til høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. Det må unngås at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene unødig store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige.

Beskrivelsen av skatte- og avgiftssystemet tar utgangspunkt i reglene for 2016. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2016. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.7 og viser at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt for personer, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

Kilde: Finansdepartementet.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkte skatter og indirekte skatter.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og eiendomsskatt. De direkte skattene utgjør i 2016 69 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Av dette er 58 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og 14 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert petroleumsvirksomhet. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene utgjør 7 pst. av skatteinntektene fra Fastlands-Norge.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, toll og sektoravgifter og utgjør 31 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften utgjør 23 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør 8 pst. Toll har liten betydning for statens inntekter.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Da er det viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved å

• først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter),

• deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt i petroleums- og vannkraftnæringene) og

• til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling.

De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene vil føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år utvidet skattegrunnlaget slik at det ble bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen i 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for Stortingets enighet om ny skattereform våren 2016.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt og mer administrativt komplisert og krevende. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkelte skatter og avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer effektiv prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør en enkelt skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter. Det gjelder i første rekke ønsket om å omfordele inntekt og hensynet til helse og miljø.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i timelønn etter skatt enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i skattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1 som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som gjør at personer som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uføretrygd og dagpenger ved arbeidsledighet. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide, og de fungerer dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å illustrere hva dette betyr for insentivene til å arbeide, beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. De effektive skattesatsene tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Slike satser er nyttige, men de må tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne, vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2014. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. Eksempelvis vil en enslig forsørger med to barn og inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet reelt skattlegges med om lag 80 pst. av brutto arbeidsinntekt når man inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2014. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

³ Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. Bruk av miljøavgifter samsvarer dessuten med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes lav.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for vridende skatter. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftanlegg. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sørger for at staten får en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt på det enkelte felt, men inntektene regnes formelt ikke som skatteinntekter.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet godt utbygde offentlige velferdsordninger. Norge har en svært spesiell næringsstruktur med en betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. Dersom en kun hadde sett på fastlandsøkonomien, ville skattenivået vært noe høyere enn skattenivået i økonomien samlet sett. Årsaken er at petroleumsinntektene gjennom SDØE tilfaller staten direkte og derfor ikke skattlegges.

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. Tallet for OECD er fra 2013.

Kilde: OECD Revenue Statistics og Eurostat.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 39 og 44 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 43 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 44 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 32 og 34 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 25 pst. av «alminnelig inntekt» fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt består av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, det vil si at inntekter (gevinster) og kostnader (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av «personinntekt», som består av brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Også beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom bunnfradrag og satsstrukturen i trinnskatten. Trinnskatten har fire trinn der satsene øker for hvert innslagspunkt. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 46,9 pst. i 2016. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 53,5 pst. Figur 2.4 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Tyskland og Storbritannia, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på lønnsinntekt.

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun velger å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet innebærer at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur er marginalskatten alltid høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2016-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 8,2 pst. av hele lønnsinntekten. Når lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (43 pst. av inntekten), begynner skattyter å betale skatt på alminnelig inntekt (25 pst.). Så lenge det gis minstefradrag etter sats og inntekten er under det første innslagspunktet i trinnskatten, blir marginalskatten på 22,45 pst. (8,2 pst. + 25 pst. * (1 – 0,43)). Satsen i trinn 1 i trinnskatten øker marginalskatten med 0,44 prosentenheter til 22,89 pst. Når skattyter har høy nok inntekt til å få maksimalt minstefradrag, blir marginalskatten 33,64 pst. (8,2 pst. + 25 pst. + 0,44 pst.). Marginalskattesatsen øker til 34,9 pst. i trinn 2, 43,9 pst. i trinn 3 og 46,9 pst. i trinn 4.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.6 viser at gjennomsnittsskatten er vesentlig lavere enn marginalskatten.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister som medfører at det ikke betales skatt av en pensjon tilsvarende minste pensjonsnivå. Over dette nivået betales det mindre skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.7 viser andel skatt med 2016-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for enslige AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 250 000 kroner utgjør 10 pst. av pensjonsinntekten mens andelen skatt på tilsvarende lønnsinntekt er 19 pst.

¹ Det er forutsatt at skattyterne er enslige og lignes i klasse 1, og at de kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjonærmodellen ble innført med skattereformen i 2006 og skal bidra til at de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt blir om lag like. Når forskjellen i marginalskattesatser på aksjeinntekt og lønnsinntekt er liten, er det lite lønnsomt å framstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt. Det å redusere motivet til slik inntektsskifting var et av hovedmålene med skattereformen i 2006.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Aksjeinntekter som overstiger skjermingsfradraget, multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren gjør det mulig å ha et bestemt nivå på den effektive skattesatsen på aksjeinntekter uavhengig av skattesatsen på alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å motvirke at motivet til inntektsskifting ble større som følge av at skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert fra 27 til 25 prosent. I 2016 er oppjusteringsfaktoren 1,15.

Hovedformålet med skjermingsfradraget er å hindre uheldige vridninger i investeringene og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget utregnes ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal gjenspeile renten etter skatt på en sikker investering.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller bort.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i deltakerlignede selskap (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor risikofri avkastning av den investerte kapitalen (skjermingsfradraget), kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det har bidratt til stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i deltakerlignede selskap skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 25 pst. i 2016. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskap.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Satsen for arbeidsgiveravgiften avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992 – 2013. Satsen ble redusert til 27 pst. i 2014 og videre til 25 pst. i 2016. En selskapsskattesats på 25 pst. er om lag på linje med gjennomsnittet i OECD, men noe høyere enn gjennomsnittet i EU, se figur 2.8.

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 2016 (EU-28).

Kilde: OECD, Eurostat, KPMG og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge nivået på investeringen.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2014. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). I beregningen er det forutsatt en tenkt investering fordelt på noen utvalgte investeringsobjekter samt at investeringen delvis er finansiert med egenkapital og delvis med gjeld.

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.9 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2016.

Kilde: OECD.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor en særskatt på inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten. Særskattesatsen er 53 pst. i 2016.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for inntekter fra salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte normpriser. Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader, og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Investeringer avskrives over seks år. I særskattegrunnlaget trekkes det i tillegg fra en friinntekt. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med et rentetillegg. Dersom et selskap aldri får tilstrekkelig skattemessig overskudd, vil staten refundere skatteverdien av underskuddet ved opphør av virksomhet på norsk sokkel. Systemet er dermed utformet slik at selskapene har sikkerhet for å få utnyttet full verdi av skattefradragene. Sikre framtidige skattefradrag skal verdsettes med en risikofri rente etter ordinær skatt. Verdsatt med en risikofri rente er verdien av investeringsfradragene (avskrivning, friinntekt og rentefradrag) høyere enn investeringskostnaden, jf. Prop. 150 LS (2012 – 2013) punkt 5.4. Investeringsfradragene er dermed sjenerøse sammenlignet med en nøytral petroleumsskatt, jf. vedlegg 1 punkt 3.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt der staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andel av inntektene.

Figur 2.10 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Over tid har inntektene vokst som følge av økt produksjon. Økte oljepriser har også gitt større overskudd og dermed økte inntekter for staten. Tilsvarende faller statens inntekter fra petroleumsnæringen betydelig i perioder med lave priser. Statens inntekter tar utgangspunkt i netto overskudd i virksomheten, og statsinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg ved endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Overskuddet i kraftforetak skattlegges som alminnelig inntekt på samme måte som i andre foretak. Det beregnes i tillegg skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenteskattesatsen er 33 pst. i 2016. Kraftverk med generatorer under 10 MVA er fritatt for grunnrenteskatt. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Selskapene har full sikkerhet for å få utbetalt skatteverdien av investeringsfradragene i grunnrenteskatten. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk. En friinntekt fastsatt på bakgrunn av en risikofri rente sikrer dermed at nåverdien av skattefradragene tilsvarer investeringskostnaden og at lønnsomme prosjekter ikke blir ulønnsomme etter grunnrenteskatt.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt er fradragsberettiget krone for krone mot utlignet fellesskatt til staten. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene. De må også avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,4 mill. kroner i 2016. Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker enda mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figur 2.11 illustrerer dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk verdsettes til 80 pst. av beregnet markedsverdi i 2016. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien 25 pst. av beregnet markedsverdi, mens den er 80 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). En sikkerhetsventil skal sikre at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi som kan dokumenteres av skattyter. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 96 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 11 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2016, jf. figur 2.12. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har økt over perioden.

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1997 – 2008).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatten skrives ut og tilfaller i sin helhet kommunen. Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor de rammene eigedomsskattelova setter. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget, som skal fastsettes ved taksering hvert tiende år. Kommunene kan alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene ved taksering av bolig. 59 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2016. Kommunene kan videre velge om de vil bruke en reduksjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene. For bolig kan de også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 kan kommunene velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. For eiendomsskatt på kraftverk gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2016 har 365 av 428 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 270 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 11,2 mrd. kroner i 2015, hvorav 5,4 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer. Figur 2.13 viser utviklingen i samlede eiendomsskatteinntekter til kommunene i perioden 2005 – 2015.

Skatt på eiendom internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende. Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter får fradragsført inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belaster avgiftspliktige virksomheter i omsetningskjeden, og at den dermed beskatter det endelige forbruket av varer og tjenester. Ved at avgiften bare beskatter sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Den generelle merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har også en generell sats på 25 pst. Satsene i de skandinaviske landene er høye i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige. I boks 2.4 sammenliknes merverdiavgiftssystemene i ulike OECD-land.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge er matvarer omfattet av redusert sats på 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 10 pst. Enkelte varer og tjenester har fritak ved såkalt nullsats, som innebærer full fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som står utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester som de anskaffer.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntak medfører at en fjerner seg fra et enkelt, generelt system med én sats på alt forbruk av varer og tjenester. Dermed vil merverdiavgiften påvirke sammensetningen av forbruk og produksjon og valget mellom egenproduksjon og eksternleveranser i sektorer som er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg blir de administrative kostnadene høyere. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønskelig retning. Hvis for eksempel hensikten er å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.14 viser inntektene fra skatt på eiendom i utvalgte OECD-land. Norge får 2,8 pst. av skatteinntektene fra eiendom, som er godt under OECD-gjennomsnittet på 5,6 pst. Anslaget for Norge inkluderer som nevnt de samlede inntektene fra formuesskatt og omfatter dermed også skatt på formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

Kilde: OECD Revenue Statistics Database.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader ved produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter. Eksempler på slike avgifter er dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom og omregistreringsavgiften på motorvogner og tilhengere. Andre avgifter har også som formål å påvirke forbruk eller atferd. Dette gjelder i første rekke miljøavgiftene og avgiftene på alkohol og tobakk.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende. Det har senere blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter. Det bidrar til å redusere de miljøskadelige aktivitetene. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører samfunnet.

Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. For eksempel vil en riktig utformet miljøavgift omfatte alle utslippskilder med én felles sats. Det legger til rette for desentraliserte beslutninger som gir miljøgevinst til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5.

Boks 2.4 Satser og grunnlag for merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i mer enn 160 land verden over. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt en femdel av samlede skatteinntekter.

OECD har sammenlignet merverdiavgiftssystemene i de enkelte medlemslandene og de ulike systemenes evne til å skaffe inntekter. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene for et land med hva inntektene hadde vært om alt forbruk, både privat og offentlig, var ilagt den generelle satsen i landet. Hvis alt forbruk beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. Systemets utforming, med gjeldende bruk av reduserte satser, fritak og unntak bidrar for eksempel til å redusere inntektsandelen. Andre forhold som effektiviteten i skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Selv om inntektsandelen som en indikator på effektitivitet i merverdiavgiftssystemet må tolkes med forsiktighet, og tapte merverdiavgiftsinntekter kan skyldes flere forhold, kan den gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer. En avvikling av reduserte satser, fritak og unntak ville dessuten gjort det mulig å opprettholde statens inntekter med en lavere sats.

Figur 2.15 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og enkelte andre land det kan være naturlig å sammenligne seg med. Figuren viser også inntekt fra merverdiavgiften som andel av forbruk. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige, men inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er likevel noe lavere. New Zealand har et svært bredt merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig forbruk.

Kilde: OECD (2014) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar dette til ytterligere fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene. Figur 2.16 sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land.

¹ Veid gjennomsnitt.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. Marginalkostnaden ved utslipp av klimagasser i ulike sektorer i Norge er vist i figur 2.17. Ulike priser på utslipp av klimagasser øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Miljøavgifter på energiprodukter kommer ofte i tillegg til avgifter som priser andre samfunnsøkonomiske kostnader ved energibruken. Miljøeffekten vil være et resultat av det samlede avgiftsnivået. Veibruksavgiften på drivstoff bidrar også til å begrense forbruket av bensin og diesel og dermed til å redusere utslipp av blant annet CO₂. Grunnavgiften på mineralolje bidrar til å hindre en miljømessig uheldig overgang fra oppvarming med elektrisk kraft til fyringsolje.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn de som bruker varene.

I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved nevnte aktiviteter.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte typer klær og tekstiler ilagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en betydelig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO1 har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet fastsatte i 2006 overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som ble revidert i 2015. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Følgelig er en kostnadsriktig gebyrfinansiering ikke å anse som beskatning. Sektoravgifter har et videre finansieringsformål, og endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter. Sektoravgifter kan likevel anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter.

Noen statlig pålagte betalingsordninger ligger i dag utenfor statsbudsjettet. Flere av disse betalingsordningene ligner på sektoravgifter ved at de finansierer fellestiltak i en sektor eller næring. Bruk av sektoravgiftsformen, sammen med utgiftsføring av tjenesteproduksjonen på statsbudsjettet, vil bidra til oversikt over og innsyn i statlig pålagte betalingsordninger. Regjeringen foreslår derfor at blant annet påslag på nettariffen til Energifondet og forskningsavgift på landbruksprodukter tas inn i statsbudsjettet for 2017.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

I Nasjonalbudsjettet 2017 kapittel 7 om Norges oppfølging av FNs bærekraftsmål omtales ulikhet og livskvalitet. Nedenfor vurderes betydningen av skatte- og avgiftssystemet for fordeling.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Figur 2.18 viser ulikhet målt med Gini-koeffisienten både for markedsinntekt og disponibel inntekt for OECD-land. Gini-koeffisienten vil ha en verdi mellom 0 og 1. Ulikheten er større jo høyere Gini-koeffisienten er. Ved beregning av Gini-koeffisenten brukes ofte inntektsbegrepet «ekvivalent inntekt». Det er et inntektsbegrep som tar hensyn til at enkelte i husholdningen ikke har inntekt, og at det er stordriftsfordeler knyttet til at flere bor sammen. Det siste innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyede inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Kilde: OECD.

Figur 2.18 viser at overføringer og skatter i betydelig grad bidrar til å redusere ulikhet i de fleste land. Norge er blant landene med relativt lav ulikhet i utgangspunktet. Overføringsordninger bidrar i betydelig grad til omfordeling og lavere ulikhet i Norge. Høy yrkesdeltakelse, relativt lav arbeidsledighet og et relativt stort innslag av sentraliserte lønnsforhandlinger bidrar til at Norge har små inntektsforskjeller allerede før skatt og overføringer. Et godt utbygd, offentlig finansiert utdanningssystem gir også et viktig bidrag til utjevning av sosiale forskjeller.2

Viktige offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Disse ordningene reduserte Gini-koeffisienten med 29 pst. i Norge i 2014. Skatter bidro til å redusere Gini-koeffisienten ytterligere med 11 pst. Sett under ett reduserer offentlige overføringer og skatter dermed Gini-koeffisienten med om lag 40 pst. i 2014, jf. figur 2.19. Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er dermed mer indirekte ved å finansiere velferdstjenester og ordninger for å sikre inntekt. Med unntak av en topp i 2005 som skyldes midlertidige skattetilpasninger ved innføring av utbytteskatt i 2006, har inntektsulikheten vært relativt stabil, men svakt økende over 30-årsperioden. Overførings- og skattesystemets omfordelende betydning har likevel vært opprettholdt over perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Med varierende skattebelastning etter inntektsnivå og formue bidrar skattesystemet også direkte til å omfordele finansieringsbyrden. Figur 2.20 viser gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig fram ved at gjennomsnittlig skatt i pst. av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 1994 og 2004 prosentvis mindre i skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Dette har blitt endret, særlig etter innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.21 viser anslag på samlet skatt i 2016 og på skattelettelser i perioden 2013 – 2016. Figuren viser at skattesystemet er tydelig progressivt både før og etter skattelettelsene i perioden. Skattelettelsene utgjør en begrenset andel av det samlede skattenivået for de ulike inntektsgruppene og påvirker progressiviteten i skattesystemet i liten grad.

¹ Beregningen omfatter skatteendringer som kan beregnes i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, om lag 15,4 mrd. kroner netto. I beregningene er skattereglene i 2013 framført til 2016-nivå for å anslå hva skatten ville vært i 2016 med 2013-regler. Dette sammenlignes så med skattereglene for 2016. Beregningene er mer usikre enn de ordinære ettårige analysene som gjennomføres i forbindelse med budsjettene, men gir likevel en indikasjon på betydningen av skatteendringene i perioden 2013 – 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, kan det være relevant å ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Slike beregninger utføres på Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum.

I figur 2.22 er alle personer i befolkningen rangert etter stigende inntekt (ekvivalent inntekt) i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene. Likevel øker samlet skatte- og avgiftsbelastning for hver inntektsdesil også når man ser på andelen av bruttoinntekt.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på produktinnsats i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992 og i 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften.

Figur 2.23 viser hvordan netto skatteutgifter i 2016 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er unntak i merverdiavgiftssystemet den største skatteutgiften og utgjør om lag 28 pst. av de samlede skatteutgiftene. Unntak fra beskatningen av egen bolig og fritidseiendom utgjør om lag 27 pst. av de samlede skatteutgiftene.3 Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen med petroleumsvirksomhet utgjør om lag 14 pst. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 10 pst. og 8 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsregelverket omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året forut for budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser4 i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som tilsvarer at alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret, omtales gjerne som referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Framskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.8.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret som regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.8.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Det er rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store, skattefrie utbytter før reformen trådte i kraft. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. På denne måten fikk aksjonærene omgjort tilbakeholdt overskudd, som ville blitt skattepliktig ved utdeling etter reformen, til innbetalt lån og ny egenkapital som kan tas ut uten utbyttebeskatning også etter reformen. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt fram i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble framskyndet.

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.

2.8.4 Virkninger av ekspansiv finanspolitikk

Alle skattelettelser må før eller siden finansieres. Det skjer enten ved å øke andre skatter og avgifter, redusere utgiftene eller ved å betale rentekostnader på offentlig gjeld (eller tapte renteinntekter ved at formuen blir lavere). Atferdsvirkninger ved skattelettelser kan bidra til å redusere det langsiktige finansieringsbehovet. Finansieringen av en skattelettelse kan også påvirke skattegrunnlagene, som for eksempel ved reduksjon i offentlige utgifter.

En skattelettelse som i utgangspunktet er ufinansiert, vil på kort sikt kunne føre til at disponibel inntekt øker.5 Økte inntekter i privat sektor vil kunne øke etterspørselen og aktiviteten i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet dempes. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort. Over tid må alle skattelettelser uansett finansieres gjennom økte skatteinntekter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initiale skattelettelsen. Kortsiktig økning i etterspørselen ved ufinansierte skatte- og avgiftslettelser må ikke forveksles med varige virkninger av atferdsendringer. Det er de varige atferdsendringene som er relevant å måle ved vurderinger av om en skatteendring bidrar til å gjøre skattesystemet mer effektivt eller ikke. Aktivitetsutslaget av en eventuell ekspansiv finanspolitikk tas normalt hensyn til i departementets modellberegninger av hele statsbudsjettet.