Del 2
Nærmere om forslagene

3 Skatt på alminnelig inntekt mv.

3.1 Skatt på alminnelig inntekt

Stortingets flertall har i forbindelse med forliket om skattereform (Innst. 273 S (2015 – 2016)) vedtatt at skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap skal reduseres fra 25 til 23 pst. innen 2018. I tråd med dette foreslår regjeringen å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 25 til 24 pst. for personer og selskap fra 2017.

Lavere skatt på alminnelig inntekt vil gjøre det mer lønnsomt for eiere som arbeider i eget selskap å ta ut faktisk arbeidsinntekt som aksjeutbytte (inntektsskifting). Det skyldes at reduksjonen i satsen på alminnelig inntekt både reduserer skatt på selskapsoverskudd og skatt på utbytte fra overskudd etter skatt. For å redusere motivet til slik inntektsskifting har Stortingets flertall vedtatt at skatten på utbytte mv. økes slik at den samlede marginalskatten på utbytte mv. (inklusive selskapsskatt) skal være om lag uendret. I tråd med dette foreslår regjeringen at den samlede marginalskatten på utbytte mv. opprettholdes ved at oppjusteringsfaktoren for utbytte mv. økes fra 1,15 til 1,24 i 2017.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for både personer og selskap vil stimulere til økte investeringer, økt arbeidstilbud og økt sparing. Forslaget vil også redusere gevinsten av skattemessige tilpasninger over landegrensene.

Departementet anslår den isolerte skattelettelsen av redusert skattesats på alminnelig inntekt, inklusive justeringen i skatt på utbytte, til om lag 13,8 mrd. kroner påløpt og 8,9 mrd. kroner bokført i 2017.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 §§ 3-2, 3-3, 3-5 første ledd og 4-1 siste ledd. Det vises også til forslag til endringer i skatteloven §§ 10-11 første ledd annet punktum, 10-31 første ledd fjerde punktum og annet ledd annet punktum, 10-42 tredje ledd bokstav b, 10-44 første ledd tredje punktum, 10-65 annet ledd tredje punktum, 10-67 annet ledd og skattebetalingsloven § 11-5.

Lovendringene i skatteloven foreslås å tre i kraft straks med virkning og med inntektsåret 2017, mens endringen i skattebetalingsloven foreslås å tre i kraft 1. januar 2017.

3.2 Grunnrenteskatten og særskatt på petroleumsvirksomhet

I Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst, varslet regjeringen at provenyet fra grunnrentenæringene ikke skal reduseres ytterligere når selskapsskatten settes videre ned. I Finanskomiteens innstilling 237 S (2015 – 2016) sier et flertall at «For å opprettholde provenyet på om lag det samme nivået som tidligere støtter dette flertallet regjeringens syn om at lavere selskapsskatt kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen.» Dette er i tråd med regjeringens mål om et vekstvennlig skattesystem der skattene med størst vridninger reduseres. I motsetning til selskapsskatten svekker ikke nøytrale grunnrenteskatter investeringsinsentivene. Skattegrunnlaget er dessuten mer robust enn i andre næringer ettersom aktivitetene er stedbundne.

For vannkraftsektoren innebærer provenynøytralitet at grunnrenteskattesatsen må økes med 1,3 prosentenheter, til 34,3 pst., når satsen på alminnelig inntekt settes ned med 1 prosentenhet. I beregningene har departementet tatt utgangspunkt i alminnelig inntekt før konsernbidrag for vannkraftselskapene som eier grunnrenteskattepliktig kraftproduksjon. Øvrig aktivitet i vannkraftsselskapene som bredbånd, nett, fjernvarme mv. er gjerne skilt ut i egne selskap og inngår da ikke i beregningene. Noe annen aktivitet nært knyttet til vannkraftproduksjon er inkludert. Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 3-4.

I petroleumsskattesystemet er verdien av investeringsfradragene (avskrivning, friinntekt og rentefradrag i særskatten) høyere enn de ville vært i et nøytralt skattesystem, jf. omtale i Prop. 150 S (2012 – 2013) punkt 5.4. Med økt særskattesats øker verdien av investeringsfradragene og vridningene forsterkes. For å oppnå provenynøytralitet og unngå økte vridninger i petroleumsskatten, foreslår regjeringen at særskattesatsen økes med én prosentenhet samtidig som friinntektssatsen reduseres fra 5,5 pst. til 5,4 pst. per år. Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret samtidig som marginalskatten for petroleum er uendret på 78 pst. Forslaget motvirker effekten av redusert skatt på alminnelig inntekt med 1 prosentenhet, og endringen er provenynøytral målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2017 – 2050. For 2017 gir forslaget et provenytap på 230 mill. kroner påløpt fordi friinntektsjusteringen fases inn gradvis og dermed har mindre provenyeffekt de første årene. Skatteinntektene på sokkelen inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland. Det vises til forslag til endring av særskattesatsen i Stortingets skattevedtak for 2017 § 4-2. Justeringen i friinntekten er nærmere omtalt i punkt 8.5.

4 Formuesskatt

Regjeringen ønsker å legge til rette for gründervirksomhet og norsk eierskap i næringslivet. Formuesskatten gjør det vanskeligere å holde virksomhet under norsk eierskap fordi den bare rammer norske private eiere. Videre må formuesskatten betales selv om formuesgjenstanden ikke har gitt avkastning eller overskudd det aktuelle året.

Formuesskatten kan være særlig problematisk for eiere av virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få finansiert sine investeringer. Det kan blant annet gjelde gründervirksomheter i en oppstartsfase. Formuesskatten kan i slike tilfeller føre til at prosjekter som er lønnsomme for samfunnet og gir nye arbeidsplasser, ikke gjennomføres. Det er videre problematisk at den skjeve verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar til å vri investeringene bort fra næringsvirksomhet og over til bolig og fritidseiendom. Det er også uheldig at formuesskatten kan forårsake skattemotivert flytting fra Norge.

4.1 Verdsettingsrabatt

4.1.1 Innledning og sammendrag

Som en del av forliket om skattereform har et flertall på Stortinget bedt regjeringen om å innføre en verdsettingsrabatt i formuesskatten på 20 pst. for aksjer og driftsmidler samt tilhørende gjeld innen 2018. Regjeringen foreslår å innføre en rabatt på 10 pst. i 2017.

Regjeringen har siden 2013 redusert formuesskatten med om lag 4,8 mrd. 2016-kroner netto. Formuesskattesatsen er redusert fra 1,1 pst. til 0,85 pst., og bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,4 mill. kroner per skattyter. Samtidig er formuesverdi som andel av beregnet markedsverdi økt fra 50 pst. til 80 pst. for næringseiendom og sekundærbolig. Endringene bidrar til å styrke norsk privat eierskap og øke avkastningen av den samlede sparingen.

Regjeringen varslet i Skattemeldingen at den ville vurdere hvordan ytterligere formuesskattelettelser i større grad kan målrettes mot næringsrelatert kapital. Det ble vist til at formuesskatten kan være en belastning for norske eiere som er avhengige av norsk egenkapital for å få finansiert sine prosjekter, og at den gjør det vanskeligere å holde virksomhet under norsk eierskap. Verdsettingsrabatten for aksjer og driftsmidler som foreslås, vil komme norske eiere til gode. Når hele rabatten på 20 pst. er faset inn fra 2018, vil det være lik rabatt for næringsvirksomhet, herunder næringseiendom, og sekundærbolig.

Verdsettingsrabatten vil også dempe skattefavoriseringen av primærbolig relativt til næringsvirksomhet og gjøre det mer lønnsomt å kanalisere privat sparing til investeringer i næringsvirksomhet.

Regjeringen foreslår at rabatten skal omfatte aksjer, grunnfondsbevis, aksjeandelen av andeler i verdipapirfond, andeler i deltakerlignede selskap samt driftsmidler. Rabatten skal bare omfatte slike eiendeler som den formuesskattepliktige eier direkte. Aksjer mv. eid av aksjeselskap eller andre foretak som ikke er formuesskattepliktige, er ikke omfattet.

Verdien av gjelden som tilordnes eiendelene som omfattes av rabatten, reduseres også med 10 pst. i 2017. Den tilordnede gjelden skal utgjøre en andel av samlet gjeld som er lik andelen de rabatterte eiendelenes brutto formuesverdi før verdsettingsrabatt utgjør av skattyters samlede bruttoformue.

Sekundærboliger vil beholde verdsettingsrabatten på 20 pst. Regjeringen foreslår videre å redusere verdsettingen av gjeld tilordnet sekundærbolig med 20 pst.

Næringseiendom er et driftsmiddel og vil være omfattet av den nye rabatten på 10 pst. i 2017 og 20 pst. i 2018. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å øke formuesverdiene for næringseiendommer midlertidig fra 80 pst. i 2016 til 90 pst. i 2017. Det foreslås derfor at også næringseiendom skal beholde dagens rabatt på 20 pst. i 2017. Det krever at reglene for verdsetting av eiendeler i ikke-børsnoterte aksjeselskap og deltakerlignede selskap justeres. Verdsetting av sekundærbolig i slike selskap justeres på samme måte.

Verdsettingen av gjeld tilordnet næringseiendom eid av formuesskattepliktig skattyter reduseres med 20 pst., slik som for sekundærbolig.

Det anslås at forslagene samlet sett vil redusere provenyet med om lag 500 mill. kroner påløpt og 400 mill. kroner bokført i 2017.

Det foreslås at endringen av reglene for verdsetting av sekundærbolig og næringseiendom eid av ikke-børsnoterte aksjeselskap skal tre i kraft fra og med inntektsåret 2016, slik at den får virkning for aksjonærene for inntektsåret 2017. Øvrige endringer skal tre i kraft fra og med inntektsåret 2017.

Det vises til forslag til skatteloven § 4-12 nytt syvende ledd og ny § 4-19. Videre vises det til forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 som endrer skatteloven § 4-12 første til tredje, femte og sjette ledd, § 4-17 og § 4-40.

Det foreslås at skatteloven § 4-12 nytt syvende ledd trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2016 og at øvrige endringer trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

4.1.2 Gjeldende rett

Skattepliktig formue fastsettes som hovedregel til omsetningsverdien per 1. januar i ligningsåret av skattyterens eiendeler med økonomisk verdi, med fradrag for gjeld som skattyteren hefter for, jf. skatteloven § 4-1 første ledd.

I utgangspunktet plikter alle personer bosatt i Norge å betale formuesskatt, jf. skatteloven § 2-1. Aksjeselskap og allmennaksjeselskap er ikke formuesskattepliktige, jf. skatteloven § 2-36. Formuen i slike selskap skattlegges hos aksjonærene. Tilsvarende gjelder for verdipapirfond. Formue i deltakerlignede selskap skattlegges hos deltakerne, jf. skatteloven § 2-2 tredje ledd og § 4-40.

Skatteplikten etter skatteloven § 4-1 omfatter i utgangspunktet alle eiendeler og all gjeld. Enkelte typer eiendeler er likevel unntatt fra formuesskatteplikt, jf. skatteloven § 4-2. Dette gjelder blant annet visse rettigheter, forretningsverdi (goodwill) og teknisk kunnskap (knowhow). Videre er noen kategorier forpliktelser ikke fradragsberettigede, jf. skatteloven § 4-3.

Formuesverdien for driftsløsøre (saldogruppene a, c og d) settes til den ligningsmessig nedskrevne verdien ved utgangen av inntektsåret, jf. Skattedirektoratets takseringsregler.

Fast eiendom verdsettes etter særskilte regler. Verdien av primærbolig og sekundærbolig settes til produktet av boligens areal og en kvadratmetersats. Kvadratmetersatsen settes til en prosentandel av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter. Prosentandelen er 25 for primærbolig og 80 for sekundærbolig.

Verdien av næringseiendom kan fastsettes på grunnlag av en beregnet utleieverdi. Det er angitt særskilte regler for beregning av slik utleieverdi i skattelovforskriften §§ 4-10-2 flg. Boliger (primærboliger og sekundærboliger) verdsettes alltid etter verdsettingsreglene for bolig, selv om de inngår i næringsvirksomhet. Fritidsboliger kan være å anse som næringseiendom i formuesskatterettslig sammenheng dersom det foreligger virksomhet. Fritidseiendom som ikke er å anse som næringseiendom, følger særskilte regler i Skattedirektoratets takseringsregler.

Verdien av primærbolig og fritidsbolig skal settes ned etter krav fra skattyter dersom den overstiger 30 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi. Tilsvarende grense for sekundærbolig og næringseiendom er 96 pst.

Børsnoterte aksjer og aksjer i ikke-børsnoterte selskap verdsettes etter ulike metoder. Børsnoterte aksjer verdsettes til kursverdien per 1. januar i ligningsåret. Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes til aksjens forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi. Denne verdien kommer en fram til ved å summere skattemessig formuesverdi for alle formuesskattepliktige eiendeler og trekke fra den formuesskattemessige verdien av selskapets forpliktelser. Bakgrunnen for at ikke-børsnoterte aksjer verdsettes på denne måten er at en ofte ikke kjenner aksjenes markedsverdi, og at det i praksis ikke er mulig med en løsning som forutsetter en individuell verdsetting av aksjer eller aksjeselskap. Ved ligningen av aksjonæren settes verdien på aksjene som hovedregel lik formuesskattemessig verdi på aksjene 1. januar året før ligningsåret.

Aksjer har hatt verdsettingsrabatt i en årrekke. Rabatten ble redusert til 20 pst. fra 2006 og til 15 pst. fra 2007 før den ble opphevet fra og med inntektsåret 2008.

Ikke-børsnotert aksje i utenlandsk selskap verdsettes til aksjens antatte salgsv erdi 1. januar i ligningsåret. Aksjen skal verdsettes etter regelen for norske ikke-børsnoterte aksjer når skattyteren krever dette og kan sannsynliggjøre selskapets skattemessige formuesverdi.

Grunnfondsbevis i sparebank, gjensidig forsikringsselskap, kreditt- og hypotekforening og selveiende finansieringsforetak verdsettes til kursverdien 1. januar i ligningsåret. Er kursen ikke notert eller kjent, settes verdien til den antatte salgsverdien. Andeler i verdipapirfond verdsettes til andelens verdi per 1. januar i ligningsåret. Verdsettingen skal skje til full markedsverdi. Verdipapirfondet kan omfatte børsnoterte og/eller ikke-børsnoterte aksjer. Grunnfondsbevis og andeler i det som ble ansett som aksjefond etter tidligere regler, var før 2008 gjenstand for tilsvarende verdsettingsrabatt som aksjer.

Det gjelder særlige verdsettingsregler for formuesgoder i primærnæringer.

4.1.3 Vurderinger og forslag

Regjeringen viser til Innst. 273 S (2015 – 2016), hvor det i punkt 1.2.3 nr. 2 framgår at et flertall på Stortinget ber regjeringen om at:

«Det innføres en verdsettingsrabatt på 20 pst. i formuesskatten innen 2018 for aksjer og driftsmidler. Tilsvarende reduksjon i verdsetting av tilordnet gjeld gjøres sjablongmessig.»

Regjeringen foreslår på dette grunnlaget at det innføres en slik verdsettingsrabatt på 10 pst. for 2017.

Utformingav rabatten

Stortingets anmodning om en verdsettingsrabatt på aksjer og driftsmidler har bakgrunn i spørsmålet om formuesskatt på arbeidende kapital, jf. Innst. 273 S (2015 – 2016) punkt 6.2.2.

Departementet har vurdert hvordan den nye verdsettingsrabatten kan avgrenses. Ved vurderingen er det blant annet tatt hensyn til skattemessig likebehandling. Departementet foreslår at rabatten også skal omfatte grunnfondsbevis og andel av formue i deltakerlignede selskap. Grunnfondsbevis og andeler i det som var å anse som aksjefond etter tidligere skatteregler, var også omfattet av verdsettingsrabatten som ble avviklet 1. januar 2008.

I gjeldende skatteregler benyttes begrepet «verdipapirfond». Slike fond kan investere i aksjer og andre verdipapirer, herunder obligasjoner. Skattlegging av verdipapirfond og andelseierne er regulert i skatteloven § 10-20. Det følger av denne bestemmelsen at aksjeandelen i et verdipapirfond beregnes ut fra forholdet mellom verdien av aksjer og andre verdipapirer ved inntektsårets begynnelse. Er fondet etablert i løpet av inntektsåret, beregnes aksjeandelen ut fra forholdet ved inntektsårets slutt. Departementet mener at aksjeinvesteringer gjennom verdipapirfond bør verdsettes etter samme regler som andre aksjeinvesteringer for formuesskatteformål. Det foreslås derfor at verdsettingsrabatten også skal omfatte aksjeandelen i verdipapirfond, beregnet etter reglene i skatteloven § 10-20 basert på forholdene ved inntektsårets slutt.

Omtalen av aksjer nedenfor vil derfor gjelde tilsvarende for grunnfondsbevis, andeler i verdipapirfond og andeler av formue i deltakerlignede selskap.

Verdsettingsrabatten for aksjer vil bli beregnet av aksjens formuesverdi. For andeler i deltakerlignede selskap vil rabatten bli beregnet av deltakerens andel av selskapets skattemessige formue.

Stortinget har også anmodet om rabatt i verdsetting av driftsmidlene. Driftsmidler er eiendeler som hovedsakelig er anskaffet til, eller faktisk brukt i, skattyters inntektsgivende aktivitet og må skilles fra omløpsmidler som bankinnskudd, fordringer og varelager.

I enkeltpersonforetak kan det være vanskelig å skille mellom foretakets midler og skattyters private midler. Det er i dag nødvendig å skille mellom driftsmidler og eiendeler av privat karakter, blant annet fordi kostnader knyttet til private eiendeler ikke er fradragsberettigede. En rabatt avgrenset til driftsmidlene vil være praktiserbar for Skatteetaten samtidig som premisset om eiendelens tilknytning til virksomhet ivaretas. Det følger av praksis at når en eiendel er ervervet både av private og virksomhetsmessige formål, skal hovedformålet legges til grunn. Denne praksisen kan også legges til grunn ved avgrensning av verdsettingsrabatten.

En rabatt på driftsmidlene i enkeltpersonforetak vil imidlertid være mindre omfattende enn rabatten som foreslås for øvrige foretaksformer, hvor alle formuesskattepliktige eiendeler, herunder varelager, fordringer og bankinnskudd, i praksis blir gjenstand for rabatt. Det skyldes at rabatten gis på eierandelen i selskapet og ikke på hver enkelt eiendel i selskapet. En avgrensning som gir rabatt på alle eiendeler som på en eller annen måte har virket i næringen, er imidlertid vanskelig å lovregulere og ville også være vanskelig å praktisere og kontrollere for Skatteetaten.

En regel om verdsettingsrabatt på alle aksjer og driftsmidler uavhengig av eierskap vil medføre at det gis rabatt to ganger på de samme verdiene når et selskap eier aksjer i et annet selskap. Eier et selskap aksjer i andre selskap gjennom en eierkjede, vil det oppstå kjederabatt. Departementet foreslår derfor at rabatten bare skal omfatte aksjer og driftsmidler som eies av formuesskattepliktige skattytere. Aksjer og driftsmidler eid indirekte gjennom selskap mv. vil dermed ikke være omfattet av forslaget. Dette er i samsvar med de tidligere reglene om verdsettingsrabatt, da det følger av skattelovforskriften § 4-12-2 fjerde ledd at aksjer, grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond ved beregningen av ikke-børsnotert selskaps skattemessige formuesverdi skal «medregnes til full verdi etter skatteloven § 4-12 og § 4-13 uten prosentvis reduksjon som der bestemt».

En aksjes formuesverdi beregnes med utgangspunkt i summen av den formuesskattemessige verdien av hver enkelt eiendel og forpliktelse i selskapet. Det samme gjelder beregningen av formuesverdien på en andel i et deltakerlignet selskap. Når rabatten beregnes av aksjenes formuesverdi, innebærer det at den formuesskattemessige verdsettingen av hver enkelt eiendel og forpliktelse i selskapet vil ha betydning for beregningen av rabatten.

Sekundærbolig og næringseiendom verdsettes i dag til 80 pst. av formuesverdien. Dette gjelder også sekundærbolig og næringseiendom i ikke-børsnoterte aksjeselskap og i deltakerlignede selskap. Det er ikke i samsvar med formålet med forslaget at disse eiendommene skal være gjenstand for to rabatter samtidig, det vil si både på aksjeverdien og i forbindelse med fastsettingen av selskapets formuesskattegrunnlag. I utgangspunktet er det derfor i tråd med forslaget at gjeldende rabatt for sekundærbolig og næringseiendom oppheves for slik eiendom i ikke-børsnoterte selskap. For å unngå økt formuesverdi i 2017, før hele rabatten er faset inn, foreslås det imidlertid at det opprettholdes en samlet rabatt på 20 pst. på slike eiendommer, når det tas hensyn til den nye verdsettingsrabatten på 10 pst. Dette oppnås ved å verdsette sekundærbolig og næringseiendom til 89 pst. i beregningen av selskapets formuesskattegrunnlag og i tillegg gi 10 pst. rabatt på aksjene. Samlet rabatt for sekundærbolig og næringseiendom eid gjennom ikke-børsnoterte selskap blir dermed 20 pst.

Ettersom den skattemessige formuesverdien av en ikke-børsnotert aksje ved ligningen av aksjonæren for 2017 er beregnet på grunnlag av selskapets skattemessige formuesverdi ved utgangen av 2016, må endringen av reglene for verdsetting av sekundærboliger og næringseiendom i ikke-børsnoterte aksjeselskap endres med virkning for inntektsåret 2016. Denne endringen vil ikke få betydning for formuesskatten til aksjonærene i 2016.

Når rabatten for aksjer økes til 20 pst. i 2018, kan verdsettingsrabatten for næringseiendom eid gjennom selskap avvikles. Næringseiendom eid av formuesskattepliktig skattyter opprettholder gjeldende rabatt på 20 pst.

Når det gjelder personlig eide sekundærboliger, er det vanskelig for Skatteetaten å skille mellom sekundærboliger som benyttes som ledd i skattyters næringsvirksomhet (enkeltpersonforetak) og sekundærboliger skattyter bruker privat/utenfor virksomhet. Disse bør derfor være gjenstand for samme verdsettingsrabatt uavhengig av om de benyttes i virksomhet eller ikke. De fleste sekundærboligene som eies av privatpersoner, benyttes ikke i næringsvirksomhet. Det foreslås derfor at sekundærboliger eid av formuesskattepliktige skattytere ikke skal være omfattet av rabatten på driftsmidler. Slike sekundærboliger vil i stedet fremdeles være gjenstand for dagens rabatt på 20 pst.

Verdsetting av gjeld

I samsvar med Stortingets anmodning i Innst. 273 S (2015 – 2016) om sjablongmessig reduksjon i verdsetting av tilordnet gjeld, foreslås det at gjeld tilordnet aksjer og driftsmidler reduseres med 10 pst. Gjeldsreduksjonen vil motvirke at rabatten utnyttes til å skape netto gjeldsfradrag. Det er ikke praktisk mulig for skattekontorene å kontrollere eller fastsette nøyaktig hvordan en investering i aksjer eller driftsmidler er finansiert. Gjelden må derfor reduseres sjablongmessig. Departementet foreslår at gjelden tilordnes forholdsmessig etter forholdet mellom verdien av skattyters aksjer og driftsmidler og verdien av skattyters samlede bruttoformue. For at sjablongen skal bli riktigst mulig, må beregningen baseres på formuesverdier uten formelle verdsettingsrabatter. Det vil også si at aksjer og driftsmidler skal medregnes uten rabatten som foreslås i denne proposisjonen. Videre skal primærboliger, sekundærboliger og næringseiendom medregnes til 100 pst. av den beregnede markedsverdien, jf. skatteloven § 4-10, og ikke til bare henholdsvis 25, 80 og 80 pst. Våningshus på gårdsbruk verdsettes under ett med gårdsbruket, jf. skatteloven § 4-11.

Ektefeller lignes sammen og kan som hovedregel fritt fordele eiendeler og gjeld mellom seg i selvangivelsen. Grunnlag for beregning av gjeldsreduksjonen vil derfor være ektefellenes samlede eiendeler og gjeld, uavhengig av hvilken ektefelle som har ført aksjene eller driftsmidlene i sin selvangivelse.

Av hensyn til formuesskattemessig likebehandling foreslås det at gjeld tilordnet sekundærbolig og næringseiendom eid av formuesskattepliktig skattyter også skal reduseres tilsvarende som verdsettingsrabatten for slik eiendom. Det vil si at det foreslås et sjablongmessig fradrag i skattemessig gjeld på 20 pst. for gjeld tilordnet personlig eid sekundærbolig og næringseiendom og slik eiendom eid av andre formuesskattepliktige skattytere. Det foreslås dermed ikke gjeldsreduksjon for rabatten på sekundærbolig og næringseiendom i ikke-børsnotert selskap for 2017. Begrunnelsen er at den rabatten vil bli opphevet fra og med inntektsåret 2018, og at administrative hensyn tilsier at det ikke innføres en slik regel med bare ett års varighet. Dette innebærer at gjeldsreduksjonen for sekundærbolig og næringseiendom i ikke-børsnoterte selskap for 2017 i realiteten blir ca. 9 pst., mens den blir 20 pst. for tilsvarende eiendommer eid av formuesskattepliktige skattytere.

Det vises til forslag til skatteloven § 4-12 nytt syvende ledd og ny § 4-19. Videre vises det til forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 som endrer skatteloven § 4-12 første til tredje, femte og sjette ledd, § 4-17 og § 4-40.

Det foreslås at skatteloven § 4-12 nytt syvende ledd trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2016 og at øvrige endringer trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

4.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Formuesskatten gjør det mindre lønnsomt å spare, favoriserer investeringer i eiendom framfor i næringsvirksomhet og svekker det norske eierskapet i næringslivet. Innføring av en rabatt for aksjer og driftsmidler som eies av formuesskattepliktige, vil dempe noen av de uheldige virkningene av formuesskatten. Den skattemessige favoriseringen av fast eiendom sammenlignet med næringskapital reduseres. Det kan føre til at mer av den private sparingen går til investeringer i næringsvirksomhet. Forslaget kan dermed ha en langsiktig positiv virkning på økonomien.

Det anslås at forslagene samlet sett vil redusere provenyet med om lag 500 mill. kroner påløpt og 400 mill. kroner bokført i 2017. Anslaget inkluderer en økning av bunnfradraget til 1 480 000 kroner per skattyter (2 960 000 kroner for ektepar), som tilsvarer en oppjustering med om lag forventet formuesvekst. Provenyanslaget tar ikke hensyn til tilpasninger, verken langsiktige positive virkninger eller at verdsettingsrabatten vil kunne gi insentiver til å legge private eiendeler i ikke-børsnoterte selskap for å redusere formuesskatten.

4.1.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen av reglene for fastsettelse av skattemessig formuesverdi i ikke-børsnoterte aksjeselskap skal tre i kraft med virkning for inntektsåret 2016. Øvrige endringer skal tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2017.

4.2 Formuesskatt og likviditetsutfordringer for norske eiere

Departementet viser til følgende anmodningsvedtak i Innst. S (2015-2016):

«Regjeringen bes i forbindelse med statsbudsjettet for 2017 gi en vurdering av problemet med formuesskatt i forbindelse med likviditetsutfordringer for eiere og bedrifter når bedriftene går med underskudd og det ikke er grunnlag for å betale utbytte. Det bes om en vurdering av hvordan midlertidige likviditetsproblemer eventuelt kan avhjelpes uten at det skapes en omgåelsesmulighet for formuesskatten.»

I Revidert nasjonalbudsjett 2016 varslet regjeringen at den i budsjettet for 2017 ville foreslå en midlertidig og avgrenset ordning med utsatt formuesskatt for eiere av virksomheter som går med regnskapsmessig underskudd, jf. Meld. St. 2 (2015-2016) punkt 4.3. Det ble uttrykt at ordningen skal utformes slik at den blir praktikabel og mest mulig målrettet. Bakgrunnen for forslaget var at mange virksomheter nå opplever en periode med manglende etterspørsel og bortfall av oppdrag, som vil føre til underskudd i regnskapene. Regjeringen ønsker å gi en midlertidig likviditetshjelp til eierne av slike virksomheter, slik at de ikke trenger å ta kapital ut av virksomheten for å betale formuesskatt.

Det norske kapitalmarkedet fungerer godt. Det består av markeder og markedsplasser som er knyttet sammen i et globalt nettverk. Den internasjonale tilknytningen gjør at Norge kan frikoble løpende investeringer fra løpende sparing. Norske banker henter om lag 60 pst. av sin markedsfinansiering i utlandet, og denne kapitalen bidrar sammen med innskudd fra norske kilder til deres tilbud av kapital til norske foretak og husholdninger. Utenlandske banker tilbyr både innskudd og lån til norske kunder, og utlendinger investerer betydelige beløp direkte i norsk næringsliv.

Finansmarkedene er likevel ikke perfekt integrerte. Blant annet synes investorer ofte å foretrekke å investere «lokalt» («home bias»). Undersøkelser viser at det investeres mer i egenkapital fra bedrifter i hjemlandet enn det en globalt diversifisert investeringsportefølje skulle tilsi. Dette gjelder også i Norge, selv om undersøkelser tyder på at det ikke er et spesielt høyt «home bias» blant norske investorer. Kapitalmarkedene kan videre være preget av imperfeksjoner som følge av informasjonsskjevhet og tillitssvikt. Tillitssvikt i finanssektoren kan spre seg raskt. Finanskrisen viste at tillitssvikt kan ha betydelige negative konsekvenser for foretakenes tilgang til finansiering.

Verdipapirforetakenes Forbund har innhentet opplysninger om hvem som har kjøpt egenkapitalinstrumentene i et utvalg (74) egenkapitalemisjoner i perioden 2011-2015 for bedrifter på Oslo Børs. Andelen av egenkapitalen som kjøpes av utenlandske investorer, er generelt større jo større emisjonen er, se figur 4.1. I mindre emisjoner (under 200 mill. kroner) står norske eiere for det alt vesentlige av kapitalen, men det er stor spredning, se figur 4.2.

Kilde: Verdipapirforetakenes Forbund.

Kilde: Verdipapirforetakenes Forbund.

Tallene indikerer at egenkapital emittert av norske bedrifter er attraktive investeringsobjekter for utenlandske investorer, men også at norsk, privat eierskap er en viktig kilde til egenkapital for norsk næringsliv. Norsk kapital er den dominerende kilden til egenkapital for bedrifter som trenger å hente inn relativt små beløp i markedet. De aller fleste bedriftene i Norge er atskillig mindre enn de børsnoterte bedriftene som omfattes av de to figurene fra Verdipapirforetakenes Forbund.

Vi har vært inne i en krevende konjunktursituasjon, og utsiktene for framtiden er usikre. Tradisjonelle banklån er den viktigste kilden til fremmedkapital for norske foretak. Tilgangen på banklån er generelt god, men den kan være konjunkturavhengig. Gjennom en midlertidig ordning med utsatt betaling av formuesskatt tar i praksis staten på seg rollen som långiver til eiere av de mest utsatte bedriftene, og slik sett bidrar til at de kan komme seg gjennom en krevende periode. Eierne kan da utsette utdeling av utbytte som ellers eventuelt var nødvendig for å betale formuesskatten.

På denne bakgrunn foreslår departementet en midlertidig regel for inntektsårene 2016 og 2017 om betalingsutsettelse av formuesskatten i to år for eiere av virksomheter med negativt resultat i årsregnskapet for kalenderåret før inntektsåret. For at ordningen skal kunne få virkning for forskuddstrekk og forskuddsskatt i 2016, er det nødvendig å behandle endringene før siste betalingstermin forfaller 15. november. Forslaget fremmes derfor i en egen proposisjon, jf. Prop. 2 L (2016 – 2017) Endring i skattebetalingsloven (utsatt betaling av formuesskatt).

Gitt at ordningen behandles før siste termin for innbetaling av forskuddsskatt, anslås på usikkert grunnlag provenytapet i 2016 til 290 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført. Bokført provenytap i 2017 blir 510 mill. kroner. Samlet utsatt skatt for 2016 og 2017, som skal betales tilbake i 2019 og 2020, blir dermed 580 mill. kroner.

4.3 Tidsbegrenset rabatt for gründere

Regjeringen er opptatt av at det skal lønne seg å starte og utvikle nye bedrifter. Derfor trenger vi gode gründere som kan starte nye, lønnsomme bedrifter.

I forbindelse med behandling av Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – en skattereform for omstilling og vekst fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 5 av 10. mai 2016), se Innst. 273 S (2015 – 2016) s. 53.

«Regjeringen bes i forbindelse med statsbudsjettet for 2017 vurdere muligheten for en ordning med tidsbegrenset rabatt i formuesskatten for gründere ved børsintroduksjon av det respektive selskap».

Bakgrunnen for anmodningsvedtaket er at børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer verdsettes ulikt i formuesskatten. Børsnoterte aksjer verdsettes til omsetningsverdi (kursverdi), mens ikke-børsnoterte aksjer verdsettes med utgangspunkt i den skattemessige formuesverdien av eiendelene i selskapene. Lav verdsetting av enkelte eiendeler, som fast eiendom, forretningsverdi (goodwill) og egenutviklede immaterielle rettigheter, gjør at ikke-børsnoterte aksjer ofte verdsettes lavere enn sammenlignbare børsnoterte aksjer. Anmodningsvedtaket retter seg mot gründere i selskap som børsnoteres. Formålet med en eventuell rabatt synes dermed å være en mer lempelig overgang til formuesbeskatning basert på aksjenes kursverdi for gründere. Eiere av aksjeselskap som ikke kan anses som gründere, skal derimot ikke ha en særskilt rabatt i forbindelse med børsnoteringen.

Før en aksje kan tas opp til børsnotering, må minst 25 pst. av selskapets aksjer være spredt blant allmennheten, dvs. til aksjonærer som ikke er tilknyttet selskapet, jf. børsforskriften § 4. Ofte gjennomføres slik spredning av aksjene ved et spredningssalg i forkant av børsnoteringen, der de opprinnelige aksjonærene selger seg ned i selskapet. Det kan også skje ved kapitalutvidelse og tegning av nye aksjer. Resultatet er at det vil være forholdsvis mange aksjonærer i selskapet ved børsnoteringen som ikke tilhører en «gründerkrets».

Begrepet «gründer» («gründerbedrift»/«gründerselskap») har ikke et entydig eller presist innhold. I vanlig språkbruk er en gründer en person som alene eller sammen med andre starter en bedrift, gjerne basert på en ny forretningsidé, og som legger ned mye arbeid og kapital for å utvikle bedriften. Skatteetaten kan ikke, og bør ikke, foreta en kvalitativ vurdering av om en virksomhet, forretningsidé eller et produkt er nyskapende. En slik vurdering ligger utenfor Skatteetatens kompetanse. Det er også vanskelig eller umulig å fastsette hva innsatsen av arbeid og/eller kapital må være for at personer kan defineres som gründere. Flere personer kan være bidragsytere innenfor ulike områder for realisering av en virksomhet, for eksempel produktutvikling, produksjon, finansiering, markedsføring osv. Det er ikke uvanlig at ansatte i selskapet eier aksjer selv om de ikke har vært med fra starten. Et skille mellom personer som har startet en bedrift, og andre sentrale bidragsytere til bedriften som har kommet til senere, men i god tid før børsnoteringen, virker nokså tilfeldig.

Begrepet «gründer» gir uklare og skjønnsmessige avgrensninger som vil være vanskelig og arbeidskrevende å anvende og etterprøve for Skatteetaten. Regjeringen mener derfor at «gründer»-begrepet ikke egner seg for en skatteregel.

Dersom det skulle innføres en rabattordning, burde det eventuelt brukes objektive og etterprøvbare kriterier for å definere hvem som skal ha rett til rabatt. Uavhengig av utforming er det imidlertid vanskelig eller umulig å utforme en treffsikker regel som samtidig er enkel og praktikabel. Regelen vil enten treffe for vidt eller for snevert. Jo mer treffsikker regelen søkes utformet, jo mer komplisert vil den også bli.

Verdsetting av børsnoterte aksjer til kursverdi er en prinsipielt riktig metode, mens verdsetting av ikke-børsnoterte aksjer uten å ta med egenutviklede immaterielle verdier er en systemsvakhet som skyldes problemer med å sette en verdi på immaterielle eiendeler. En eventuell introduksjonsrabatt ville etter departementets oppfatning innebære at man forsøker å rette opp denne svakheten ved også å la den få virke for børsnoterte aksjer i en periode.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at det ikke bør innføres en tidsbegrenset rabatt i formuesskatten for gründere ved børsintroduksjon.

Regjeringens skatteopplegg for 2017 inneholder en rekke forslag som er gode for norsk næringsliv og norske eiere. Det omfatter redusert selskapsskatt, verdsettingsrabatt i formuesskatten for aksjer og driftsmidler, ordning med aksjesparekonto og høyere skjermingsrente. Videre vil norske eiere, også gründere, få mulighet til å utsette betaling av formuesskatten dersom selskapet de eier, går med regnskapsmessig underskudd. Regjeringen peker også på at Innovasjon Norge har målrettede ordninger for gründere.

Det vises for øvrig til kapittel 21 om skatteinsentiver for langsiktige investeringer i oppstartsselskap.

4.4 Verdsetting av fritidseiendom

Stortingsflertallet har som en del av forliket om skattereform bedt regjeringen om å gjennomgå og forbedre systemet for verdsetting av fritidseiendom, jf. Innst. 273 S (2015 – 2016).

I 2010 ble det innført et nytt system for å fastsette ligningsverdi av bolig. Bakgrunnen var de store skjevhetene i ligningsverdier mellom boliger, som skapte en uholdbar forskjellsbehandling i skattleggingen. Verdsettingssystemet for bolig bygger på Statistisk Sentralbyrås beregnede markedsverdier av boliger. På grunn av mangelfull prisstatistikk har det hittil ikke vært vurdert et tilsvarende system for å fastsette ligningsverdi av fritidseiendom. Forskjellsbehandlingen i skattleggingen av ulike fritidseiendommer kan imidlertid være like stor som den var for boliger før 2010. Det har sammenheng med at formuesverdsettingen av fritidseiendom er tilfeldig og basert på historiske inngangsverdier.

Departementet vil utrede forbedringer i dagens verdsettingssystem for fritidseiendom. Et eventuelt nytt system for å fastsette ligningsverdier av fritidseiendom kan tidligst foreslås i budsjettet for 2018.

5 Personskatt for øvrig

5.1 Skjermingsrenten i aksjonær-, deltaker- og foretaksmodellen

Når personlige aksjonærer eller deltakere mottar utbytte eller utdeling fra selskap, gis det fradrag for skjerming i fastsatt alminnelig inntekt. Tilsvarende gis eiere av enkeltpersonforetak fradrag for skjerming i beregning av personinntekt. Fradraget utregnes ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget med en skjermingsrente. Skjermingsrenten beregnes med utgangspunkt i aritmetisk gjennomsnittlig observert rente på statskasseveksler med 3 måneders løpetid, slik den publiseres av Norges Bank. For aksjonærer og deltakere nedjusteres skjermingsrenten med skattesatsen på alminnelig inntekt.

Formålet med skjermingsfradraget er å forhindre vridninger i investeringer og finansieringsstruktur som følge av den særskilte beskatningen av utbytte mv. Departementet redegjør nærmere for formålet med skjermingsfradraget og valg av skjermingsrente i punkt 6.8.2 i Skattemeldingen (Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst). Der trekker departementet fram at det er en asymmetri i dagens utbytteskatt fordi skjermingsfradraget gis per aksje, slik at eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag går tapt ved realisasjon av aksjen. Asymmetrien kan isolert sett tale for et visst risikopåslag i skjermingsrenten. Samtidig vil et risikopåslag skape tilpasningsmuligheter, og det vil uansett ikke være mulig å sette et korrekt risikopåslag for alle typer investeringer. I praksis kan eiere samordne skjermingsfradrag fra ulike aksjer gjennom et investeringsselskap eller gjennom aksjesparekontoen som regjeringen foreslår, jf. punkt 5.3. I Skattemeldingen konkluderer departementet med at skjermingsrenten fortsatt bør være en risikofri rente, blant annet fordi tilpasningene som følger av en markert høyere skjermingsrente, lett kan uthule utbytteskatten ved at eiere opparbeider seg store skjermingsfradrag.

I Stortingets innstilling (Innst. 273 S (2015 – 2016)) til Skattemeldingen ble et bredt flertall enig om følgende:

«Skjermingsrenten bør økes til et nivå som bedre reflekterer risikofri avkastning. Regjeringen bes komme tilbake i statsbudsjettet for 2017 med forslag til hvordan en økt skjermingsrente bør fastsettes.»

Departementet har vurdert om andre rentestørrelser reflekterer risikofri avkastning bedre enn dagens skjermingsrente. Etter departementets oppfatning er imidlertid en flytende statsrente med kort løpetid en god tilnærming til risikofri avkastning. Andre rentestørrelser vil gjerne inkludere en form for risikokompensasjon og derfor være mindre egnet som mål på risikofri avkastning. Departementet vurderer det som krevende å fastsette en skjermingsrente som skal være høyere enn dagens rente samtidig som den skal reflektere risikofri avkastning bedre.

Skjermingsrenten bør baseres på en fast referanse som er lett observerbar. Pengemarkedsrenten NIBOR, som beregnes og distribueres av Oslo Børs, er lett observerbar og har vært en fast rentereferanse i mange år. NIBOR er for øyeblikket noe høyere enn renten på statskasseveksler. Slik har det også vært historisk. Den høyere renten gir uttrykk for at NIBOR inneholder et risikoelement sammenlignet med renten på statskasseveksler.

En utfordring med å ta i bruk NIBOR direkte er imidlertid at renten i kortere perioder har økt betydelig og langt mer enn renten på statskasseveksler. Med mindre det generelle rentenivået endrer seg betraktelig fra ett år til et annet, bør det ikke være store skift i skjermingsrenten.

For å unngå for store svingninger i renten foreslår regjeringen at det legges til 0,5 prosentenheter, som om lag tilsvarer en langsiktig differanse mellom NIBOR og renten på statskasseveksler, på dagens skjermingsrente for eiere av enkeltpersonforetak. For aksjonærer og deltakere nedjusteres skjermingsrenten med skattesatsen på alminnelig inntekt, det vil si på tilsvarende måte som i dag.

Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 140 mill. kroner påløpt og 110 mill. kroner bokført i 2017. I provenyanslaget er det ikke tatt hensyn til at økt skjermingsrente kan gi opphav til tilpasninger. Forslaget vil ikke ha administrative konsekvenser av betydning.

Endringene gjennomføres ved forskriftsendringer som vedtas av Finansdepartementet og Skattedirektoratet. Endringene gis virkning fra og med inntektsåret 2017.

5.2 Arbeidsgivers dekning av utgifter til fagforeningsarbeid

Regjeringen foreslår at det innføres et generelt skattefritak for arbeidsgivers dekning av utgifter til tillitsvalgte ansattes utøvelse av vervet.

Kontingent for medlemskap mv. i fagforeninger regnes i utgangspunktet som en privat utgift og er derfor ikke fradragsberettiget, jf. skatteloven § 6-1 annet ledd. Arbeidsgivers eventuelle dekning av slike utgifter er også i utgangspunktet skattepliktig for den ansatte.

På nærmere vilkår gis det imidlertid særskilt fradrag for medlemskontingent ved fastsettelse av skattepliktig inntekt, se skatteloven § 6-20. Maksimalt fradrag for inntektsåret 2016 er 3 850 kroner. Dersom arbeidsgiver dekker medlemskontingenten, er beløpet som dekkes skattepliktig for den ansatte.

Det foreslås ingen endringer i ovennevnte regler om den skattemessige behandlingen av medlemskontingenter. Det foreslås derimot endringer i reglene om den skattemessige behandlingen av arbeidsgivers dekning av visse kostnader for ansatte som også er tillitsvalgt i en fagforening.

Medlemmene i fagforeningene velger et antall tillitsvalgte som blant annet representerer de øvrige medlemmene i organisasjonen overfor arbeidsgiver og organisasjonen. Utøvelsen av vervet som tillitsvalgt varierer mye, men kan medføre til dels betydelige kostnader. Det kan dreie seg om kostnader til kontorplass og rekvisita samt lokaler for fagforeningsaktiviteter. Andre eksempler er kostnader til reise og opphold i forbindelse med kurs for tillitsvalgte og ved organisatoriske og andre endringer i virksomheter som har kontor/avdelinger i ulike deler av landet.

Avhengig av avtaler inngått mellom arbeidstager- og arbeidsgiverorganisasjoner kan dekningen av slike kostnader være fordelt mellom fagforeningen og arbeidsgiveren for den som er tillitsvalgt. Arbeidsgiverdekning forekommer også uten at det bygger på en avtalt forpliktelse.

Det er vanlig at arbeidsgiver stiller kontorplass og kontorutstyr til rådighet for lokale arbeidstagerorganisasjoner. Det er også vanlig at arbeidsgiver dekker kostnader for tillitsvalgte som deltar på møter mv. som vedgår arbeidsgivers egne forhold.

Departementet legger til grunn at det foreligger en langvarig og fast praksis for at tillitsvalgtes adgang til å disponere lokaler og kontorutstyr til fagforeningsaktiviteter, herunder kontorplass mv. for tillitsvalgte, ikke anses som skattepliktig inntekt for medlemmene eller de tillitsvalgte. Videre kan kostnader ved tillitsvalgtes deltagelse i eksempelvis drøftingsmøter og ulike fora for medbestemmelse, som er nært knyttet til arbeidsgivers egne forhold, dekkes skattefritt etter gjeldende regler.

Det forekommer også at arbeidsgivere dekker kostnader til tillitsvalgtes foreningsaktiviteter med en løsere tilknytning til arbeidsgivers egne forhold. Dette kan gjelde kostnader til kurs for tillitsvalgte, herunder reise- og oppholdskostnader, og sentrale foreningsaktiviteter som årsmøter og lignende.

I en rettskraftig lagmannsrettsdom fra 2013 ble det slått fast at arbeidsgivers dekning av kostnader til tillitsvalgtes deltagelse på fagforeningsmøter og kurs utløser skatteplikt for den tillitsvalgte.

Regjeringen mener at det er uheldig at tillitsvalgte skal være skattepliktige for arbeidsgivers dekning av kostnader til utøvelsen av vervet som tillitsvalgt.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslås det å lovfeste det sedvanerettslige skattefritaket. Samtidig utvides fritaket til også å omfatte arbeidsgivers dekning av andre kostnader til tillitsvalgtes utøvelse av sitt verv som tillitsvalgt enn de som omfattes av det sedvanerettslige fritaket.

Departementet foreslår en generelt utformet fritaksbestemmelse. Det avgjørende for skattefrihet etter den foreslåtte bestemmelsen er at kostnadene som dekkes er tilstrekkelig nært knyttet til utøvelsen av vervet som tillitsvalgt. Dette må bero på en konkret vurdering. Det er ikke et vilkår at arbeidsgiver er forpliktet til å dekke kostnadene etter tariffavtale eller annen overenskomst.

Departementet legger til grunn at slik kostnadsdekning vil være fradragsberettiget på arbeidsgivers hånd, og at det ikke skal svares arbeidsgiveravgift. Videre vil det ikke være plikt til å gjennomføre forskuddstrekk i eller gi lønnsopplysninger om slik kostnadsdekning.

Det antas at forslaget vil ha begrensede administrative virkninger. Det anslås på usikkert grunnlag at forslaget vil redusere provenyet med 5 mill. kroner påløpt og 4 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-15 første ledd bokstav a. Endringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

5.3 Aksjesparekonto

5.3.1 Innledning og sammendrag

I Sundvolden-erklæringen slo regjeringen fast at den ville øke småsparernes eierskap i norske bedrifter, blant annet ved å vurdere å innføre konto for langsiktig aksjesparing. Ideen med en aksjesparekonto er at avkastningen helt eller delvis kan reinvesteres i aksjer uten at avkastningen skattlegges løpende. Formålet er å gjøre det enklere og mer gunstig for privatpersoner å omfordele sparemidler i aksjer, og på den måten bidra til at småsparere i større grad investerer i aksjer.

I Stortingets innstilling (Innst. 273 S (2015 – 2016)) til Skattemeldingen (Meld. St. 4 (2015 – 2016)) ba et bredt flertall regjeringen om å foreslå en ordning for langsiktig sparing i børsnoterte aksjer og aksjefond i forbindelse med budsjettet for 2017. Ordningen skulle innebære at gevinster ikke beskattes løpende.

Departementet foreslår en ordning der personlige skattytere kan opprette en aksjesparekonto. Innskudd på kontoen kan benyttes til å investere i børsnoterte aksjer og andeler i aksjefond. Gevinster ved realisasjon av aksjer eller fondsandeler på kontoen skattlegges ikke i forbindelse med realisasjonen, men først når midlene tas ut av kontoen. Utbytte fra aksjer og fondsandeler som inngår på aksjesparekontoen, går ikke inn på kontoen, men tilordnes aksjonæren direkte og skattlegges som normalt ved innvinning.

Det legges opp til at skjermingsfradraget beregnes på grunnlag av kontohaverens innskudd på kontoen, men likevel slik at det ikke åpnes for tilpasninger rundt årsskiftet. Skjermingsgrunnlaget blir dermed innskudd på kontoen tillagt eventuell ubenyttet skjerming fra tidligere år. Dette kan sammenlignes med fritaksmetoden der personlige aksjonærers skjermingsgrunnlag i et investeringsselskap er kostprisen på aksjene i investeringsselskapet tillagt eventuell ubenyttet skjerming fra tidligere år.

Skjermingen kan trekkes fra både ved beskatning av utbytte og uttak fra kontoen. Det må derfor skje en samordning av fradrag for uttak fra kontoen og utbytte.

Ved uttak fra kontoen anses kontohaverens innskudd som det som tas ut først.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at innføring av aksjesparekontoen vil gi et provenytap på 50 mill. kroner påløpt og 40 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til ny § 10-21 i skatteloven med overgangsregel. Det foreslås at endringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

5.3.2 Gjeldende rett

Aksjeutbytter og -gevinster til personlige skattytere skattlegges etter aksjonærmodellen. Utbytte eller realiserte gevinster som overstiger et skjermingsfradrag, regnes som skattepliktig inntekt. Skjermingsfradraget utregnes ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Dersom utbytte er lavere enn skjermingsfradraget og aksjen ikke realiseres, legges ubenyttet skjerming til skjermingsgrunnlaget for neste år. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og gevinst på aksjen.

Både skattepliktig utbytte og gevinst oppjusteres i 2016 med en faktor på 1,15 og inngår i aksjonærens alminnelige inntekt. Tap ved realisasjon oppjusteres på samme måte og kommer til fradrag i alminnelig inntekt.

5.3.3 Vurderinger og forslag

I Sundvolden-erklæringen slo regjeringen fast at den ville øke småsparernes eierskap i norske bedrifter, blant annet ved å vurdere å innføre konto for langsiktig aksjesparing. Ideen med en aksjesparekonto er at avkastningen helt eller delvis kan reinvesteres i aksjer uten at avkastningen skattlegges løpende.

Formålet med en aksjesparekonto er å gjøre det enklere og mer gunstig for privatpersoner å omfordele sparemidler i aksjer, og på den måten bidra til at småsparere i større grad investerer i aksjer.

I Stortingets innstilling (Innst. 273 S (2015 – 2016)) til Skattemeldingen ble et bredt flertall enig om følgende:

«Regjeringen bes i forbindelse med budsjettet for 2017 foreslå en ordning for langsiktig sparing i børsnoterte aksjer og aksjefond som innebærer at gevinster ikke beskattes løpende.»

Et forslag om aksjesparekonto har også vært drøftet i Stortinget tidligere. Ved behandlingen av Eierskapsmeldingen (Meld. St. 27 (2013 – 2014)) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 399 (2014 – 2015)):

«Stortinget ber regjeringen utrede modeller, deriblant KLAS (Konti for Langsiktig Aksjesparing), slik at det blir enklere for folk flest å investere i aksjer og eierskap i norske bedrifter.»

Departementet foreslår en ordning der personlige aksjonærer kan opprette en aksjesparekonto. Innskuddene på kontoen kan benyttes til å investere i børsnoterte aksjer og aksjefond. Gevinster ved realisasjon av aksjer eller aksjefondsandeler på kontoen skattlegges ikke i forbindelse med realisasjonen, men først når midlene tas ut av kontoen. Ordningen skal gjelde for personlige skattytere. Det vises til forslag til ny § 10-21 i skatteloven.

Tilbydere av aksjeparekonto

En sentral problemstilling ved utformingen av en ordning med aksjesparekonto er hvem som skal kunne tilby ordningen. Et viktig element i denne vurderingen er hvordan ordningen teknisk skal utformes. Tilbyderne av en slik konto må kunne håndtere de nødvendige oppgavene som kontofører mv. og bidra med de oppgaver og beregninger som er nødvendig for den skattemessige håndteringen av kontoen. Ut fra konkurransemessige hensyn er det en fordel med flest mulig kontotilbydere og at kontohaver gis anledning til å bytte tilbyder uten beskatning.

Departementet foreslår at det gis en forskriftshjemmel slik at spørsmålet om hvem som skal kunne tilby ordningen, reguleres i forskrift. Departementet vil sende ut et forslag til forskrift på høring. I høringsnotatet vil også den tekniske oppbyggingen av ordningen bli vurdert.

Avgrensning av hvilke aksjer og fondsandeler som kan inngå på kontoen

I Stortingets innstilling til Skattemeldingen står det at det skal utformes en ordning for sparing i børsnoterte aksjer og aksjefond. Avgrensningen til børsnoterte aksjer kan blant annet ses i lys av begrunnelsen for anmodningsvedtaket om å utrede en aksjespareordning. I forbindelse med at anmodningsvedtaket (vedtak nr. 399 (2014 – 2015)) ble fremmet, uttalte Næringskomiteen i Innst. 140 S (2014 – 2015):

«Komiteen ser det som viktig i lys av den svake tilstedeværelsen av småsparere på Oslo Børs å stimulere til at små, private investorer kan investere i aksjer på Oslo Børs uten å gå veien om å danne et eget aksjeselskap.»

Departementet legger til grunn at børsnoterte aksjer avgrenses på samme måte som ved formuesbeskatningen. Her skilles det mellom børsnoterte aksjer og ikke-børsnoterte aksjer i forbindelse med verdsettelsen. EØS-avtalens krav om likebehandling tilsier at ordningen også må omfatte børsnoterte aksjer i selskap hjemmehørende i andre EØS-land.

Det må klargjøres hvilke fond som skal kunne omfattes av kontoen. Etter departementets syn må dette vurderes ut fra hva som er begrunnelsen for å innføre kontoen. Dette tilsier at ordningen i utgangspunktet bør omfatte fondsandeler med en stor andel børsnoterte aksjer.

I reglene om skattlegging av verdipapirfond er det oppstilt et skille mellom verdipapirfond med stor aksjeandel og verdipapirfond med mindre aksjeandel. Det følger av disse reglene at utdelinger fra verdipapirfond som har mer enn 80 pst. aksjeandel skattlegges som aksjeutbytte hos andelshaverne. Etter departementets syn kan denne avgrensningen også benyttes ved avgrensningen av hvilke fondsandeler som skal omfattes av ordningen med aksjesparekonto. Dersom fondsandeler i fond med mindre aksjeandel enn 80 pst. også skulle omfattes, ville dette komplisere regelverket. Avkastningen måtte i så fall splittes i en aksjedel og en rentedel og beskattes hver for seg. En utsatt beskatning ville begrense seg til aksjedelen av gevinsten, mens rentedelen av gevinsten måtte behandles som renteinntekt og beskattes i forbindelse med realisasjonen.

I noen tilfeller kan det skje endringer i selskap eller verdipapirfond som gjør at aksjer eller fondsandeler på aksjesparekontoen ikke lenger oppfyller vilkårene i ordningen. Etter departementets syn bør det avgjørende være om aksjer eller fondsandeler oppfyller vilkårene på investeringstidspunktet. Det legges derfor ikke opp til at aksjer eller andeler må tas ut av aksjesparekontoen selv om de på grunn av endringer etter investeringstidspunktet ikke lenger oppfyller vilkårene i ordningen.

Omfanget av utsatt beskatning

Departementet har vurdert hvorvidt kontoen bør innebære utsatt beskatning av både gevinster og utbytte, eller om den utsatte beskatningen bør begrenses til gevinster. En ordning med utsatt beskatning av utbytte reiser flere problemstillinger knyttet til EØS-reglene og skatteavtalene. EØS-avtalen har krav om likebehandling av henholdsvis norske og utenlandske EØS-aksjonærer (EØS-borgere likebehandles når utbytter og gevinster går ut av Norge) og av aksjeinvesteringer i Norge og resten av EØS-området (norske aksjonærer likebehandles når utbytte og gevinst kommer fra EØS-land).

Dersom EØS-aksjonærer skal omfattes av ordningen, krever dette at skattleggingen av aksjeinntekter ved uttak fra ordningen ikke kommer i konflikt med de begrensninger i norsk beskatningsrett som følger av skatteavtalene med de aktuelle statene. Norge kan i henhold til skatteavtalene normalt trekke kildeskatt på aksjeutbytte fra norske selskap til utenlandske aksjonærer. Det er derimot normalt ikke hjemmel for å ilegge utenlandske aksjonærer skatt på aksjegevinster. Utenlandske aksjonærer gis heller ikke fradrag for aksjetap. Hvis den utsatte beskatningen skal gjelde både gevinster og utbytte, må ulike utbytter, gevinster og tap samordnes før et eventuelt overskudd tas ut av ordningen og skattlegges. Det må dermed etableres særlige mekanismer som sørger for at de ulike inntektstypene holdes fra hverandre, slik at norsk skattlegging ved uttak fra ordningen ikke går ut over det som følger av Norges beskatningsrett etter de internasjonale forpliktelsene.

En annen problemstilling er om Norge i det hele tatt kan anvende ovennevnte hjemmel for kildebeskatning i skatteavtalen dersom kildeskatten, på grunn av aksjesparekontoen, først blir ilagt flere inntektsår etter at utbyttet ble utdelt fra selskapet. Aksjonæren vil på sin side kunne få problemer med å oppnå fradrag for kildeskatt betalt i Norge hvis kildeskatten først blir aktuell etter at vedkommende er beskattet for inntekten i sin hjemstat.

Det vil også kunne oppstå problemstillinger andre veien, det vil si ved norske aksjonærers investeringer i utenlandske aksjer. Blant annet kan det bli spørsmål om hvorvidt og hvordan det skal gis fradrag (kredit) i norsk skatt for kildeskatt trukket i utlandet når investeringen som utbyttet knytter seg til, er omfattet av aksjesparekontoen og kommer til beskatning i Norge først i et senere år enn det året kildeskatt er trukket.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordningen begrenses til gevinster. Det betyr at utbytter fra aksjer og fondsandeler som inngår på aksjesparekontoen, ikke går inn på kontoen, men tilordnes aksjonæren direkte og skattlegges som normalt ved innvinning. Selv om ordningen begrenses til gevinster, vil ordningen gjøre det enklere for privatpersoner å omfordele sparemidler i børsnoterte aksjer og aksjefond.

Utdelinger til aksjonærer i form av tilbakebetaling av innbetalt kapital anses ikke som utbytte. Slik tilbakebetaling skal derfor ikke tilordnes kontohaveren direkte, men gå inn på aksjesparekontoen.

Renter

Forutsetningen for ordningen er at innskudd på kontoen skal investeres i børsnoterte aksjer og aksjefond. I forbindelse med innskudd på kontoen og reinvestering av gevinster kan det likevel bli stående kontanter på kontoen i perioder. For at ikke ordningen skal bli unødvendig komplisert, foreslår departementet å oppstille et vilkår om at kontoen ikke kan være rentebærende. Det vil dermed ikke være behov for særskilte regler om behandling av renter i ordningen, noe som forenkler regelverket. Et slikt vilkår vil også være i tråd med at ordningen er ment å stimulere til investeringer i børsnoterte aksjer og aksjefond.

Skjerming

Det foreslås at skjermingen skal ta utgangspunkt i kontohaverens innskudd på kontoen, og at dette skal anses som skjermingsgrunnlaget. Dette kan sammenlignes med fritaksmetoden der personlige aksjonærers skjermingsgrunnlag i et investeringsselskap er kostprisen på aksjene i investeringsselskapet tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år. Aksjesparekontoen vil, på samme måte som fritaksmetoden, gjøre det mulig å samordne skjermingsfradrag fra ulike aksjer. Aksjesparekontoen kan dermed bidra til å redusere den asymmetrien som oppstår i dagens utbytteskatt ved at skjermingsfradraget gis per aksje og går tapt hvis det ikke benyttes før eller i forbindelse med realisasjon av aksjen.

Skjermingsfradraget for kontoen fastsettes på samme måte som for aksjer utenfor kontoen, det vil si ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget med skjermingsrenten. Videre foreslås det at det beregnede skjermingsfradraget kan trekkes fra både ved skattepliktig uttak fra ordningen og ved utdeling av skattepliktig utbytte fra aksjer og fondsandeler på kontoen. Dersom årets skjermingsfradrag overstiger utbytte og skattepliktig uttak fra kontoen, kan ubenyttet skjermingsfradrag framføres og komme til fradrag i senere års utbytter og skattepliktige uttak. I tillegg legges ubenyttet skjerming til skjermingsgrunnlaget.

Rekkefølge ved uttak

For å kunne beregne skattepliktig uttak fra kontoen må det reguleres hvilken rekkefølge som skal legges til grunn ved uttak. Det legges opp til å anse kontohaverens innskudd på kontoen som det som tas ut først. Uttak innenfor det kontohaveren har skutt inn, skattlegges ikke, men reduserer skjermingsgrunnlaget. Uttak ut over det som er skutt inn på kontoen, skattlegges som aksjeinntekt hos kontohaveren. Det vil si at det gis fradrag for skjerming før inntekten oppjusteres og legges til i alminnelig inntekt.

Når skjermingsfradraget baseres på innskudd på kontoen, kan det åpne for tilpasninger rundt årsskiftet. Hvis skjermingsgrunnlaget settes til innskudd på kontoen ved utgangen av året, kan kontohaveren skyte inn midler rett før årsskiftet for å øke skjermingsgrunnlaget. Midlene kan tas ut igjen uten beskatning rett etter årsskiftet. For å motvirke slike tilpasninger foreslår departementet at skjermingsgrunnlaget settes til det laveste innskuddsbeløpet på kontoen i løpet av året, tillagt ubenyttet skjerming fra tidligere år. I det året kontoen opprettes, settes skjermingsgrunnlaget til innskuddet når kontoen ble opprettet.

Overføring av aksjer

Det legges opp til at aksjer kan overføres fra aksjesparekontoen til kontohaveren. Dette skal behandles som et uttak fra kontoen. Uttaket settes til verdien av aksjen eller fondsandelen på uttakstidspunktet. Uttaket skattlegges på samme måte som andre uttak fra kontoen.

Etter innføringen av en ordning med aksjesparekonto kan personlige skattytere eie aksjer både innenfor og utenfor aksjesparekontoen. Departementet foreslår at overføringer av aksjer til kontoen skattlegges på samme måte som om aksjen realiseres. Aksjonæren vil da bli skattlagt for gevinster og få fradrag for tap. Samtidig må overføringen anses som et innskudd på kontoen. Størrelsen på innskuddet settes til verdien av aksjen eller fondsandelen som legges til grunn ved gevinstberegningen.

Når det gjelder overføring av aksjer og fondsandeler i forbindelse med innføringen av ordningen, vises det til punkt 5.3.5 om ikrafttredelse og overgangsregler.

Opphør av aksjesparekonto

Ved opphør av kontoen foretas det et skattemessig oppgjør. Innestående ut over kontohaverens innskudd på kontoen skattlegges som aksjeinntekt. Det innebærer at det gis fradrag for gjenstående skjermingsfradrag før inntekten oppjusteres og legges til i alminnelig inntekt. Hvis innestående på kontoen er lavere enn kontohaverens innskudd på kontoen, behandles differansen som tap på aksjer. Det vil si at differansen oppjusteres og trekkes fra i alminnelig inntekt. Eventuell ubenyttet skjerming etter opphør av kontoen bortfaller. Overføres det aksjer fra kontoen til kontohaver i forbindelse med opphør av kontoen, anses dette som uttak. Det vises til omtalen av overføring av aksjer til kontohaver ovenfor.

Andre spørsmål

Det må avklares hvordan aksjesparekontoen skal behandles skattemessig ved skifte mellom ektefeller og dødsboskifte. Det legges opp til at uttak av midler fra kontoen i forbindelse med skifte mellom ektefeller skal behandles skattemessig på samme måte som andre uttak, jf. ovenfor. Når det gjelder dødsboskifte, foreslår departementet at arvefall anses som opphør av avdødes aksjesparekonto. Det vises til omtalen ovenfor om beskatning ved opphør av kontoen.

Departementet legger til grunn at ordningen med aksjesparekonto ikke vil ha betydning for formuesbeskatningen. Aksjer og fondsandeler på aksjesparekontoen behandles på samme måte som aksjer og fondsandeler utenfor aksjesparekontoen.

Ordningen med aksjesparekonto innebærer at det kan bygges opp betydelige ubeskattede gevinster på kontoen. Dette reiser spørsmål om det er behov for særskilte regler for beskatning av kontoen hvis kontohaveren flytter fra Norge. Departementet vil vurdere behovet for særskilte regler om beskatning av aksjesparekonto ved utflytting og komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt.

5.3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gevinster fra aksjer som eies gjennom aksjeparekontoen, kan reinvesteres uten at dette utløser beskatning. På den annen side vil ikke gevinstene som holdes tilbake på kontoen, øke skjermingsgrunnlaget. I nåverdi skal skatten utgjøre det samme enten gevinsten reinvesteres innenfor kontoen og så skattlegges ved senere uttak, eller først tas ut og skattlegges og så reinvesteres utenfor kontoen. Skatteutsettelsen skal derfor over tid ikke gi en skattebesparelse for aksjonæren, men kun påvirke tidspunktet for beskatningen. Ved bruk av aksjesparekontoen vil en større del av eventuelle gevinster komme til beskatning senere år, noe som taler for et provenytap i budsjettåret. Samtidig vil en mindre del av eventuelle tap komme til fradrag ved realisasjon, noe som taler for en provenyøkning i budsjettåret.

Over tid vil skattebesparelsen ved å eie aksjer gjennom aksjesparekontoen bestå i at en større del av skjermingen kan utnyttes. Det skyldes at aksjesparekontoen, på samme måte som fritaksmetoden, gjør det mulig å samordne skjermingsfradrag fra ulike aksjer. Departementet anslår på usikkert grunnlag at innføring av aksjesparekontoen vil gi et provenytap på 50 mill. kroner påløpt og 40 mill. kroner bokført i 2017.

Aksjesparekontoen innebærer et nytt element i skattesystemet. Det legges opp til at tilbyder av kontoen må holde oversikt over de ulike elementene i ordningen og foreta de beregningene som er nødvendige for beskatning av uttak fra kontoen og utbytte fra aksjer og fondsandeler på kontoen. Det innebærer at tilbyderne må bygge opp nye systemer som er tilpasset kravene i ordningen. Dette vil påføre tilbyderne kostnader.

Skatteetaten får på sin side kostnader ved å bygge opp et system for mottak av opplysningene og videresending av opplysningene til selvangivelsen.

5.3.5 Ikrafttredelse og overgangsregler

Det foreslås at spørsmålet om hvem som skal kunne tilby ordningen, reguleres i forskrift. Departementet vil sende ut et høringsnotat der det foreslås hvem som skal kunne tilby ordningen, og vurderes nærmere hvordan ordningen teknisk kan utformes. De foreslåtte reglene kan ikke gjøres gjeldende før disse elementene er på plass. Departementet foreslår at reglene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

I forbindelse med innføringen av ordningen kan personlige skattytere som har aksjer, ønske å benytte seg av ordningen med aksjesparekonto. For å lette overgangen foreslås det en overgangsregel der det åpnes for at personlige aksjonærer i inntektsåret 2017 kan overføre aksjer til aksjesparekonto med kontinuitet. Det innebærer at overføringen ikke beskattes. Samtidig settes innskuddet på kontoen til skattyters inngangsverdi på aksjene og fondsandelene som overføres. Eventuell ubenyttet skjerming på de overførte aksjene og fondsandelene anses som ubenyttet skjerming på aksjesparekontoen.

Det vises til forslag til ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser.

5.4 Insentiv til medeierskap gjennom kjøp av aksjer i arbeidsgiverselskapet

Regjeringen varslet i Gründerplanen i fjor høst at den som et ledd i oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak nr. 398 og 399 (2014 – 15) vil vurdere ulike virkemidler for å styrke insentivene til ansattes medeierskap, herunder aksjer og opsjoner til ansatte.

I utgangspunktet er fordelen som ansatte mottar fra arbeidsgiver i form av underkurs ved erverv av aksjer i selskapet som den ansatte jobber i, skattepliktig på samme måte som lønn. Det vil si at fordelen inngår i grunnlaget for arbeidsgiveravgift og føres til inntekt hos den ansatte det året den ansatte blir eier av aksjene. Det gis imidlertid en rabatt ved beregning av den skattepliktige fordelen, jf. skatteloven § 5-14. Den skattepliktige fordelen utgjør differansen mellom antatt salgsverdi fratrukket 20 pst. og det den ansatte har betalt for aksjen. Reglene gjelder også for aksjer ervervet gjennom innløsning av opsjon i arbeidsforhold. Den skattefrie delen av fordelen kan likevel ikke overstige 1 500 kroner i inntektsåret.

Regjeringen foreslår å øke den skattefrie fordelen til 3 000 kroner i inntektsåret. Det anslås at forslaget vil redusere provenyet med om lag 20 mill. kroner påløpt og 16 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-14 første ledd bokstav a annet punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

5.5 Sentrale satser, grenser og fradrag

5.5.1 Trygdeavgift

Personlige skattytere betaler en trygdeavgift på personinntekt som overstiger en nedre grense på 49 650 kroner i 2016. Den såkalte frikortgrensen er 350 kroner høyere enn den nedre grensen og utgjør 50 000 kroner i 2016. Det betyr at man kan tjene inntil 50 000 kroner uten at det trekkes skatt av lønnen. Det betales 25 pst. trygdeavgift på den delen av personinntekten som overstiger nedre grense inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter de ordinære satsene. De ordinære satsene i trygdeavgiften er 8,2 pst. på lønns- og trygdeinntekt, 11,4 pst. på næringsinntekt og 5,1 pst. på pensjonsinntekt.

Regjeringen foreslår å øke den nedre grensen i trygdeavgiften med 5 000 kroner i 2017. Det vil øke frikortgrensen fra 50 000 kr i 2016 til 55 000 kroner i 2017. Økningen forventes særlig å komme studenter og andre med midlertidig lav inntekt til gode. Lettelsen utgjør om lag 60 mill. kroner påløpt og 50 mill. kroner bokført i 2017. Departementet viser til endring i folketrygdloven § 23-3 fjerde ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

5.5.2 Minstefradraget

Det gis minstefradrag i lønns-, trygde- og pensjonsinntekt når alminnelig inntekt fastsettes. I 2016 utgjør minstefradraget 43 pst. av samlet lønn og trygd med et maksimalt nivå på 91 450 kroner. Minstefradraget i lønn var opprinnelig et sjablongfradrag for å dekke utgifter til opptjening av inntekten, men har over tid også fått en fordelingsmessig begrunnelse. Selvstendig næringsdrivende får fradrag for faktiske kostnader de har i næringsvirksomheten.

Regjeringen foreslår å øke maksimalt minstefradrag i lønn og trygd til 94 750 kroner, det vil si med om lag 800 kroner ut over lønnsjustering. Samtidig økes satsen i minstefradraget i lønns- og trygdeinntekt fra 43 til 44 pst. Forslagene vil gi lettelser til brede grupper av befolkningen. Samlet lettelse anslås til om lag 670 mill. kroner påløpt og 535 mill. kroner bokført i 2017.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 6-1 første ledd og forslag til endring i skatteloven § 6-32 første ledd bokstav a første punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

Fra og med 2005 har det vært et eget minstefradrag i pensjonsinntekt. Det utgjør 29 pst. av samlet pensjonsinntekt med et maksimalt nivå på 73 600 kroner i 2016. Minstefradraget i pensjonsinntekt er lavere enn minstefradraget i lønn blant annet fordi det ikke skal dekke utgifter til inntektens erverv. Samlet skatt er likevel betydelig lavere for pensjonister enn andre skattytere med like store inntekter. Det skyldes dels at pensjonister betaler lavere trygdeavgift (5,1 pst. i stedet for 8,2 pst.), dels at det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for alderspensjonister på inntil 29 980 kroner i 2016.

Regjeringen foreslår å øke maksimalt minstefradrag i pensjonsinntekt med veksten i ordinær alderspensjon til 75 000 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 6-1 annet ledd.

5.5.3 Personfradraget

Det gis et personfradrag i alminnelig inntekt. Fradraget er 51 750 kroner i skatteklasse 1 og 76 250 kroner i skatteklasse 2 i 2016. Det foreslås å lønnsjustere personfradraget til 53 150 kroner i skatteklasse 1 og til 78 300 kroner i skatteklasse 2. Lønnsjusteringen av personfradraget innebærer en lettelse for pensjonister fordi lønnsveksten er noe sterkere enn veksten i alderspensjon. Dermed vil pensjonister bli overkompensert. Det anslås at provenyet reduseres med om lag 75 mill. kroner påløpt og 60 mill. kroner bokført i 2017.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 6-3.

5.5.4 Trinnskatten

Trinnskatt på personinntekt ble innført i 2016. Trinnskatten ble innført for å dekke inn hoveddelen av provenytapet i personbeskatningen som følge av lavere skattesats på alminnelig inntekt, men slik at netto skattesats (sum sats på alminnelig inntekt og trinnskattesats) ble redusert. Trinnskatten har fire innslagspunkter med stigende skattesats for hvert innslagspunkt. Trinn 3 og 4 erstattet den tidligere toppskatten.

Som ledd i gjennomføringen av skattereformen foreslår Regjeringen å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 25 pst. til 24 pst. i 2017, se punkt 3.1. Samtidig økes satsene i trinnskatten for å begrense det samlede provenytapet, i tråd med skatteforliket.

Regjeringen foreslår at satsene i trinnskatten settes til 0,93 pst. i trinn 1, 2,41 pst. i trinn 2, 11,52 pst. i trinn 3 (9,52 pst. i Finnmark og Nord-Troms) og 14,52 pst. i trinn 4. Innslagspunktene foreslås justert med forventet lønnsvekst. Resultatet blir lavere marginalskattesatser når en ser endringene i trinnskatten og skattesatsen på alminnelig inntekt samlet, se tabell 5.1. Regjeringen fortsetter dermed å redusere marginalskatten for de fleste lønnstakere slik det ble varslet i Skattemeldingen. Reduksjonen i marginalskatten fra 2016 til 2017 er størst for personer på lavere og midlere inntektsnivåer, men også personer som betaler trinnskatt etter trinn 3 og 4, får lavere marginalskatt. Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 3-1.

Departementet anslår at endringene i trinnskatten isolert sett øker provenyet med om lag 8,6 mrd. kroner påløpt og 6,8 mrd. kroner bokført i 2017. Anslaget inkluderer provenyvirkningen av å justere skattefradraget for pensjonister, jf. punkt 5.5.6.

5.5.5 Reisefradraget

Det gis fradrag i alminnelig inntekt for arbeidsreiser mellom hjem og arbeidssted og ved besøksreiser til hjemmet. I 2016 gis det fradrag med 1,50 kroner per kilometer for reiseavstand inntil 50 000 kilometer og med 0,70 kroner per kilometer for reiseavstand mellom 50 000 og 75 000 kilometer. Det gis kun fradrag for reiseutgifter som overstiger et bunnbeløp på 22 000 kroner. Satsene og bunnbeløpet innebærer at reisefradraget i 2016 gis for daglige arbeidsreiser på om lag 64 km tur/retur. Reisefradraget gis uavhengig av hvilken transportform som benyttes på reisen.

Når avgiftene på drivstoff øker slik regjeringen foreslår som ledd i et grønt skatteskift, vil de som benytter bil til arbeid, få økte utgifter til transport. Mange har ikke et godt kollektivtilbud. For å kompensere personer med relativt lang reisevei til arbeid for økte drivstoffutgifter foreslår regjeringen å øke satsene i reisefradraget med 6 øre per kilometer, til henholdsvis 1,56 kroner per kilometer for reiser inntil 50 000 kilometer og til 0,76 kroner per kilometer for reiseavstand mellom 50 000 og 75 000 kilometer.

Samtidig vil økningen i drivstoffavgiftene gjøre det mer attraktivt å velge kollektivtransport når det er mulig. Reisefradrag vil med forslaget gis for daglige arbeidsreiser på om lag 61 km tur/retur. Forslaget anslås å redusere provenyet med 75 mill. kroner påløpt og 60 mill. kroner bokført i 2017.

Satsene vil bli fastsatt i Skattedirektoratets takseringsregler.

5.5.6 Andre grenser og fradrag

Skattefradraget for pensjonsinntekt ble innført i forbindelse med pensjonsreformen i 2011. Skattefradraget trappes ned med pensjonsinntekten. Fradraget sikrer at pensjonister med minste pensjonsnivå for enslige ikke skal betale skatt. Forslagene om lavere skattesats på alminnelig inntekt og høyere trinnskattesatser i 2017 krever at skattefradraget justeres for at inntektsgrensen for å betale inntektsskatt for pensjonister skal opprettholdes på om lag dagens nivå. Regjeringen foreslår å sette det maksimale fradragsbeløpet til 29 940 kroner. Dette vil øke innslagspunktet for å betale skatt noe.

Videre økes innslagspunktene for nedtrapping i trinn 1 i skattefradraget for pensjonsinntekt med anslått vekst i minste pensjonsnivå fra 184 800 kroner til 188 700 kroner. Innslagspunktet for nedtrapping i trinn 2 i skattefradraget for pensjonsinntekt økes med vekst i ordinær alderspensjon fra 278 950 kroner til 284 350 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 6-5.

Den skattefrie nettoinntekten under skattebegrensningsregelen økes med anslått vekst i minste pensjonsnivå fra henholdsvis 139 400 kroner til 143 150 kroner for enslige og fra 128 150 kroner til 131 600 kroner for hver ektefelle. Beløpsgrensen økes tilsvarende fra 256 300 kroner til 263 200 kroner for ektepar og samboere som ved skattebegrensningen får inntekten fastsatt under ett.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 6-4.

Øvrige beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet fagforeningsfradraget, bunnbeløpet i reisefradraget, foreldrefradraget, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, maksimumsgrensen i fradrag for innbetaling til individuell pensjonsordning, særfradraget for enslige forsørgere, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget og maksimal årlig sparing med BSU. Dette øker provenyet med om lag 136 mill. kroner påløpt og 109 mill. kroner bokført i 2017.

Den nedre grensen for særfradraget for store sykdomsutgifter holdes også nominelt uendret. I tilleggsproposisjonen for 2014 ble det varslet at regjeringen ville utrede en ny ordning med sikte på å få flere funksjonshemmede inn i arbeidslivet, og at særfradraget for store sykdomsutgifter skulle videreføres med 2013-regler inntil en ny ordning var ferdig utredet. En slik ordning kunne vært et tidsbegrenset fradrag i skattesystemet ved overgang fra trygd til arbeid. Det framgår av tilleggsproposisjonen at en slik ordning forutsettes å være enkel å forholde seg til for skattyterne og enkel å administrere for skattemyndighetene.

Det er imidlertid krevende å utforme et slikt fradrag som er treffsikkert, men uten betydelige administrative kostnader. Det må baseres på objektive kriterier for tildeling av fradraget, og en må unngå at skattemyndighetene må foreta helsefaglige vurderinger, som var en viktig årsak til de store utfordringene med særfradraget for store sykdomsutgifter. Et eventuelt fradrag måtte dermed gis på grunnlag av tredjepartsopplysninger. Dette tilsier at personer som skulle kunne kreve fradraget, måtte ha mottatt en form for offentlig ytelse, for eksempel fra NAV.

Et eventuelt fradrag som skal stimulere til at flere funksjonshemmede/trygdede kommer inn i arbeidslivet, måtte hatt kriterier for hvem som skal omfattes av ordningen, det måtte fastsettes konkrete vilkår for hva som menes med økt yrkesdeltakelse, og overgang fra trygd til arbeid måtte defineres. Det måtte avklares om en måtte ha vært helt ute av arbeidslivet for å få fradraget, og det måtte avklares hvor mye og over hvor lang tidsperiode en måtte jobbe for å få fradrag. Det måtte gjøres en løpende vurdering av yrkesdeltakelsen opp mot vilkårene for fradraget. De administrative kostnadene ved et slikt fradrag ville blitt høye.

Et tidsbegrenset fradrag vil dessuten kunne gi uheldige arbeidsinsentiver når skattytere ikke lenger er berettiget til fradraget. Det er også uheldig at man kan oppnå en særskilt skattefordel kun ved å være trygdet en stund. Den største hindringen for økt yrkesdeltakelse blant funksjonshemmede er mulighetene til å få hel- og deltidsjobber som er tilrettelagt for denne gruppen. Regjeringen varslet i Prop. 39 L (2014 – 2015) økt bruk av virkemidler for å motivere arbeidsgivere til i større grad å ansette utsatte grupper. Blant annet er bruken av lønnstilskudd trappet opp. De midlertidige lønnstilskuddsordningene er endret, og det er innført en ny varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Arbeids- og sosialdepartementet vurderer fortløpende NAVs innsats overfor arbeidssøkere som har behov for arbeidsrettet bistand.

Generelt er det et skattefaglig mål å unngå særordninger som kompliserer skattesystemet. Skattesystemet er i utgangspunktet lite egnet til å yte målrettet støtte til spesielle grupper. Tilskudd til spesielle grupper bør ytes som direkte støtte gjennom tilskuddsordninger, og ikke gjennom skattesystemet.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke utrede en ny særskilt fradragsordning nærmere. Det vil etter departementets syn være mer målrettet å prioritere generelle endringer i fradragsstrukturen som gjør det mer lønnsomt å arbeide framfor å være trygdet. Det vises til Skattemeldingen punkt 6.6 om omlegging av fradragsstrukturen og innføring av et nytt permanent arbeidsbetinget fradrag.

Det vises til tabell 1.5 for en oversikt over forslagene til ulike satser, grenser og fradrag i personbeskatningen.

5.6 Skattører og fellesskatt

Skattørene fastsettes innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommuner og fylkeskommuner mellom overføringer og skatter.

I Kommuneproposisjonen 2017 ble det varslet at skattørene på vanlig måte fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det ble også varslet at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

De kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere foreslås holdt uendret fra 2016 til 2017. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2017.

Som følge av regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 25 pst. til 24 pst. foreslås skattesatsen på fellesskatt for personlig skattytere redusert med 1 prosentenhet, fra 10,55 pst. i 2016 til 9,55 pst. i 2017.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2017 § 3-2 og § 3-8.

5.7 Arveavgift

Arveavgiften ble fjernet med virkning for gaver som gis, og for arv etter dødsfall som skjer, 1. januar 2014 eller senere, jf. lov 13. desember 2013 nr. 110 om oppheving av lov 19. juni 1964 nr. 14 om avgift på arv og visse gaver (arveavgiftsloven). Det skal svares arveavgift etter reglene i arveavgiftsloven for arv som inntrer etter dødsfall som har skjedd før 1. januar 2014. Det gjelder selv om arvingene ved offentlig skifte får rådigheten over midlene i 2014 eller senere år, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013 – 2014) punkt 5.2.3.

I proposisjonen framgår det at det er nødvendig at Stortinget treffer arveavgiftsvedtak også for senere budsjettår for å opprettholde arveavgiftsplikten for arvinger som mottar arv fra dødsfall før 1. januar 2014, men hvor rådigheten ved offentlig skifte først inntrer i 2014 eller senere. På denne bakgrunn fattet Stortinget et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2014 hvor satser og fribeløp som gjaldt for 2013-terminen, ble videreført, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013 – 2014) punkt 5.2.3. Tilsvarende ble gjennomført for budsjetterminene 2015 og 2016, jf. omtale i henholdsvis Prop. 1 LS (2014 – 2015) punkt 3.11 og Prop. 1 LS (2015 – 2016) punkt 5.11. Det foreslås et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2017 som viderefører tidligere satser og fribeløp i tråd med forutsetningene i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013 – 2014).

Det vises til forslag til Stortingsvedtak om avgift til statskassen på arv for budsjettåret 2017.

6 Finansskatt

6.1 Innledning og sammendrag

I tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 4 (2015 – 2016) foreslår regjeringen at det innføres en finansskatt fra 2017, se Innst. 273 S (2015 – 2016).

Finansiell tjenesteyting er unntatt fra merverdiavgift. Skatteutgiften ved dette unntaket er på usikkert grunnlag anslått til 8,85 mrd. kroner i 2016, se vedlegg 1. Unntaket for finansiell tjenesteyting bryter med nøytralitetsprinsippet som ligger bak utformingen av merverdiavgiften. Formålet med en finansskatt er delvis å bøte på svakhetene ved merverdiavgiftsunntaket, herunder vridninger i produksjon og forbruk mot finansielle tjenester og insentiv til egenproduksjon i finansforetak.

Ideelt sett burde finansskatten utformes slik at den ivaretar alle merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. Det har ikke vært mulig å få på plass en slik skatt fra 2017. For å kompensere for manglende skattlegging av finansielle tjenester, foreslår regjeringen derfor at det innføres en enklere form for finansskatt. Det foreslås at finansskatten gjennomføres gjennom to elementer. Det innføres en skatt på lønnsgrunnlaget i finanssektoren. I tillegg videreføres overskuddsbeskatningen i sektoren på 2016-nivå. Dermed skattlegges de to elementene som utgjør merverdien som skapes i næringen.

Finansskatten skal i utgangspunktet omfatte alle foretak som i hovedsak driver med aktivitet innen finansierings- og forsikringsområdet, jf. Statistisk sentralbyrås Standard for næringsgruppering SN2007, næringshovedområde K. For å avgrense mot foretak som i liten grad driver finansiell aktivitet, foreslås en nedre grense på 30 pst. finansiell aktivitet for å bli finansskattepliktig. Andelen finansiell aktivitet skal beregnes på grunnlag av andelen lønnskostnader mv. knyttet til finansielle aktiviteter i forhold til foretakets samlede lønnskostnader mv. (arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget) for foregående inntektsår. Foretak uten lønnskostnader vil ikke bli finansskattepliktige. For 2017 og for foretak etablert etter 31. januar 2017 foreslås en adgang til å beregne andelen finansielle lønnskostnader på grunnlag av den første hele kalendermåned foretaket har opplysningsplikt for.

Det foreslås videre et unntak fra finansskatteplikten for foretak med høy grad av finansielle aktiviteter som er merverdiavgiftspliktige, eksempelvis skadeoppgjør og rådgivningstjenester. Dette unntaket foreslås utformet slik at foretak med mer enn 70 pst. finansiell, merverdiavgiftspliktig aktivitet ikke skal være finansskattepliktig. Andelen finansiell, merverdiavgiftspliktig aktivitet skal beregnes på tilsvarende måte som nevnt over.

Visse virksomheter som anses finansskattepliktige etter ovennevnte regler, kan ha større eller mindre innslag av ikke-økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. Slik ikke-økonomisk aktivitet er gjennomgående av en samfunnsmessig viktig karakter. Det er derfor ønskelig å skjerme slike aktiviteter fra finansskatten. For slike virksomheter foreslås det en adgang til å begrense finansskatten til den delen av lønnskostnadene som er knyttet til den økonomiske aktiviteten. En slik begrensning forutsetter at virksomheten etablerer et klart regnskapsmessig skille mellom lønn mv. knyttet til hhv. de økonomiske og de ikke-økonomiske aktivitetene.

Finansskatt på lønnsgrunnlaget beregnes i prosent med utgangspunkt i grunnlaget for arbeidsgiveravgift for de finansskattepliktige virksomhetene. Det foreslås at finansskatten på lønn skal følge samme regler for beregning, saksbehandling og innkreving mv. som for arbeidsgiveravgiften. Skattesatsen foreslås satt til 5 pst. Finansskatten på lønn kommer til fradrag ved beregningen av alminnelig inntekt.

Det andre elementet gjennomføres ved at skatten på alminnelig inntekt for finansforetakene videreføres på 2016-nivå (25 pst.).

Finansskattens to elementer anslås å gi et samlet proveny på 2 250 mill. kroner påløpt og 1 790 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til ny § 23-2 a i folketrygdloven, forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017, stortingets skattevedtak § 3-3 annet ledd, forslag til endring i skatteforvaltningsloven §§ 1-1, 2-1, 8-6, 9-1, 9-2, 9-4, 13-3 og § 16-3 nr. 32 som endrer skattebetalingsloven kapittel 10 annen deloverskrift, skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav l) og skattebetalingsloven § 16-51, samt forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-1 og 10-10 og a-opplysningsloven § 8 annet ledd. Det foreslås at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks, at endringer i folketrygdloven og a-opplysningsloven trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017, og at endringene i skattebetalingsloven trer i kraft 1. januar 2017.

6.2 Bakgrunn

6.2.1 Nærmere om merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester

Finansiell sektor beskattes i utgangspunktet som annen næringsvirksomhet. Et viktig unntak er at omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6. Dette betyr at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift på omsetning av finansielle tjenester. Motstykket er at det ikke foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Finanssektoren er dermed likestilt med forbrukerne i den forstand at kjøp av varer og tjenester må anskaffes med merverdiavgift. Bakgrunnen for unntaket er først og fremst at det er vanskelig å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester (eksempelvis bankenes rentemarginer), herunder identifisere og måle merverdien for slike tjenester.

Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er bredt utformet og omfatter i hovedsak kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Det er tjenestens art som er avgjørende for om denne er omfattet av unntaket eller ikke. Det er dermed ikke de finansielle foretakene i seg selv som er unntatt, men tjenester og transaksjoner som typisk ytes av slike foretak. Mange virksomheter i finanssektoren leverer imidlertid også tjenester som er merverdiavgiftspliktige, og får dermed omsetning som både er avgiftspliktig og unntatt fra avgiftsplikt (delt virksomhet).

Merverdiavgiftsloven § 3-6 gir i bokstav a til g en opplisting av tjenester som omfattes av merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester, men listen er ikke uttømmende. Unntaket omfatter tjenester som inn- og utlånstjenester, omsetning av selskapsandeler, valutatransaksjoner, betalingsformidling og forsikringstjenester. Også omsetning av finansielle instrumenter og forvaltning av verdipapirfond er omfattet. Selv om unntaket er bredt utformet, må det avgrenses i flere retninger. Blant annet er omsetning av tjenester av administrativ, økonomisk og juridisk art avgiftspliktig. For eksempel må unntaket for forsikringstjenester avgrenses mot oppdrag i forbindelse med skadeoppgjør, herunder tjenester som består i å gjøre tekniske undersøkelser, vurderinger eller skadeberegninger.

Det norske merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester kan i stor grad sammenlignes med tilsvarende unntak i EU. I EU er merverdiavgiftsregelverket langt på vei harmonisert, og medlemslandene er forpliktet til å gjøre unntak for finansielle tjenester i sin nasjonale merverdiavgiftslovgivning, jf. Rådsdirektiv 2006/112/EF (merverdiavgiftsdirektivet) artikkel 135.

6.2.2 Tidligere utredninger knyttet til beskatning av finansielle tjenester. Stortingets behandling

Både Finanskriseutvalget (NOU 2011: 1) og Skatteutvalget (NOU 2014: 13) har i sine utredninger påpekt de uheldige økonomiske virkningene av merverdiavgiftsunntaket i finansiell sektor. Unntaket gir en underbeskatning av finansnæringen som bidrar til å vri produksjon og forbruk mot finansielle tjenester, og bort fra avgiftsbelagte varer og tjenester. Videre gjør merverdiavgiftsunntaket det lønnsomt for finansforetak å produsere varer og tjenester i egen regi, selv om det ville vært samfunnsøkonomisk lønnsomt om disse ble kjøpt av andre. Dette er et hinder for effektiv utnyttelse av ressursene. Insentivet til egenproduksjon kan også føre til vridning innenfor finansnæringen ettersom egenproduksjon kan være mest lønnsomt for store finansforetak.

Skatteutvalget konkluderte med at merverdiavgiftsgrunnlaget ideelt sett burde utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkret vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. I tillegg mente utvalget at det samtidig burde innføres en skatt på margininntekter som ivaretar flest mulig av nøytralitetsegenskapene til merverdiavgiften. Utvalget viste til den skisse til modell for skattlegging av margininntekter som regjeringen la fram i Prop. 1 LS (2013 – 2014), se punkt 23.

I Meld. St. 4 (2015 – 2016) støttet regjeringen Skatteutvalgets forslag og varslet at den ville komme tilbake med nærmere forslag til beskatning av finansielle tjenester. Det ble videre varslet at i den grad en nærmere utredning viste at en skatt på margininntekter som ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper ville bli for komplisert, ville man se nærmere på en alternativ løsning.

I tråd med finanskomiteens innstilling til skattereform, Innst. 273 S (2015 – 2016), vedtok Stortinget den 31. mai 2016 at en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting skulle innføres fra 2017: «Det innføres en finansskatt fra 2017. Dette er en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting, og sees i lys av at sektoren er unntatt fra merverdiavgift.»

6.3 Vurderinger og forslag

6.3.1 Innledning

Med utgangspunkt i Stortingets vedtak har regjeringen vurdert hvordan en finansskatt kan utformes, gitt at den skal innføres fra 2017.

Utgangspunktet for vurderingene har vært at finansskatten i størst mulig grad skal erstatte manglende merverdiavgift i sektoren. Denne merverdien kan beskattes gjennom en skatt på lønn og renprofitt (overskudd skjermet for alternativavkastningen av å binde kapital). På kort sikt vil det imidlertid ikke være mulig å skjerme alternativavkastningen fra beskatning i en finansskatt. Et alternativ er derfor å innføre en finansskatt på lønn og vanlig skattepliktig overskudd. En finansskatt på lønn og overskudd vil ha et skattegrunnlag som er noe større enn merverdien. Dette skyldes at overskuddet inkluderer alternativavkastningen av kapitalen, mens dette ikke er inkludert i merverdien slik den beskattes i ordinær merverdiavgift.

En finansskatt kun på lønn har et skattegrunnlag som er noe mindre enn merverdien. Dette skyldes at også renprofitten inngår i merverdien, men den delen vil ikke bli skattlagt i en finansskatt på lønn. Dersom det ikke er renprofitt, vil merverdien i sektoren fullt ut skattlegges gjennom en skatt på lønn. Det er rimelig å anta at det også kan være en renprofitt i finanssektoren.

Verken finansskatt på lønn eller finansskatt på overskudd vil være nøytrale skatter. En enkel finansskatt på lønn og overskudd vil derfor medføre effektivitetstap. Dette gjelder imidlertid de fleste skatter, i større eller mindre grad. Effektivitetstapet øker med høyere skattesats.

Regjeringen foreslår å gjennomføre Stortingets beslutning ved å innføre en skatt på finansiell tjenesteyting bestående av to elementer. Det ene elementet er en ekstra skattlegging av lønn. Det andre elementet er at satsen på overskudd videreføres på 2016-nivå. Det innebærer en høyere beskatning av overskudd i denne sektoren enn i andre sektorer. Skattesatsene settes slik at en del av merverdien i næringen skattlegges, men det vil fortsatt være slik at samlet skattlegging er lempeligere enn i det ordinære skattesystemet.

Departementet viser til at finansskatten skal gjelde fra og med inntektsåret 2017. Det foreslås derfor at skatten i størst mulig grad bygger på kjente subjektavgrensninger og skattegrunnlag. Og videre, at den baseres på eksisterende regler og systemer for beregning, rapportering og innbetaling mv. Det har også vært en sentral premiss for utformingen av reglene at disse ikke skal komme i konflikt med EØS-avtalens regler om statsstøtte.

6.3.2 Skattesubjektene

Finansskatten skal i henhold til Stortingets vedtak gjelde for virksomheter som driver finansiell tjenesteyting. Videre legger departementet til grunn, i tråd med begrunnelsen for Stortingets vedtak, at skatten bør omfatte mest mulig av merverdiavgiftsunntatte, finansielle tjenester.

Departementet har kommet til at den mest hensiktsmessige måten å avgrense hvem som skal være finansskattepliktige på, er å ta utgangspunkt i SSBs Standard for næringsgruppering (SN2007). Dette er en grupperingsstandard som bygger på tilsvarende standard i EU (NACE Rev. 2). Hovedformålet med SN2007 er å gi regler og retningslinjer for næringsklassifisering, og entydige definisjoner av statistiske enheter. SN2007 danner grunnlag for koding av enheter i SSBs Bedrifts- og foretaksregister og i Enhetsregisteret. Næringshovedområde K – «Finansierings- og forsikringsvirksomhet» (kode 64 – 66) – innenfor SN2007 omfatter tjenester innenfor finansierings- og forsikringsvirksomhet.

Departementet foreslår at finansskatten skal omfatte virksomheter med ansatte som utfører aktiviteter som omfattes av næringshovedområde K. Dette vil si at finansskatten i utgangspunktet vil omfatte alle virksomheter med ansatte som har aktivitet innenfor næringshovedområde K. Kravet om at virksomheten må ha ansatte innebærer at rene holdningselskaper uten ansatte ikke vil være finansskattepliktige. Dette gjelder også dersom foretaket utbetaler ordinære styrehonorar, ettersom utøvelse av ordinært styreverv etter sin art ikke omfatter utøvelse av finansielle aktiviteter i foretaket. Det presiseres at det ikke er avgjørende hvilken næringskode virksomheten er registrert med i Enhetsregisteret. Vurderingen skal skje på grunnlag av hver enkelt aktivitet.

Det legges til grunn at finanssektoren er kjent med avgrensning av virksomhet etter SN2007. For det første må virksomheter med finansiell aktivitet forholde seg til denne ved virksomhetsregistrering i blant annet Enhetsregisteret. Videre er avgrensning etter denne standarden lagt til grunn i eksisterende regelverk for flere av sektorunntakene i den differensierte arbeidsgiveravgiften (DA-ordningen), herunder unntaket for finanssektoren.

Departementet ser det som en fordel at avgrensningen av hva som utgjør finansielle tjenester er sammenfallende for arbeidsgiveravgiften og finansskatten, ettersom finansskatten på lønn knytter seg til samme skattegrunnlag som arbeidsgiveravgiften.

De aktivitetene som omfattes av næringshovedområde K, er i hovedsak sammenfallende med de tjenestene som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven § 3-6. Den foreslåtte avgrensningen vil derfor i utgangspunktet omfatte all merverdiavgiftsunntatt, finansiell aktivitet. Det er imidlertid enkelte aktiviteter under næringshovedområde K som også er merverdiavgiftspliktig, se nærmere om dette nedenfor.

Nærmere om skattesubjektene

Departementet foreslår at finansskatteplikten i utgangspunktet skal omfatte alle virksomheter med ansatte som utfører en eller flere finansielle aktiviteter.

Dette er en bred avgrensing av virkeområdet for finansskatten, og vil omfatte virksomheter med aktiviteter innenfor følgende områder:

• Bankvirksomhet, herunder sentralbankvirksomhet

• Holdingselskap

• Verdipapirfond, investeringsselskap ol.

• Annen finansieringsvirksomhet, herunder finansiell leasing og annen kredittgivning (som bl.a. omfatter kredittforetak, finansieringsselskap og statlige låneinstitutter)

• Forsikring, herunder både liv- og skadeforsikring

• Gjenforsikring

• Pensjonskasser

• Tjenester tilknyttet finansieringsvirksomhet, herunder administrasjon av finansmarkeder, verdipapirmegling mv.

• Tjenester tilknyttet forsikringsvirksomhet og pensjonskasser, herunder risiko- og skadevurdering og forsikringsformidling

• Fondsforvaltningsvirksomhet

For en detaljert beskrivelse av de virksomhetstyper som omfattes henviser departementet til næringshovedområde K i SN2007.

SN2007 er som beskrevet over en standard basert på en aktivitetstilnærming. Denne aktivitetstilnærmingen skal også ligge til grunn for vurderingen av om en virksomhet anses som subjekt for finansskatten. Utgangspunktet for subjektavgrensningen for finansskatten på lønn er derfor at alle foretak med ansatte som helt eller delvis utfører aktivitet innenfor næringshovedområde K er omfattet av skatteplikten. Det vil m.a.o. ikke være avgjørende for finansskatteplikten hvilken næringskode virksomheten er registrert under i Enhetsregisteret.

Det antas at en stor del av virksomhetene som har aktivitet innenfor næringshovedområde K, har finansielle tjenester som en sentral og overveiende del av virksomheten. Det legges imidlertid samtidig til grunn at mange virksomheter bare vil ha et begrenset innslag av finansielle tjenester. De øvrige aktivitetene til virksomheter i den siste gruppen kan i større eller mindre grad være merverdiavgiftspliktig.

Som det framgår nedenfor, skal finansskatten fastsettes på grunnlag av virksomhetens samlede arbeidsgiveravgiftspliktige lønnskostnader mv. og overskudd. Med det brede utgangspunktet for finansskattens virkeområde som nevnt over, kunne dette innebære at virksomheter med betydelig andel merverdiavgiftspliktig aktivitet ble finansskattepliktig. For å motvirke dette foreslås det en nedre grense for omfanget av virksomhetens finansielle tjenester for at den skal anses som finansskattepliktig, se neste punkt under.

Unntak fra skatteplikt for virksomheter med liten grad av K-aktiviteter

For å skjerme foretak som bare i liten grad utøver finansiell aktivitet, foreslår departementet et unntak fra finansskatteplikten for virksomheter der lønnskostnadene knyttet til arbeidsgiverens finansielle aktiviteter (som definert i næringshovedområde K) ikke overstiger 30 pst. av virksomhetens totale, arbeidsgiveravgiftspliktige lønnskostnader.

Ved vurderingen av hvorvidt virksomhetens finansielle aktiviteter overstiger 30 pst. av dens totale lønnskostnader, foreslår departementet at arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget for foregående år legges til grunn. Det må imidlertid antas at mange virksomheter ikke har tilstrekkelig oversikt over fordelingen av lønnskostnadene mellom lønn knyttet til aktivitet henholdsvis innenfor og utenfor næringsområde K fra inntektsåret 2016. For disse virksomhetene kan det være ressursmessig krevende å bruke lønnsgrunnlaget fra 2016 til å fastslå hvorvidt virksomheten er finansskattepliktig eller ikke. For inntektsåret 2017 foreslår departementet derfor at virksomhetene alternativt kan legge lønn mv. som inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget for januar 2017 til grunn for vurderingen av finansskatteplikt.

Tilsvarende vil virksomheter som etableres etter januar 2017 verken ha lønnsgrunnlag fra foregående år eller fra januar 2017. For disse virksomhetene foreslås at lønnsgrunnlaget for den første hele opplysningspliktige kalendermåneden skal legges til grunn for beregningen.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2 første og annet ledd.

Unntak fra skatteplikt for virksomheter med høy grad av merverdiavgiftspliktig virksomhet innenfor næringshovedområde K

SN2007 er som beskrevet over en grupperingsstandard for næringsklassifisering. Det er derfor ikke noe automatisk sammenfall mellom merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester, og finansiell aktivitet som er omfattet av næringshovedområde K i SN2007. Eksempelvis omfattes tjenester som knytter seg til skadeoppgjør av næringshovedområde K, selv om slik virksomhet er merverdiavgiftspliktig, se beskrivelsen under punkt 6.2.1.

Et uheldig utslag av en subjektavgrensning etter SN2007 kunne dermed være at virksomheter som i stor grad driver merverdiavgiftspliktig omsetning av tjenester innenfor næringshovedområde K, for eksempel utelukkende skadeoppgjørsvirksomhet, omfattes av skatteplikten. Fordi finansskatten delvis er begrunnet i at omsetning av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift, må det legges til rette for at virksomheter som i høy grad driver merverdiavgiftspliktig aktivitet innenfor næringshovedområde K likevel ikke skal bli finansskattepliktige. Departementet foreslår derfor en regel om at virksomheter som i hovedsak driver merverdiavgiftspliktig, finansiell aktivitet skal være unntatt fra skatteplikt.

Departementet har vurdert hvordan denne unntaksregelen skal utformes. I vurderingen er det tatt hensyn til at det er foreslått et alternativt unntak fra skatteplikt for virksomheter som har mindre enn 30 pst. aktivitet som omfattes av næringshovedområde K. Fordi virksomhet utenfor næringshovedområde K for finansinstitusjoner som utgangspunkt er merverdiavgiftspliktig, fanger dette unntaket opp de fleste virksomheter som i hovedsak driver merverdiavgiftspliktig aktivitet. Formålet med en ytterligere unntaksregel er å ta høyde for at enkelte av aktivitetene som faller innenfor næringshovedområde K er merverdiavgiftspliktig. Departementet foreslår derfor et unntak fra finansskatteplikten for virksomheter der lønn mv. knyttet til merverdiavgiftspliktig aktivitet innenfor næringshovedområde K overstiger 70 pst. av virksomhetens samlede opplysningspliktige lønnskostnader.

Vurderingen av hvorvidt virksomheten er over eller under terskelen, følger samme bestemmelser som unntaket fra skatteplikt for virksomheter med liten grad av K-aktiviteter, se ovenfor.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2 tredje ledd.

Unntak for finansinstitusjoner som driver ikke-økonomisk aktivitet

Offentlige virksomheter svarer arbeidsgiveravgift på lik linje med privat virksomhet. Offentlige institusjoner som yter finansielle tjenester som definert i næringshovedområde K i SN2007, vil derfor bli skattepliktige for finansskatten på lønn på lik linje med private finansforetak, så framt virksomheten ikke omfattes av et av de to terskelbaserte unntakene fra skatteplikt som redegjort for over.

Det er imidlertid ikke ønskelig at virksomheter som utøver viktige samfunnsoppgaver, som ikke er å anse som økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand, skal rammes av finansskatten for den ikke-økonomiske delen av virksomheten. Departementet foreslår derfor en begrensning i plikten til å betale finansskatt på lønn for finansinstitusjoner som har innslag av ikke-økonomisk aktivitet i sin virksomhet.

Den foreslåtte begrensningen er utformet slik at også finansinstitusjoner med innslag av ikke-økonomisk aktivitet i utgangspunktet må beregne finansskatt på lønn av hele arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Virksomheter med innslag av ikke-økonomisk aktivitet kan imidlertid begrense beregningen av finansskatt på lønn til den delen av lønn mv. som er knyttet til den økonomiske virksomheten, forutsatt at arbeidsgiveren etablerer et klart regnskapsmessig skille mellom skattegrunnlaget (lønnskostnader mv.) som er knyttet til henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet.

Det er ikke bare lønn mv. til ansatte som rent faktisk utfører arbeid knyttet til virksomhetens økonomiske aktivitet som må inngå i skattegrunnlaget for finansskatt på lønn. Det gjelder også de tilhørende, sentrale administrative fellestjenester mv. hos arbeidsgiver. Departementet legger imidlertid til grunn at man normalt kan benytte en fordelingsnøkkel for å fastsette hvor stor del av lønnskostnader mv. til slike fellestjenester som skal henføres til virksomhetens økonomiske aktivitet. En slik fordelingsnøkkel kan bygge på hvor stor andel den lønn mv. som er direkte knyttet til virksomhetens økonomiske aktivitet utgjør av arbeidsgiverens totale lønnskostnader. Lønn mv. til sentrale fellestjenester, herunder blant annet regnskap og personaladministrative tjenester, kan da fordeles ut fra dette forholdstallet.

I kravet om regnskapsmessig skille ligger at det skal være mulig å kontrollere hvor stor del av arbeidsgivers lønnskostnader mv. som knytter seg til henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet. Det må altså etableres en kostnadsenhet for lønnskostnadene for virksomhetens ikke-økonomiske aktivitet. Videre skal arbeidsgiveren utarbeide spesifikasjoner av lønnsoppgaveplikten for den ikke-økonomiske virksomheten. Det skal på en lett kontrollerbar måte være mulig, med utgangspunkt i pliktig regnskapsrapportering, å kunne finne tilbake til spesifikasjoner av lønnsoppgavepliktige ytelser og dokumentasjon for de bokførte opplysningene. Det er de finansskattepliktige institusjonene som selv har ansvaret for at fordelingen og den tilhørende skatteberegningen blir korrekt. Det regnskapsmessige skillet må imidlertid gjennomføres på en slik måte at det i ettertid kan dokumenteres at fordelingen er korrekt, jf. beskrivelsen ovenfor. Dersom det i ettertid ikke kan dokumenteres at fordelingen er korrekt, vil norske myndigheter normalt være forpliktet til å sørge for at beregningene og betalingen av finansskatt på lønn korrigeres. Mangelfull gjennomføring av det regnskapsmessige skillet kan innebære at det må betales finansskatt på lønn av hele virksomhetens lønnsgrunnlag.

Den foreslåtte unntaksregelen som skiller mellom henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet er utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begrepsapparat. EØS-avtalens statsstøtteregler forbyr som hovedregel offentlig støtte til næringslivet, og forbudet omfatter også støtte til offentlige virksomheter som driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private aktører. For å omfattes av forbudet mot statsstøtte må støttemottakeren være et foretak i EØS-avtalens forstand. Ifølge rettspraksis innebærer foretaksbegrepet at forbudet kommer til anvendelse på enhver enhet som må anses å drive økonomisk aktivitet. Med økonomisk aktivitet menes en virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked.

Utøvelse av offentlig myndighet er eksempelvis ikke økonomisk aktivitet. For den nærmere grensedragningen vises til den redegjørelsen departementet ga i Ot.prp. nr. 1 (2007 – 2008) side 200. Redegjørelsen her knyttet seg til innføringen av ny § 4 annet ledd nr. 4 i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv., men anses fortsatt å gi generelle retningslinjer for vurderingen av hva som utgjør økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand:

«Det kan i enkelte tilfeller være tvil om grensen mellom økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet. Det er i denne forbindelse også viktig å ta i betraktning at markedsforholdene kan endre seg over tid. Gjennom EF-domstolens praksis kan det imidlertid oppsummeres enkelte momenter som anses relevante ved bedømmelsen av om en tjeneste innebærer økonomisk aktivitet eller ikke. Det vil for det første være av betydning om enheten/institusjonen er et offentlig organ med offentligrettslig myndighet. Som nevnt ovenfor vil offentligrettslig karakter, typisk falle utenfor statsstøttereglene. Fordi virksomhetsbegrepet er funksjonelt kan imidlertid andre virksomhetsområder i et organ med offentligrettslig myndighet anses å drive markedsmessig. Beslektet med forannevnte er spørsmålet om hva som er formålet med tjenesten. Dersom formålet er sosialt, kulturelt eller utdanningsmessig vil dette tale mot at det dreier seg om økonomisk aktivitet. Hvordan tjenesten finansieres er også av betydning. Dersom brukeren kun betaler en begrenset del av kostnaden relatert til tjenesten, vil dette bidra til å understreke karakteren av ikke-økonomisk aktivitet. Finansieringsformen kan kaste lys over og understreke formålet med tjenesten. En begrenset egenandel for brukerne viser at tjenesten finansieres solidarisk av samfunnet, noe som er et typisk kjennetegn for de oppgaver som det offentlige påtar seg overfor sine borgere».

Departementet foreslår at finansinstitusjoner med delvis økonomisk, delvis ikke-økonomisk aktivitet selv skal kunne velge om det skal etableres et slikt klart regnskapsmessig skille som beskrevet ovenfor, eller unnlate å etablere et slikt skille og betale full finansskatt på lønn av alle lønnskostnadene. Derved vil det være opp til den enkelte finansinstitusjon å vurdere om det er regningssvarende å etablere et regnskapsmessig skille.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2, fjerde ledd.

Skattegrunnlag og satser mv.

Skattegrunnlaget for finansskatten på lønn er det samme som avgiftsgrunnlaget for beregning av arbeidsgiveravgift. Det vises til forslag til ny § 23-2 a annet ledd i folketrygdloven. For inntektsåret 2017 foreslås en sats på 5 pst. for finansskatt på lønn. Se forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 3.

Finansskatt på lønn vil være fradragsberettiget i skattyters inntekt med hjemmel i skatteloven § 6-15, på samme måte som alminnelig arbeidsgiveravgift.

6.3.3 Skatt på overskuddsgrunnlaget i finansiell sektor

Departementet foreslår at en ekstra beskatning på overskudd gjennomføres ved at skattesatsen for finansforetak beholdes uendret. Det vil si at disse foretakene ikke omfattes av nedgangen i skattesatsen på alminnelig inntekt til 24 pst. i 2017, men at overskudd skattlegges med samme sats som i 2016. Det innebærer at satsen på 25 pst. videreføres.

Det foreslås at skattesatsen på 25 pst. skal gjelde for alle skattepliktige foretak som omfattes av den ekstra skatten på lønnsgrunnlaget for finansielle foretak. Dette innebærer at virksomheter uten ansatte ikke omfattes av ekstraskatten på overskuddsgrunnlaget i finansiell sektor. Det vises til omtalen av skattesubjektene i punkt 6.3.2.

Finansforetak som inngår i konsern med foretak som ikke driver finansiell virksomhet, vil ha en høyere skattesats enn andre foretak i konsernet. Det kan gi insentiver til å overføre overskudd fra finansforetaket til andre konsernselskap etter reglene om konsernbidrag. Konsernet kan på denne måten oppnå at overskudd fra finansiell virksomhet ikke skattlegges med satsen på 25 pst. som gjelder for finansforetak, men med den lavere satsen på 24 pst. på alminnelig inntekt.

Departementet vil vurdere om det er behov for endringer i reglene om konsernbidrag for å motvirke slike tilpasninger, og komme tilbake til eventuelle endringsforslag senere.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om skatt av inntekt og formue mv. for inntektsåret 2017 § 3-3 annet ledd.

6.3.4 Fastsetting, saksbehandling og innkreving av finansskatten

Finansskatten på lønn følger tilsvarende regler og prosedyrer for egenfastsetting, saksbehandling og innkreving som den alminnelige arbeidsgiveravgiften, men opplysningene skal gis i en egen skattemelding etter reglene i a-opplysningsloven. Det vises til forslag til endring av skatteforvaltningsloven §§ 1-1, 2-1, 8-6, 9-1, 9-2, 9-4, 13-3 og § 16-3 nr. 32 som endrer skattebetalingsloven kapittel 10 annen deloverskrift, skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav l, og skattebetalingsloven § 16-51, samt forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-1 og 10-10 og a-opplysningsloven § 8 annet ledd.

Finansskatten på overskudd inngår som en del av den alminnelige inntektsbeskatningen av selskap mv., jf. skatteloven §§ 2-2 og 2-3.

6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

En finansskatt på 5 pst. av lønnsgrunnlaget i sektoren, kombinert med at skatten på alminnelig inntekt ikke reduseres fra 25 til 24 pst. for finansiell virksomhet, gir et proveny på om lag 2 250 mill. kroner påløpt og 1 790 mill. kroner bokført i 2017.

De administrative kostnadene for de skattepliktige antas å være beskjedne. Skatteetaten vil ha kostnader til systemtilpasninger, opplæring og kontroll. Disse kostnadene dekkes innenfor Skatteetatens eksisterende budsjettrammer. Offentlig finansieringsvirksomhet som blir finansskattepliktig, må dekke merkostnadene som følger av finansskatten over gjeldende budsjetter.

Finansskatten vil i første omgang redusere finanssektorens overskudd etter skatt. Dersom det er god konkurranse i markedet, og liten renprofitt blant finansforetakene, er det rimelig å anta at finansskatten etter hvert helt eller delvis veltes over i ansattes lønninger, og i priser på finansielle tjenester. Hvor mye prisene og lønningene endres vil avhenge av tilbudet og etterspørselen i de ulike markedene.

Økte priser på finansielle tjenester vil redusere etterspørselen og dermed også sysselsetting i næringen. En finansskatt på lønn vil i tillegg redusere insentivene til egenproduksjon forårsaket av merverdiavgiftsunntaket, ettersom den uheldige vridningen mellom egenproduksjon og innkjøpte tjenester som skyldes unntaket for merverdiavgift, reduseres. Dette kan føre til at noen flere tjenester i finansnæringen, for eksempel innen juridisk rådgivning, skadeoppgjørstjenester og IKT-tjenester, blir anskaffet fra eksterne eller skilt ut som egen virksomhet og fortsetter å tilhøre samme konsern. Dette vil isolert sett redusere sysselsettingen i de foretakene som blir pliktig finansskatt, mens samlet sysselsetting trolig ikke vil påvirkes.

En finansskatt på lønn og overskudd vil være avgrenset til finansiell tjenesteproduksjon i Norge. Den vil derfor omfatte tjenester produsert i Norge, uavhengig av om de selges innenlands eller eksporteres. Tilsvarende vil tjenester produsert i utlandet ikke være omfattet, uavhengig av om de selges i utlandet eller om de importeres til Norge. En finansskatt på lønn og overskudd vil derfor isolert sett være en konkurranseulempe for norske finansvirksomheter.

Det påpekes samtidig at regjeringen hittil har gitt generelle lettelser i selskapsskatten som også har kommet finansnæringen til gode. Overskudd i finansnæringen ble i 2013 beskattet med 28 pst., mens det i 2017 vil beskattes med 25 pst. Det tilsvarer en lettelse på om lag 1,5 mrd. kroner. Denne lettelsen utgjør nesten den delen av finansskatten som legges på lønninger. Det samlede skattetrykket for næringen vil dermed ikke bli vesentlig høyere enn det var i 2013.

6.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks, at endringene i folketrygdloven og a-opplysningsloven trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017, og at endringene i skattebetalingsloven trer i kraft 1. januar 2017.

7 Landbruksbeskatning

7.1 Innledning og sammendrag

I Revidert nasjonalbudsjett 2014 varslet regjeringen en gjennomgang og vurdering av skattereglene for landbruket. Dette ble fulgt opp i budsjettet for 2016, hvor det ble gjennomført endringer bl.a. i beskatningen av gevinster ved realisasjon av landbrukseiendommer og i skogbeskatningen. Der ble det også varslet en offentlig høring av enkelte forslag til endringer i landbruksbeskatningen. Denne er gjennomført i år, og følges opp med forslag til endringer i enkelte ordninger innenfor landbruksbeskatningen i denne proposisjonen. Forslagene i høringsnotatet og høringsuttalelsene er omtalt sammen med de enkelte forslagene nedenfor.

Høringsnotatet ble sendt til 41 høringsinstanser. Departementet mottok 21 høringsuttalelser med realitetsmerknader. Det var fra Skattedirektoratet, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Vestskog, NHO, NHO Mat og drikke, Norsk Gartnerforbund, Norges Birøkterlag, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Norges Pelsdyralslag, Rogaland Pelsdyrfôrlag/Pelsdyrfôr Hamar /Midt-Norsk Fôr, NOAH, Dyrevernalliansen, Agdenes kommune, Agdenes Høyre, Gina og Magne Sørby, Arnt Erik Evja og Frank Nervik samt en anonym uttalelse.

Regjeringen foreslår at aksjeselskap kan få jordbruksfradrag, men uten bunnfradrag slik enkeltpersonforetak har. Forslaget lar seg ikke kombinere med dagens krav til bosetting på driftsenheten for å få jordbruksfradrag. Regjeringen foreslår derfor å fjerne bokravet. Forslagene vil bidra til skattemessig nøytralitet mellom ulike foretaksformer i landbruket. Tiltaket anslås å medføre et provenytap på 10 mill. kroner påløpt og ingen bokført virkning i 2017.

For å bidra til et mer effektivt jordbruk og økt matproduksjon ble det i høringsnotatet foreslått å fjerne øvre grense i jordbruksfradraget og å målrette jordbruksfradraget mot mat- og fôrproduksjon ved å ikke lenger la inntekter fra andre typer aktiviteter inngå i grunnlaget for jordbruksfradraget. På bakgrunn av mottatte høringsuttalelser har regjeringen valgt ikke å gå videre med disse forslagene i budsjettet for 2017.

Regjeringen mener jordbruksfradraget bør forbeholdes aktører som driver aktivt jordbruk. Passive deltakere i selskap med deltakerfastsetting (deltakerlignende selskaper), som ikke har egenproduksjon av produkter omfattet av jordbruksfradraget, bør derfor ikke lenger ha rett til jordbruksfradrag. Det er urimelig at selv en symbolsk part i en samdrift gir status som næringsdrivende og dermed gjør det mulig for passive deltakere å få jordbruksfradrag i betydelige leieinntekter fra eksempelvis melkekvote, jord, bygninger og driftsløsøre. Departementet vurderer derfor en forskriftsendring om dette. Dette spørsmålet ble ikke behandlet i høringsrunden.

Regjeringen følger opp høringsnotatet ved å foreslå at gjennomsnittsligningen for skogbruksinntekter avvikles og erstattes med en ordning med tømmerkonto. En ordning med tømmerkonto gir skogeier mulighet til å inntektsføre tømmerinntekter i hovedsak etter samme mønster som ved føring på gevinst- og tapskonto. Dette åpner for større utjevning av inntektene og større skatteutsettelse enn dagens gjennomsnittsligning. Tømmerkontoordningen er også en enklere skatteordning og gir mindre skattetilpasninger i skogsdriften. Den gir heller ikke de samme urimelige skattemessige resultatene som kan oppstå med gjennomsnittsligningen. Som følge av innspill i høringsrunden foreslår departementet at også skattepliktig del av skogfondsmidler (inklusive offentlige tilskudd) og kostnader dekket med skogfondsmidler skal omfattes av tømmerkontoordningen. Forslaget anslås ikke å ha påløpt eller bokført provenyvirkning i 2017, men å gi skattelettelse over tid.

I tråd med høringsnotatet foreslår regjeringen å endre beskatningen av uttak av skogfondsmidler som brukes til betaling av skogbruksplaner. Skattepliktig del av uttak fra skogfond som benyttes til å dekke kostnader til avskrivningspliktig skogbruksplan, skal med dagens regler ikke skattlegges ved uttak, men gå til fradrag i planens kostpris/avskrivningsgrunnlag. Denne regelen foreslås avviklet, slik at disse uttakene får samme skattefordel som andre uttak fra skogfondskonto med skattefordel.

Det er skattefritak for gevinst ved erstatning i forbindelse med vern av skog som følge av etablering eller utvidelse av verneområde etter naturmangfoldloven. Riksskattenemnda har i vedtak 25. mai 2016 lagt til grunn at utdeling til deltakere i selskap med deltakerfastsetting er skattepliktig selv om utdelingen stammer fra slik gevinst. For å legge til rette for arbeidet med frivillig vern av skog foreslår regjeringen at denne typen utdelinger fra selskap med deltakerfastsetting til deltakerne skal gis skattefritak fra 2017. Tiltaket anslås å gi et provenytap på 7 mill. kroner påløpt og bokført i 2017. Forslaget var ikke med i høringsnotatet.

I lys av høringsuttalelsene fra Norske Reindriftssamers Landsforbund ønsker regjeringen ikke å følge opp forslaget om å avvikle gjennomsnittsligningen for reindriftsinntekter i budsjettet for 2017.

I Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – skattereform for omstilling og vekst ble det foreslått å avvikle skattefritaket for investeringstilskudd i distriktene. Dette gjelder slike tilskudd som er finansiert med midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midler) under Landbruks- og matdepartementets budsjettområde og med distriktsrettet investeringsstøtte under Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjettområde. Disse skattefritakene og forslagene om å avvikle disse ses i sammenheng og er nærmere omtalt under punkt 8.3.

Det vises til forslag til endring av skatteloven §§ 8-1 femte ledd og 9-13 åttende ledd og til forslag til opphevelse av §§ 5-31 a, 8-2 annet ledd bokstav b annet punktum, 14-6 første ledd siste punktum, 14-6 fjerde ledd og 14-7 tredje ledd. Videre vises det til forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 som endrer skatteloven § 14-6 og § 14-81, samt overgangsregel til denne.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

7.2 Jordbruksfradraget

7.2.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at aksjeselskap kan få jordbruksfradrag, men uten bunnfradrag i jordbruksfradraget slik enkeltpersonforetak har. Forslaget lar seg ikke kombinere med dagens krav til bosetting på driftsenheten for å få jordbruksfradrag. Regjeringen foreslår derfor å fjerne bokravet. Forslagene vil bidra til skattemessig nøytralitet mellom ulike foretaksformer i landbruket.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-1 femte ledd. Endringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

7.2.2 Gjeldende rett

Ved fastsetting av alminnelig inntekt fra jord- og hagebruk gis produsenten et jordbruksfradrag på inntil 63 500 kroner (bunnfradag). For inntekt over 63 500 kroner gis det i tillegg et fradrag på 38 pst. av den overskytende inntekten opp til et samlet fradrag på maksimalt 166 400 kroner, jf. skatteloven § 8-1 femte ledd. Maksimalt jordbruksfradrag nås ved en jordbruksinntekt på om lag 334 300 kroner. Det gir med regjeringens skatteforslag for 2017 en maksimal årlig skattereduksjon på om lag 40 000 kroner. Jordbruksfradraget er et fradrag ved beregning av alminnelig inntekt, men påvirker ikke beregnet personinntekt.

Krav på jordbruksfradrag betinger som utgangspunkt bosetting mer enn halve inntektsåret på et av brukene som utgjør driftsenheten, jf. skatteloven § 8-1 femte ledd sjette punktum. I særlige tilfeller skal kravet til bosetting praktiseres med en viss lempe. Den lempelige praksisen gjelder først og fremst ved generasjonsskifte der den som overtar driften av et gårdsbruk, bor utenfor selve bruket, men i rimelig nærhet, og den eldre generasjon fortsetter å bo på bruket.

Bokravet er utformet slik at et aksjeselskap ikke kan kvalifisere til jordbruksfradrag.

7.2.3 Høring

I høringsnotat av 6. mars 2016 foreslås det å åpne for at aksjeselskap kan få jordbruksfradrag, men uten bunnfradrag. Det foreslås videre å oppheve kravet om bosetting på driftsenheten som vilkår for jordbruksfradrag. Dette åpner for at også aksjeselskap kan få jordbruksfradrag.

Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag går i mot både å oppheve kravet til bosetting på driftsenheten og at aksjeselskap kan få jordbruksfradrag. Norsk Bonde- og Småbrukarlag framholder at bosetting og boplikt er en viktig del av jordbrukspolitikken. Norges Bondelag er opptatt av at det bør være et personlig eierskap til norske gårdsbruk. At bonden selv har eierskap til gården og matproduksjonen, er grunnleggende i norsk landbruk. Å åpne for jordbruksfradrag for aksjeselskap vil ifølge Norges Bondelag utfordre familielandbruket og på sikt kunne medføre at andre enn den aktive bonden tar over eierskapet og styringen av matproduksjonen i Norge. Norsk Gartnerforbund støtter forslaget om at aksjeselskap skal kunne få jordbruksfradrag.

7.2.4 Vurderinger og forslag

Departementet foreslår at aksjeselskap kan få jordbruksfradrag, og kravet til bosetting på driftsenheten for å få jordbruksfradrag oppheves. At det ikke lenger stilles krav om bosetting på driftsenheten for å få rett til jordbruksfradrag, åpner for at også aksjeselskap kan omfattes av ordningen.

Jordbruksfradrag for aksjeselskap vil bidra til større skattemessig likebehandling av enkeltpersonforetak og aksjeselskap i landbruket. Dette er i tråd med prinsippet om likebehandling av ulike foretaksformer i skattesystemet. Eventuelle begrensninger på bruken av selskap i landbruket bør ligge i sektorregelverket for landbruket, ikke i skattesystemet.

Utbytte fra aksjeselskap skal i likhet med utdeling fra selskap med deltakerfastsetting ikke inngå i jordbruksfradraget. Etter Finansdepartementets forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven 19. november 1999 nr. 1158 (FSFIN) § 8-1-12 kan jordbruker som deltar i samdrift, enten deltakerne har krav på hvert sitt fradrag eller ett fradrag forholdsmessig fordelt, kunne ta sin andel av overskuddet, arbeidsgodtgjørelse og eventuelle leieinntekter fra samdriften med i sitt grunnlag for beregning av jordbruksfradrag. Dette omfatter også tilordnet overskuddsandel fra selskap med deltakerfastsetting (deltakerligning). Når jordbrukere er deltakere i selskap med deltakerfastsetting som driver jordbruksvirksomhet, gis det dermed allerede jordbruksfradrag til deltakerne på grunnlag av selskapets inntekt. Departementet foreslår derfor ikke å innføre jordbruksfradrag for selskap med deltakerfastsetting. Det skal dermed ikke beregnes fradrag på selskapets hånd, men dagens beregningsmåte videreføres.

Etter skatteloven § 8-1 femte ledd åttende punktum kan ektefeller med bopel på samme driftsenhet ikke kreve fradrag for annen driftsenhet. Når bokravet fjernes, bør denne bestemmelsen erstattes av et krav om at ektefeller ikke kan kreve mer enn ett fradrag, med mindre de driver hvert sitt bruk og lignes atskilt. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til dette.

Retten til jordbruksfradrag er knyttet til «produsenten», dvs. den som utøver jordbruksdriften. Et aksjeselskap, så vel som personlig skattyter, kan eie og drive en jordbrukseiendom, eller også bare eie (eiendomsselskap) eller bare drive (driftsselskap). En personlig skattyter som bare eier landbrukseiendom, anses ikke som produsent i relasjon til skatteloven og har ikke krav på jordbruksfradrag. Det vil være tilsvarende for aksjeselskap.

For jordbruk som drives som enkeltpersonforetak, er ordningen innrettet med et bunnfradrag. I utgangspunktet bør skattereglene være nøytrale med hensyn til foretaksform. Dersom aksjeselskap skulle få et tilsvarende bunnfradrag, kan eieren av jorden ved å opprette ett eller flere foretak gjøre det mulig å oppnå flere bunnfradrag for det som i utgangspunktet er den samme jordbruksvirksomheten. Dette er en uønsket tilpasningsmulighet. Departementet foreslår at jordbruksfradraget for aksjeselskap kun gis som et prosentfradrag/maksimalfradrag, uten noe bunnfradrag.

På samme måte vil det gi en uønsket tilpasningsmulighet dersom det kan opprettes aksjeselskap for å få fradrag ut over maksimalt jordbruksfradrag på 166 400 kroner, ved at den i utgangspunktet samme jordbruksvirksomheten deles opp på flere skattesubjekter, enten på flere selskap eller på selskap og enkeltpersonforetak. Departementet foreslår derfor at samlet fradrag skal deles forholdsmessig dersom aksjeselskap har inntekt knyttet til samme driftsenhet som andre produsenter. Som «samme driftsenhet» i denne sammenheng anses også samme jordbrukseiendom. Hvis en del av en landbrukseiendom f. eks. leies ut til et aksjeselskap, og utleier også har inntekt knyttet til en del av eiendommen, skal samlet maksimalt jordbruksfradrag etter forslaget fordeles proporsjonalt mellom driverne. Det er ikke meningen å endre hva som regnes som en driftsenhet i bestemmelsen for øvrig. Dette innebærer at det fortsatt kan være flere driftsenheter med fullt jordbruksfradrag på samme eiendom når det dreier seg om flere enkeltpersonforetak og dette er i samsvar med hittil gjeldende rett.

Etter gjeldende regler vil det normalt anses som en driftsenhet med krav på ett jordbruksfradrag når en og samme skattyter eier, leier eller driver flere landbrukseiendommer. Det ville være uheldig om man kunne oppnå flere jordbruksfradrag ved å opprette eget selskap for drift mv. av hver eiendom. Departementet foreslår derfor at skattyter og aksjeselskap som direkte eller indirekte kontrolleres av samme skattyter eller dennes nærstående, ikke kan gjøre krav på mer enn ett jordbruksfradrag til sammen. Kontroll av et aksjeselskap bør anses å foreligge dersom skattyter direkte eller indirekte kontrollerer minst halvparten av kapitalen eller stemmene i selskapet. Som nærstående bør regnes arveberettiget slektning.

Det foreslås at departementet gir nærmere regler om dette i forskrift.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-1 femte ledd.

Det foreslås at endringene vedrørende jordbruksfradraget trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

Utvidelse av jordbruksfradraget til aksjeselskap kan medføre behov for å gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring. Departementet legger til grunn at eksisterende forskriftsfullmakt i skatteloven § 8-1 femte ledd siste punktum er anvendelig til det.

7.2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å åpne for jordbruksfradrag for aksjeselskap antas å medføre et provenytap på 10 mill. kroner påløpt og bokført i 2017. For å få jordbruksfradrag må selskapene identifisere og rapportere til Skatteetaten de inntektene og utgiftene som inngår i grunnlaget for jordbruksfradraget.

7.3 Innstramming av jordbruksfradraget for passive deltakere i samdrifter

Fram til 2009 var det ikke tillatt å leie ut melkekvoter. Det førte til at bønder som ønsket å slutte med melkeproduksjon og samtidig få leieinntekter på kvoten, måtte gå inn som deltakere i samdrifter. Et tidligere krav om arbeidsplikt i samdriften var falt bort, og bonden kunne være helt passiv deltaker og likevel få jordbruksfradrag på linje med bønder som drev jordbruksvirksomhet i enkeltpersonforetak.

De fleste samdrifter består som regel av to til fem deltakere. De er organisert som rene driftsselskap, der samdriften tar hånd om produksjon og drift, mens maskiner og andre driftsmidler leies inn fra deltakerne. Overskuddet tas vesentlig ut som leievederlag. Aktive deltakere tar i tillegg ofte ut en arbeidsgodtgjørelse fra samdriften. Resultatet av dette er at bønder som egentlig har avsluttet sin jordbruksproduksjon,men som er med som passiv deltaker i samdrift, kan ha rett til jordbruksfradrag beregnet på grunnlag av kapitalinntekter (leieinntekter fra samdriften). Bønder som har avviklet egen produksjon, og som leier ut melkekvoten til nabo direkte, samt eventuell jord og driftsbygninger, vil derimot ikke ha rett til jordbruksfradrag.

Departementet mener jordbruksfradraget bør forbeholdes bønder som driver aktivt jordbruk. En slik forutsetning er blant annet innbakt i skatteloven § 8-1 femte ledd om at det er «produsenten» som kan kreve fradraget. På bakgrunn av at selv en meget beskjeden eierpart i en samdrift etter praksis gir status som næringsdrivende, kan en bonde som har opphørt med annen jordbruksdrift, ha krav på jordbruksfradrag i store kapitalinntekter fra f.eks. utleie av melkekvoter, jord, bygninger, driftsløsøre osv., basert på sin part i samdriften. Departementet mener det i det minste bør stilles krav om at det er aktivitet knyttet til deltakelsen i samdriften for at en deltaker uten annen jordbruksdrift skal kunne kreve jordbruksfradrag basert på eierandelen. Departementet vil vurdere en innstramming av jordbruksfradraget i samsvar med dette. Det antas at en slik endring vil ha begrenset provenyvirkning.

Omleggingen kan gjennomføres ved en endring i FSFIN § 8-1-12.

7.4 Skogbruk – ny inntektsutjevningsordning

7.4.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at gjennomsnittsligningen for skogbruk drevet i enkeltpersonforetak fjernes og erstattes med en ordning der årets overskudd kan føres på en tømmerkonto i hovedsak etter samme mønster som gevinst- og tapskonto. Forslaget er i hovedsak i samsvar med forslaget i høringsnotat av 6. mars 2016.

Bakgrunnen for forslaget er at gjennomsnittsligning er en unødvendig innviklet form for fastsetting av inntekt. Videre åpner den for at ikke alle inntekter kommer til beskatning ved opphør av gjennomsnittsligningen, og at utgifter ved oppstart av gjennomsnittsligningen kan gi fradrag som er langt høyere enn selve utgiften. Forslaget forhindrer videre urimelig høy beskatning som kan oppstå ved manglende kunnskap om dagens regelverk. Bedre samsvar mellom den privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomheten i forvaltningen av skogen vil også bidra til å øke avkastningen av skogressursene.

Det foreslås at inntekter fra jakt, fiske, torvuttak og lignende, samt leieinntekter fra slike aktiviteter, i motsetning til ved gjennomsnittsligning, ikke skal omfattes av tømmerkontoordningen.

I forbindelse med vedtakelse av ny skatteforvaltningslov, som skal tre i kraft 1. januar 2017, ble det vedtatt endringer i skatteloven § 14-6. Med ovennevnte forslag vil disse endringene ikke lenger være relevante, og de foreslås derfor opphevet. Det vises til forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 som endrer skatteloven § 14-6. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

Forslag til ny inntektsutjevningsordning foreslås gjennomført ved forslag til oppheving av skatteloven §§ 14-6 første ledd siste punktum, 14-6 fjerde ledd og 14-7 tredje ledd og til forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 som endrer skatteloven § 14-81 med tilhørende overgangsbestemmelse. Endringene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

7.4.2 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at inntekt av skogbruk som drives som næringsvirksomhet, skal fastsettes til gjennomsnittlig årsinntekt de siste fem hele kalenderårene, jf. skatteloven § 14-81. Gjennomsnittsberegningen foretas før fradrag for gjeldsrenter. Gjeldsrenter fradras særskilt med det beløpet de har utgjort det siste året. Ved fastsettingen av avkastningen fra skogbruk tas også med verdien av skogsvirke uttatt til eget bruk og av jakt, fiske, torvuttak og lignende, samt leieinntekter herfra, og utbetalt offentlig tilskudd til skogkulturarbeid, jf. skatteloven § 14-81.

Etter bestemmelsens annet ledd kan gjennomsnittsligning foretas når skogeier har drevet næringen i to hele år, mens gjennomsnittsligning skal foretas når skogeieren har drevet næringen i åtte hele år. Inntekten fastsettes til gjennomsnittet av inntekten i det året kravet framsettes for, og inntektene i de fire foregående årene, eventuelt færre år om skogen har vært eid kortere tid.

Gjennomsnittsligning av skog opphører når skogen går over til ny innehaver, jf. skatteloven § 14-81 fjerde ledd.

Dersom det ved avbrudd av gjennomsnittsligningen viser seg at summen av faktiske årsinntekter for de siste fire hele årene overstiger summen av gjennomsnittslignede inntekter for samme tidsrom med mer enn 15 000 kroner, skal differansen skattlegges ved endring av ligningen. jf. skatteloven § 14-81 femte ledd.

7.4.3 Høring

I høringsnotat av 6. mars 2016 ble det foreslått å fjerne ordningen med gjennomsnittsligning for enkeltpersonforetak og erstatte den med en ordning der enkeltpersonforetak som driver skogbruk, kan velge å ta overskudd av skogbruk, herunder uttak av skogsvirke til eget bruk, til inntekt direkte i inntektsåret eller føre den på en tømmerkonto, i hovedsak etter samme mønster som gevinst- og tapskonto. Videre ble det foreslått at inntekter fra blant annet jakt, fiske, torvuttak og lignede ikke skal omfattes av inntektsutjevningsordningen. I høringsforslaget ble det foreslått at heller ikke uttak fra skogfondskonto og offentlig tilskudd til skogkulturarbeid og kostnader til skogkultur og til andre formål dekket med skogfondsmidler skulle omfattes av tømmerkontoordningen. Skattedirektoratet, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Norges Bondelag og Vestskog har avgitt høringsuttalelse om disse forslagene.

Erstatte gjennomsnittligning i skogbruket med tømmerkonto

Norges Skogeierforbund og NORSKOG ønsker primært en flat kapitalskatt på skoginntekter, altså kun skatt på alminnelig inntekt og ikke skatt på beregnet personinntekt. Norges Skogeierforbund mener at forslaget om tømmerkonto samlet sett hverken innebærer en forenkling eller forbedring i forhold til dagens regelverk, og ønsker derfor subsidiært at dagens ordning videreføres. Også NORSKOG mener subsidiært at gjennomsnittsligningen bør videreføres.

Både Norges Skogeierforbund og Norges Bondelag er fornøyde med at departementet foreslår å videreføre en utjevningsordning i skogbruket. En tømmerkonto vil ifølge Norges Bondelag isolert sett gi mulighet for lengre skattekreditt enn dagens ordning. Samtidig vil ordningen bli mer fleksibel, og en kan i større grad styre nivået på inntektsføring og se dette i sammenheng med resultatet i andre næringer og lønnsforhold. Dette er åpenbare positive effekter av forslaget. På den annen side vil vilkårene for ny eier ved generasjonsskifte blir betydelig svekket. Norges Bondelag støtter derfor ikke primært forslaget om å innføre en ordning med tømmerkonto. Norges Bondelag ser tømmerkonto med mulighet for 10 pst. nedskriving med skogfond som et subsidiært ønskemål. (Departementet forstår dette som at inngangsverdien på skogeiendommen skulle reduseres med 10 pst., og at skogeier i den sammenheng skulle kunne ta ut tilvarende beløp fra skogfondskonto til i praksis fri avbenyttelse med beskatning av kun 15 pst. av uttaket). Norges Bondelag ser imidlertid en tømmerkontoordning som en mulig inngang til en felles fondsordning, en «landbrukskonto», der en kan jevne ut inntekter fra både jordbruket og skogbruket.

Norges Skogeierforbund mener at tømmerkonto vil åpne for større fleksibilitet enn i dag. Ordningen gir også en større skattekreditt enn gjennomsnittsligningen. Forslaget vil imidlertid ikke bidra til forenkling, og oppstarts- og avbruddsligning faller bort. For å kompensere for dette bortfallet foreslår Norges Skogeierforbund at det ved etablering av en tømmerkontoordning innføres en startavskrivning på 10 pst. av kostpris for ny skogeier.

NORSKOG mener tømmerkonto er minst like komplisert som dagens ordning med gjennomsnittsligning blant annet fordi gevinst- og tapskonto, som tømmerkonto bygger på, er ukjent for de fleste skogeiere. Tømmerkonto vil gi flere fordeler, men opphør av avbruddsligning og oppstartsligning vil helt klart gi en dårligere løsning for skogeierne. Ved eierskifte leder dagens løsning både til økt avvirkning og økt investering. For å kompensere for et bortfall av denne muligheten mener NORSKOG det vil være riktig å gi ny eier en bedre start, i stedet for selger, som får fordelen ved avbruddsligningen. Tidligere var det mulig å skrive ned inntil 10 pst. av kostprisen med skogfond. NORSKOG mener tømmerkonto vil være et godt alternativ hvis adgangen til å benytte skogfondsmidler i forbindelse med nedskriving av skogen gjeninnføres. Det vil fremme avvirkningen og bidra til at ny skogeier bedrer likviditeten i starten av eierperioden. Dette vil øke evnen til å investere i eiendommen. Når kjøpekraften styrkes, er det også et virkemiddel i en strukturutvikling som NORSKOG mener er svært viktig.

Vestskog SA mener at ordningen med tømmerkonto trolig vil fungere minst like bra som gjennomsnittsligning for skogeiere på Vestlandet. Vestskog mener at tømmerkonto vil videreføre de fleste fordelene med gjennomsnittsligning og fjerne de fleste ulempene, som for eksempel risiko for dobbel skattlegging ved oppstart av gjennomsnittsligning. Vestskog påpeker at kunnskapen om gjennomsnittsligning hos skogeiere og regnskapsførere på Vestlandet er for lav til at mulighetene for skatteplanlegging i gjennomsnittsligningen blir utnyttet godt nok.

Innsnevre grunnlaget for inntektsutjevningsordning

I høringsnotatet er det foreslått at inntekter fra jakt og fiske på skogeiendom, torvuttak osv. samt uttak fra skogfondskonto og offentlige tilskudd ikke skal inn på tømmerkonto. Det samme gjelder kostnader til skogkultur, veier og andre formål som er dekket av skogfondsmidler.

Norges Bondelag legger til grunn at forslaget innebærer at slike inntekter skal tas til inntekt og kostnader føres til fradrag i det året de er påløpt. Dette er isolert sett gunstig skattemessig. Norges Skogeierforbund understreker at det kan være en fordel å kunne utgiftsføre alt det samme året utgiften påløper, men det vil samtidig bidra til å gjøre regnskapsføringen mer komplisert. Både Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund bemerker at i motsetning til dagens regler, der utgifter til skogkultur inngår i grunnlaget for gjennomsnittsligning, vil endringene kunne medføre at skogeier i enkelte år hvor det er lite grunnlag for inntektsføring fra tømmerkonto, vil kunne få lav personinntekt og dermed lavt sykepengegrunnlag og pensjonsopptjening. Dette kan ifølge Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund være uheldig.

Norges Skogeierforbund og NORSKOG forutsetter at måleavgift, FoU-trekk og skogfondstrekk også skal være med. NORSKOG forstår det slik at kostnader til skogkultur, veier og andre formål som er dekket av skogfondsmidler, heller ikke skal tas med i tømmerkontoen, men utgiftsføres direkte, noe som anses som en fordel. Samtidig påpeker NORSKOG at det kan bli komplisert å vite hva som skal være med på tømmerkontoen.

Skattedirektoratet legger til grunn at avviklingen av gjennomsnittsligningen innebærer forenkling både for skattyter og skatteetaten. Forslaget gir også riktigere beskatning ved opphør av virksomhet enn gjeldende ordning.

Overgangsordning

Det er i høringsnotatet foreslått regler for inntekts- eller fradragsføring av henholdsvis gjennomsnittsunderheng eller gjennomsnittsoverheng ved opphør av gjennomsnittsligning.

Norges Bondelag mener primært at overgangsordningen bør utformes tilsvarende den som ble vedtatt i forbindelse med opphør av gjennomsnittsligning for selskap. Da ville overgangen også bli forutsigbar for de som har planlagt et eierskifte etter dagens gjeldende regelverk. Norges Skogeierforbund viser til at det har vært noe uklarhet om hvordan overgangsordningen faktisk er ment å virke. Dersom den er riktig forstått, vil overgangsordningen sørge for at alle uansett blir beskattet for faktisk inntekt. NORSKOG mener overgangsordningen er god fordi den vil sørge for at alle uansett blir beskattet for faktisk inntekt.

7.4.4 Vurderinger og forslag

Generelt

Gjennomsnittsligning har til hensikt å jevne ut inntekter som varierer over tid, og med det redusere skatten i et progressivt skattesystem. Ordningen gir også en utsettelse av beskatningen og en skattekreditt. Den er relativt komplisert og gir muligheter til skatteplanlegging. Skattetilpasning påvirker hvordan skogsdriftene legges opp, særlig årene rundt eiendomsoverdragelser. Det er uheldig at ordningen kan påvirke omfang av og tidspunkt for investeringer i skogvirksomhet og uttak av tømmer. Ordningen åpner for at inntekter fra skogen ikke kommer til beskatning ved opphør av gjennomsnittsligning. Ved oppstart av gjennomsnittsligning åpner ordningen også for at utgifter i skogen kan utgiftsføres med mer enn 100 pst. av utgiften. En andel av en utgift som utgiftsføres i sin helhet for eksempel året før gjennomsnittsligning iverksettes, vil også komme til fradrag i hvert av de første årene med gjennomsnittsligning. Uten planlegging av skogsdriften over år kan en også få dobbeltbeskatning av samme inntekt. Alt i alt kan gjennomsnittsligningen føre til skattetilpasninger og et uttak av tømmer som avviker fra det som er samfunnsøkonomisk effektivt.

Det er normalt ikke gunstig å starte gjennomsnittsligningen de første årene en har overtatt skog hvis en har positive inntekter fra skogen disse årene. Gjennomsnittsligningen kan være gunstig i slike tilfeller hvis en har stort underskudd, for eksempel som følge av at en bygger en skogsvei. Det forutsetter imidlertid at en har inntekter utenom skogen å trekke det gjennomsnittslignede underskuddet fra i. Slikt underskudd kan ikke framføres utover det som følger av gjennomsnittsligningen.

Ved avhendelse av skogen vil det foretas såkalt avbruddsligning hvis de faktiske inntektene de fire siste hele årene er mer enn 15 000 kroner høyere enn de gjennomsnittslignede inntektene i de samme årene. Ved avbruddsligning vil differansen mellom reelle inntekter og gjennomsnittslignede inntekter bli lagt til gjennomsnittsinntekten i de aktuelle årene de reelle inntektene overstiger de gjennomsnittslignede inntektene. Hvis de faktiske inntektene de fire siste hele årene ikke er mer enn 15 000 kroner høyere enn de gjennomsnittslignede inntektene, stopper gjennomsnittsligningen ved ligningen for siste hele år skogen er eid av skattyter. Skattyter kan oppnå at ikke alle faktiske inntekter kommer til beskatning. Den skattemessig optimale tilpasningen er å ha en stor skogsdrift i det femte hele året før avhendelse av skogen, og så ha en stor skogsdrift det siste hele året skogen er eid. En kan da unngå avbruddsligningen og på grunn av gjennomsnittsligningen få beskattet kun en femdel av inntektene fra den siste skogsdriften, jf. eksempel 3 i tabell 7.3 nedenfor.

Det antas at i størrelsesorden 20 000 til 30 000 skogeiendommer gjennomsnittslignes. Gjennomsnittsligning av skogbruk kompliserer skattesystemet og framstår som unødig innviklet. Også avbruddsligningen er komplisert i det den innebærer at tidligere års fastsettinger må endres. En oppheving av gjennomsnittsligningen vil medføre administrative lettelser både for skattyterne og for Skatteetaten.

Siktemålet med progressiv inntektsbeskatning er i utgangspunktet at personer med høye inntekter skal bidra mer til fellesskapet enn personer med lave inntekter, ikke at personer med sterkt svingende inntekter over år skal betale mer skatt enn personer med jevne inntektsstrømmer. Skogbruket står i en særstilling når det gjelder potensielle svingninger i inntekter på grunn av det lange tidsrommet fra foryngelse av skogen til felling av tømmeret. Det er også vanlig med hogster hvor store mengder tømmer tas ut på samme tid. En ordning med utjevning av inntekter kan derfor ha en berettigelse for denne næringen.

Forslag til ny inntektsutjevningsordning

I forbindelse med budsjettet for 2015 ble ordningen med gjennomsnittsligning av skogbruk og reindrift for selskap opphevet med virkning fra og med inntektsåret 2015. Begrunnelsen var at ordningene hadde liten økonomisk betydning i slike tilfeller på grunn av at selskap kun betalte skatt av alminnelig inntekt. Departementet legger til grunn at for enkeltpersonforetak som avvirker tømmer, vil utjevning av inntekt over flere år ved gjennomsnittligning kunne ha økonomisk betydning. Dersom ordningen avvikles, taler muligheten for sterkt svingende tømmerinntekter for at gjennomsnittsligningen erstattes av en annen ordning som kan virke utjevnende, men uten de uheldige sidene ved gjennomsnittsligningen.

Ved realisasjon av driftsmidler åpner skattesystemet for å jevne ut inntekter over tid. Ved realisasjon av driftsmidler i saldogruppe e til i (blant annet skip, fly, bygg og anlegg, forretningsbygg og tekniske installasjoner) kan eventuell gevinst føres på gevinst- og tapskonto. Positiv saldo på gevinst- og tapskontoen skal inntektsføres med 20 pst. per år. Det er en saldometode der inngående saldo reguleres med nye gevinster og tap i løpet av året, og der inntekts- eller fradragsføringen beregnes av saldo ved årets slutt.

Skattlegging av tømmerinntekter etter mønster av skattleggingen av gevinster på driftsmidler som føres på gevinst- og tapskonto, kan være et alternativ til gjennomsnittsligningen. Skattyter får utjevning av inntektene og potensielt lavere trygdeavgift og trinnskatt samt en skattekreditt. Skattefordelen gjennom tilpasninger i skogsdriften faller bort, særlig i forbindelse med eiendomsoverdragelser.

Departementet foreslår at gjennomsnittsligningen fjernes og erstattes med en ordning der enkeltpersonforetak som driver skogbruk, kan velge å ta årets overskudd av skogbruk til inntekt direkte i inntektsåret eller føre den på tømmerkonto. Det foreslås at reglene om gevinst- og tapskonto gjelder så langt de passer for inntektsføring fra slik tømmerkonto, med mindre annet er angitt.

Tømmerkontoordningen vil gi skogeier mulighet til å inntektsføre tømmerinntekter i hovedsak etter samme mønster som føring på gevinst- og tapskonto. Skogeier kan velge om årets overskudd fra skogen, herunder uttak av skogsvirke til eget bruk, skal inntektsføres direkte i inntektsåret eller føres på tømmerkonto. Er saldoen positiv, skal minst 20 pst. av saldoen inntektsføres. Årets underskudd skal føres på tømmerkonto. Er saldoen negativ, skal inntil 20 pst. av saldoen fradragsføres. Inngående negativ saldo på tømmerkonto kan alltid føres mot årets overskudd fra skogen.

Det at reglene for gevinst- og tapskonto skal gjelde tilsvarende for tømmerkonto, innebærer blant annet at reglene om gevinst- og tapskonto ved generasjonsskifte også vil gjelde så langt de passer for tømmerkonto. Fra 1. januar 2014 er det innført et kontinuitetsprinsipp ved arve- og gaveoverføringer. Det innebærer blant annet at den som arver avdødes virksomhet, også vil overta tømmerkonto knyttet til virksomheten. Det samme gjelder for gavemottaker som overtar giverens virksomhet, jf. skatteloven § 9-7 andre ledd annet punktum. Er virksomheten ikke overtatt av gjenlevende ektefelle eller arving, skal gevinst- og tapskonto, og dermed også tømmerkonto, føres til inntekt/fradrag før dødsboet sluttes, jf. skatteloven § 14-48 første ledd første og annet punktum.

Reglene om kontinuitet gjelder ikke ved salg. Ved salg av virksomheten vil selgeren beholde skatteposisjonen knyttet til tømmerkonto og må fortsette inntektsføring-/fradragsføring som tidligere i samsvar med reglene for gevinst- og tapskonto. Hvor virksomhet overføres ved gavesalg til en som er arveberettiget etter arveloven kapittel 1 eller 2, dvs. arv på grunnlag av slektskap eller ekteskap, kan overdrageren velge å unnlate inntektsoppgjør og i stedet la reglene om kontinuitet komme til anvendelse, jf. skatteloven § 9-7 sjette ledd, jf. tredje ledd. I så fall skal mottakeren tre inn i selgers skatteposisjoner, herunder gevinst- og tapskonto og, etter forslaget, tømmerkonto knyttet til virksomheten.

I høringsnotatet er det foreslått at inntekter fra jakt, fiske, torvuttak og lignende, samt leieinntekter fra slike aktiviteter, og uttak fra skogfondskonto, i motsetning til ved gjennomsnittsligningen i dag, ikke skal omfattes av denne ordningen. Det samme gjelder utbetalt offentlig tilskudd til skogkulturarbeid. Som begrunnelse er angitt at det er grunn til å anta at denne typen inntekter, eller kostnader knyttet til disse inntektene, ikke svinger på samme måte som inntekter fra salg av tømmer. På bakgrunn av høringsuttalelsene fra Norges Skogeierforbund og NORSKOG foreslår departementet en endring sammenlignet med høringsnotatet, som vil gjøre det lettere å vite hvilke typer inntekter og utgifter som skal omfattes av tømmerkontoen. Departementet foreslår at skattepliktig del av skogfondsmidler (inklusive offentlige tilskudd) samt utgifter som er finansiert med skogfondsmidler, skal omfattes av ordningen med tømmerkonto.

Det er årets overskudd fra skogbruk (som definert ovenfor) som kan føres på tømmerkonto. Kostnader som er pådratt for å opptjene skogbruksinntekter, skal trekkes fra. Føring til tømmerkonto skal likevel foretas før fradrag for gjeldsrenter. Gjeldsrenter fradras særskilt med det beløp de har utgjort det siste året.

Kostnader vedrørende driftsmidler som brukes i aktiviteter som faller både innenfor og utenfor tømmerkontoordningen, herunder avskrivning, må fordeles mellom disse aktivitetene i forhold til utnyttelsen av driftsmidlene. Dette skiller seg i prinsippet ikke fra føring av kostnader under dagens gjennomsnittsligning.

Det kan være behov for å gi nærmere forskrifter blant annet når det gjelder hvilke utgifter og inntekter som skal kunne føres på tømmerkonto. Det foreslås at departementet gis fullmakt til å gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 14-81 gjennom forslag til endring av skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22 med tilhørende overgangsbestemmelse.

Underskudd i skogbruk

På grunn av gjennomsnittsligningen gjelder det særregler for underskudd i skogbruket, jf. skatteloven §§ 14-6 første ledd siste punktum, 14-6 fjerde ledd og 14-7 tredje ledd. Årets underskudd inngår som et negativt beløp i gjennomsnittsberegningen, og netto underskudd etter gjennomsnittsligning et år kan trekkes fra i andre inntekter som skogeieren måtte ha samme år. Men det er ingen framføringsadgang utover det som gjennomsnittsligningen selv gir adgang til. Årets underskudd etter gjennomsnittsligning kan altså ikke framføres til fradrag i senere års inntekter.

Etter avvikling av gjennomsnittsligningen og innføring av tømmerkonto legger departementet til grunn at det i utgangspunktet bør være symmetrisk behandling av overskudd og underskudd i skogbruk. Det vil ellers bli mulighet for tilpasninger ved at avvirkningskostnader pådras året før tømmersalget finner sted. Det kunne føre til at kostnader ble fradragsberettiget i sin helhet i avvirkningsåret, mens salgsinntektene fordeles til beskatning over en årrekke gjennom tømmerkontoen. Departementet foreslår derfor at underskudd i skogbruksinntekter som kvalifiserer til føring på tømmerkonto, må overføres til tømmerkonto. Er saldoen negativ, skal inntil 20 pst. fradragsføres. Negative beløp på tømmerkonto kan alltid fradragsføres mot årets og senere års overskudd i skogbruksinntekter (som definert ovenfor).

Det vises til forslag til opphevelse av skatteloven §§ 14-6 første ledd siste punktum, 14-6 fjerde ledd og 14-7 tredje ledd.

Eksempler på virkningene av gjennomsnittsligning contra bruk av tømmerkonto

I tabellene 7.1 – 7.3 gis tre eksempler på skatteberegning ved gjennomsnittsligning sammenlignet med den foreslåtte ordningen med tømmerkonto. Det er lagt til grunn en skattesats på 40 pst. basert på at skoginntekter i de fleste tilfeller vil komme på toppen av andre inntekter. Tidsprofilen på innbetalingen av skatten vil være forskjellig ved gjennomsnittsligning og føring på tømmerkonto. Ordningene gir dermed ulik skattekreditt. Det er derfor beregnet nåverdi for begge skatteordningene for å sammenligne de to og for å vise reell skattebelastning. Det er brukt en diskonteringsrente på 6,6 pst.

Mange som har overtatt skog, velger å avvirke skog de første årene. Det er imidlertid av andre grunner enn virkningene av gjennomsnittsligningen. Gjennomsnittsligningen gir insentiv til å vente med avvirkning til femte hele året etter at en har overtatt skogen (gitt at en ikke har hatt år med underskudd). Det antas at det er vanlig praksis å ikke velge gjennomsnittsligning de første årene en har overtatt skog, m.a.o. ha ordinær beskatning ved eventuell avvirkning disse årene, og så, i den grad det er aktuelt med bygging av skogsvei eller annet som genererer utgifter i skogen, foreta dette i årene rett forut for igangsetting av gjennomsnittsligningen for å få store skattemessige fradrag.

Eksempel 1 i tabell 7.1 viser en skogeier som har skogsdrift første hele året han eier skogen, og som velger gjennomsnittsligning fra år 2. I dette tilfellet er gjennomsnittsligningen svært ugunstig (nåverdi skatt på 796 863 kroner). I praksis vil en skogeier derfor ikke velge gjennomsnittsligning fra år 2 hvis han har positiv inntekt i år 1, men ordinær ligning. Med ordinær ligning vil sum skatt med reell inntekt som i eksempel 1 være 400 000 kroner med en effektiv skattesats på 40 pst. (40 pst. skatt på 1 mill. kroner), mens nåverdien av skatten med føring av tømmerkonto vil være litt over 300 000 kroner. Med andre ord vil tømmerkonto være langt mer gunstig for skattytere som nettopp har overtatt skog, og som kan ha behov for å avvirke skog for å betale selger eller betale ut søsken.

Bytter en i eksempel 1 inntekten på 1 mill. kroner i år 1 med en utgift på 1 mill. kroner i år 1, vil skatteverdien av utgiften innenfor gjennomsnittsligningen gi en skattereduksjon med nåverdi på 796 863 kroner, forutsatt at en har inntekter i de samme årene å trekke fradraget fra i. Tabellen viser da at gjennomsnittsligning kan gi inntektsfradrag som langt overstiger den reelle utgiften. En utgift på 1 mill. kroner kan gi et inntektsfradrag på nærmere 2,3 mill. kroner.

I eksempel 2 i tabell 7.2 har skogeier eid skogen noen år, og skogeier har ikke hatt skogsdrifter eller utgifter i skogen de siste 5 årene før skogsdriften i år 1 gjennomføres og gjennomsnittsligningen påbegynnes. Eksempelet viser at føring av tømmerkonto gir større skattekreditt og dermed lavere skattebelastning (nåverdi 301 066 kroner) enn ordinær gjennomsnittsligning (nåverdi 331 559 kroner).

Eksempel 3 i tabell 7.3 viser en skogeier som har en skogsdrift som gir en reell inntekt på 1 mill. kroner i femte siste hele året (år 1 i tabellen) han eier skogen, og som har en ny skogsdrift i siste hele året han eier skogen, som gir en reell inntekt på 800 000 kroner. I eksempelet er skattebelastningen markert lavere ved gjennomsnittsligning (nåverdi 378 053 kroner) enn ved føring på tømmerkonto (nåverdi 487 292 kroner). Det skyldes særlig at kun 160 000 kroner av inntekten på 800 000 kroner i år 5 blir skattlagt med dagens gjennomsnittsligning.

7.4.5 Overgangsordning

Overgang fra gjennomsnittsligning til tømmerkonto

Departementet foreslår at dersom summen av de inntil fire siste års faktiske skogbruksinntekter, slik de er kommet til beskatning i gjennomsnittsligningen, er lavere enn summen av de faktiske skogbruksinntektene i samme periode, skal dette underhenget fra gjennomsnittsligningen tas til inntekt i 2017 (helt eller delvis) eller føres på tømmerkonto. Føring på tømmerkonto er ikke avhengig av hvilken type inntekter som ligger til grunn for underhenget. At typen inntekter som skal kunne føres på tømmerkonto, blir begrenset sammenlignet med gjennomsnittsligningen, påvirker altså ikke overgangsordningen.

Dersom summen av de inntil fire siste års faktiske skogbruksinntekter, slik de er kommet til beskatning i gjennomsnittsligningen, er høyere enn summen av de faktiske skogbruksinntekter i samme periode, skal dette overhenget fra gjennomsnittsligningen komme til fradrag i inntekten i 2017. Det skal være vanlig framføringsadgang for underskudd når skattyteren ikke har tilstrekkelig inntekt til å utnytte fradraget samme inntektsår.

Dette innebærer at de inntil fire siste års faktiske skogbruksinntekter, slik de er kommet til beskatning i gjennomsnittsligningen, må klarlegges og sammenholdes med de faktiske skogbruksinntektene i samme periode for å finne differansen mellom disse. I formuleringen «inntil fire år» tas det høyde for at skattyter kan ha hatt gjennomsnittsligning i en kortere periode enn fire år. Det er overheng og underheng knyttet til faktiske skoginntekter i årene med gjennomsnittsligning det skal korrigeres for i overgangsordningen.

Inntekt og fradrag inngår i både alminnelig inntekt og personinntekt.

Det vises til forslag til overgangsregel ved endring av skatteloven § 14-81 i forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 22.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

Tømmerkonto og endret virksomhetsklassifisering av skog

I forbindelse med budsjettet for 2016 er det vedtatt at virksomhetsvurderingen for skog fra 2016 skal følge skatterettens alminnelige prinsipper. I og med at vilkåret for gjennomsnittsligning er at det drives virksomhet, er skatteloven § 14-81 sjette ledd endret. Når skog ikke lenger skal omfattes av ordningen med gjennomsittsligning som følge av endret virksomhetsklassifisering, skal gjennomsnittsunderheng bli et inntektstillegg i året etter siste år med gjennomsnittsligning. Gjennomsnittsoverheng blir tilsvarende et fradrag året etter siste året med gjennomsnittsligning. Eventuelt kan skogeier velge å føre gjennomsnittsunderheng på gevinst- og tapskonto.

For skog som i 2016 ikke lenger skal anses som virksomhet, vil gjennomsnittsunderheng bli et inntektstillegg i 2016, mens gjennomsnittsoverheng blir et fradrag i 2016, eventuelt at skogeier fører gjennomsnittsunderheng på gevinst- og tapskonto. Skog som fortsatt anses som virksomhet i 2016 og senere, kommer inn under den nye ordningen med tømmerkonto. Dersom slik skog senere ikke er å anse som virksomhet, er det reglene om tømmerkonto som regulerer inntektsføringen ved opphør av virksomhet. Det innebærer at skattyter viderefører tømmerkontoen også etter opphøret av virksomhetsklassifisering, og saldoen inntektsføres med minst 20 pst. eller fradragsføres med maksimalt 20 pst. hvert år. Det følger av at plikten til å inntektsføre eller adgangen til å kostnadsføre fra gevinst- og tapskonto, som også blir gjeldende for tømmerkonto (det følger av forslaget til skatteloven § 14-81 første ledd tredje punktum), ikke påvirkes av at klassifiseringen som virksomhet i skattemessig forstand opphører, jf. Lignings-ABC 2015 side 1597.

7.4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattekreditten vil bli mer langvarig og dermed større med tømmerkonto enn med gjennomsnittsligning. Skattyter vil også ha større valgfrihet med hensyn til når skogbruksinntekter skal inntektsføres, og dette kan bidra til å redusere trinnskatt og trygdeavgift. En avvikling av gjennomsnittsligningen vil samtidig gi en innstramming ved at alle nettoinntekter vil komme til beskatning, og ved at utgifter ikke kan komme til fradrag med et høyere beløp enn selve utgiften. Det er kun inntekter fra tømmer og annet skogsvirke som kan føres på tømmerkonto. Endringen innebærer dermed isolert sett en innstramming ved at inntekter fra skogen som stammer fra annet enn tømmer og annet skogsvirke, ikke lenger vil inngå i ordningen for inntektsutjevning. Samlet sett antas ordningen med tømmerkonto å gi en lavere skattebyrde for skogeiere enn gjennomsnittsligningen, selv om det er usikkerhet knyttet til hvor mye tilpasningsmulighetene i gjennomsnittsligningen utnyttes. Det er vanskelig å tallfeste disse effektene. Endringen anslås å ikke ha noen provenyvirkning i 2017, men det antas at virkningen over tid av endringen i 2017 vil gi noe provenytap.

Tømmerkontoordningen vil ikke påvirke tidspunktet for avvirkning i skogen og for investeringer i skogen i den grad gjennomsnittsligningen gjør. Bedre samsvar mellom den privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomheten i forvaltningen av skogen vil bidra til å øke avkastningen av skogressursene.

Departementet mener en omlegging av inntektsutjevningen for skogbruk fra gjennomsnittsligning til føring av tømmerkonto vil gi administrative fordeler både for skattytere og Skatteetaten. For skattyterne vil overgang til tømmerkonto innebære reduserte muligheter for skatteplanlegging, og skattyterne vil ikke trenge så inngående kunnskaper om hvordan utjevningsordningen kan utnyttes. En unngår også justering av tidligere års ligning ved eventuell avbruddsligning.

7.4.7 Ikrafttredelse

Endringene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

7.5 Uttak av skogfondsmidler til skogbruksplan

Etter skogbruksloven av 27. mai 2005 plikter skogeiere å avsette til skogfond en andel av brutto avvirkningsverdi det enkelte år. Etter forskrift 3. juli 2006 nr. 881 (skogfondsforskriften) § 6, gitt med virkning fra 1. september 2006, skal avsetningen til skogfond være innenfor intervallet 4 til 40 pst. av bruttoverdien. Gjennomsnittlig avsetningsbeløp ligger på om lag 10 pst. Skogfondet skal brukes til å fremme skogkultur, skogproduksjon og skogsdrift på eiendommen. Frigitte skogfondsmidler tas til inntekt med 15 pst. av det utbetalte beløp, jf. skatteloven § 8-2 annet ledd bokstav a og FSFIN § 8-2. Resterende 85 pst. av frigitte midler er endelig skattefrie. Tilskudd er skattepliktig 100 pst. selv om de føres på skogfondskonto.

Etter skatteloven § 8-2 første ledd inntektsbeskattes ikke offentlige tilskudd til nyanlegg av varig art i skogsdrift dersom tilskuddet brukes til nedskriving av det nye anleggets kostpris, slik at det for denne del av kostprisen ikke gis noe fradrag ved inntektsfastsettelsen i form av avskrivninger eller skjermingsfradrag. Skogfondsmidler som utbetales til investering i avskrivbart driftsmiddel, skal likevel ikke gå til fradrag i driftsmidlets kostpris (avskrivningsgrunnlag). Skattepliktig del av utbetaling til skogbruksplan skal imidlertid gå til fradrag i planens kostpris, mot at skattlegging unnlates, jf. skatteloven § 8-2 annet ledd bokstav b annet punktum.

Det ble i 2014 gitt om lag 29 mill. kroner i støtte over budsjettets utgiftsside til utvikling av skogbruksplaner. Skogeiers kostnad til skogbruksplan (etter budsjettstøtte) vil variere fra noen få tusen kroner for små skogeiendommer til flere ti-tusen kroner for større eiendommer. Den ekstra skattefordelen av at utbetalingen fra skogfond til skogbruksplan skal avskrives i stedet for å skattlegges ved utbetalingen, er beskjeden, selv for større skogbruksplaner. For eksempel anslås denne skattefordelen for en skogbruksplan som koster skogeier 20 000 kroner etter budsjettstøtte (men før skatt), til 200 – 350 kroner, avhengig av skogbrukers marginale skattesats.

Bestemmelsen om at skattepliktig del av utbetaling til skogbruksplan skal gå til fradrag i planens kostpris/avskrivningsgrunnlag mot at slik utbetaling ikke skattlegges ved utbetalingen, framstår som en unødvendig og komplisert detaljregulering. Denne regelen vil heller ikke gjelde for alle skogbruksplaner ettersom mange skogbruksplaner ikke er aktiveringspliktige på grunn av at verdien er under 15 000 kroner.

I høringsnotat 6. mars 2016 ble det foreslått at bruk av skogfondskonto til finansiering av skogbruksplan skal ha samme skattefordel som andre uttak fra skogfondskonto med skattefordel. Skattedirektoratet, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund og NORSKOG støtter forslaget. Departementet forslår på denne bakgrunn at skatteloven § 8-2 annet ledd bokstav b annet punktum, oppheves.

Forslaget antas ikke å medføre nevneverdige provenyvirkninger, men innebærer en forenkling av skatteregelverket. Det vises til forslag til oppheving av skatteloven § 8-2 annet ledd bokstav b annet punktum.

7.6 Skogvern – skog eid i selskap med deltakerfastsetting

7.6.1 Innledning og sammendrag

Gevinst ved realisasjon av skog i forbindelse med skogvern er fritatt for beskatning. Dersom skogen er eid i sameie som driver skogbruk, lignes virksomheten som et selskap med deltakerfastsetting. (Begrepet «selskap med deltakerfastsetting» anvendes i lov om skatteforvaltning, som trer i kraft 1. januar 2017. Fra samme dato endres betegnelsen «deltakerlignet selskap» i skatteloven til «selskap med deltakerfastsetting».) Utdeling fra et selskap med deltakerfastsetting beskattes på deltakernes hånd etter uttaksmetoden selv om utdelingen skriver seg fra en inntekt som er skattefri for selskapet som gevinst ved frivillig skogvern. Regjeringen foreslår at det gis et særskilt unntak fra hovedregelen om utdelingsbeskatning av deltaker i selskap med deltakerfastsetting slik at utdeling av gevinst i forbindelse med skogvern til deltaker blir skattefri også for deltakeren.

Det vises til forslag til skatteloven § 9-13 åttende ledd nytt annet punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

7.6.2 Gjeldende rett

Etter skatteloven § 9-3 sjette ledd jf. § 9-13 åttende ledd er realisasjonsgevinst ved vern av skog i forbindelse med etablering eller utvidelse av verneområde etter naturmangfoldloven fritatt for skatteplikt.

I de tilfellene der skogeiendommen inngår i et selskap med deltakerfastsetting, utbetales erstatningen til selskapet. Skogeiendommer som inngår i et selskap med deltakerfastsetting, skal som utgangspunkt deltakerfastsettes etter nettometoden. Det innebærer at selskapets nettoformue og alminnelig inntekt fastsettes hos selskapet som om dette var skattyter. Deretter tilordnes nettoresultatet deltakerne og beskattes hos disse som alminnelig inntekt.

Gevinsten fra vern av skog vil ikke være skattepliktig for selskapet, jf. bestemmelsen i § 9-13 (8), som gjelder både for skog som inngår i enkeltpersonforetak, selskap med deltakerfastsetting og aksjeselskap. Gevinsten inngår følgelig ikke i selskapets alminnelige inntekt, som tilordnes og beskattes hos deltakerne. Foretas det utdeling fra selskapet til en personlig deltaker, skal det beregnes et tillegg i alminnelig inntekt hos deltakeren, jf. skatteloven § 10-42. Utdelinger fra et selskap med deltakerfastsetting skattlegges dermed som alminnelig inntekt redusert med skjerming. Skatteloven § 10-42 gjelder uavhengig av om midlene som overføres, skriver seg fra inntekt som er skattepliktig eller er skattefri på selskapets hånd.

Overføring av gevinsten til deltakerne i selskapet vil dermed være en skattepliktig utdeling i henhold til overnevnte bestemmelse i skatteloven § 10-42. Dette er blant annet lagt til grunn av Riksskattenemnda i vedtak 25. mai 2016.

7.6.3 Vurderinger og forslag

Skattefritaket for skogvern som ble gitt i forbindelse med budsjettet for 2007, var begrunnet med ønsket om å stimulere til frivillig skogvern etter naturvernloven (nå naturmangfoldloven av 19. juni 2009 nr. 100). Dette tilsa at det ble gitt et særskilt unntak fra den alminnelige skatteplikt for gevinst ved skogvern.

Sameier eier omtrent 10 pst. av alle skogeiendommer i Norge. I areal eier de noe mer, og de har i gjennomsnitt mer verneverdig skog enn andre skogeiere. Departementet mener det ofte vil være vanskelig å få til frivillig vern uten en lovendring som innebærer skattefritak for deltakere i selskap med deltakerfastsetting. Ofte står det mange skogeiere bak et tilbud om frivillig vern av et område, og ofte er sameiere blant disse. Hvis sameierne ikke blir med, mister man viktige verneverdier samtidig som det blir vanskelig å oppnå en god arrondering av verneområdene.

Departementet foreslår derfor at det i skatteloven gis et særlig unntak for beskatning av deltaker i selskap med deltakerfastsetting ved utdeling fra selskap som skriver seg fra gevinst ved erstatning som følge av skogvern etter naturmangfoldloven.

Det vises til forslag til skatteloven § 9-13 åttende ledd nytt annet punktum.

7.6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det anslås at skattefritaket vil medføre et provenytap på om lag 7 mill. kroner påløpt og bokført i 2017.

Endringen vil innebære noe merarbeid for skattyter og Skatteetaten som følge av at gevinst fra verneerstatning må skilles ut fra andre utdelinger fra selskapet.

7.6.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8 Næringsbeskatning for øvrig

8.1 Avvikling av startavskrivningene

8.1.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å avvikle bestemmelsen om 10 pst. startavskrivning for maskiner og andre driftsmidler i saldogruppe d. Avviklingen innebærer at eiendeler i saldogruppe d ikke kan avskrives skattemessig ut over ordinær sats på 20 pst. i anskaffelsesåret. Endringen skal sikre at de skattemessige avskrivningene i størst mulig grad følger driftsmidlers faktiske økonomiske verdifall. Forslaget er en del av oppfølgingen av Skattemeldingen, Meld. St. 4 (2015 – 2016), og skatteforliket på Stortinget.

Provenyøkningen ved å avvikle startavskrivningene i saldogruppe d anslås til om lag 1 840 mill. kroner påløpt og 300 mill. kroner bokført i 2017.

Det foreslås at skatteloven § 14-43 femte ledd oppheves.

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.1.2 Vurderinger og forslag

Etter gjeldende rett avskrives personbiler, traktorer, maskiner, redskap, instrumenter, inventar mv. i saldogruppe d maksimalt med en avskrivningssats på 20 pst. Driftsmidler i saldogruppe d kan i tillegg avskrives med ytterligere 10 pst. i anskaffelsesåret. Forhøyet startavskrivning gjelder tilsvarende for årets påkostning på eldre driftsmidler i saldogruppe d, som etter de alminnelige regler skal føres på saldo. Startavskrivning i saldogruppe d ble innført i 2014 for å stimulere til investeringer i fastlandsindustrien.

Med utgangspunkt i regjeringens forslag i Skattemeldingen er et bredt flertall på Stortinget enige om reduksjoner i selskapsskattesatsen fram mot 2018. I Skattemeldingen la regjeringen også opp til at noe av satsreduksjonen skulle finansieres innenfor selskapssektoren. I tillegg til å skape rom for en lavere selskapsskattesats vil et bredere og riktigere skattegrunnlag bidra til en bedre utnyttelse av ressursene.

I Skattemeldingen fremmet regjeringen derfor en rekke forslag med sikte på å bringe skattemessige avskrivninger nærmere faktisk verdifall for ulike typer eiendeler, herunder avvikling av startavskrivninger i saldogruppe d. Formålet med forslagene er å oppnå større grad av skattemessig likebehandling av ulike driftsmidler. Dersom skattemessige avskrivningssatser for enkelte driftsmidler ligger over det faktiske verdifallet, vil det være bedriftsøkonomisk lønnsomt å investere mer i slike driftsmidler enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Selv om skattelettelser i form av høyere avskrivningssats på et driftsmiddel kan forbedre den enkelte nærings konkurransekraft, kan for høye avskrivningssatser redusere den samlede avkastningen av investeringene og dermed svekke konkurranseevnen i økonomien. Ved behandlingen av Skattemeldingen sluttet et flertall i finanskomiteen seg til disse vurderingene, jf. Innst. 273 S (2015 – 2016).

I Skattemeldingen ble det varslet at startavskrivningene på maskiner skal avvikles i 2017. Bakgrunnen er at departementet ikke finner holdepunkter for at verdifallet for eiendeler i saldogruppe d er så mye høyere det første året at det er grunnlag for en egen startavskrivning. Startavskrivninger skaper også insentiver til skattemotiverte transaksjoner ved at det kan lønne seg å selge driftsmidler og kjøpe dem tilbake. På denne måten kan skattyter oppnå startavskrivning flere ganger for samme driftsmiddel, og ressursbruken vris mot mindre lønnsomme investeringer.

Det foreslås derfor at eiendeler i saldogruppe d maksimalt kan avskrives skattemessig med ordinær sats i anskaffelsesåret.

Det vises til forslag til opphevelse av skatteloven § 14-43 femte ledd.

8.1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Provenyøkningen ved å avvikle startavskrivning i saldogruppe d anslås til om lag 1 840 mill. kroner påløpt og 300 mill. kroner bokført i 2017. Reduserte avskrivninger i 2017 vil øke avskrivningsgrunnlagene senere år. Den reelle skatteskjerpelsen tilsvarer skattyters rentetap ved framskyndet skattebetaling. Denne skatteskjerpelsen anslås til å utgjøre 400 – 650 mill. kroner årlig, avhengig av hvor stor andel av skattyternes framtidige avskrivninger som kommer til effektivt fradrag. Dette er den langvarige, årlige økningen i statens inntekter som uttrykker endringen i skatte- og avgiftsnivået.

Departementet antar at regelendringen er administrativt lite krevende å gjennomføre og vil medføre en forenkling av skattesystemet.

8.1.4 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.2 Økte avskrivningssatser for kjøretøy

8.2.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å øke avskrivningssatsen for alle driftsmidler i saldogruppe c til 24 pst. Forslaget er ment å kompensere for økt veibruksavgift på diesel og bensin. Forslaget antas å redusere provenyet med om lag 300 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 14-43 første ledd bokstav c og opphevelse av § 14-43 fjerde ledd.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.2.2 Vurdering og forslag

Etter gjeldende rett plasseres vogntog, lastebiler, busser, varebiler, drosjebiler og kjøretøyer for transport av funksjonshemmede i saldogruppe c hvor de kan avskrives med maksimalt 20 pst. årlig. Med virkning fra og med inntektsåret 2015 ble det innført en forhøyet sats på inntil 22 pst. for vogntog, lastebiler og busser.

Regjeringen foreslår at maksimal avskrivningssats for driftsmidler i saldogruppe c økes til 24 pst. for alle driftsmidler i saldogruppen. Dette innebærer at avskrivningssatsen for vogntog, lastebiler og busser øker med to prosentenheter og at avskrivningssatsen for varebiler og drosjebiler mv. øker med fire prosentenheter.

Forslaget er ment å kompensere for økt veibruksavgift på diesel og bensin, se punkt 10.5.

I det norske skattesystemet skal skattemessige avskrivninger i utgangspunktet tilsvare eiendelers faktiske verdifall. Departementet antar at en avskrivningssats for alle driftsmidler i saldogruppe c på 20 pst. er mest i tråd med dette prinsippet. En avskrivningssats ut over 20 pst. vil dermed innebære en særlig fordelaktig skattemessig behandling av investeringer i kjøretøy i saldogruppe c.

For vogntog, lastebiler og busser som har blitt avskrevet med forhøyet sats etter skatteloven § 14-43 fjerde ledd, innebærer endringen at en kan slå sammen de respektive saldoene for de to kjøretøygruppene i saldogruppe c per 1. januar 2017.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 14-43 første ledd bokstav c og opphevelse av § 14-43 fjerde ledd.

8.2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å øke avskrivningssatsen for alle eiendeler i saldogruppe c til 24 pst. antas å gi et provenytap på om lag 300 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført i 2017.

Økte avskrivninger i 2017 vil redusere avskrivningsgrunnlagene senere år. Den reelle skattelettelsen utgjør renteeffekten av skattekreditten som oppnås ved høy avskrivningssats. Denne skattelettelsen anslås å utgjøre om lag 70 – 100 mill. kroner årlig, avhengig av hvor stor andel av skattyternes framtidige avskrivninger som kommer til effektivt fradrag. Dette er den langvarige, årlige reduksjonen i statens inntekter som uttrykker endringen i skatte- og avgiftsnivået.

Departementet antar at regelendringen er administrativt lite krevende å gjennomføre. Lik skattemessig behandling av tunge og lette kjøretøy i saldogruppen vil medføre en forenkling av skattesystemet.

8.2.4 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.3 Skattefritak for tilskudd til investering i distriktene

8.3.1 Innledning og sammendrag

Som hovedregel er offentlige tilskudd skattepliktige. Unntatt fra dette er tilskudd til investeringer i distriktene finansiert med investerings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket (IBU-midler) under Landbruks- og matdepartementets budsjettområde og distriktsrettet investeringsstøtte under Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjettområde.

Departementet foreslår at skattefritak for begge typer tilskudd oppheves. Forslaget øker provenyet med 8 mill. kroner påløpt og bokført i 2017. Forslaget vil forenkle skattereglene og skattemessig likebehandle offentlige investeringstilskudd. Forslaget ble fremmet i Skattemeldingen (Meld. St. 4 (2015 – 2016) punkt 10.4).

Det vises til forslag om å oppheve skatteloven §§ 5-31 bokstav a, 14-42 annet ledd bokstav a fjerde punktum og 14-44 første ledd annet punktum.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.3.2 Gjeldende rett

Hovedregelen er at offentlige tilskudd er skattepliktig inntekt for mottakeren, jf. skatteloven § 5-1. For tilskudd fra staten, en kommune eller et selskap med offentlig støtte til erverv av driftsmiddel skal beskatningen gjennomføres ved at støtten trekkes fra kostprisen på driftsmidlet, jf. skatteloven § 14-42 annet ledd bokstav a annet punktum. Beskatningen av tilskuddet skjer dermed gjennom reduserte årlige avskrivninger på driftsmidlet, eventuelt ved høyere gevinst ved realisasjon.

Investeringstilskudd i distriktene finansiert med IBU-midler og distriktsrettet investeringsstøtte er unntatt fra skatteplikten, jf. skatteloven § 5-31 bokstav a. Tilskuddet skal heller ikke trekkes fra saldogrunnlaget for driftsmidlet som det er investert i, jf. skatteloven § 14-42. Når driftsmidlet selges innen fem år etter at det er ervervet, skal tilskuddet regnes som en del av vederlaget og kommer til beskatning på den måten, jf. skatteloven § 14-44 første ledd.

8.3.3 Vurderinger og forslag

Formålet med midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket er å legge til rette for langsiktig og lønnsom verdiskaping samt å bidra til sysselsetting, bosetting og et variert landbruk i alle deler av landet med utgangspunkt i landbrukets ressurser generelt og landbrukseiendommen spesielt. Formålet med distriktsrettet investeringsstøtte er å stimulere til investeringer i bedrifter i distrikter der utfordringene for lønnsom næringsvirksomhet er størst.

I tillegg til den direkte støtten som gis gjennom investeringstilskuddene, gis det støtte ved at disse midlene ikke inntektsbeskattes, men likevel kan avskrives. En ytterligere skattelettelse oppstår ved at verdiene som midlene har finansiert, og som ennå ikke er avskrevet, vil inngå i skjermingsgrunnlaget i foretaksmodellen. En noe større del av næringsinntekten vil dermed bli skjermet fra trygdeavgift og eventuelt trinnskatt.

Støtte gjennom skattesystemet vil ikke framgå på statsbudsjettets utgiftsside og vil dermed lettere unndra seg løpende vurdering og prioritering sammenlignet med andre offentlige tiltak. Ordningen bidrar også til at skatteregnskapet ikke gir et korrekt uttrykk for den faktiske avkastningen av skattyters virksomhet. En annen virkning er at skattyterne opparbeider seg lavere trygderettigheter.

Departementet foreslår at de særskilte skatteordningene for investeringstilskudd i distriktene finansiert med IBU-midler og for distriktsrettede investeringstilskudd avvikles. Tilskuddene vil dermed bli omfattet av den generelle regelen om offentlig støtte til erverv av driftsmiddel og vil komme til beskatning ved at de årlige avskrivningene reduseres, eventuelt ved en høyere gevinst når driftsmidlet realiseres. Forslaget vil forenkle skatteregelverket og skattemessig likebehandle offentlig investeringstilskudd.

Det vises til forslag om å oppheve skatteloven §§ 5-31 bokstav a, 14-42 annet ledd bokstav a fjerde punktum og 14-44 første ledd annet punktum.

8.3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Avvikling av skattefritaket for investeringstilskudd i distriktene finansiert med IBU-midler anslås å øke provenyet med 8 mill. kroner påløpt og bokført i 2017. Over tid anslås verdien av skatteøkningen i 2017 å være 60 mill. kroner. Avvikling av skattefritaket for distriktsrettet investeringsstøtte anslås å øke provenyet med 4 mill. kroner påløpt og bokført i 2017. Verdien av skatteøkningen i 2017 anslås over tid å utgjøre 30 mill. kroner.

Opphevelse av de særlige skattereglene for slike tilskudd vil forenkle skatteregelverket.

8.3.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

8.4 Skattefunn

Gjennom Skattefunn får næringslivet skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling (FoU). Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) er regulert i skatteloven § 16-40 og tilhørende forskrift. Skattefradraget vil i utgangspunktet innebære ulovlig statsstøtte. Skattefunn er imidlertid meldt inn til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) etter gruppeunntaket for støtte til FoU.

Det er foretakene selv som velger ut prosjekter og søker Norges forskningsråd om å få disse godkjent som støtteberettigede. Ordningen er rettighetsbasert. Dette innebærer at alle prosjekter som tilfredsstiller kravene i lov og forskrift, har rett til skattefradrag. I tilfeller hvor det beregnede skattefradraget overstiger den utlignede skatten, skal det overskytende beløpet utbetales ved skatteoppgjøret.

Det beregnede skattefradraget er begrenset til 20 pst. av de berettigede kostnadene til godkjent FoU-prosjekt for små og mellomstore foretak (SMB) og 18 pst. for øvrige foretak. Skattyters kostnader til egenutført FoU-prosjekt er begrenset til 20 mill. kroner per inntektsår, mens skattyters kostnader til FoU-prosjekt som er utført av forskningsinstitusjon godkjent av Norges forskningsråd, er begrenset til 40 mill. kroner. I tilfeller hvor skattyter både bidrar med egenutført FoU og kjøper inn FoU fra godkjent forskningsinstitusjon, er det totale fradragsgrunnlaget begrenset til 40 mill. kroner, hvorav egenutført FoU maksimalt kan utgjøre 20 mill. kroner.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at ordningen i 2016 vil gi samlede skattefradrag på om lag 3,1 mrd. kroner. De siste årene har i underkant av 80 pst. av fradraget blitt utbetalt som følge av at fradraget overstiger utlignet skatt. Skattefunn er derfor i første rekke en tilskuddsordning.

Regjeringen ønsker å øke støtten til næringslivets egen FoU-innsats ved å utvide Skattefunn-ordningen. I 2016 ble det maksimale fradragsgrunnlaget (beløpsgrensen) hevet, både for egenutført FoU og innkjøpt FoU, se punkt 7.2 i Prop. 1 LS (2015 – 2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Regjeringen foreslår å heve beløpsgrensene ytterligere i 2017. Beløpsgrensen for egenutført FoU foreslås økt fra 20 mill. kroner til 25 mill. kroner, mens beløpsgrensen for innkjøpt FoU fra godkjente forskningsinstitusjoner foreslås økt fra 40 mill. kroner til 50 mill. kroner. Regjeringen foreslår samtidig at summen av kostnader til egenutført og innkjøpt FoU ikke kan overstige 50 mill. kroner. Høyere beløpsgrenser kan bidra til at noen flere større prosjekter blir gjennomført, og til at noen FoU-prosjekter blir gjennomført raskere.

Forslaget til endringer i Skattefunn anslås å gi et provenytap på om lag 60 mill. kroner påløpt i 2017. Ettersom de fleste som benytter seg av Skattefunn, er etterskuddspliktige, bokføres hele provenytapet i 2018.

Forslaget ventes ikke å få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for Norges forskningsråd eller Skatteetaten.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 16-40 annet ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

Det er igangsatt en ekstern evaluering av Skattefunn. Evalueringen skal blant annet se på de gjennomførte utvidelsene og vurdere måloppnåelse, innretningen av støtten og mulig misbruk av ordningen. Evalueringen gjennomføres av Samfunnsøkonomisk analyse AS og skal etter planen ferdigstilles sommeren 2018.

8.5 Reduksjon i friinntekten i særskatten for petroleumsvirksomhet

8.5.1 Innledning og sammendrag

I Skattemeldingen, Meld. St. 4 (2015 – 2016), varslet regjeringen at provenyet fra grunnrentenæringene ikke skal reduseres ytterligere når selskapsskatten settes videre ned, se også Innst. 273 S (2015 – 2016). Som omtalt i punkt 3.2 foreslår regjeringen at særskattesatsen økes med én prosentenhet samtidig som friinntekten reduseres fra 5,5 pst. til 5,4 pst. av kostpris for driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b (produksjonsinnretninger og rørledninger). Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret, og vridningene i petroleumsskatten forsterkes ikke.

Departementet foreslår at reduksjonen i friinntektssatsen skal tre i kraft med virkning for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt fra og med 1. januar 2017. For kostnader pådratt før denne datoen skal gjeldende friinntektssats fortsatt benyttes for resten av friinntektsperioden.

Ved realisasjon av driftsmiddel bør det være symmetri i skattebehandlingen hos kjøper og selger. Det foreslås derfor en tilsvarende reduksjon av friinntektssatsen til 5,4 pst. ved tilbakeføring av friinntekt ved realisasjon og uttak av driftsmiddel. Departementet foreslår at endringen trer i kraft med virkning for realisasjon og uttak av driftsmiddel fra og med 1. januar 2017.

Endringene som foreslås her, berører ikke kostnader omfattet av overgangsreglene til friinntektsendringen i 2013, se lov 21. juni 2013 nr. 66. For investeringer som faller innenfor disse overgangsreglene, skal friinntektssatsen på 7,5 pst. fortsatt benyttes.

Endringen i friinntektssatsen har begrensede administrative konsekvenser. Målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2017 – 2050 er endringene i petroleumsskatten samlet sett provenynøytrale.

Departementet viser til forslag til endring i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd første punktum og femte ledd fjerde punktum. Det foreslås at endringen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd første punktum trer i kraft straks med virkning for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt fra og med 1. januar 2017. Det foreslås at endringen i petroleumsskatteloven § 5 femte ledd fjerde punktum trer i kraft straks med virkning for realisasjon eller uttak av driftsmiddel fra og med 1. januar 2017.

8.5.2 Gjeldende rett

Selskaper som driver petroleumsvirksomhet på den norske kontinentalsokkelen, skattlegges etter særregler i petroleumsskatteloven. I tillegg til skatt på alminnelig inntekt med 25 pst. svares særskatt med en sats på 53 pst. Det gis et eget inntektsfradrag, friinntekten, ved fastsettingen av grunnlaget for særskatten, jf. petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd. Formålet med friinntekten er å kompensere for verditapet ved at investeringer må avskrives over tid i særskatten. Friinntekten utgjør 5,5 pst. av kostprisen for driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b (produksjonsinnretninger og rørledninger), og gis i 4 år fra og med det året kostnadene ble pådratt, det vil si til sammen 22 pst.

Petroleumsskatteloven § 5 femte ledd inneholder særregler om realisasjon og uttak av driftsmiddel som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 bokstav b. Reglene skal sikre symmetrisk behandling av friinntekten hos kjøper og selger ved realisasjon mv. Etter petroleumsskatteloven § 5 femte ledd skal friinntekten inntektsføres eller fradras med 5,5 pst. over 4 år når driftsmidlet realiseres eller tas ut av særskattepliktig virksomhet.

Ved endringen av friinntektssatsen i 2013 ble det gitt overgangsregler for visse kostnader til erverv av driftsmidler som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 bokstav b, se lov 21. juni 2013 nr. 66. For investeringer som faller innenfor disse overgangsreglene, skal den tidligere friinntektssatsen på 7,5 pst. fortsatt benyttes.

8.5.3 Vurderinger og forslag

Regjeringen foreslår å redusere friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd fra 5,5 pst. til 5,4 pst. av kostpris for driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b (produksjonsinnretninger og rørledninger). Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret og vridningene i petroleumsskatten forsterkes ikke, se punkt 3.2. Friinntektsperioden på 4 år er uendret. Samlet friinntekt etter forslaget utgjør dermed 21,6 pst. av kostprisen for driftsmidlet.

I § 5 femte ledd i petroleumsskatteloven er det gitt en regel om beregning av friinntekt ved realisasjon og uttak av driftsmiddel som avskrives etter § 3 bokstav b. Formålet er å ha symmetri i skattebehandlingen av kjøper og selger ved realisasjon mv. av driftsmidlet. Departementet foreslår derfor en tilsvarende reduksjon av friinntektssatsen til 5,4 pst. ved tilbakeføring av friinntekt ved realisasjon og uttak av driftsmiddel.

Endringene som foreslås her, berører ikke kostnader omfattet av overgangsreglene til friinntektsendringen i 2013, se lov 21. juni 2013 nr. 66. For investeringer som faller innenfor disse overgangsreglene, skal friinntektssatsen på 7,5 pst. fortsatt benyttes.

Departementet viser til forslag til endring i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd første punktum og femte ledd fjerde punktum.

8.5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringen i friinntektssatsen har begrensede administrative konsekvenser. Forslaget vil motvirke effekten av reduksjonen av skattesatsen på alminnelig inntekt med 1 prosentenhet. Sammen med 1 prosentenhets økning i særskattesatsen er reduksjonen i friinntekten provenynøytral målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2017 – 2050. Samlet gir forslaget et provenytap på om lag 230 mill. kroner påløpt i 2017 fordi friinntektsreduksjonen fases inn gradvis og derfor har mindre provenyeffekt de første årene. Skatteinntektene på kontinentalsokkelen inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland.

8.5.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at reduksjonen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd skal tre i kraft med virkning for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt fra og med 1. januar 2017. For kostnader pådratt før denne datoen skal gjeldende friinntektssats fortsatt benyttes for resten av friinntektsperioden.

Departementet foreslår at endringen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 femte ledd trer i kraft med virkning for realisasjon og uttak av driftsmiddel fra og med 1. januar 2017.

Det vises til forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.

8.6 Vindmøllefartøyer i rederiskatteordningen

8.6.1 Innledning og sammendrag

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2016 fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 90 (2015 – 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere om det bør innføres endring i rederiskatteordningen slik at fartøy som kvalifiserer for ordningen, skal kunne delta i arbeidet med å etablere, utvikle og vedlikeholde offshore vindmølleparker.»

Etter gjeldende regler kan det være små forskjeller som avgjør om vindmøllefartøyer anses for å falle utenfor eller innenfor rederiskatteordningen. Regjeringen foreslår å utvide rederiskatteordningen slik at alle vindmøllefartøyer som brukes i virksomhet tilknyttet oppsetting, reparasjon, vedlikehold og demontering av vindmøller til havs, blir tillatte eiendeler i ordningen.

Skattefritaket antas ikke å redusere provenyet nevneverdig i 2017, men kan innebære et provenytap på lengre sikt.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 8-11 og 8-13.

Regjeringen tar i utgangspunktet sikte på at endringen skal ha virkning fra og med inntektsåret 2017. Tiltaket må imidlertid notifiseres til ESA og kan ikke iverksettes før forholdet til EØS-avtalens statsstøtteregler er avklart. Departementet foreslår derfor at lovendringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

8.6.2 Gjeldende rett

Foruten «skip i fart» (transport av personer og gods) er hjelpefartøyer til bruk i petroleumsvirksomhet lovlige og kvalifiserende eiendeler innenfor rederiskatteordningen, jf. skatteloven § 8-11 første ledd bokstav a og b. Skip i stasjonær virksomhet utenfor petroleumsvirksomhet er ikke lovlige og kvalifiserende eiendeler etter ordningen.

Fartøyer som deltar i virksomhet i forbindelse med etablering av havvindmøller, kan etter forholdene anses å drive transportvirksomhet og derfor omfattes av dagens rederiskatteordning. Det kan være små forskjeller som avgjør om slik virksomhet anses for å falle utenfor eller innenfor ordningen.

Fartøyer for montering av vindmøller til havs er i praksis ikke ansett som «skip i fart». Fartøyer som frakter og plasserer vindmøller til havs, kan derimot falle inn under begrepet «skip i fart» når plasseringen av vindmøllene anses som lossing av skipet og derved en naturlig del av fraktoppdraget. En virksomhet som går ut over det å losse skipet, vil derimot representere en virksomhet som ikke er forenlig med begrepet «skip i fart».

8.6.3 Vurderinger og forslag

Med dagens regler kan det være små forskjeller som avgjør om virksomhet med vindmøllefartøyer anses for å falle utenfor eller innenfor rederiskatteordningen. Avanserte fartøyer til bruk i tilknytning til offshoreinstallasjoner i petroleumsvirksomhet kan ikke uten videre tas i bruk innenfor vindmøllevirksomhet dersom fartøyene fortsatt skal være undergitt særskilt rederibeskatning under gjeldende regelverk.

Departementet foreslår å utvide rederiskatteordningen til å omfatte vindmøllefartøyer som driver virksomhet i form av oppsetting, reparasjon, vedlikehold og demontering av vindmøller til havs. Dette innebærer at grensedragningen mellom vindmøllefartøyer innenfor og utenfor ordningens virkeområde blir klargjort.

Fartøyer som ikke driver annen virksomhet enn transport av personer og/eller deler til vindmøller fram til offshore vindmølleparker, er tillatte eiendeler innenfor rederiskatteordningen allerede etter gjeldende rett, se punkt 8.6.2. Fartøyer som i tillegg til eller istedenfor slik virksomhet brukes til oppsetting, reparasjon, vedlikehold og demontering av havvindmøller, blir med forslaget tillatte eiendeler innenfor ordningen. Forslaget omfatter med dette også fartøyer som ligger som ekstra kapasitet ved anleggsstedet. Disse fartøyene benyttes til midlertidig innkvartering av mannskap mens arbeidet pågår, til verksted eller til oppbevaring av reservedeler, verktøy mv.

Etter skatteloven § 8-20 kan departementet i forskrift gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene i skatteloven §§ 8-10 til 8-18. I Finansdepartementets samleforskrift til skatteloven (forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14) er det med hjemmel i skatteloven § 8-20 gitt utfyllende bestemmelser blant annet om begrepet «skip i fart» i skatteloven § 8-11 første ledd bokstav a. Departementet vil vurdere om det er behov for utfyllende bestemmelser om vindmøllefartøyer i rederiskatteordningen.

Rederiskatteordningen skal etter forslaget bare omfatte vindmøllefartøyer som benyttes i virksomhet som drives utenfor Norge («riket»), mens inntekt fra slik virksomhet som drives «i riket» fremdeles skal være skattepliktig etter de alminnelige reglene. Det innebærer at skattefritaket ikke vil gjelde for vindmøllefartøyer som opererer i norsk territorialfarvann. Territorialfarvannet (også kalt sjøterritoriet) er området mellom norsk indre farvann (alt farvann innenfor grunnlinjen) og sjøterritoriets yttergrense (territorialgrensen). Norge har en territorialgrense som ligger 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen. Bakgrunnen for denne avgrensningen er at en utenlandsk skattyter som driver slik virksomhet i norsk territorialfarvann, vil være ordinært skattepliktig til Norge etter skatteloven. Da bør heller ikke norske selskaper ha skattefritak for virksomhet i norsk territorialfarvann. Det finnes i liten grad vindmøller i norsk territorialfarvann i dag.

Danmark har vedtatt en utvidelse av sin rederiskatteordning slik at også vindmøllefartøyer skal være omfattet av ordningen. Endringen må godkjennes av Kommisjonen før den kan gis virkning. Utvidelsen av den norske ordningen må notifiseres til ESA før den kan iverksettes, se punkt 8.6.5.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 8-11 og 8-13.

8.6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattefritak for fartøyer som bidrar til å utvikle eller vedlikeholde offshore vindmølleparker, antas ikke å redusere provenyet nevneverdig i 2017, men kan innebære et provenytap på lengre sikt.

I dag finnes det i liten grad offshore vindmølleparker i Norge. Et skattefritak kan imidlertid føre til at skattytere innenfor den norske rederiskatteordningen velger å drive virksomhet på vindmølleparker andre steder. For en del skip som er egnet til denne typen virksomhet, vil alternativ virksomhet allerede være skattefri (eksisterende offshorefartøyer). På lengre sikt vil investeringer og valg av driftsmidler kunne bli påvirket av et skattefritak.

Forslaget antas ikke å medføre administrativt merarbeid av betydning for Skatteetaten eller skattyterne.

8.6.5 Ikrafttredelse

Departementet tar i utgangspunktet sikte på at endringen skal ha virkning fra og med inntektsåret 2017. Tiltaket må imidlertid notifiseres til ESA og kan ikke iverksettes før forholdet til EØS-avtalens statsstøtteregler er avklart. Departementet foreslår derfor at lovendringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

8.7 Produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk

Produktavgiften til folketrygden for fiskeri-, hvalfangst- og selfangstnæringene foreslås redusert fra 2,5 pst. til 2,3 pst. for 2017.

Trygdeavgiftssatsen for næringsinntekt er normalt 11,4 pst. Fiskere betaler en trygdeavgift på 8,2 pst. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 8,2 pst. og 11,4 pst. i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Det skal svares produktavgift av all fangst fra norskregistrerte fartøy.

I brev av 2. august 2016 tilrår Nærings- og fiskeridepartementet at produktavgiften reduseres til 2,3 pst. for 2017. Tilrådningen er basert på anslag for førstehåndsverdien og pensjonsgivende inntekt samt forventede utgifter i 2017 i ordningene som produktavgiften er ment å dekke. Reduksjonen skyldes forventninger om økt verdi på førstehåndsomsetningen neste år samt at innbetalinger de seneste årene har vært høyere enn utgiftene avgiften er ment å dekke. I tabell 8.1 angis prognosene som ligger til grunn for fastsetting av nivået på produktavgiften for 2017.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hvalfangst- og selfangstnæringene for 2017.

8.8 Forslag til vedtak om avgifter til folketrygden for 2017

Ved lov 18. desember 2015 nr. 114 vedtok Stortinget at Stortingets kompetanse etter folketrygdloven § 23-4 til å gi særlige bestemmelser om avgifter og tilskudd for visse grupper kunne delegeres til departementet, jf. Prop. 1 LS (2015 – 2016) kapittel 14.

I samsvar med dette foreslås det i § 9 første ledd i vedlagte forslag til vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2017 at kompetansen delegeres til departementet.

Videre er det foreslått en mindre, teknisk endring sammenlignet med det tilsvarende vedtaket for 2016.

Endringen har sammenheng med at man ved innføringen av a-ordningen fra 1. januar 2015 gikk bort fra tomåneders rapporteringsterminer for blant annet forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. I stedet ble arbeidsgivers rapporteringsplikt for ansettelses- og inntektsforhold knyttet til hver enkelt kalendermåned. Samtidig ble folketrygdloven § 24-2 om arbeidsgiverens plikter endret slik at plikten til å beregne og innrapportere arbeidsgiveravgift gjelder for hver kalendermåned. Fra 1. januar 2015 skal således arbeidsgiveravgiften beregnes og innrapporteres for hver måned. Innbetaling skjer fortsatt etter tomånedersterminer.

I reglene om beregning av differensiert arbeidsgiveravgift i stortingsvedtakene for 2015 og 2016 § 1 fjerde og femte ledd samt § 4 femte ledd er likevel begrepene «termin» og «avgiftstermin» brukt. Terminbegrepet i stortingsvedtaket har imidlertid blitt tolket i samsvar med endringen i blant annet folketrygdloven § 24-2, slik at termin har blitt forstått som kalendermåned.

I vedlagte forslag til vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2017 er begrepsbruken harmonisert med folketrygdloven § 24-2, slik at det også i vedtaket brukes «kalendermåned» i stedet for «termin» og «avgiftstermin».

Endringene har ingen materielle konsekvenser, og arbeidsgiveravgiften skal beregnes på samme måte i 2017 som i 2016.

9 Merverdiavgift (kap. 5521 post 70)

9.1 Innledning

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Det beregnes merverdiavgift ved innenlandsk omsetning, innførsel og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet og anslås å gi inntekter på om lag 270 mrd. kroner i 2017.

Den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Det er en redusert sats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 10 pst. for enkelte tjenester som persontransport, overnatting, allmennkringkasting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement.

Merverdiavgiften vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere regler om registreringsplikt, beregning og betaling av avgift mv. er fastsatt i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) og forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merverdiavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften).

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsloven, dvs. at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, og at det heller ikke gis rett til fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten. En del varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift, såkalt nullsats. Dette innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift ved omsetningen, men at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester som anskaffes til bruk i virksomheten. Dette gjelder for eksempel trykt skrift i form av bøker, aviser og tidsskrift.

Merverdiavgiften skal beregnes i alle omsetningsledd. Registrerte virksomheters rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester som er til bruk i virksomheten, medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene. Unntatte virksomheter og privatpersoner har ikke fradragsrett. Merverdiavgiften blir dermed en skatt på forbruk.

Merverdiavgiften skal være mest mulig nøytral og gi minst mulig uheldige tilpasninger i økonomien, samtidig som staten sikres stabile inntekter. De administrative kostnadene knyttet til innkreving og innbetaling bør være lavest mulig både for Skatteetaten og de næringsdrivende.

9.2 Merverdiavgift ved innførsel av varer

Stortinget har vedtatt endringer i merverdiavgiftsloven som medfører at forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel skal overføres fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2017, se Prop. 1 LS (2015 – 2016) Skatter, avgifter og toll 2016, kapittel 24. Dette innebærer at virksomheter som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal oppgi, beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer etter de samme regler som gjelder for merverdiavgift av innenlandsk omsetning og uttak. Denne gruppen avgiftspliktige skal da ikke lenger forholde seg til Tolletaten for beregning og betaling av innførselsmerverdiavgift. Gitt dagens rentenivå anslås det at denne endringen i betalingsrutinene innebærer et årlig rentetap for staten på om lag 100 mill. kroner. Endringen vil også innebære at hoveddelen av innførselsmerverdiavgift som påløper i november 2017 vil bli bokført i 2018 i stedet for 2017. Det anslås å redusere bokført proveny med om lag 10,8 mrd. kroner i 2017. Reduksjonen i 2017 reflekterer kun en forskyvning i avgiftsinntektene.

9.3 Merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren

9.3.1 Innledning og sammendrag

Som en del av enigheten om statsbudsjettet for 2016 har Stortinget i anmodningsvedtak nr. 97, 3. desember 2015, bedt regjeringen vurdere om «dagens regelverk og tolkningspraksis når det gjelder momskompensasjon og avgrensning for utleieboligerer hensiktsmessig og godt nok samordnet med tanke på å sikre like konkurransevilkår for offentlige og private utleiere, som leier ut til vanskeligstilte på boligmarkedet.».

I Meld. St. 2 (2015 – 2016) Revidert nasjonalbudsjett 2016 varslet regjeringen at den i statsbudsjettet for 2017 vil komme tilbake til Stortinget med en gjennomgang og vurdering av enkelte av dagens grenser i den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen. Det ble varslet en særlig omtale av problemstillingene knyttet til kulturhus og boliger for sosiale formål. Det ble også varslet at regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2017 vil fremme forslag om utvidelse av dagens kompensasjonsordning til også å omfatte private skolers anskaffelser til oppføring og drift av internatdelen, i de tilfeller hvor bo- og undervisningstilbudet fremstår som koordinert og samlet, det vil si som et nødvendig hele.

I stortingsforhandlingene om Revidert nasjonalbudsjett 2016 fremsatte finanskomiteen en flertallsmerknad i Innst. 400 S (2015 – 2016) om friskolers undervisning til voksne uten rett til videregående opplæring. I finanskomiteens flertallsmerknad er det forutsatt «at samtlige skoler får kompensert for den tapte merverdiavgiftskompensasjonen som følge av praktiseringen av eksisterende regelverk».

Som et resultat av regjeringens gjennomgang av disse områdene foreslår departementet at merverdiavgiftskompensasjonsordningen utvides på enkelte områder.

Departementet foreslår at anskaffelser knyttet til drift og oppføring av internatdelen ved skoler godkjent etter friskolelova, som er en del av skolens tilbud til egne elever, blir kompensasjonsberettiget.

Friskolers undervisning av voksne elever uten rett til videregående opplæring er ikke omfattet av merverdiavgiftskompensasjonsordningen. Som et resultat av regjeringens gjennomgang foreslås det å øke satsene for statstilskudd for disse elevene til dekning av merverdiavgiftsutgifter, se nærmere omtale av forslaget i Kunnskapsdepartementets Prop. 1 S (2016 – 2017), kap. 228, post 71.

Departementet foreslår at også borettslag og eierseksjonssameier som har et botilbud som fremstår som et integrert heldøgns helse- og omsorgstilbud i kommunenes lovpålagte tjenesteproduksjon omfattes av merverdiavgiftskompensasjonsordningen. For offentlige og private utleiere som leier ut til vanskeligstilte på boligmarkedet finner imidlertid departementet at dagens regelverk og tolkningspraksis i hovedsak gir en hensiktsmessig avgrensning og samordning med sikte på å sikre like konkurransevilkår for private og offentlige utleiere.

Etter departementets syn foreligger det det heller ikke behov for å endre konkurransebegrensningsbestemmelsen i merverdiavgiftskompensasjonsloven for eventuelt å ytterligere utnytte handlingsrommet etter EØS-avtalen.

Utvidelsen av merverdiavgiftskompensasjonsloven til å gjelde for drift og oppføring av borettslag og eierseksjonssameier og friskolers internat antas å medføre økte kompensasjonsutbetalinger på til sammen 60 mill. kroner påløpt og 50 mill. kroner bokført.

Tilskudd til dekning av merverdiavgiftsutgifter for undervisning av voksne uten rett til utdanning vil medføre et bevilgningsbehov på 9 mill. kroner.

Lovforslagene har ikke vært på høring.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 og forslag til § 4 annet ledd nr. 3 nytt annet punktum. Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft 1. januar 2017.

9.3.2 Generelt om merverdiavgiftskompensasjonsordningen

Statlig og kommunal forvaltning er i utgangspunktet utenfor merverdiavgiftssystemet og har dermed ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelsene. Dermed blir kommuner og fylkeskommuner belastet med merverdiavgift ved kjøp fra andre, noe som gir et økonomisk insentiv til egenproduksjon av tjenestene (uten avgift). Merverdiavgiften kan dermed være et hinder for å kjøpe tjenester fra andre (med avgift).

Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. (merverdiavgiftskompensasjonsloven). Formålet med kompensasjonsordningen er å sikre at merverdiavgiften blir nøytral mellom kommunal egenproduksjon og kommunenes kjøp av tjenester fra andre. Ordningen innebærer at kommunene får kompensert merverdiavgiften på anskaffelse av i utgangspunktet alle varer og tjenester. På denne måten vil kjøp og egenproduksjon av tjenester avgiftsmessig likestilles.

Kompensasjonsordningen er ingen støtteordning for kommunesektoren, men er finansiert ved at de statlige overføringene til kommunesektoren ble redusert tilsvarende omfanget av merverdiavgiftspliktige kjøp da den ble innført.

Kompensasjonsordningen kan medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter ved produksjon av merverdiavgiftsunntatte tjenester, som for eksempel innen helse, kultur og undervisning. På slike områder hvor det ikke er merverdiavgiftsplikt, har private virksomheter ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift. I merverdiavgiftskompensasjonsloven er konkurransevridningene overfor private virksomheter løst på ulike måter.

På områder der kommunene i størst grad antas å være i konkurranse med private aktører, er også private og ideelle virksomheter tatt inn i ordningen. Dette er avgrenset til private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som er lovpålagte for kommune eller fylkeskommunene. Det framgår av forarbeidene til merverdiavgiftskompensasjonsloven at en generell kompensasjonsordning, som omfattet alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, ble ansett å kunne bli meget omfattende. Ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen, samt usikkerhet knyttet til omfanget av de nye konkurransevridningene, ble det derfor ansett nødvendig å begrense hvilke private og ideelle virksomheter som skulle være kompensasjonsberettiget, se nærmere Ot.prp. nr. 1 (2003 – 2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer punkt 20.8.2.2 og Innst. O. nr. 20 (2003 – 2004) punkt 20.2.2. Etter forarbeidene til merverdiavgiftskompensasjonsloven er kravet om lovpålagt oppgave forstått som et vilkår om at mottakeren må ha et rettskrav på tjenesten. For at ordningen skulle være provenynøytral for staten, ble de private kompensasjonsberettigede så langt det var mulig trukket i statlige overføringer.

Kompensasjon for merverdiavgift gis bare ved kjøp av varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende, eller når varen eller tjenesten innføres fra utlandet og bare når varen eller tjenesten brukes i den kompensasjonsberettigede virksomheten. Videre er det kun virksomheter som er omfattet av merverdiavgiftskompensasjonsloven. Borettslag og sameier faller dermed utenfor kompensasjonsordningen. En annen regel for å sikre like konkurransevilkår mellom det offentlige og private er at det etter loven ikke foreligger rett til kompensasjon i tilfeller hvor kommunene selger eller leier ut bygg, anlegg eller annen fast eiendom til andre mot vederlag. Det gis på nærmere vilkår likevel kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til oppføring og drift av boliger med helse- og sosialformål.

En tredje viktig begrensning ligger i at det etter merverdiavgiftskompensasjonsloven ikke kan gis kompensasjon til kommuner når de driver økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Private og kommunale aktører som opptrer i samme marked undergis dermed samme merverdiavgiftsregler.

9.3.3 Internatdelen ved friskoler

Gjeldende rett

Rett til merverdiavgiftskompensasjon er som utgangspunkt avskåret for anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. For kommunale internater dvs. internater tilknyttet grunnskoleopplæring, betaler ikke elevene for overnatting. Elevene har rettskrav på å motta losji dersom skoleskyss ikke er et forsvarlig alternativ, jf. opplæringslova § 7-1 fjerde ledd. Kommunale internater er dermed kompensasjonsberettiget.

For internatdrift knyttet til fylkeskommunale videregående skoler sier opplæringslova § 7-2 tredje ledd at fylkeskommunen skal hjelpe til med å skaffe losji for elever i videregående skole som bor slik til eller som har så lang vei at de ikke kan benytte daglig skyss. Om nødvendig skal fylkeskommunen bygge elevhjem. Disse elevene betaler for oppholdet på internatet. Departementet legger til grunn at også utleiedelen av fylkeskommunale internater er kompensasjonsberettiget. Anskaffelser til alle andre typer student- og elevboliger er ikke kompensasjonsberettiget.

Friskolelova definerer kriterier for rett til statstilskudd for frittstående grunnskoler og frittstående videregående skoler. Loven gjelder ikke skoler som er omfattet av folkehøyskoleloven, fagskoleloven, voksenopplæringsloven eller skoler som driver virksomheten sin etter opplæringslova § 2-12 (private grunnskoler), se loven § 1-2. Friskolelova gjelder heller ikke skoler som blir drevet av politiske grupper eller parti på partipolitisk grunnlag. Det samme gjelder fjernundervisning og kjøp av opplæringstjenester. Elever på skoler omfattet av friskolelova har rettskrav på undervisningsdelen, men ikke på internatdelen. Skoler omfattet av friskolelova har dermed ikke rett til kompensasjon for anskaffelser og drift til internatdelen. Elevene må selv dekke kostnadene knyttet til internat.

Vurderinger og forslag

I Revidert nasjonalbudsjett 2016 ble det varslet at regjeringen vil fremme forslag om utvidelse av merverdiavgiftskompensasjonsordningen til også å omfatte private skolers anskaffelser til oppføring og drift av internat, i de tilfeller hvor bo- og undervisningstilbudet fremstår som koordinert og samlet. I tråd med dette foreslår departementet en utvidelse av merverdiavgiftskompensasjonsloven til å omfatte friskolers anskaffelser til oppføring og drift av internatdelen. Se forslag til merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 første ledd ny bokstav f.

Forslaget retter seg mot skoler som er godkjent med rett til statstilskudd etter lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova). Friskolelova regulerer frittstående grunnskoler og frittstående videregående skoler, og slike godkjente friskoler vil etter forslaget være kompensasjonsberettiget også for merverdiavgift påløpt ved anskaffelse til oppføring og drift av internat til skolens egne elever.

Godkjente friskoler kan som hovedregel ikke ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring. Navngitte friskoler som er opplistet i forskriften til friskolelova har likevel fastsatte kvoter for hvor mange søkere uten rett som kan tas inn. Friskoler for funksjonshemmede kan videre ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring innenfor det antallet elever skolen er godkjent for. For å ivareta Stortingets intensjon om at friskoler skal få dekket sine merverdiavgiftsutgifter, se punkt 9.3.4 nedenfor, foreslår departementet at forslaget om utvidelse også omfatter friskolers internat for voksne elever uten rett til videregående opplæring.

Siden andre elev- og studentboliger ikke oppnår merverdiavgiftskompensasjon, må det stilles strenge krav om at internatdelen er nært knyttet opp til opplæringsdelen. Friskolelova § 2-2 angir at det kun kan tillates tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til skolevirksomheten og som utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Internat for egne elever er et eksempel på en slik tilleggsvirksomhet. For godkjente friskoler er det kun slik internatvirksomhet som omfattes av lovforslaget. Departementet har vurdert om det bør oppstilles tilleggsvilkår om at opplærings- og botilbudet skal fremstå som koordinert og samlet for at det skal foreligge rett til merverdiavgiftskompensasjon. Blant annet under henvisning til at det i friskolelova er oppstilt begrensninger i friskolers adgang til å drive annen virksomhet, mener departementet det ikke er nødvendig å stille opp særskilte vilkår i merverdiavgiftskompensasjonsloven for å regulere nærmere tilknytningen mellom undervisningsdelen og internatdelen.

Etter forslaget vil det ikke gis kompensasjon dersom internatdelen leies ut til andre enn skolens egne elever. Botilbud til skolens ansatte vil for eksempel ikke gi rett til kompensasjon. Heller ikke utleie i skoleferier o.l. til andre vil gi rett til kompensasjon. Disse omfattes også av hovedregelen om at boliger ikke skal gis kompensasjon.

Som omtalt ovenfor omfatter ikke merverdiavgiftskompensasjonsloven utleie av fast eiendom. Dermed behandles ikke kommunal utleievirksomhet gunstigere enn all annen boligutleie. Departementet har lagt til grunn at fylkeskommunal internatdrift med utleie til skolens egne elever er kompensasjonsberettiget. I forbindelse med den foreslåtte utvidelsen av kompensasjonsordningen til også å gjelde internater for friskoler, ser departementet at det kan være hensiktsmessig at dette presiseres i lovteksten. Departementet foreslår derfor at det tas inn en bestemmelse om at det likevel ytes kompensasjon for internater i tilknytning til lovens regulering av utleie av fast eiendom i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd. Slik det er for friskoler, vil fylkeskommunale skoler ikke gis kompensasjon dersom internatdelen leies ut til andre enn skolenes egne elever.

Det vises til forslag til § 2 første ledd ny bokstav f og § 4 annet ledd nr. 3 nytt annet punktum i merverdiavgiftskompensasjonsloven.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om utvidelse av merverdiavgiftskompensasjonsloven antas å medføre økte kompensasjonsutbetalinger på til sammen 25 mill. kroner påløpt og 20 mill. kroner bokført i 2017.

Departementet legger til grunn at de administrative konsekvensene for friskolene og Skatteetaten blir begrensede.

Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2017.

9.3.4 Friskoler med undervisning til voksne uten rett til videregående opplæring

Gjeldende rett

Voksne elever har gjennom opplæringslova § 4A-1 og § 4A-2 rett til tilpasset grunnskoleopplæring. Retten omfatter hele fag, deler av fag eller opplæring i grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning mv. Alle som er over 16 år og som trenger det, har rett til gratis opplæring. Voksne som ikke har benyttet seg av retten til videregående opplæring som ungdom, har rett til videregående opplæring for voksne fra og med det året de fyller 25 år, jf. opplæringslova § 4A-3.

Statstilskudd til godkjente friskoler er regulert i friskolelova § 6-1. Godkjente friskoler med rett til statstilskudd kan som hovedregel ikke ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring. Etter forskrift til friskolelova § 11-3 er det listet opp navngitte videregående skoler som kan ta inn voksne uten rett til videregående opplæring. Av samme bestemmelse fremgår det hvor mange voksne elever uten rett hver av disse skolene maksimalt kan ta inn. Friskoler for funksjonshemmede kan ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring innenfor det antall elever skolen er godkjent for. I disse tilfellene, hvor elevene ikke har rettskrav på opplæringen, gis det ikke merverdiavgiftskompensasjon. Følgelig gis det i dag heller ikke kompensasjon for internatdelen for denne gruppen elever.

Vurderinger

I stortingsforhandlingene om Revidert nasjonalbudsjett 2016 har finanskomiteens flertall i Innst. 400 S (2015 – 2016) om friskolers undervisning til voksne uten rett til videregående opplæring forutsatt «at samtlige skoler får kompensert for den tapte merverdiavgiftskompensasjonen som følge av praktisering av eksisterende regelverk.».

Departementet vil bemerke at undervisning av voksne uten rett til videregående opplæring ikke er en lovpålagt oppgave. Det foreligger dermed heller ikke rett til kompensasjon etter merverdiavgiftskompensasjonsloven. Etter departementets vurdering bør ikke merverdiavgiftskompensasjonsordningen omfatte undervisning til voksne uten rett. Kravet til lovpålagt oppgave er en sentral avgrensning i dagens ordning og en ytterligere fravikelse av dette grunnvilkåret kan blant annet skape press om å komme inn under ordningen. Kompensasjonsordningen er ikke en støtteordning, og utvidelser til slike ikke-lovpålagte tjenester vil over tid undergrave formålet med ordningen.

Ved innføringen av den generelle kompensasjonsordningen ble statstilskuddet for friskolene redusert tilsvarende den merverdiavgiften det ble beregnet at de ville få kompensasjon for, se St.prp. nr. 1 (2003 – 2004), punkt 4.2.1. For elevene som ikke har rettskrav på undervisningen, gis det i dag tilsvarende satser som for elever det gis merverdiavgiftskompensasjon for. For å dekke merverdiavgiftsutgifter for elever som ikke har rettskrav på opplæringen, foreslås det å øke satsene for statstilskudd for denne gruppen elever. En slik endring vil medføre et bevilgningsbehov på 9 mill. kroner. Det vises til nærmere omtale av forslaget i Kunnskapsdepartementets Prop. 1 S (2016 – 2017), kap. 228, post 71.

Det foreligger i dag ikke noen tilskuddsordning til internatdrift. Stortinget har uttrykt en intensjon om at friskolene skal få kompensert sine merverdiavgiftsutgifter. Departementet foreslår derfor at det likevel skal gis kompensasjon etter merverdiavgiftskompensasjonsloven for friskolers internat for voksne elver uten rett til videregående opplæring, se omtalen i punkt 9.3.3 ovenfor.

9.3.5 Borettslag og eierseksjonssameier

Gjeldende rett

Etter merverdiavgiftsloven § 3-11 er omsetning og utleie av fast eiendom unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Dette betyr at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift på omsetningen, eksempelvis salgssum eller leievederlag. Motstykket er at det ikke foreligger rett til å trekke fra inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten, eksempelvis byggekostnadene ved oppføring av den faste eiendommen.

Ved utleie av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven, er det gitt en mulighet for næringsdrivende og offentlig virksomhet til frivillig registrering i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 2-3 første ledd. Ved frivillig registrering oppnår utleier fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle varer og tjenester til bruk i den registrerte utleievirksomheten. Motstykket er at den registrerte utleieren må beregne utgående merverdiavgift av leievederlaget. Så lenge en virksomhet har avgiftspliktig omsetning, vil merverdiavgiften dermed ikke gi økonomisk motiv til å drive virksomheten i egne lokaler framfor å leie fra andre. Denne ordningen gjelder kun bygg eller anlegg som benyttes i næringsvirksomhet, ikke vanlige boliger.

Kommuner har som et utgangspunkt rett til kompensasjon for merverdiavgift på byggekostnadene på kommunale bygg. Gjennom retten til kompensasjon ville kommunene kunne få en betydelig konkurransefordel i forhold til private ved salg og utleie av fast eiendom. Retten til kompensasjon er derfor avskåret for anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 3. På denne måten stilles kommuner og fylkeskommuner likt med privat næringsliv når de krever betaling for sine utleietjenester. Som følge av at omsetning og utleie av fast eiendom som utgangspunkt er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil den generelle kompensasjonsordningen også kunne gi kommunesektoren en oppfordring til å føre opp bygg selv framfor å kjøpe eller leie disse av andre. For å motvirke en slik konkurransevridning omfatter ordningen med frivillig registrering også utleie til kommunale virksomheter, jf. merverdiavgiftsloven § 2-3 første ledd bokstavene b og c.

Endret bruk av kapitalvarer kan medføre plikt eller rett til justering av fradragsført inngående merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven kap. 9. Med kapitalvarer menes ved siden av driftsmidler av en viss verdi, fast eiendom som har vært gjenstand for ny-, på- eller ombygging der merverdiavgiftskostnadene utgjør minst 100 000 kroner. Plikten til å justere kompensert merverdiavgift gjelder også for kommunene ved endringer i bruken eller overdragelse av fast eiendom etter anskaffelsen, fremstillingen eller utførelsen, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 16. Det pliktes ikke å foreta justeringer mer enn 10 år regnet fra utløpet av året anskaffelsen mv. ble foretatt.

Retten til kompensasjon er som utgangspunkt avskåret for anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. Det gis likevel kompensasjon for merverdiavgift knyttet til anskaffelser til boliger med helseformål eller sosiale formål, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 tredje ledd.

Etter forskrift til merverdiavgiftskompensasjonsloven er boliger med helseformål eller sosiale formål avgrenset til boliger som er særskilt tilrettelagte for slike formål, se forskriften § 7. Avgiftsmyndighetene legger i sin praksis til grunn at uttrykket særskilt tilrettelagt i forskriften § 7 henspeiler på boligens beskaffenhet, og at selve tilretteleggingen må begrunne at man får akkurat denne type bolig. Dette vil typisk gjelde utleieenheter med beboere som har behov for boliger med livsløpsstandard, tilpasset hjemmebasert omsorg som spesialinnredede bad og toalett, seng, brede dører, ingen terskler mv. Det legges videre til grunn at særskilt tilrettelegging også kan bestå i tilknyttet vakttjeneste ved at det i boligkomplekset er personalbase for omsorgspersonell eller nærhet og tilgang til personell som kan yte hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. For all annen boligbygging i kommunal eller privat regi gis det ikke kompensasjon for merverdiavgift. For eksempel gis det ikke kompensasjon for anskaffelser til oppføring og drift av vanlige boliger som leies ut til beboere med særskilte behov på helse- og sosialområdet.

Det følger av merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 annet ledd bokstav c at anskaffelsen må skje som ledd i utførelsen av en lovpålagt oppgave for at ordningen skal gjelde for private kompensasjonsberettigede. I Høyesteretts dom 19. februar 2010 om Stiftelsen Utleieboliger i Alta var det spørsmål om det forelå rett til kompensasjon for en stiftelse som kun sto for oppføring/utleie av omsorgsboliger, mens kommunen sto for tildelingen av boligene og ytelser av heldøgns omsorgstjenester til beboerne. Høyesterett kom til at botilbudet var en integrert del av det tilbudet kommunen ga for å etterleve sine plikter og således utgjorde et nødvendig hele. For beboerne fremstod botilbud og hjelpe- og omsorgstiltak som koordinert og samlet. I en slik situasjon hvor botilbudet ble ytet i samvirke med kommunens heldøgns omsorgstjenenester kom Høyesterett til at det forelå rett til kompensasjon for stiftelsen.

Avgiftsmyndighetene legger etter Høyesteretts dom til grunn at en privat virksomhet kan ytes kompensasjon ved utleie av særskilte tilrettelagte boliger knyttet til heldøgns helse- og omsorgstjenester. Det stilles vilkår om at utleietjenesten er en integrert del av det tilbudet kommunen gir for å etterleve sine plikter, der botilbud og hjelpe- og omsorgstiltak utgjør et nødvendig hele. Det foreligger rett til kompensasjon fordi det helhetlige tilbudet fra kommunen og den private virksomheten (utleien) skjer innenfor rammen av kommunens plikter, idet alternativet ville vært institusjonsplass. Avgiftsmyndighetene legger i sin praksis til grunn at det må være innvilget jevnlig hjemmesykepleie som samtidig har tilknytning til en egen personalbase med 24 timers alarmsystem ved det boligkomplekset man tilhører.

I Høyesteretts dom 5. februar 2013 om Torneby Sameie fastslo Høyesterett at et sameie ikke har rett til kompensasjon. Høyesterett fant at det er konkurransevridning mellom virksomheter, ulike konkurrerende tilbydere, som merverdiavgiftskompensasjonsloven skal forhindre. Etter gjeldende rett har dermed ikke borettslag eller sameier krav på kompensasjon. Slik sett behandles de likt med privatpersoner som fører opp en bolig.

Vurderinger og forslag

Egenoppføring av bolig anses ikke som virksomhet i merverdiavgiftskompensasjonslovens forstand. Derfor foreligger det i dag ikke rett til merverdiavgiftskompensasjon for borettslag og eierseksjonssameier. Departementet mener det er viktig å legge til rette for likebehandling av ulike private aktører og økt fleksibilitet i valg av samarbeidsløsninger mellom kommuner og private aktører. Departementet fremmer derfor forslag om å endre merverdiavgiftskompensasjonsloven slik at også borettslag omfattet av borettslagsloven og eierseksjonssameier omfattet av eierseksjonsloven omfattes av merverdiavgiftskompensasjonsordningen når det gjelder oppføring og drift av boliger.

Merverdiavgiftskompensasjon for boligbygging innebærer imidlertid et unntak fra den generelle regelen om at boligbygging ikke gir rett til kompensasjon eller fradragsrett for merverdiavgift. For å sikre at denne endringen ikke skaper nye konkurransevridninger må utvidelsen avgrenses ytterligere.

Etter departementets syn er det viktig å sikre at boligene benyttes av de aktuelle målgruppene. De borettslagene og eierseksjonssameiene det er naturlig å ta inn i merverdiavgiftskompensasjonsordningen er de som har et botilbud som framstår som et integrert heldøgns helse- og omsorgstilbud i kommunens lovpålagte tjenesteproduksjon. Hensikten med kravet om en nær tilknytning til kommunens tjenestetilbud på dette området er å motvirke konkurransevridninger i disfavør av markedsmessig boligbygging som må operere uten kompensasjon for merverdiavgift. Vilkåret om en nær tilknytning til kommunens tjenestetilbud bør etter departementets mening komme klart til uttrykk i lovens ordlyd.

For å sikre gode avgrensninger av en slik utvidelse av merverdiavgiftskompensasjonsordningen, foreslås det at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift til utfylling, gjennomføring og avgrensning av utvidelsen. Blant annet må det stilles opp krav om at borettslaget eller eierseksjonssameiet må ha objektive vedtektsfestede kriterier for hvem som kan eie boligene eller inneha en borett. Siden retten til merverdiavgiftskompensasjon er tett knyttet opp mot kommunens plikter, må det videre reguleres i forskrift krav til kommunens kontroll med at beboerne oppfyller de fastsatte kriteriene. I tillegg bør det forskriftsfestes krav om tilrettelegging av boligene. Merverdiavgiftskompensasjonsloven inneholder en generell forskriftsfullmakt i loven § 18. Departementet foreslår likevel at den foreslåtte forskriftshjemmelen inntas i loven § 2.

Forslag til avgrensningsforskrift vil bli sendt på høring.

Departementet foreslår at bestemmelsen om utvidelse tas inn som et eget ledd i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2, se forslag til endring av § 2 annet ledd. I tillegg er det behov for en lovteknisk opprydning ved at bestemmelsen i § 2 nåværende annet ledd, som sier at privatpraktiserende allmennleger og privatpraktiserende fysioterapeuter ikke omfattes av loven, flyttes til § 2 første ledd bokstav c hvor den innholdsmessig hører hjemme. Dette innebærer ingen realitetsendring. Siden de enkelte punktene i § 2 første ledd ikke utgjør egne setninger, skal det her ikke brukes store forbokstaver og punktum. Derfor foreslås det oppretting i § 2 første ledd i tråd med dette. I tillegg foreslås en oppretting av skrivefeil i ordet «interkommunale» i § 2 første ledd bokstav b og at korttittelen barnehageloven benyttes i § 2 første ledd bokstav d.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har innhentet informasjon fra kommuner for å kartlegge omfanget av eksisterende aktuelle eierseksjonssameier og borettslag og forventet oppføring framover. På bakgrunn av dette er det anslått at utvidelsen vil medføre økte kompensasjonsutbetalinger til oppføring og drift på 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført i 2017. Det er tatt hensyn til at omfanget av slike selskaper øker i forhold til dagens nivå. Utvidelsen finansieres gjennom en reduksjon av rammetilskuddet til kommunene på 35 mill. kroner, jf. nærmere omtale i Kommunal- og moderniseringsdepartementets Prop. 1 S (2016 – 2017), kap. 571, post 60.

For Skatteetaten vil de administrative kostnadene kunne øke noe ved kontroll av etterlevelsen. For subjektene som vil omfattes av utvidelsen og kommunene vil de administrative konsekvensene blant annet bero på hvilke vilkår som nærmere fastsettes i forskrift. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med at avgrensningsforskriften sendes på høring.

Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft med virkning fra 1. januar 2017.

9.3.6 Anmodningsvedtak om merverdiavgiftskompensasjon og utleieboliger

Anmodningsvedtak nr. 97 fremsatt av Stortinget 3. desember 2015 som ledd i enigheten om statsbudsjettet for 2016 lyder:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om dagens regelverk og tolkningspraksis når det gjelder momskompensasjon og avgrensning for utleieboliger er hensiktsmessig og godt nok samordnet med tanke på å sikre like konkurransevilkår for offentlige og private utleiere, som leier ut til vanskeligstilte på boligmarkedet.»

Som det fremgår i punkt 9.3.5 ovenfor er hovedregelen at kommuner ikke får kompensasjon for merverdiavgift når de selger eller leier ut bygg, anlegg eller annen fast eiendom til andre mot vederlag. Begrensningen er viktig for at kompensasjon ikke skal medføre at kommunene skal få en betydelig konkurransefordel sammenliknet med private ved salg eller utleie av fast eiendom. Kompensasjon gis etter dagens regelverk kun for anskaffelser knyttet til oppføring og drift av boliger for helse- eller sosialformål. Det kreves at boligene er særskilt tilrettelagte for slike formål. For all annen boligbygging i kommunal eller privat regi gis det ikke kompensasjon for merverdiavgift.

Departementet finner at det ikke vil være målrettet eller i tråd med formålet å utvide merverdiavgiftskompensasjonsordningen for utleieboliger. Det er flere årsaker til dette. Departementet viser til at det ikke er noen egenregiproblematikk knyttet til bygging av kommunale boliger. Kommunen bygger ikke selv boliger, og det er derfor ut fra formålet med ordningen ikke behov for å inkludere boligbygging.

Dersom det eventuelt skulle gis merverdiavgiftskompensasjon for alle kommunale boliger, ville dette gi kommunale utleiere en konkurransefordel i forhold til privat boligbygging/utleie. Dette er ikke ønskelig. En eventuell utvidelse av kompensasjonsordningen til kommunene på dette området ville dessuten også måtte medføre en tilsvarende reduksjon i overføringene kommunene mottar fra staten, slik at dette ikke ville innebære økt støtte til dette formålet.

Departementet anser at en eventuell utvidelse av merverdiavgiftskompensasjonsordningen til også å omfatte private virksomheter som leier ut til vanskeligstilte heller ikke er et alternativ. Det er flere grunner til at ordningen for private virksomheters vedkommende er begrenset til tjenester der brukeren har et rettskrav på ytelsen. Dette er behandlet i forarbeidene til merverdiavgiftskompensasjonsloven. Utenfor kjerneområdet for kommunal tjenesteyting finnes det mange områder hvor det likevel er kommunal aktivitet. Dersom man skulle åpne for å gi private virksomheter kompensasjon på alle områder hvor de utfører lovpålagte oppgaver, ville omfanget av ordningen øke betraktelig.

Videre ville det være vanskelig å gi klare kriterier for hvilke lovpålagte oppgaver som skal anses omfattet dersom rettskravsforutsetningen generelt fjernes. Etter departementets syn er det viktig at merverdiavgiftskompensasjonsordningen er utformet med tydelige rammer slik at det foreligger forutberegnelighet både for brukerne og for Skatteetaten. Det ville være en ressurskrevende oppgave for Skatteetaten og kreve særskilt kunnskap om kommunesektoren dersom Skatteetaten må foreta nærmere analyser av hvilken grad av plikt som påhviler kommunene på ulike virksomhetsområder. Det måtte dessuten vurderes nye trekk slik at ordningens forutsetning om provenynøytralitet opprettholdes.

Departementet finner på denne bakgrunn at dagens regelverk og tolkningspraksis i hovedsak gir en hensiktsmessig avgrensning og samordning med sikte på å sikre like konkurransevilkår for private og offentlige utleiere.

9.3.7 Konkurransebegrensningsregelen

Gjeldende rett

En stor del av kommunal virksomhet angår kjerneområdet for kommunenes forpliktelser. På merverdiavgiftsunntatte områder, eksempelvis innenfor kultur, kan imidlertid kommunene operere i et marked hvor det også finnes private tilbydere. Private virksomheter har for slike tjenesteområder verken fradragsrett for inngående merverdiavgift eller rett til kompensasjon. Etter merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 gis det derfor ikke kompensasjon til kommuner når de har økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Konkurransebegrensningsregelen ble innført av Stoltenberg II-regjeringen i 2008 som følge av at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) konkluderte med at deler av ordningen var i strid med statsstøtteregelverket, og det førte til at den ulovlige støtten måtte tilbakebetales, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte- og avgiftsopplegget 2008 – lovendringer kap. 32.

Konkurransebegrensningsregelen reiser spesielle problemstillinger, spesielt siden regelen har sin bakgrunn i EØS-avtalens statsstøtteregelverk. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at begrensningen ble utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begreper. For å omfattes av statsstøtteforbudet må støttemottaker være et foretak i EØS-avtalens forstand. Etter rettspraksis innebærer foretaksbegrepet at forbudet kommer til anvendelse på enhver enhet som driver økonomisk aktivitet. Med økonomisk aktivitet menes virksomhet som går ut på å tilby varer og tjenester i et marked.

Europakommisjonen publisert 19. mai 2016 en veileder om vilkårene for statsstøtte. Veilederen gir blant annet Kommisjonens syn på når det foreligger økonomisk aktivitet på kulturområdet. Under henvisning til dette, sammenholdt med at statsstøtteretten er et dynamisk rettsområde, ga departementet 27. juni 2016 en generell fortolkningsuttalelse om konkurransebegrensningsregelen. Denne fortolkningsuttalelsen utfyller departementets fortolkningsuttalelse om samme tema fra 2013.

Av fortolkningsuttalelsen fra 2016 fremgår det at departementet anser at Europakommisjonen, ved å ta inn brukerbetaling som et mer sentralt kriterium i vurderingen av hva som skal anses som økonomisk aktivitet, synes å ha endret vurderingstemaet. Dette vil i flere tilfeller kunne medføre at aktiviteter som tidligere ble ansett som økonomiske nå kan anses som ikke-økonomiske.

Av uttalelsen fremgår at departementet antar at store deler av de aktiviteter som foregår i kulturhus o.l. ikke utgjør økonomisk aktivitet. Dette vil eksempelvis kunne være tilfelle for ulike typer teater- og konsertforestillinger hvor lokale og regionale kunstnere og artister opptrer, men også for eksempel symfoniorkestre. Det er her tale om en type aktivitet som primært har et kulturelt, ikke-kommersielt formål. Motsatt fremgår det av uttalelsen at departementet antar at for eksempel kommersielle konserter vil utgjøre økonomisk aktivitet. Det samme vil gjelde hvor et kulturhus blir benyttet i sammenheng med festivaler som tilbys i et marked. I disse tilfellene vil ikke formålet kun være kulturelt, men også kommersielt. Et viktig kriterium vil være størrelsen på eventuell brukerbetaling eller offentlig finansiering.

I uttalelsen har departementet også omtalt spørsmålet om samhandelskriteriet skal innfortolkes i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4. Bakgrunnen for dette er at det i EØS-avtalen art. 61 (1) kreves at støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene for at det skal rammes av statsstøtteforbudet. Om dette har departementet uttalt at det etter en gjennomgang av rettskildene mener det ikke er grunnlag for å innfortolke et slikt kriterium i lovbestemmelsen.

Vurderinger

Etter departementets syn er det ikke behov for å endre konkurransebegrensningsbestemmelsen for eventuelt ytterligere å utnytte handlingsrommet etter EØS-avtalen. Som det fremgår av fortolkningsuttalelsen fra 2016, anser departementet at ved å ta inn brukerbetaling som et mer sentralt kriterium i vurderingen av hva som anses som økonomisk aktivitet, synes Europakommisjonen å ha endret vurderingstemaet. Dette vil i flere tilfeller medføre at aktiviteter som tidligere ble ansett som økonomiske nå kan anses som ikke-økonomiske.

På denne bakgrunn finner departementet at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i konkurransebegrensningsbestemmelsen i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4.

9.4 Merverdiavgift – vedlikehold av F-35 kampfly

9.4.1 Innledning og sammendrag

Forsvarsdepartementet skal som ledd i innføringen av F-35 kampfly delta i et flernasjonalt vedlikeholdsprogram for F-35. Merverdiavgiftsloven inneholder i dag regler om fritak på dette området. På grunn av innretningen av vedlikeholdsprogrammet for F-35 oppstår det likevel plikt til å beregne merverdiavgift ved enkelte leveranser av varer og tjenester innenfor vedlikeholdsprogrammet. Nettoføringsordningen for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift i statsforvaltningen vil i utgangspunktet medføre at Forsvarets merverdiavgiftsutgifter knyttet til vedlikeholdsprogrammet ikke belastes Forsvarsdepartementets budsjett, men kan føres på et sentralt budsjettkapittel, se Finansdepartementets rundskriv R-116 av 12. mars 2015. Innretningen av vedlikeholdsprogrammet innebærer imidlertid at det oppstår skult merverdiavgiftsbelastning og den statlige nettoføringsordningen kan ikke anvendes.

Blant annet for å unngå skjult merverdiavgiftsbelastning foreslås det at Finansdepartementet gis hjemmel i merverdiavgiftsloven til å treffe enkeltvedtak om unntak fra loven, fritak for merverdiavgift og fritak fra plikten til å beregne merverdiavgift ved innførsel knyttet til leveranser innenfor vedlikeholdsprogrammet. Det foreslås at Finansdepartementet får forskriftshjemmel til å gi nærmere bestemmelser om vilkår for unntak og fritak, samt gjennomføring av fullmakten til å treffe enkeltvedtak.

Lovforslaget vil innebære at det gis avgiftslempning innenfor vedlikeholdsprogrammet. Merverdiavgiftsinntektene vil bli redusert sammenliknet med det som skulle bli innbetalt til staten etter gjeldende merverdiavgiftsregelverk, anslått til 15 mill. kroner påløpt og 7,5 mill. kroner bokført i 2017. Inntektsbortfallet vil tilta med antall leverte fly, og anslås på usikkert grunnlag til mellom 300 og 500 mill. kroner når programmet er fullt innfaset. Siden merverdiavgiftsutgiftene som kan føres på den statlige nettoføringsordningen vil reduseres tilsvarende, blir virkningen for staten provenynøytral.

Det vises til forslag til nye §§ 3-32, 6-37 og 7-10 i merverdiavgiftsloven. Det foreslås at lovendringene trer i kraft 1. januar 2017.

9.4.2 Bakgrunn

Ved behandlingen av Innst. 388 S (2011 – 2012) sluttet Stortinget seg til at det skal anskaffes inntil 52 F-35 kampfly. Flyene som skal stasjoneres i Norge vil leveres i perioden 2017 – 2024. Flyene utvikles, testes og produseres i et partnerskap bestående av ni nasjoner, herunder Norge. Partnerlandene deltar i en felles flernasjonal vedlikeholdsløsning for F-35.

Avtaler om anskaffelse av våpensystemet F-35 og deltakelse i vedlikeholdsprogrammet inngås mellom Forsvaret og F-35-programkontoret. Programkontoret er formelt og administrativt underlagt det amerikanske forsvarsdepartementet, men partnerlandene er representert i et sentralt beslutningsorgan. Sentrale avgjørelser om utformingen mv. av vedlikeholdsløsningen avgjøres i beslutningsorganet der partnerlandene er representert.

Forsvarets deltakelse i den flernasjonale vedlikeholdsløsningen for F-35 innebærer bl.a. at det etableres en felles reservedelspool og felles vedlikeholdskapasiteter. For Forsvaret vil deltakelsen i vedlikeholdsprogrammet innebære stadige leveranser av reservedeler til de norske flyene og tilhørende utstyr. Forsvaret inngår avtale om vedlikeholdstjenestene med det etablerte programkontoret, som vil benytte leverandører til å oppfylle forpliktelsene etter avtalen. Leverandørene vil være basert i Norge og i utlandet.

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift som i utgangspunktet ilegges alle varer og tjenester. Merverdiavgiftsloven inneholder imidlertid enkelte unntak og fritak. For luftfartøy er det gitt et særskilt merverdiavgiftsfritak i merverdiavgiftsloven § 6-10. Etter lovbestemmelsens annet ledd omfatter fritaket omsetning i siste omsetningsledd av tjenester som står i direkte forbindelse med bygging, ombygging, reparasjon og vedlikehold av luftfartøy. Fritaket omfatter også varer som leveres i forbindelse med slike tjenester.

Merverdiavgiftsfritaket omfatter kun vedlikeholdstjenester som knytter seg til et bestemt luftfartøy og som leveres i siste omsetningsledd. Innretningen av vedlikeholdsløsningen for F-35 medfører at omfattende deler av leveransene ikke er omfattet av det særskilte merverdiavgiftsfritaket for luftfartøy. Det vil derfor påløpe merverdiavgift i vedlikeholdsprogrammet. Skattedirektoratet har lagt til grunn at Forsvarets kjøp av reservedeler og reparasjonstjenester fra det etablerte programkontoret vil være merverdiavgiftspliktige leveranser. For slike og andre merverdiavgiftsbelagte anskaffelser, vil den statlige nettoføringsordningen i utgangspunktet kunne benyttes av Forsvaret slik at det ikke oppstår noen merverdiavgiftsbelastning. Innretningen av programkontoret medfører imidlertid at gjennomføring av en ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret vil være krevende. I tillegg kommer at det innenfor programmet er vanskelig å skille mellom merverdiavgiftspliktige og ikke-merverdiavgiftspliktige leveranser. Dette reiser flere merverdiavgiftsrettslige spørsmål, og det vil kunne oppstå skjult merverdiavgiftsbelastning innenfor vedlikeholdsløsningen.

9.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Finansdepartementet viser til at merverdiavgiften begrunnes i å skaffe staten inntekter. Innføring av nye særskilte unntak og fritak bidrar til økt press på andre områder, og svekker derfor merverdiavgiften som en viktig inntektskilde for staten. Statlige anskaffelser skal også håndteres etter den statlige nettoføringsordningen, og ikke gjennom etablering av nye særskilte unntaks- eller fritaksordninger i merverdiavgiftsloven.

For vedlikeholdsløsningen for F-35 kampflyene kan den statlige nettoføringsordningen ikke anvendes. Dette henger sammen med innrettingen av vedlikeholdsprogrammet, bl.a. med etablering av et eget programkontor hvor partnerlandene er representert, se punkt 9.4.2. For å unngå skjult merverdiavgiftsbelastning innenfor vedlikeholdsløsningen, har Finansdepartementet vurdert om det bør legges opp til en løsning hvor det gis lempningsadgang fra plikten til å beregne merverdiavgift innenfor vedlikeholdsprogrammet.

Merverdiavgiftsloven inneholder en bestemmelse som gir Finansdepartementet kompetanse til å treffe enkeltvedtak om avgiftslempning når det foreligger særlige forhold, se merverdiavgiftsloven § 19-3. Fullmaktsbestemmelsen skal kun benyttes unntaksvis og skal ikke tilgodese formål utenfor loven. Bestemmelsen er videre begrenset til å gi unntak fra loven, fritak for merverdiavgift og bestemme at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel. Bestemmelsen kan heller ikke benyttes til å treffe vedtak av forskrifts karakter.

Etter Finansdepartementets oppfatning tilsier vedlikeholdsprogrammets varighet og omfattende karakter at den eksisterende fullmaktsbestemmelsen ikke kan benyttes for å lempe på merverdiavgiftsplikten ved leveranser av varer og tjenester innenfor vedlikeholdsprogrammet. En eventuell avgiftslempning med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 19-3 kan også reise spørsmål om Finansdepartementet i for stor grad opptrer som konkurrerende lovgiver. Videre er det aktuelt å gi adgang til å treffe både enkeltvedtak og forskrift, noe eksisterende fullmaktsbestemmelse ikke gir kompetanse til.

Finansdepartementet mener at dette programmet har en svært spesiell karakter og at det reiser avgiftstekniske problemstillinger, særlig knyttet til at vedlikeholdsprogrammet gjelder flere land. På denne bakgrunn foreslår Finansdepartementet at det gis hjemmel i merverdiavgiftsloven til å treffe enkeltvedtak om unntak fra loven, fritak for merverdiavgift og fritak fra plikten til å beregne merverdiavgift ved innførsel for leveranser av varer og tjenester til bruk innenfor vedlikeholdsløsningen for våpensystemet F-35. At en vare eller tjeneste er unntatt fra loven innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, men det foreligger heller ikke fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten. At en vare eller tjeneste er fritatt for merverdiavgift innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift ved omsetningen, men at den avgiftspliktige virksomheten har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester som anskaffes til bruk i virksomheten. I gjennomføringen av en lempning av plikten til å beregne merverdiavgift på omsetning og innførsel av varer og tjenester innenfor vedlikeholdsløsningen, vil det kunne være behov for å fastsette både unntak og fritak. Finansdepartementet vil delegere kompetansen til å gi enkeltvedtak til Skattedirektoratet.

Det foreslås videre at Finansdepartementet gis hjemmel til å fastsette nærmere vilkår i forskriften, samt om den nærmere gjennomføringen av fullmakten til å treffe enkeltvedtak.

Unntak fra loven fremgår av kapittel tre i merverdiavgiftsloven, fritak for merverdiavgift av kapittel seks i merverdiavgiftsloven og fritak for innførsel av kapittel syv i merverdiavgiftsloven. Som følge av at ny skatteforvaltningslov trer i kraft 1. januar 2017 vil en rekke av merverdiavgiftslovens bestemmelser bli opphevet. Merverdiavgiftsloven kapittel 19 vil bli opphevet i sin helhet, og nåværende dispensasjonshjemmel i § 19-3 blir splittet opp i nye §§ 3-31, § 6-36 og § 7-9, se punkt 19.4.4. Finansdepartementet legger til grunn at tilsvarende systematikk bør følges ved innplasseringen av hjemmel for fritak og unntak innenfor vedlikeholdsløsningen for våpensystemet F-35. Det foreslås derfor separate hjemler for adgang til å fastsette henholdsvis fritak og unntak fra loven, samt fritak for innførsel.

Det vises til forslag til nye §§ 3-32, 6-37 og 7-10 i merverdiavgiftsloven.

9.4.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

En lempning av plikten til å beregne merverdiavgift på leveranser av varer og tjenester innenfor vedlikeholdsprogrammet vil redusere merverdiavgiftsinntektene sammenliknet med det som skulle bli innbetalt til staten etter gjeldende merverdiavgiftsregler. Reduserte merverdiavgiftsinntekter anslås til 15 mill. kroner påløpt og 7,5 mill. kroner bokført i 2017. Inntektsbortfallet vil tilta med antallet leverte fly, og anslås på usikkert grunnlag til mellom 300 og 500 mill. kroner når programmet er fullt innfaset. Siden merverdiavgiftsutgiftene som kan føres på den statlige nettoføringsordningen vil reduseres tilsvarende, blir virkningen provenynøytral for staten. Innretningen av vedlikeholdsløsningen kompliserer provenyberegningene og innebærer at det er usikkert hvilke elementer som skal inngå.

De administrative kostnader knyttet til håndteringen av merverdiavgiftsspørsmål innenfor vedlikeholdsprogrammet for F-35 vil bli redusert. For Skatteetaten vil de administrative kostnadene øke noe i forbindelse med saksbehandlingen av søknader om avgiftslempning og arbeidet med etterfølgende kontroll.

9.4.5 Iverksettelse

Det foreslås at lovendringene trer i kraft 1. januar 2017.

10 Særavgifter

10.1 Innledning

Særavgifter ilegges nærmere bestemte varer og tjenester og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. I tillegg kan særavgiftene bidra til å prise samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter. Inntektene fra særavgifter går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgifter legges på varer der avgiften betales av produsent og importør.

Særavgiftene og fritak for avgift vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Bestemmelser om oppkreving, kontroll mv. er fastsatt i forskrifter med hjemmel i særlover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

10.2 Avgift på alkohol (kap. 5526 post 70)

For 2017 foreslås det at avgiftssatsene blir prisjustert, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Alkoholavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og å begrense de helsemessige og sosiale problemene forårsaket av alkoholforbruk. Høye avgifter på alkohol kan imidlertid føre til økt grensehandel, hjemmeproduksjon og smugling. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Svakvin, sterkvin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Tabell 1.6 i kapittel 1 viser avgiftssatsene for alkoholholdige drikkevarer i 2016.

Stortinget har fattet følgende anmodningsvedtak (vedtak 71), jf. Innst. 63 S (2014–2015):

«Stortinget ber regjeringen legge fram en helhetlig utredning om taxfree-ordningen i inneværende stortingsperiode, inkludert en gjennomgang av de sosialpolitiske perspektivene.

Anmodningene følges opp i kapittel 27.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 10.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, sterkvin og svakvin fra 1995 til 2016. Etter mindre økninger i begynnelsen av perioden, har avgiftene gått reelt ned eller vært stabile i tidsrommet fra 1998 til 2010. Avgiftene ble økt med 5 pst. reelt i 2011. Siden 2011 har avgiftene blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin, dvs. salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert forbruk i form av avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Det framgår av figur 10.2 at salget av brennevin har økt gjennom det meste av 2000-tallet, men etter 2009 har det vært en tilbakegang. I 2015 lå salget om lag 2 pst. høyere enn i 1991. Salget av svakvin er mer enn doblet i perioden. Den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol har økt med i overkant av 60 pst. siden 1991.

Kilde: Vinmonopolet.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt på samme måte som vin, jf. omtalen ovenfor. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer, som omfatter drikkevarer tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak tilsettes ikke alkoholfritt øl sukker eller søtstoffer og er derfor som regel ikke avgiftspliktig.

Figur 10.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 1990 til 2016. Det reelle avgiftsnivået har vært omtrent uendret i perioden 2002 – 2010. I 2011 ble avgiften på øl økt med 5 pst. reelt. Siden 2011 har avgiften blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 1990 til 2015. Av figuren går det fram at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetningen av pils nådde toppen i 2008, og har deretter falt noe. Det selges likevel langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl.

Kilde: Bryggeri- og drikkevareforeningen.

10.3 Avgift på tobakkvarer mv. (kap. 5531 post 70)

For 2017 foreslås det at avgiftssatsen på tobakkvarer blir prisjustert, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Tobakkavgiftene har til formål å skaffe staten inntekter og begrense helsemessige problemer ved bruk av tobakkvarer. Høye avgifter kan imidlertid føre til smugling av tobakk og økt grensehandel.

Avgiften på tobakkvarer mv. er en kvantumsavgift som er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/sigaretthylser. Tabell 1.6 i kapittel 1 viser avgiftssatsene for tobakkvarer i 2016.

Figur 10.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakkvarer fra 1990 til 2016. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt betydelig for alle tobakkproduktene. I perioden fra 2005 til 2009 ble avgiftene på sigaretter, sigarer og røyketobakk kun prisjustert. I 2010 og 2011 ble disse avgiftene økt reelt med 5 pst. årlig. For snus og skrå ble avgiften økt utover prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011. Siden 2011 har avgiftene blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakkvarer fra 1990 til 2015. Figuren viser en nedgang i omsetningen av tobakkvarer i perioden. Av figuren går det også fram at det har vært en langt større reduksjon i salg av røyketobakk enn i salg av sigaretter. Omsetningen av snus har steget særlig kraftig etter 2000.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free) og smugling. Av nordmenns totale forbruk av sigaretter og snus, indikerer tall fra Folkehelseinstituttet at om lag 40 pst. av sigarettene og 35 pst. av snusen kommer fra uregistrerte forsyningskilder. For en helhetlig vurdering av tax free-ordningen, vises det til kapittel 27.

Kilde: Tobakkindustriens felleskontor.

10.4 Avgift på motorvogner mv. (kap. 5536)

10.4.1 Innledning

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. er ikke-bruksavhengige og omfatter engangsavgift, årsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgiftene på drivstoff, se punkt 10.5.

I 2016 ble det gjennomført en omlegging av engangsavgiften innenfor en provenynøytral ramme. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2016 vedtok Stortinget å endre avgiftsleggingen av LPG og naturgass. Det vises til nærmere omtale i punkt 10.5.

Regjeringen foreslår i budsjettet for 2017 å øke veibruksavgiften på autodiesel og bensin. Avgiftsøkningen er en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og skal bidra til bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å øke den samlede skatte- og avgiftsbelastningen for bilistene. Regjeringen foreslår derfor å kompensere for økt veibruksavgift ved å redusere årsavgiften. Årsavgiften foreslås redusert med nær 12 pst. reelt for avgiftsgruppen som inkluderer personbiler, varebiler mv. i 2017. Forslaget gir et provenytap på om lag 1,22 mrd. kroner påløpt og bokført i 2017.

Som ytterligere kompensasjon for økt veibruksavgift foreslås det å øke kilometersatsen i reisefradraget samt å øke avskrivninger i saldogruppe c (lastebiler, varebiler mv.) til 24 pst. Det vises til omtale i punkt 5.5.5 og 8.2. I tillegg foreslås det en ny tilskuddsordning til reduserte bompengetakster utenom storbyene med om lag 500 mill. kroner, se omtale under kap. 1330, post 75 i Prop. 1 S (2016 – 2017) for Samferdselsdepartementet. Oppfølgingen av Grønn skattekommisjon er omtalt i kapittel 26.

Regjeringen foreslår videre å øke veibruksavgiften på LPG. Dette er i tråd med Stortingets ønske om en gradvis opptrapping av avgiftssatsen fram mot 2025.

Regjeringen følger i budsjettet for 2017 opp den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgiftene som ble lagt fram i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Målet er en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Som oppfølging av gjennomgangen ble det i 2016 påbegynt en gradvis omlegging av engangsavgiften ved at effektkomponenten fases ut og vektkomponenten reduseres. CO₂-komponenten skal økes og være progressiv og vurderes i sammenheng med endringene i vekt- og effektkomponenten. NO_X-komponenten skal beholdes og økes. Regjeringen foreslår ytterligere omlegging i 2017 for personbiler og andre avgiftsgrupper som betaler engangsavgift i prosent av engangsavgiften for personbiler. Videre skal det utredes å endre engangsavgiften for motorsykler i tråd med prinsippene for personbiler. Det foreslås videre å frita amatørbygde kjøretøy for engangsavgift. For motorvogner som benyttes i Norge i en avgrenset periode, fremmes det forslag om at det kan betales forholdsmessig engangsavgift.

10.4.2 Engangsavgift (kap. 5536 post 71)

Regjeringen foreslår en provenynøytral omlegging av engangsavgiften med økt avgift på utslipp, redusert avgift på vekt og fjerning av avgift på effekt for alle typer kjøretøy unntatt motorsykler, snøscootere og beltebiler i 2017. Forøvrig foreslås at satsene prisjusteres for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe staten inntekter. Ved utforming av avgiften tas det også hensyn til miljø og sikkerhet. I tillegg er det lagt noe vekt på fordelingshensyn og at kostnadene ved å administrere avgiften holdes lavest mulig.

Engangsavgiften betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Den pålegges de fleste typer kjøretøy, med unntak av større lastebiler og busser med lengde over 6 meter og med mer enn 17 seteplasser. Kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med til dels ulike satser og/eller beregningsgrunnlag. Avgiftsberegningen skjer på bakgrunn av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra typegodkjenningen. Enkelte kjøretøytyper er fritatt fra engangsavgiften. Dette gjelder blant annet elbiler og hydrogenbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppe a (personbiler mv.) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO₂-utslipp, NO_X-utslipp og motoreffekt. For kjøretøy som ikke har oppgitt CO₂-utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. Dette gjelder i første rekke eldre bruktimporterte biler. Det er ikke nær sammenheng mellom slagvolum og CO₂-utslipp. Det er imidlertid gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO₂-komponenten, blant annet ved ulike satser for bensin- og dieselbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppene b, c, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. I avgiftsgruppe e (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe f (motorsykler) benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. I avgiftsgruppe g (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

Det er til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene. De fleste avgiftssatsene er gjengitt i tabell 1.6.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 10.7 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler har variert betydelig, men samlet sett har økt gjennom perioden 1995 – 2015. Antallet falt i 2008 og 2009 for så å ta seg kraftig opp igjen i årene etter. I 2015 ble det førstegangsregistrert 172 000 personbiler, hvilket er det høyeste antallet førstegangsregistreringer etter 1986. 2016 ser også ut til å bli et år med høy registrering av personbiler. Antallet bruktimporterte kjøretøy økte fram til 2002, men etter det har veksten avtatt og antallet er blitt noe redusert.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 10.8 viser hvor stor andel av nye førstegangsregistrerte personbiler som er dieselbiler i Norge og gjennomsnittet for medlemslandene i EU. Før 2001 var under 10 pst. av nye personbiler som ble solgt i Norge, dieselbiler. I 2007 var nesten 75 pst. av nye personbiler som ble solgt i Norge, dieselbiler og andelen har holdt seg mellom 70 og 75 pst. i perioden fram til 2011. Fra 2011 til 2015 har andelen dieselbiler i Norge falt til 41 pst., og så langt i 2016 er andelen redusert ytterligere til 31 pst. Mens andelen lå over gjennomsnittet i EU i perioden 2007 til 2013, har andelen etter dette vært lavere i Norge enn i EU.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Beholdningen av personbiler har vokst fra i underkant av 1,7 mill. biler i 1995 til 2,6 mill. biler i 2015. Veksten har vært relativt stabil siden 1995, med unntak av en nedgang i 1996. Nedgangen i 1996 skyldtes at mange eldre biler ble vraket som følge av ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant. Denne ordningen hadde trolig ikke noen varig virkning på beholdningen av biler, siden økningen i beholdningen var unormalt høy i 1997.

Figur 10.9 viser at antall nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002 til over 45 000 i 2007. Fra 2007 til 2009 falt antallet kraftig, men har deretter økt til om lag 33 000 biler i 2015. For de åtte første månedene av 2016 er det en økning i antallet registrerte varebiler sammenlignet med samme periode i fjor.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 10.10 viser utviklingen i nye førstegangsregistrerte personbiler fordelt etter kjøretøyteknologi fra 2012 til august 2016. Salget av nye elbiler økte betydelig fra 2012 til 2015, fra en andel på 3 pst. til 17 pst. I de første åtte månedene av 2016 utgjør elbilene en noe mindre andel av nybilsalget enn i 2015. Andelen nye hybridbiler har økt fra 4 pst. i 2012 til 12 pst. i 2015. Så langt i 2016 er hybridbilenes andel av salget 24 pst. Antallet ladbare hybridbiler har økt betydelig fra 2014. Andelen dieselbiler er om lag halvert fra 64 pst. i 2012 til 31 pst. så langt i 2016. I den samme perioden har andelen bensinbiler ligget rundt 30 pst.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Tidligere endringer i engangsavgiften

Fra 1. januar 2007 ble engangsavgiften lagt om slik at CO₂-utslipp erstattet slagvolum som et av beregningsgrunnlagene. Hvert år fra 2009 til 2014 ble det lagt større vekt på CO₂-utslipp i engangsavgiften. I 2012 ble det i tillegg innført en NO_X-komponent for å ta hensyn til lokal forurensning, og satsen ble økt i 2013 og 2014. Økte avgiftsinntekter fra CO₂- og NO_X-komponenten har blitt benyttet til å redusere satsene i effektkomponenten. Lavere avgift på motoreffekt har gjort det mindre lønnsomt med ulovlig endring av bilens effekt.

Regjeringens helhetlige gjennomgang av bilavgiftene ble presentert i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Målsettingen er å legge om engangsavgiften slik at den stimulerer til en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Fra 1. januar 2016 ble satsene i effektkomponenten halvert, laveste innslagspunkt for vekt ble økt fra 0 til 150 kg og satsene i vektkomponenten ble redusert med 5 pst. reelt. Videre ble NO_X-komponenten økt med 20 pst., og varebilenes andel av satsen for personbiler ble økt fra 30 til 50 pst. I CO₂-komponenten ble innslagspunktene nedjustert, de to øverste trinnene med 20 gram CO₂/km og de øvrige med 10 g CO₂/km. Satsene for utslipp over 95 gram CO₂/km ble økt med 10 pst.

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler er redusert betydelig de siste årene, fra 177 gram CO₂/km i 2006 til 100 gram CO₂/km i 2015, se figur 10.11. Før 2006 lå gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler i Norge om lag 15 gram CO₂/km over tilsvarende gjennomsnitt for medlemslandene i EU. Etter 2011 har gjennomsnittet i Norge vært lavere enn i EU. I de første åtte månedene av 2016 er gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler i Norge redusert til 94 gram CO₂/km. Reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler de siste fire årene skyldes i stor grad økt salg av lav- og nullutslippsbiler. De samlede utslippene av CO₂ fra personbilparken har imidlertid økt med i overkant av 7 pst. fra 2001 til 2014. Fra 2007 til 2014 er CO₂-utslippene fra personbiler redusert med 2 pst. De samlede utslippene avhenger av både transportvolumet og egenskapene ved nye og eldre kjøretøy.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Lavere CO₂-utslipp fra nye personbiler gir også lavere inntekter fra engangsavgiften. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert fra om lag 150 000 kroner i 2006 til vel 105 000 kroner i 2015 og 95 000 i første halvdel av 2016, se figur 10.12. Alle tall er justert til 2016-priser. Gjennomsnittlig engangsavgift økte til sammenligning i perioden fram mot 2006.

Elbilene inngår i utgangspunktet ikke i tallene siden de er fritatt for engangsavgift. I den stiplede linjen i figur 10.12 vises imidlertid beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Det er først i de senere årene salget av elbiler har hatt noen vesentlig påvirkning på gjennomsnittlig engangsavgift. Inkludert elbiler var gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler om lag 90 000 kroner i 2015 og om lag 80 000 kroner i første halvdel av 2016.

Kilde: Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Endringer i engangsavgiften for 2017

Regjeringen foreslår at omleggingen av engangsavgiften med økt avgift på utslipp og redusert avgift på vekt og utfasing av effektkomponenten fortsetter i 2017. Avgift på utslipp av CO₂ økes ved at innslagspunktene senkes med 10 gram CO₂/km, med unntak av det laveste trinnet som ble beholdt uendret på 40 gram CO₂/km. Satsen i det nest øverste trinnet økes med 25 pst. og den tredjehøyeste økes med 8 pst. reelt. Satsen i NO_X-komponenten økes reelt med 20 pst. Effektkomponenten foreslås fjernet. Vektkomponenten reduseres, men gjøres mer progressiv blant annet gjennom økning av innslagspunktet for laveste sats fra 150 til 200 kg, reduksjon av satsene i det laveste trinnet med 30 pst., det nest laveste med 20 pst. og økning av de to høyeste trinnene med 25 pst. reelt. De foreslåtte endringene er samlet anslått å være provenynøytrale. I tillegg til kjøretøy i avgiftsgruppe a (personbiler) gjelder omleggingen for kjøretøy i avgiftsgruppene b, c, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) som betaler engangsavgiften beregnet som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a.

Varebiler klasse 2 mv. betaler en andel av NO_X-avgiften for personbiler på 50 pst. Denne ble økt i 2016-budsjettet, og foreslås økt til 75 prosent i 2017-budsjettet. For disse bilene foreslås det samtidig en lettelse ved at prosentandelen av personbilavgiftens vektkomponent reduseres fra 22 til 21 pst. Dette er i tråd med omlegging av engangsavgiften i miljøvennlig retning. Reduksjonen bidrar samtidig til å motvirke avgiftsøkning for tyngre varebiler som følge av forslaget om en mer progressiv innretning på vektkomponenten for personbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppe f (motorsykler) benyttes nå slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. Regjeringen vil utrede en omlegging som vrir engangsavgiften for motorsykler mot utslipp slik det er gjort for personbiler.

Vrakpantavgift

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av kjøretøy. Ordningen ble innført i 1978 og omfatter i dag blant annet personbiler, varebiler, campingbiler, snøscootere og minibusser. Vrakpanten, som utbetales ved levering av kjøretøy til godkjente oppsamlingsplasser, skal gi en økonomisk motivasjon til å levere biler til vraking.

Vrakpanten er på 3 000 kroner. Utbetalinger av vrakpant er finansiert ved vrakpantavgiften på 2 400 kroner. Vrakpantavgiften inngår i engangsavgiften, jf. avgiftsvedtaket § 2. Avgiften er ikke øremerket utbetaling av vrakpant, men er likevel ment om lag å dekke utbetalingene. Vrakpantavgiften underbygger dermed prinsippet om at det er en panteordning.

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2017. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2016 – 2017) Klima- og miljødepartementet.

Fritak for amatørbygde kjøretøy

Departementet foreslår at det i Stortingets vedtak om engangsavgift gis et fritak for amatørbygde kjøretøy, se forslag til § 5 ny bokstav p. Nærmere bestemmelser vil bli gitt i engangsavgiftsforskriften. Det legges opp til å knytte fritaket til vegmyndighetenes forskrift 10. oktober 2013 nr. 1217 om godkjenning og registrering av amatørbygde kjøretøy (forskrift om amatørbygde kjøretøy), som trådte i kraft 1. januar 2014. Denne forskriften avgrenser og setter et årlig tak for antall kjøretøy som kan godkjennes og registreres. Fritaket vil i utgangspunktet kun gjelde kjøretøy som er bygget i Norge, og er etter forskriften begrenset til å gjelde maksimalt 230 kjøretøy per år. Provenykonsekvensene er på usikkert grunnlag anslått til 5 mill. kroner.

Formålet med forslaget er å redusere kostnadene som i dag påløper hobbyvirksomheten som består i å bygge sitt eget kjøretøy etter de nye godkjenningsreglene som vegmyndighetene etablerte ved forskrift om amatørbygde kjøretøy.

Forskrift om amatørbygde kjøretøy omfatter kjøretøy som hovedsakelig er bygget og konstruert av en enkeltperson samt kjøretøy i byggesett. Tidligere kunne det i praksis være vanskelig å få registrert et amatørbygget kjøretøy. Det ordinære regelverket krevde omfattende tester i tekniske laboratorier og testkravene kunne innebære fysisk ødeleggelse av komponenter i bilen. Forskriften skulle være et generelt unntak og lempning fra de ordinære reglene for teknisk enkeltgodkjenning og registrering av kjøretøy, slik at særskilte definerte enkeltbygde kjøretøy lettere kunne registreres og brukes i Norge.

Departementet viser til at statsstøttereglene gjelder støtte til foretak som utøver økonomisk virksomhet. Forskrift om amatørbygde kjøretøy omfatter ikke kjøretøy som bygges i forretningsmessig sammenheng, og det er kun privatpersoner som kan få godkjent og registrert byggeprosjekt. Dette er etter departementets syn ikke noen økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. I den grad fritaket utgjør en indirekte fordel for produsenter og forhandlere, kan statsstøtteregelverket være relevant. Departementet vil vurdere dette nærmere.

Avgrensingen som er foreslått for fritaket, ved å henvise til forskriften om amatørbygde kjøretøy som kun gjelder norske kjøretøy, vil kunne utgjøre en hindring av både det frie varebytte og fri bevegelse for personer, og kan dermed komme i strid med EØS-avtalen. Departementet vil vurdere nærmere hvordan dette kan løses for utenlandske kjøretøy. Det vil ikke være mulig å anslå et eventuelt omfang av slike saker, men departementet forventer at det vil være begrenset.

Fritaket forventes ikke å medføre vesentlige systemtekniske eller administrative konsekvenser.

Forholdsmessig betaling av engangsavgift

Departementet foreslår at det i Stortingets vedtak om engangsavgift åpnes for at departementet kan gi forskrift om forholdsmessig betaling av engangsavgift på motorvogner som skal benyttes i Norge i et avgrenset tidsrom på bakgrunn av en tidsbestemt leie- eller leasingkontrakt, se forslag til § 2 tredje ledd nytt annet punktum. Nærmere bestemmelser om ordningen vil bli gitt i engangsavgiftsforskriften. Skattedirektoratet sender et forslag om forskriftendringer på høring. Departementet tar sikte på at ordningen og forskriften kan iverksettes fra årsskiftet.

Formålet med endringen er å følge opp en grunngitt uttalelse 29. juni 2016 fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) som har konkludert med at dagens avgiftsbestemmelser for leie- og leasingbiler som brukes i Norge i en på forhånd definert periode, ikke er i overenstemmelse med EØS-avtalens prinsipper om fri flyt av tjenester og kapital. Dersom det ikke dreier seg om kortvarig leie, skal det i dag betales full avgift for leie- eller leasingbiler som skal benyttes i Norge av personer bosatt her. Ved eksport av kjøretøyet er det mulighet for å søke om forholdsmessig refusjon av engangsavgiften, slik at avgiften tilpasses den tiden kjøretøyet har blitt benyttet i Norge. ESA mener dette ikke er tilstrekkelig, og at det også må åpnes for forholdsmessig betaling av engangsavgift for leie- og leasingbiler.

Endringen innebærer at Skatteetaten etter søknad kan gi tillatelse til forholdsmessig betaling av engangsavgiften når leie- og leasingbiler importeres til Norge. Ved registreringstidspunktet vil det da bli beregnet og betalt engangsavgift for den planlagte bruksperioden, i stedet for at hele engangsavgiften betales ved registrering slik som i dag. Det vil også være mulighet for å betale full avgift ved registreringen, for så å få mellomlegget refundert når søknaden er behandlet. I forskriften vil ordningen bli begrenset til leie- og leasingkontrakter med maksimalt fem års varighet. Skal motorvognen benyttes i Norge i lenger periode, må ordinær engangsavgift betales. Det vil også bli regulert hvordan avgiften skal beregnes dersom det skjer endringer underveis i kontraktsperioden.

Det knytter seg usikkerhet til hvor mange leie- og leasingbiler som vil kunne bli omfattet av ordningen. På kort sikt kan det anslås at innføring av forholdsmessig betaling kan redusere inntektsanslaget for engangsavgift for 2017 med i størrelsesorden 200 mill. kroner. Ut fra en forutsetning om at ordningen i liten grad vil påvirke valg av kjøretøy, legger departementet likevel til grunn uendret proveny fra engangsavgiften på lengre sikt. Likviditetsforskyvning som følge av endrede innbetalinger vil imidlertid ha noe betydning for statlige renteinntekter, men det legges til grunn at provenyeffekten er begrenset.

Innføring av et system for forholdsmessig betaling av engangsavgift, vil medføre behov for tekniske endringer i Skatteetatens IT-systemer og manuell saksbehandling tilsvarende inntil 15 årsverk. Innføring av en ny systemløsning i Skatteetaten for avgiftsforvaltningen (SAFIR) fra 2018 vil imidlertid gi automatiserte løsninger for forholdsmessig engangsavgift. Dette vil redusere ressursbruken til manuell saksbehandling betydelig. Kostnadene til utvikling av løsninger for forholdsmessig engangsavgift i SAFIR er estimert til 22,4 mill. kroner. Kostnadene dekkes innenfor Finansdepartementets gjeldende budsjettrammer.

10.4.3 Årsavgift (kap. 5536 post 72)

Regjeringen foreslår å redusere satsene for avgiftsgruppen som ilegges høyest sats i årsavgiften med nær 12 pst. reelt. Det foreslås at øvrige satser i årsavgiften prisjusteres for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Årsavgiften er en fiskal avgift som pålegges kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften er delt inn i tre avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type kjøretøy (gjeldende satser i parentes):

• Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 655 kroner per år for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter, 3 135 kroner for de øvrige kjøretøyene i denne klassen samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy).

• Motorsykler (1 920 kroner per år).

• Traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (445 kroner per år).

Fra 1. januar 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk høyere årsavgift enn andre kjøretøy i avgiftsgruppe 1. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. Fra 1. januar 2015 ble årsavgiften avviklet for campingtilhengere.

Regjeringen foreslår at den høyeste satsen reduseres med om lag 12 pst. reelt. Dette gjelder personbiler, varebiler, campingbiler minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt vekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. Avgiften er miljødifferensiert ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter har en høyere sats enn dieselbiler med slikt filter. Gjeldende satser for denne avgiftsgruppen er 3 655 kroner per år for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter og 3 135 kroner per år for de øvrige kjøretøyene samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy. De foreslåtte endringene innebærer et provenytap på om lag 1,22 mrd. kroner påløpt og bokført i 2017.

Omlegging av årsavgift til avgift på trafikkforsikringsavgift – overgangsbestemmelse

I Prop. 120 LS (2014 – 2015) Endringer i skatteavgifts og tollovgivninga kapittel 14 ble Stortinget orientert om at Finansdepartementet har igangsatt et arbeid med sikte på å erstatte årsavgiften med en særavgift på trafikkforsikringer, og at et forslag om dette hadde vært gjenstand for høring. Arbeidet ble også omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016) for Finansdepartementet kapittel 2.2.2, og i Innst. S 5 (2015 – 2016) kapittel 4.12 hvor det uttales at:

«Flertallet viser til at regjeringen har satt i gang et arbeid med sikte på å erstatte årsavgiften med en forsikringsavgift med virkning fra 2018. Flertallet støtter intensjonen i arbeidet og ber regjeringen om å arbeide videre med et forslag som kan legges fram for Stortinget i budsjettdokumentene for 2017, med sikte på å igangsette omleggingen i 2017. Flertallet legger til grunn at arbeidet skjer i tett dialog med forsikringsbransjen, og at den økonomiske belastningen på bileierne ved en ny ordning vil være omtrent som i dag.»

Departementet legger opp til å fremme forslag om avgift på trafikkforsikringer i statsbudsjettet for 2018. Dermed blir 2017 det siste året med årsavgift. Det vil ikke bli bokført proveny fra trafikkforsikringsavgiften i 2017.

For å kunne starte omleggingen allerede i 2017 foreslås at Stortinget i vedtaket om årsavgift for 2017 gir departementet fullmakt til å gi forskrift om overgangsbestemmelser. Det vises til forslag til ny § 7 i vedtaket om årsavgift, og til nærmere omtale nedenfor.

Trafikkforsikringsavgiften vil omfatte alle obligatoriske ansvarsforsikringer som er tegnet i henhold til bilansvarsloven. Avgiften vil omfatte de samme kjøretøy som årsavgiften, og i hovedsak med samme satser og satsstruktur.

Trafikkforsikringsavgiften vil bli utformet som en ordinær særavgift, der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene som i sin tur priser avgiften inn i de ordinære premiene. Forsikringskontrakter strekker seg oftest over to kalenderår, mens Stortingets avgiftsvedtak gjelder for det enkelte kalenderår. Dette gjør det nødvending med særlige regler om beregning, periodisering og innberetning av avgiften.

Det legges opp til at selskapene etterskuddsvis skal innrapportere avgiften på grunnlag av antall forsikringsdøgn det enkelte selskap har omsatt foregående avgiftstermin. Avgiften som den enkelte forsikring utløser, skal beregnes ut fra de avgiftsatser som gjaldt da forsikringen startet å løpe. Forsikringsselskapene produserer normalt kravene som de sender ut i forbindelse med fornyelse av eksisterende forsikring 60 dager før forsikringen trer i kraft. Departementet legger derfor opp til at de nye satsene som Stortinget vedtar i forbindelse med budsjettet først gjøres gjeldende for forsikringer som begynner å løpe fra 1. mars i budsjettåret. Tilsvarende videreføres fjorårets satser for forsikringer som begynner å løpe før denne dato. Ved å «forskyve» avgiftsåret på denne måten vil selskapene alltid vite hvilken avgiftssats som skal legges til grunn når kravene produseres.

Formålet med omleggingen er å gi større fleksibilitet for bileierne og å forenkle og effektivisere avgiftsadministrasjonen. En erstatning av årsavgiften med en avgift på ansvarsforsikringen vil ha flere fordeler for bileierne. Avgiften vil bli inkludert i forsikringspremien, slik at bileierne etter en omlegging vil kunne forholde seg til én faktura. Omleggingen gir mer fleksibilitet både ved at forsikringsavgiften tilpasses den tiden kjøretøyet er forsikret, og ved at bileierne om ønskelig kan fordele avgiftsbelastningen over hele året dersom de velger å betale forsikringspremien i flere terminer, for eksempel månedlig. Omleggingen vil blant annet innebære at bileiere som må kjøpe ny bil fordi den gamle vrakes, ikke lenger vil bli belastet med to årsavgifter samme år.

Det er anslått at omleggingen kan gi et provenytap på om lag 825 mill. kroner basert på gjeldende nivå på årsavgiften. Av dette skyldes 400 mill. kroner den økte fleksibiliteten i ordningen, og er en konsekvens av at den enkelte bileierne etter omleggingen bare vil bli belastet med avgift for tiden kjøretøyet er registrert og forsikret. I tillegg vil inntektene fra merverdiavgiften bli redusert med om lag 75 mill. kroner som følge av at leasingselskapene etter omleggingen ikke lenger må beregne merverdiavgift ved viderefakturering av årsavgift til sine kunder. Ordningen vil videre gi et rente- og likviditetstap for staten, som anslås å gi et provenytap i 2018 på i størrelsesorden 150 mill. kroner. Videre er det anslått provenytap på 200 mill. kroner grunnet en forventning om at det vil bli innbetalt trafikkforsikringsavgift for færre kjøretøy enn årsavgift.

For å unngå en økning i antallet uforsikrede kjøretøy er det igangsatt et arbeid i samarbeid med forsikringsbransjen for å få på plass en ordning i regi av Trafikkforsikringsforeningen (TFF), som skal gjøre det mulig å belaste eiere av uforsikrede, påregistrerte kjøretøy med et unnlatelsesgebyr som har til formål å motivere eier til å oppfylle forsikringsplikten. Det tas sikte på å få denne ordningen på plass samtidig med avgiften i 2018. Ordningen forventes å redusere andelen uforsikrede kjøretøy fra dagens 3,27 pst. til om lag 1 pst. som er andelen i Sverige som har hatt en TFF-ordning siden 1978. Innføring av en TFF-ordning anslås å redusere provenytapet som følge av manglende innbetaling av avgift fra 200 til 50 mill. kroner.

I den helhetlige gjennomgang av bilavgiftene ble det lagt opp til at avgiftsfordelene for nullutslippsbiler over tid skal fases ut. Det er varslet at nullutslippsbilene kan ilegges halv årsavgift fra 1. januar 2018 og full årsavgift for 2020, se Meld. St. 2 (2014 – 2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Som en praktisk tilnæring vil departementet legge opp til at avgiften på nullutslippsbiler for 2018 settes lik avgiften på motorsykler som i dag har en sats mellom lav og høy sats. Ved innføringen av trafikkforsikringsavgiften legges det tilsvarende opp til at nullutslippsbiler for 2018 skal betale samme avgift som motorsykler for 2018. En slik satsøkning anslås å gi en påløpt provenyøkning på 225 mill. kroner i 2018.

Forslaget om årsavgiftsreduksjon i 2017 påvirker grunnlaget for provenyeffektene av omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift, og det anslås at det innebærer at provenytapet samlet reduseres med om lag 80 mill. kroner i 2018.

Innføring av avgift på trafikkforsikringer vil påføre bransjen engangskostnader og kostnader knyttet til den løpende håndteringen av avgiften. Finans Norge har anslått engangskostnadene for bransjen til om lag 150 – 170 mill. kroner, og de årlige kostnadene ved å forvalte ordningen til mellom 40 og 50 mill. kroner samlet. Anslagene er basert på innspill fra de enkelte selskapene, og Finans Norge understreker at anslagene er usikre. Forsikringsselskapene er i gang med å gjennomføre de nødvendige systemmessige endringer, og har allerede nedlagt betydelige resurser i dette arbeidet.

Bransjen har anmodet om at antallet avgiftsterminer reduseres i forhold til de foreslåtte 12 terminene. Det tas sikte på å følge opp bransjens anmodning, slik at det legges opp til kvartalsmessige terminer med innbetaling en måned og 18 dager etter utløpet angjeldende termin. Dette anslås også å gi rentegevinster for bransjen i størrelsesorden 30 – 40 mill. kroner årlig. Det er da lagt til grunn en rente på 1 pst.

Skatteetaten vil få reduserte kostnader ved fjerning av dagens årsavgift. Etatens kostnader ved å drifte årsavgiften er anslått til i underkant av 50 mill. kroner per år. Dette omfatter fastsettelse, innkreving og kontroll, håndtering av publikumshenvendelser og regelverksutvikling. I tillegg kommer driftskostnader som porto ved utsendelse av krav, samt kostnader ved fakturering og purring. I tillegg vil Skatteetatens kostnader med tvangsinndrivelse av krav om årsavgift bortfalle. Dette er beregnet til om lag 12 mill. kroner hvert år.

Skatteetaten vil måtte påregne noen kostnader knyttet til trafikkforsikringsavgiften. Innføring av avgiften, vil blant annet medføre ressurser til utvikling og vedlikehold av regelverket knyttet til avgiften. Det vil også være kostnader til utvikling av systemstøtte for innkreving av den nye trafikkforsikringsavgiften fra forsikringsselskapene. Det legges til grunn at dette kan håndteres i Skatteetatens særavgiftssystemer uten særlige tilpasninger.

Selv om den nye avgiften først innføres i 2018, vil forsikringsselskapene måtte forholde seg til avgiften allerede i 2017. Dette skyldes at forsikringer som tegnes eller fornyes i 2017 gjennomgående også vil gjelde dekning for deler av 2018. For å gi forsikringsselskapene et grunnlag for å igangsette avgiftsomleggingen i 2017 foreslås at Finansdepartementet gis fullmakt til å fastsette overgangsregler om beregning og innrapportering av trafikkforsikringsavgift. Det vises til forslag til ny § 7 i vedtaket om årsavgift. Departementet vil med hjemmel i fullmakten utarbeide forskrift med en satstabell med satser for forsikringer som begynner å løpe før 1. mars 2018 basert på årsavgiftssatsene for 2017. For nullutslippsbiler legges det opp til samme avgift som for motorsykler i 2017. Finansdepartementet vil i samarbeid med forsikringsbransjen informere bileierne slik at de er best mulig forberedt før trafikkforsikringsavgiften innføres.

I innføringsåret vil forsikringstakere som betaler inn premie i årlige terminer, oppleve å måtte betale deler av den nye avgiften for 2018 i allerede i 2017. Det vil si samme år som årsavgiften kreves inn for siste gang. Den enkelte forsikringstaker vil kunne motvirke likviditetsulempen dette innebærer ved å gå over til månedlig innbetaling av forsikringspremien.

10.4.4 Vektårsavgift (kap. 5536 post 73)

Det foreslås å prisjustere satsene i vektårsavgiften for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjaldt tidligere alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over, men fra 1. januar 2006 ble avgiften utvidet til å gjelde alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7 500 kg og over.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Denne graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje. Strukturen i vektdelen følger et EU-direktiv, men dagens satser er høyere enn EUs minstesatser.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og etter hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler. Miljødelen er ment å dekke miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp fra tyngre kjøretøy. Kostnadene varierer med blant annet hvor langt, hvor og når det kjøres. Det er ikke mulig å ta hensyn til den faktiske bruken av kjøretøyet i avgiften. Avgiften er derfor ikke en presis måte å prise miljø- og helsekostnader på. Miljødelen er ikke bundet opp av nevnte EU-direktiv.

10.4.5 Omregistreringsavgift (kap. 5536 post 75)

Det foreslås å prisjustere satsene i omregistreringsavgiften for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). Det skal imidlertid betales en særavgift ved omregistrering av slike kjøretøy. Avgiften er gradert etter vekt og alder på kjøretøyet. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten, er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv.

2. Personbiler og busser.

3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.

4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Omregistreringsavgiften har flere uheldige virkninger. Avgiften gir blant annet importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbiler som omsettes i Norge. Avgiften bidrar også til at annenhåndsmarkedet for biler fungerer dårligere som følge av at kostnadene ved omsetning av brukte kjøretøy blir høye. Omregistreringsavgiften er redusert betydelig de siste årene, senest i 2015 da satsene ble redusert med gjennomsnittlig 35 pst. reelt. De høyeste avgiftssatsene, som også gir de mest uheldige virkningene ble redusert mest. Enkelte satser ble redusert med mellom 60 og 80 pst. Det ble også gjort en betydelig forenkling av satsstrukturen i omregistreringsavgiften i 2015.

10.5 Veibruksavgift på drivstoff (kap. 5538 post 70 – 72)

Norges geografi og spredte bosetning medfører at mange er avhengige av å bruke bil. Veitrafikken påfører imidlertid samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene til hensikt å stille brukeren overfor disse eksterne kostnadene. Utslipp av CO₂ prises særskilt gjennom CO₂-avgiften.

I dag er bensin og diesel med mineralsk opphav, bioetanol og biodiesel som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften, samt LPG, ilagt veibruksavgift. Tabell 10.1 viser dagens veibruksavgifter på drivstoff, energiinnhold og avgiftssats per energienhet. Det framgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff, for eksempel har mineraloljebasert diesel en betydelig lavere avgift per energienhet enn bensin. Målsettingen på sikt er at alle fossile drivstoff ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Revidert nasjonalbudsjett 2015.

Dagens veibruksavgift omfatter ikke alle typer drivstoff. Biogass, hydrogen, hytan og elektrisitet som benyttes i el- og hybridbiler er ikke omfattet av veibruksavgiften. Omsetningen av slike alternative drivstoff er foreløpig relativt begrenset.

Inntektene fra veibruksavgiftene kan bli redusert over tid på grunn av økt bruk av drivstoff med lavere eller ingen avgift. Dagens avgifter på drivstoff (veibruksavgiften og CO₂-avgiften) gir staten inntekter på rundt 20 mrd. kroner årlig.

Veibruksavgift på bensin

Det foreslås å øke veibruksavgiften på bensin med 15 øre per liter utover prisjustering for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter ren bensin og bensinblandinger dersom bensin er hovedbestanddelen. Bensinblandinger er dermed avgiftspliktige i sin helhet dersom de består mer enn 50 prosent bensin og helt avgiftsfrie dersom de inneholder mindre enn 50 prosent bensin. Andel etanol som blandes inn i bensin, er i utgangspunktet fritatt for avgift uavhengig av mengde, men bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften, ilegges veibruksavgift på bensin.

Det gis avgiftsfritak for blant annet bensin som anvendes i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk.

Avgiftssatsene i 2016 er 4,99 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel) og 5,03 kroner per liter for lavsvovlet bensin (under 50 ppm svovel) og annen bensin.

Regjeringen foreslår å øke veibruksavgiften på bensin med 15 øre per liter utover prisjustering for 2017. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 130 mill. kroner påløpt og 120 mill. kroner bokført i 2017. Forslaget er en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og skal bidra til bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om å øke veibruksavgiften på autodiesel med 35 øre per liter utover prisjustering. Samlet bidrar disse forslagene til å utjevne avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin, jf. målsettingen om at alle fossile drivstoff på sikt skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet.

Regjeringen ønsker imidlertid ikke å øke den samlede skatte- og avgiftsbelastningen for bilistene. Regjeringen foreslår derfor å kompensere bilistene for økt veibruksavgift ved å redusere årsavgiften og øke reisefradraget. I tillegg kompenseres bilistene gjennom reduserte bompengetakster utenom storbyområdene. Det vises ellers til omtalen av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon i kapittel 26.

Figur 10.13 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 2000 til 2015. Omsetningen av bensin var om lag uendret fram til 2004, men har falt hvert år etter det. Omsetningen av bensin var i 2015 45 pst. lavere enn ti år tidligere. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, se omtale i punkt 10.4.2 og figur 10.8.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

Figur 10.14 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og særavgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgifter og CO₂-avgifter) i perioden fra 1997 til juli 2016 målt i faste 2015-kroner. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til en markert nedgang i bensinprisene. Fra 2004 til juli 2008 steg bensinprisen. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men etter det har prisene igjen økt. I april 2012 var realprisen høyere enn i juli 2008, men realprisen har blitt noe redusert etter dette. I juli 2016 var utsalgsprisen for bensin reelt sett 19 pst. lavere enn i april 2012. Avgiftene på bensin har vært reelt om lag uendret siden 2002.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veibruksavgift på autodiesel

Det foreslås å øke veibruksavgiften på autodiesel med 35 øre per liter utover prisjustering for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på autodiesel og vektårsavgiften avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter mineralolje som skal benyttes til framdrift av motorvogn. Som mineralolje til framdrift av motorvogn, anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Merket olje kan benyttes i enkelte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges grunnavgift på mineralolje. Med virkning fra 1. oktober 2015 omfattes biodiesel ikke av veibruksavgift på autodiesel, og det gjøres fradrag for andel biodiesel som blandes inn i mineralolje. Med virkning fra samme tidspunkt er det innført veibruksavgift på biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften.

Avgiftssatsene i 2016 er 3,44 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel) og 3,50 kroner per liter for annen mineralolje.

Regjeringen foreslår å øke veibruksavgiften på autodiesel med 35 øre per liter utover prisjustering for 2017. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 1 050 mill. kroner påløpt og 960 mill. kroner bokført i 2017. Forslaget er en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og skal bidra til bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om å øke veibruksavgiften på bensin med 15 øre per liter utover prisjustering. Samlet bidrar disse forslagene til å utjevne avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin, jf. målsettingen om at alle fossile drivstoff på sikt skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet.

Regjeringen ønsker imidlertid ikke å øke den samlede skatte- og avgiftsbelastningen for bilistene. Regjeringen foreslår derfor å kompensere bilistene for økt veibruksavgift ved å redusere årsavgiften og å øke reisefradraget. Transportørene kompenseres gjennom økt avskrivningssats for vogntog, lastebiler, busser, varebiler mv. Både bilistene og transportørene vil i tillegg kompenseres gjennom reduserte bompengetakster utenom storbyområdene. Det vises ellers til omtalen av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon i kapittel 26.

Figur 10.13 viser at omsetningen av autodiesel er økt kraftig de siste årene, og omsetningen i 2015 var 68 pst. høyere enn ti år tidligere. Utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, se omtale i punkt 10.4.2 og figur 10.8. Figur 10.14 viser at avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til lavere realpriser på autodiesel. Fra 2004 steg prisene fram til juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men deretter steg prisene igjen fram mot våren 2012. Etter det er prisene noe redusert. I juli 2016 var utsalgsprisen for autodiesel reelt sett 26 pst. lavere enn i juli 2008. Fra 2001 var avgiftene på autodiesel reelt uendret fram til veibruksavgiften på autodiesel ble økt med 20 øre per liter fra 1. januar 2008 og med ytterligere 10 øre per liter fra 1. juli 2008.

Veibruksavgift på biodrivstoff som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften

Veibruksavgiften på drivstoff er begrenset til å omfatte bensin, mineralbasert diesel og LPG. Ren bioetanol og biodiesel faller utenfor avgiftsplikten for veibruksavgiften på bensin og autodiesel. Videre kan det gjøres forholdsmessig fradrag for etanol og biodiesel som blandes inn i henholdsvis bensin og mineralbasert diesel. Det skal imidlertid ilegges veibruksavgift på biodrivstoff som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) § 3 – 3 etter de satser som gjelder for bensin og mineralolje.

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff sørge for at minimum 5,5 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Biodrivstoff framstilt av avfall og rester, lignocellulosemateriale, eller celluloseholdig materiale som ikke er næringsmiddel, teller dobbelt sammenliknet med andre biodrivstoff.

Fra 1. januar 2017 økes omsetningskravet til 7,0 volumprosent. I tillegg innføres det krav om at 1,5 volumprosent skal være dobbelttellende biodrivstoff og at biodrivstoff til veigående bensinkjøretøy skal utgjøre 4,0 volumprosent (før dobbelttelling). Endringen i omsetningskravet anslås å gi et provenytap på om lag 22 mill. kroner påløpt og 20 mill. kroner bokført gjennom redusert inntekt fra CO₂-avgiften og økt inntekt fra veibruksavgiftene.

Veibruksavgift på LPG (autogass)

Det foreslås å øke veibruksavgiften på LPG med 0,79 kroner per kg utover prisjustering fra 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016. Avgiften omfatter LPG som leveres autogassanlegg og andre fyllestasjoner, og som skal benyttes til framdrift av motorvogn. Som LPG anses også blandinger dersom LPG er hovedbestanddel. Blandinger hvor andelen LPG er mindre enn 50 volumprosent omfattes ikke av avgiftsplikten. Under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2016 vedtok Stortinget å sette satsen i veibruksavgiften på LPG til 0,69 kroner per kg LPG fra 1. juli 2016. Målt i kroner per energienhet tilsvarer dette 10 pst. av veibruksavgiften på bensin. I henhold til gjennomgangen av bilavgiftene som ble presentert i Revidert nasjonalbudsjett 2015, er det en målsetting at alle fossile drivstoff på sikt skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet. Flertallet i finanskomiteen forutsatte derfor at satsen i veibruksavgiften på LPG økes trinnvis i kommende budsjetter opp til full sats i 2025, se Innst. 400 S (2015 – 2016). I budsjettet for 2017 foreslås det å øke avgiften med 0,79 kroner per kg LPG utover prisjustering. Avgiften vil dermed tilsvare 20 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Forslaget er i tråd med en trinnvis opptrapping av avgiftssatsen slik at den i 2025 skal være på samme nivå som veibruksavgiften på bensin. Forslaget anslås å gi et merproveny på 1 mill. kroner påløpt og bokført.

Veibruksavgift på naturgass

I statsbudsjettet 2016 ble det vedtatt å innføre veibruksavgift på naturgass fra 1. januar 2016 med 5,95 kroner per Sm³. Fra 1. juli 2016 ble avgiftssatsen satt ned til 0 kroner per Sm³. I behandlingen av statsbudsjettet for 2016 anmodet Stortinget regjeringen om å foreslå en overgangsordning med fritak for veibruksavgift på naturgass som blir brukt som supplement til biogass, jf. anmodningsvedtak nr. 77 (2015 – 2016). Anmodningen ble omtalt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 121 LS (2015 – 2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 4. I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2016 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak 1002)

«Stortinget ber regjeringen påse at midlertidig ordning for 2016 med kr 0,00 i sats for veibruksavgift for naturgass (LNG) opphører i 2017 ved snarest mulig å utarbeide grunnlag for notifisering og iverksette prosessen med ESA, slik at det 1. januar 2017 kan innføres 100 pst. veibruksavgift på LNG i kombinasjon med en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass brukt som supplement som settes til 50 pst. som et første skritt, men nedtrapping mot 0 pst i 2025».

Som påpekt i Prop. 121 LS (2015 – 2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivingaer avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som supplement til biogass å anse som statsstøtte. Statsstøtte kan anses som forenlig med EØS-avtalens statsstøtteregelverk, men det kan ikke gis støtte før den er notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). For at ESA skal kunne godkjenne støtten må den blant annet bidra til å nå et mål av felles interesse, den må være nødvendig og egnet, ha en insentiveffekt og være proporsjonal.

Regjeringen ønsker å iverksette vedtaket om økt veibruksavgift på naturgass så snart som mulig. Departementet arbeider derfor med saken og vil følge opp Stortingets anmodningvedtak ved å notifisere fritak for veibruksavgifts på naturgass som supplement til biogass til ESA. Som påpekt i Prop. 121 LS (2015 – 2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga er det flere forhold som må avklares og vurderes nærmere før det kan tas kontakt med ESA om saken med sikte på en formell notifikasjon. Vurderingene foretas i samråd med berørte departementer, herunder Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Saken er imidlertid kompleks og kriteriene for å tillate støtten er krevende. Det må derfor forventes at det vil ta noe tid før en formell notifikasjon er klar og ordningen eventuelt kan tre i kraft. Det er lite trolig at ordningen kan innføres fra 1. januar 2017. Det foreslås derfor at departementet gis fullmakt til å iverksette ordningen slik at den kan tre i kraft, sammen med økt veibruksavgift på naturgass, så snart en eventuell aksept fra ESA foreligger. Det vises til forslag til avgiftsvedtak del II.

10.6 Avgift på elektrisk kraft (kap. 5541 post 70)

Avgift på elektrisk kraft foreslås prisjustert for 2017. Den reduserte satsen for industri mv. foreslås videreført med 0,48 øre per kWh. I statsbudsjettet for 2016 vedtok Stortinget å innføre redusert elavgift for datasentre med uttak over 5 MW og for skip i næring over 400 tonn, fra den tid departementet bestemmer. Grensen på 400 tonn som vilkår for redusert sats til skip, foreslås ikke videreført i vedtaket. Behovet for en tonnasjegrense vil bli vurdert nærmere ved fastsetting av forskriften. Redusert elavgift for store datasentre ble iverksatt fra 1. januar 2016. Vilkåret for den reduserte satsen foreslås endret til datasentre med uttak over 0,5 MW. Se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Særavgift på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiftsgrunnlag og avgrensninger er endret en rekke ganger, men siden 2004 har avgiftsstrukturen i hovedtrekk ligget fast. Det skal betales avgift for elektrisk kraft som leveres i Norge, enten den er produsert innenlands eller innført. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense energiforbruket. Ordinær sats for 2016 er 16 øre per kWh.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for elavgift. Fritaket er avgrenset til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg gis det fritak for elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen (Finnmark fylke og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Troms fylke) er også fritatt for avgiften. Øvrig industri, bergverksdrift, landanlegg for petroleumsvirksomheten, fjernvarmeproduksjon mv. ilegges redusert sats med 0,48 øre per kWh for kraft til selve produksjonsprosessen. I tiltakssonen er all næringsvirksomhet ilagt redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting betaler 0,48 øre per kWh, mens disse næringene er ilagt ordinær sats i resten av landet. Ovennevnte ordninger om fritak eller redusert sats anses som offentlig støtte forenlig med EØS-avtalen.

I statsbudsjettet for 2015 vedtok Stortinget fritak for energiintensive foretak i treforedlingsindustrien fra den tid departementet bestemmer. Fritaket omfatter elektrisk kraft som benyttes i selve produksjonsprosessen, og forutsetter deltakelse i godkjent program for energieffektivisering. Fritaket er ikke trådt i kraft fordi iverksetting forutsetter et positivt vedtak fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA), jf. Prop. 94 LS (2013 – 2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga, kapittel 7. Treforedlingsindustrien betaler derfor i dag redusert sats. Finansdepartementet, i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet, arbeider for at iverksetting av fritaket skal kunne skje så snart som mulig.

Stortinget har i flere anmodningsvedtak bedt regjeringen vurdere endringer i eller virkninger av elavgiften. Til statsbudsjettet for 2016 ba Stortinget (vedtak 72) «regjeringen legge frem forslag om hvordan man kan innføre redusert elavgift for dedikerte ladeanlegg for elektriske kjøretøy og fartøy i næring. Dette må vurderes i lys av EØS-rettslige forpliktelser.», jf. Innst. 2 S (2015 – 2016). Stortinget ba videre i forbindelse med behandling av Dokument 8:126 S (2014 – 2015) (vedtak 60) «regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å oppheve grensen på 400 tonn for fartøy som får lav el-avgift, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte», jf. Innst. 78 S (2015 – 2016). Til Revidert nasjonalbudsjett for 2016 ba Stortinget (vedtak 1003) «regjeringen vurdere redusert elavgift for datasentre med uttak under 5 MW», jf. Innst. 400 S (2015 – 2016). Dessuten ba Stortinget til statsbudsjettet for 2016 (vedtak 73) «regjeringen vurdere hvordan elavgiften slår ut for produksjon av hydrogen til transportformål», jf. Innst. 2 S (2015 – 2016).

Skip i næring

Fra 1. januar 2016 skal kraft til skip i næring over 400 tonn betale redusert elavgift, jf. Prop. 1 LS (2015 – 2016) Skatter, avgifter og toll avsnitt 9.6. Redusert sats er ikke iverksatt i påvente av nødvendig avklaring av om støtten er forenlig med EØS-avtalen. En uformell dialog med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om dette pågår nå.

Toll- og avgiftsdirektoratet gjennomførte med frist 30. november 2015 en høring av forslag til bestemmelser i særavgiftsforskriften om redusert sats for skip i næring over 400 bruttotonn. I høringssaken ble det forutsatt at miljøgevinsten av støtteordningen er størst for fartøy over 400 tonn, og at det er enklere å identifisere fartøyene og administrere avgiftsreduksjonen med en slik tonnasjegrense. Flere høringsinstanser hadde innvendinger til tonnasjegrensen fordi mindre passasjerferger, taubåter og fiskefartøy ikke får redusert elavgift med et slikt vilkår. Vedtaket om tonnasjegrensen var basert på liknende regler for redusert sats i Danmark og Sverige. Departementet foreslår at tonnasjegrensen på 400 tonn tas ut av vedtaket. Behovet for en tonnasjegrense kan vurderes nærmere i forbindelse med fastsetting av forskriften.

Pre-notifikasjon om offentlig støtte ble sendt ESA før sommeren. I påvente av et positivt vedtak fra ESA om at støtter er forenlig med EØS-avtalen, foreslås redusert sats iverksatt fra den tid departementet bestemmer. Bestemmelsen i vedtaket foreslås noe justert, men uten at dette har materiell betydning. Se forslag til vedtak § 1.

Elektriske kjøretøy

Regjeringen legger ikke fram forslag om redusert elavgift for dedikerte ladeanlegg for elektriske kjøretøy i næring. Elektrisk framdrift er energieffektivt sammenlignet med bensin- og dieselmotorer, og har følgelig relativt lave energikostnader. Det er først og fremst høye investeringskostnader i kjøretøy (blant annet batterier) og infrastruktur (ladestasjoner) som er til hinder for overgang til elektriske kjøretøy. Subsidiering av energien er derfor lite målrettet. Bruk av elektriske kjøretøy medfører også indirekte kostnader som veislitasje, ulykker mv., og elavgiften kan betraktes som en lav veibruksavgift for disse kjøretøyene.

Redusert elavgift til elektriske kjøretøy i næring vil eventuelt være vanskelig å avgrense og gjennomføre. En slik endring forutsetter flere avgrensninger, blant annet om hva som menes med «dedikert ladestasjon» og «i næring». Ifølge Skattedirektoratet forutsetter endring krav om måler, noe som i så fall vil innebære kostnader for berørte aktører. Gjennomføring av redusert sats som direkte fritak eller refusjonsordning måtte eventuelt vurderes nærmere. Kontrollhensyn taler for refusjonsordning, som i så fall vil medføre administrative kostnader. Innføring av nye støtteordninger til elektriske kjøretøy bør for øvrig også vurderes i sammenheng med andre løpende støtteordninger på området, for eksempel fritaket for merverdiavgift for omsetning og leasing av elbiler samt omsetning av elbilbatterier. Andre virkemidler, for eksempel investeringsstøtte fra Enova til utbygging av hurtigladestasjoner i transportkorridorene, anses som langt mer treffsikker støtte til å fremme formålet.

Redusert elavgift for datasentre med uttak under 5 MW

Redusert elavgift for datasentre med uttak over 5 MW ble iverksatt fra 1. januar 2016 etter mønster av liknende regler i Finland. Formålet med avgiftsreduksjonen var å gjøre Norge attraktivt for lokalisering av store datasentre, herunder for internasjonale aktører. I statsbudsjettet for 2016 ble det budsjettert med at tiltaket kunne gi et provenytap på om lag 20 mill. kroner påløpt og om lag 15 mill. kroner bokført. Det ble imidlertid pekt på at provenytapet ville avhenge av hvor mange datasentre som kom opp i en størrelse på 5 MW. Per i dag er det trolig ingen datasentre i Norge som er store nok til å kunne utnytte avgiftsfordelen. Den svenske regjeringen la 9. juni 2016 fram forslag om redusert sats (0,5 øre per kWh) for datasentre med installert effekt over 0,5 MW eksklusiv kjøling og ventilasjon.

Av hensyn til videre utvikling av datasentre i Norge foreslås vilkåret for redusert elavgift satt ned til uttak over 0,5 MW. Per i dag vil det fortsatt være et lite antall virksomheter som er berettiget til avgiftsfordelen. Datasentrene som er etablert i Norge, er ennå ikke blitt så store som forventet da uttaksvilkåret ble satt til 5 MW. Nedsetting av vilkåret til uttak over 0,5 MW anslås derfor å ikke gi ytterligere provenytap. Nedsetting av vilkåret vil heller ikke ha administrative konsekvenser av betydning. Endringen anses som forenlig med EØS-avtalen. Se forslag til vedtak § 1.

Produksjon av hydrogen for transportformål

Departementet har vurdert hvordan elavgiften slår ut for produksjon av hydrogen til transportformål. Vurderingen viser at produksjonen normalt vil være omfattet av gjeldende fritak for elektrisk kraft som anvendes til elektrolyse eller redusert sats for industri mv. Avgiftssystemet stimulerer dermed til anvendelse av elektrisk kraft for produksjon av hydrogen.

Hydrogen kan produseres på ulike måter avhengig av energikilden. Naturgass eller annen metanholdig gass er utgangspunkt for det meste av hydrogenproduksjonen i verden. Under høyt trykk og høy temperatur reagerer metan med vann og danner hydrogen og CO₂. Slik produksjon foregår i store industrianlegg der hydrogen kan være er et biprodukt fra annen kjemisk produksjon. Fra produksjonsstedet blir hydrogen levert til fyllestasjonene gjennom rørledning eller i trykktanker. Elektrolyse er en annen måte å produsere hydrogen på. Ved å lede strøm gjennom vann splittes vannmolekylene til hydrogen og oksygen. Tidligere ble elektrolyse brukt til hydrogenproduksjon i industrien, men er i dag ikke regnet som lønnsomt for produksjon i stor skala. De siste årene er det utviklet apparater for elektrolyse, elektrolysører, som kan brukes i mindre skala. Det er elektrolysører på de fleste fyllestasjonene i Norge i dag. Hydrogen blir da produsert lokalt på stasjonen.

Den avgiftsmessige behandlingen av elektrisk kraft som brukes til hydrogenproduksjon, avhenger av hvilken prosess som anvendes og om virksomheten har næringskode som industri. Det er fullt avgiftsfritak blant annet for elektrisk kraft til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser. Det ligger ikke noen begrensninger i regelverket som skal tilsi at produksjon av hydrogen til transportformål ikke er omfattet av fritaket for elektrisk kraft levert til elektrolyse. Dette vil gjelde uavhengig av om produksjonen foregår sentralt eller lokalt på en fyllestasjon. Om andre fremstillingsmåter for hydrogen faller inn under fritakene må eventuelt vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Uavhengig av hvilken prosess som anvendes, vil hydrogen som produseres sentralt i industrianlegg komme inn under bestemmelsen om redusert sats for kraft som leveres til produksjonsprosesser i industrien.

Forbruksutvikling og priser

Forbruket av kraft som ilegges ordinær sats, har økt med om lag 10 pst. fra 2000 til 2015. Figur 10.15 viser utviklingen i kraftforbruket og fordelingen på ulike avgiftssatser over perioden. Strømkunder som betaler ordinær sats, i hovedsak husholdninger, primærnæringer, tjenesteytende næringer og offentlig sektor, står for om lag 55 pst. av det totale forbruket. Forbruket i kraftintensiv industri, som har fritak for prosesser, har gått en del tilbake og utgjør nå om lag 28 pst. av sluttforbruket i alt. Industri mv. som betaler redusert sats, utgjør i dag om lag 14 pst. av sluttforbruket. Utbygging av landanlegg for petroleumsvirksomheten har økt forbruket av elektrisk kraft som har redusert sats.

* Redusert sats fra 1. juli 2004.

** Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Avgiften på elektrisk kraft har blitt satt opp de siste årene, men strømkundene betaler likevel mindre fordi kraftprisen har falt. Figur 10.16 viser utviklingen i pris på elektrisitet levert til husholdninger, inklusiv nettleie og avgifter, og utviklingen i avgiften på elektrisk kraft. Avgiften ble satt opp 0,56 øre per kWh utover prisjustering fra 1. januar 2014, 1 øre per kWh fra 1. januar 2015, 0,5 øre per kWh fra 1. juli 2015 og 1,5 øre per kWh fra 1. januar 2016. Etter flere år med en pristopp hver vinter, var det et sammenhengende fall i kraftprisen gjennom vinterhalvåret 2011/2012. Siden har kraftprisen ligget en del lavere enn de foregående årene. Husholdningene betalte en tredel mindre for strøm første kvartal 2016 enn de gjorde samme periode for fem år siden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.7 Grunnavgift på mineralolje mv. (kap. 5542 post 70)

Grunnavgift på mineralolje mv. foreslås prisjustert for 2017. Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien mv. foreslås videreført med 0,147 kroner per liter mineralolje. Se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Grunnavgiften på mineralolje ble innført i 2000 da avgiften på elektrisk kraft ble satt opp. Grunnavgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også hindre at mineralolje erstatter oppvarming med elektrisitet eller fjernvarme. Ordinær avgiftssats i 2016 er 1,63 kroner per liter mineralolje. Treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter ilegges redusert sats med 0,147 kroner per liter mineralolje. Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 15 euro per tonn mineralolje fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. Ordningen er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fram til 31. desember 2017.

Avgiften omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje. Unntatt fra grunnavgiften er flyparafin og olje som pålegges veibruksavgift (autodiesel). Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til bruk i skip i utenriks fart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy for sokkelvirksomheten, silde- og fiskemelindustrien og tog.

Salgsutvikling og pris

Grunnavgiften ilegges i hovedsak fyringsolje som benyttes til oppvarming og diesel som brukes i anleggsmaskiner, traktorer og andre motorredskaper. Figur 10.17 viser utviklingen i salg av lett fyringsolje og anleggsdiesel. Bruken av fyringsolje til oppvarming har falt kraftig de siste årene, mens det har vært en relativt jevn vekst i forbruket av anleggsdiesel. Da grunnavgiften ble innført, var salget av disse produktene om lag like stort. I dag utgjør anleggsdiesel nær 80 pst. av det samlede avgiftsgrunnlaget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Grunnavgiften på mineralolje mv. er reelt økt de siste årene. Figur 10.18 viser utviklingen i pris og særavgifter på lett fyringsolje. I tillegg til grunnavgift ilegges fyringsoljen CO₂-avgift. I 2008 ble grunnavgiften satt opp til samme nivå som avgiften på elektrisk kraft regnet per nyttiggjort energienhet, og i 2011 økt ytterligere tilsvarende påslaget med 1 øre per kWh på nettariffen, det vil si en økning på til sammen 0,57 kroner per liter regnet i 2016-priser. I 2014 ble grunnavgiften økt med 0,55 2016-kroner per liter, slik at den tilsvarer om lag 20,5 øre per kWh nyttiggjort energi for lett fyringsolje. Deretter har produsentprisen falt så mye at husholdningene nå betaler mindre for fyringsoljen enn før avgiftsøkningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.8 Miljøavgifter på mineralske produkter mv.

10.8.1 Avgift på smøreolje mv. (kap. 5542 post 71)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje og dermed å redusere skader på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse. I Stortingets behandling av 2016-budsjettet ble det vedtatt å øke avgiften med 5 pst. utover ordinær prisjustering i 2016. Avgiftssatsen i 2016 er 2,13 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for smøreolje som anvendes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly.

Det gis tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent innsamler. Ordningen blir ofte benevnt som refusjon av smøreoljeavgift selv om det ikke er noen direkte kobling mellom smøreoljeavgiften og tilskuddet. Ordningen hører inn under Klima- og miljødepartementet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2016 – 2017) Klima- og miljødepartementet.

10.8.2 CO₂-avgift (kap. 5508 post 70 og kap. 5543 post 70)

CO₂-avgiften på mineralske produkter og CO₂-avgiften på utslipp fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ble innført i 1991. Avgiftenes formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO₂.

CO₂-avgiften på mineralske produkter omfatter mineralolje, bensin og gass og er hjemlet i Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter. CO₂-avgiften på sokkelen er hjemlet i Stortingets vedtak om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiftene oppkreves etter henholdsvis lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen. De ulike elementene i CO₂-avgiftene er omtalt nedenfor.

I dag er over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyotoprotokollen ilagt avgift og/eller omfattet av det europeiske kvotesystemet. I hovedsak er det utslippene fra landbruk som ikke prises.

Tabell 10.2 viser CO₂-avgiftssatser for 2016. Tabellen viser også avgiftssatsene i kroner per tonn CO₂. CO₂-avgiften på bensin, mineralolje ilagt veibruksavgift, mineralolje til innenriks luftfart samt innenlandsk bruk av naturgass og LPG tilsvarer om lag 420 kroner per tonn CO₂.

CO₂-avgift på mineralolje

For 2017 foreslås det å øke den generelle satsen på mineralolje med 20 øre per liter utover prisjustering. Det foreslås å prisjustere de øvrige avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a. Avgiftsplikten omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje.

CO₂-avgiften på mineralolje ilagt veibruksavgift (autodiesel) og mineralolje til innenriks luftfart tilsvarer i 2016 om lag 420 kroner per tonn CO₂. Avgiftssatsene er henholdsvis 1,12 kroner per liter og 1,08 kroner per liter. Annen mineralolje er ilagt avgift med 0,92 kroner per liter. For lettolje tilsvarer dette en avgift på 346 kroner per tonn CO₂.

Regjeringen foreslår å øke den generelle satsen i CO₂-avgiften på mineralolje med 20 øre per liter utover prisjustering med virkning fra 1. januar 2017. Avgiften vil da, i tråd med anbefalingen fra Grønn skattekommisjon, komme opp på samme nivå som CO₂-avgiften på bensin og autodiesel, målt i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Avgiftsøkningen vil i hovedsak påvirke bruk av fyringsolje i husholdninger, tjenesteytende næringer og ikke-kvotepliktig industri, bruk av marin olje i innenriks skipsfart, samt bruk av merket diesel (som ikke ilegges veibruksavgift) i jordbruk, skogbruk og bygge- og anleggsvirksomhet. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 270 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført i 2017. Det er da tatt hensyn til kompensasjoner på utgiftssiden som følge av inngåtte avtaler om offentlige kjøp av persontransporttjenester. Regjeringen legger opp til at jord- og skogbruk blir kompensert for økt CO₂-avgift og vil komme tilbake til innretningen på kompensasjonen ved jordbruksoppgjøret i 2017. Det vises ellers til omtalen av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon i kapittel 26.

Mineralolje til fiske og fangst i nære farvann ilegges en lav sats på 0,27 kroner per liter, mens mineralolje til bruk i treforedlingsindustrien, silde- og fiskemelindustrien ilegges redusert sats med 0,31 kroner per liter. Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien har i praksis liten betydning fordi treforedlingsindustrien er omfattet av fritaket for produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven.

Avgiftsfritaket for produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven er godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) under forutsetning av at virksomhetene ilegges en avgift over minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Kravet er oppfylt ved at virksomhetene ilegges grunnavgift på mineralolje, jf. punkt 10.7.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje som brukes i skip og fly i utenriks fart samt fiske og fangst i fjerne farvann.

CO₂-avgift på bensin

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b.

Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff. Avgiften i 2016 er 0,97 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for bensin som brukes i fly i utenriks fart, bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) og for andel bioetanol i bensin.

CO₂-avgift på naturgass og LPG

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften på naturgass. Nullsatsen for LPG foreslås ikke endret. Se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c og d og § 1 annet ledd.

CO₂-avgiften på naturgass og LPG ble innført i 2010. I 2016 er avgiftssatsene 0,84 kroner per Sm³ naturgass og 1,26 kroner per kg LPG. Dette tilsvarer en avgift på 422 kroner per tonn CO₂ for naturgass og 420 kroner per tonn CO₂ for LPG.

Gass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ilegges enten redusert sats (naturgass) eller nullsats (LPG). Den reduserte satsen er 0,057 kroner per Sm³ naturgass i 2016. Dette tilsvarer en avgift på 29 kroner per tonn CO₂. Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,15 euro per GJ (dvs. om lag 0,006 euro per Sm³) fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret.

Det gis avgiftsfritak blant annet for gass til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser, veksthusnæringen, fiske og fangst i fjerne og nære farvann, skip i utenriks sjøfart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og offshorefartøy. Det gis også fritak for andelen hydrogen i naturgass og LPG.

CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak bokstav b til d.

Avgiftssatsene i 2016 er 1,02 krone per Sm³ gass og 1,02 krone per liter olje eller kondensat. For naturgass tilsvarer dette om lag 436 kroner per tonn CO₂. CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

Grønn skattekommisjon pekte på at utslipp av metan til luft har langt større klimavirkning enn når naturgass forbrennes. For petroleumsvirksomheten foreslo utvalget derfor en justering av avgiftssatsen ved utslipp til luft av naturgass, som i hovedsak består av metan. Grønn skattekommisjon foreslo at avgiftsnivået per tonn CO₂-ekvivalent skulle tilsvare CO₂-avgiften på bensin og diesel (420 kroner per tonn CO₂ i 2016). Deler av utslippene av naturgass til luft er i dag omfattet av CO₂-avgiften med samme sats som når naturgass forbrennes.

Det foreslås å innføre en egen avgiftssats på 7,16 kroner per Sm³ naturgass som slippes ut til luft, se forslag til CO_2-avgiftsvedtak bokstav a. Avgiftsnivået per tonn CO₂-ekvivalent ved utslipp av naturgass til luft vil da være på samme nivå som avgiften per tonn CO₂-ekvivalent for naturgass som forbrennes i petroleumsvirksomheten. Den nye avgiftssatsen vil bare omfatte deler av naturgassutslippene til luft som allerede ilegges CO₂-avgift. Videre gjelder den nye avgiftssatsen bare for utslipp av naturgass til luft som gjennom kravene til fiskal måling kan skilles fra mengden naturgass som forbrennes.

Forslaget til økt avgiftssats for utslipp av naturgass til luft anslås å øke CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten med om lag 50 mill. kroner. Etter som SDØE betaler deler av avgiften og selskapenes avgiftsbetalinger er fradragsberettiget, anslås netto provenyøkning til om lag 8 mill. kroner. Provenyøkningen inngår i statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland.

Utslipp av klimagasser

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var 53,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Dette er en økning på 1,5 pst. fra 2014. I perioden 1990 til 2014 har utslippene økt med 3,9 pst. Mellom 1996 og 2011 var utslippene over 54 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i alle år unntatt i 2009. De lave utslippene i 2009 må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget som følge av finanskrisen. Utslippene var på sitt høyeste i 2007 med 56,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Siden 2012 har utslippene i alle år vært under 54 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Figur 10.19 viser utslipp av CO₂ og klimagasser fra 1990 til 2015.

Tallene for 2015 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kvoteprisen

EUs kvotedirektiv etablerer et system for handel med klimagasskvoter med formål om å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet er en del av EØS-avtalen.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter som leveres i perioden 2008 – 2016. Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under CO₂-avgiften på bensin. Dagens kvotepris ligger på et nivå som er betydelig lavere enn det generelle CO₂-avgiftsnivået. Petroleumsvirksomheten, størstedelen av innenriks luftfart og bruk av naturgass i kvotepliktig industri ilegges CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt.

10.8.3 Svovelavgift (kap. 5543 post 71)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Svovelavgiften på mineralolje ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂).

Avgiftsplikten omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje. I Stortingets behandling av 2016-budsjettet ble avgiften økt med 5 øre per liter utover ordinær prisjustering i 2016. Avgiften i 2016 er 13,3 øre per liter mineralolje for hver påbegynte 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 27,10 kroner per kg SO₂ for tungolje.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til skip i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriks fart. I tillegg kan hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i de benyttede produktene skulle tilsi.

Utslipp av SO₂

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen av 1999 forpliktet til å redusere de årlige utslippene av svoveldioksid til maksimalt 22 000 tonn fra 2010. I de siste tiårene har det vært en markant nedgang i de norske utslippene av SO₂. Utslippene har ligget under utslippsforpliktelsen hvert år siden 2006. Foreløpige tall viser at utslippene i 2015 var om lag 16 200 tonn, noe som er en reduksjon på om lag 69 pst. siden 1990. Det vises til figur 10.20. De foreløpige utslippstallene indikerer at Norge oppfyller målene i protokollen for svoveldioksider.

Tallene for 2015 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

10.9 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) (kap. 5547 post 70 og 71)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på trikloreten (TRI) (post 70) og tetrakloreten (PER) (post 71) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse de helse- og miljøskadelige kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Det gis avgiftsfritak blant annet for TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk.

Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. Avgiften i 2016 er 69,75 kroner per kg ren TRI og PER.

10.10 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) (kap. 5548 post 70)

For 2017 foreslås det å øke avgiften med 37 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene ved å stimulere til bruk av alternative gasser med lavere klimaeffekt og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det gis avgiftsfritak blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiften er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP). Dette innebærer at satsene på de ulike HFK- og PFK-gassene avhenger av klimaeffekt. I 2016 tilsvarer avgiften 383 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Regjeringen foreslår å øke avgiften opp til samme nivå som CO₂-avgiften på bensin og autodiesel, målt i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Dette tilsvarer en økning på 37 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter utover prisjustering. Forslaget anslås å gi et merproveny på 45 mill. kroner påløpt og 40 mill. kroner bokført i 2017. Forslaget er i tråd med anbefalingen fra Grønn skattekommisjon om å øke avgiften på HFK og PFK opp til nivået for CO₂-avgiften på bensin og autodiesel. Det vises ellers til omtalen av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon i avsnitt kapittel 26.

Det er en refusjonsordning for HFK og PFK som innleveres til godkjent anlegg for destruksjon. Refusjonsordningen administreres av Miljødirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2016 – 2017) Klima- og miljødepartementet.

10.11 Avgift på utslipp av NO_X (kap. 5509 post 70 og kap. 5549 post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og sammen med andre virkemidler bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra

• framdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW og

• fakler på innretninger på norsk kontinental-sokkel og anlegg på land.

Avgiftsplikten oppstår ved utslipp av NO_X. Avgiften i 2016 er 21,17 kroner per kg utslipp av NO_X.

Det gis avgiftsfritak blant annet for utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann. Det gis også avgiftsfritak for utslippsenheter som er omfattet av avtale med staten om å gjennomføre tiltak som reduserer NO_X-utslippene. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har godkjent avgiftsfritaket som forenlig statsstøtte.

Utslipp av NO_X

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen forpliktet til å redusere de årlige utslippene av NO_X til maksimalt 156 000 tonn fra og med 2010. De norske utslippene av NO_X økte fram til 1999, men har etter dette gått ned. Foreløpige tall viser at utslippene av NO_X var 134 100 tonn i 2015, mens utslippene i 2014 var 141 800 tonn. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) har den største reduksjonen i 2015 skjedd innen veitrafikk, men også olje- og gassutvinning har hatt nedgang i utslippene. Det ble solgt mer autodiesel i 2015 enn året før, men renere forbrenning i dieselmotorer har medført at det er en nedgang i utslippene fra veitrafikk. Nedgangen i utslippene fra olje- og gassvirksomhet skyldes mindre bruk av marin diesel.

Foreløpige tall viser at NO_X-utslippene er redusert med om lag 30 pst. siden 1990. Utslippsforpliktelsen etter Gøteborgprotokollen ble nådd i 2013, se figur 10.21. Foreløpige tall viser at utslippene i 2015 var godt under forpliktelsen. Det vises også til omtale i Prop. 1 S (2016 – 2017) Klima- og miljødepartementet.

Tallene for 2015 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

10.12 Miljøavgift på plantevernmidler (kap. 5550 post 70)

For 2017 foreslås det ingen endringer i miljøavgiften på plantevernmidler, se forslag til avgiftsvedtak.

Det ble innført miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler i 1998. I 1999 ble avgiften lagt om til en differensiert miljøavgift. Avgiften innkreves av Landbruks- og matdepartementet, men betales til statskassen. Avgiften er et av flere virkemidler for å redusere bruken av plantevernmidler og stimulere til bruk av plantevernmidler med lav helse- og miljøbelastning.

Avgiften er hjemlet i matloven og nærmere regler er fastsatt i forskrift om plantevernmidler. Avgiften beregnes ut fra en basisavgift per dekar og den avgiftsklasse preparatet er plassert i. Basisavgiften fastsettes av Landbruks- og matdepartementet og avgiftsklassen av Mattilsynet. Basisavgiften er 2,50 kroner. Det er sju avgiftsklasser med hver sin faktor avhengig av helse- og miljøbelastning. Avgiften beregnes ved å multiplisere basisavgiften med faktoren.

10.13 Avgifter knyttet til mineralvirksomhet (kap. 5551 post 70 og 71)

På grunn av lave råvarepriser forventes en nedgang i antall søknader om undersøkelses- og utvinningsrettigheter. Dette gir en reduksjon i inntektene fra avgiften knyttet til mineralvirksomhet etter mineralloven i 2017. Det forventes ikke endring i inntektene fra avgiften knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum. Det foreslås ingen endring i satsene. Se forslag til avgiftsvedtak.

I medhold av mineralloven krever Nærings- og fiskeridepartementet inn årsavgift fra den som undersøker og utvinner mineraler. Inntektene fra avgiften utgjorde 3,69 mill. kroner i 2015.

Årsavgiften skal betales for hver påbegynte 10 000 m². Det betales ikke avgift det året rettigheten er gitt, men en avgift på 10 kroner for det andre og tredje året, 30 kroner for det fjerde og femte og 50 kroner for det sjette og syvende året. Ved eventuell forlengelse av undersøkelsesrett etter det syvende kalenderåret betales en årsavgift på 50 kroner for hver påbegynte 10 000 m². For å beholde utvinningsretten skal det for hver påbegynte 10 000 m² betales årsavgift til staten med 100 kroner. Årsavgift per utvinningsområde (utvinningsrett) skal ikke være mindre enn 1000 kroner.

Etter lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster kan det gis adgang til å undersøke eller utnytte slike naturforekomster. Konsesjon gis av Nærings- og fiskeridepartementet, som kan stille som vilkår for tillatelsen at det betales en avgift. Det er gitt to konsesjoner etter loven. Avgiften fastsettes på grunnlag av uttatt masse.

10.14 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv. (kap. 5555 post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst begrunnet med å gi staten inntekter, men har også en helsemessig begrunnelse. Avgiftsplikten omfatter sjokolade- og sukkervarer, herunder tyggegummi, karameller, pastiller og drops. Avgiftsplikten omfatter også andre næringsmidler som inneholder kakao, kjeks på nærmere vilkår og drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Det gis avgiftsfritak blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved framstilling av varer.

I 2016 er avgiften 19,79 kroner per kg.

10.15 Avgift på alkoholfrie drikkevarer (kap. 5556 post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkevarer som naturlig inneholder sukker, for eksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig framstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv., omfattes av avgiften. Melkeprodukter som er tilsatt kun en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgift.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol, dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

Avgiften i 2016 er 3,27 kroner per liter for ferdigvare og 19,92 kroner per liter for konsentrat. Med virkning fra 1. januar 2016 ble det innført halv avgift for saft mv. og sirup, basert på frukt, bær eller grønnsaker, uten tilsatt sukker. Avgiften for disse produktene utgjør etter endringen henholdsvis 1,64 kroner per liter og 9,96 kroner per liter.

10.16 Avgift på sukker (kap. 5557 post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst begrunnet med å gi staten inntekter, men har også en helsemessig begrunnelse ved at den kan bidra til å redusere forbruket av sukker.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Det gis avgiftsfritak blant annet for sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer.

I 2016 er avgiften 7,66 kroner per kg.

10.17 Avgift på drikkevareemballasje (kap. 5559)

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer (post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 3.

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Avgiftssatsen i 2016 er 1,15 kroner per emballasjeenhet.

Miljøavgift på drikkevareemballasje (post 71 – 74)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir forskjellig miljøskade. Miljøavgiften er også gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer, får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Det er Miljødirektoratet som godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

10.18 Flypassasjeravgift (kap. 5561 post 70)

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016. Avgiften er begrunnet med å gi staten inntekter, men den kan også ha en miljøeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser.

Avgiften omfatter alle ervervsmessige flygninger av passasjerer fra norske lufthavner. Flygninger fra kontinentalsokkelen og Svalbard mv. er ikke avgiftspliktige. Transitt- og transferpassasjerer og barn under to år er fritatt for avgift.

For 2016 er avgiften 80 kroner per flypassasjer. Avgiften ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2016 med ikrafttredelse fra den tid departementet bestemmer, forutsetningsvis 1. april. Før avgiften ble iverksatt ga imidlertid EFTAs overvåkingsorgan (ESA) uttrykk for at fritaket for transitt- og transferpassasjerer kunne være statsstøtte. Avgiften ble derfor utsatt til 1. juni 2016, jf. Prop. 121 LS (2015 – 2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga. Senere ga ESA uttrykk for at fritaket ikke innebærer statsstøtte og avgiften kunne dermed tre i kraft 1. juni. Saken er senere klaget inn for ESA. Det er ikke klart når ESA vil komme med sin endelige vurdering av saken.

10.19 Dokumentavgift (kap. 5565 post 70)

Det foreslås ingen endringer i avgiften for 2017, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Dokumentavgiften skal skaffe staten inntekter. Avgiften er ikke ment å skulle dekke statens kostnader ved tinglysing av fast eiendom. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

10.20 Avgifter i telesektoren (kap. 5583 post 70)

Frekvensavgifter

For 2017 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Satser for 2016 og forslag til satser for 2017 framgår av tabell 10.3.

Samferdselsdepartementet krever inn årlige frekvensavgifter for tillatelser på mobilområdet i frekvensbåndene 450, 800, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Frekvensavgiften bestemmes av tildelt frekvensmengde.

Nummeravgifter

For 2017 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Det skal betales en årlig avgift for rett til å inneha og bruke femsifrede telefonnummer. Nummerne er delt inn i forskjellige priskategorier og varierer mellom 4 700 kroner og 123 700 kroner per år.

10.21 Inntekter ved tildeling av frekvenstillatelser (kap. 5309 post 29)

Det foreslås at Samferdselsdepartementet i 2017 gis fullmakt til å innhente inntekter ved tildeling av frekvenstillatelser, se forslag til vedtak § 1.

Det planlegges auksjon av om lag 2x20 MHz i 900 MHz-båndet, men endelig dato er ikke fastsatt. Det er usikkert hvor stort proveny dette vil innbringe. Det budsjetteres derfor ikke med slike inntekter nå.

11 Toll

11.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter tolltariffens satser. Toll fastsettes av Stortinget for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. For en rekke varer er det gitt tollfrihet i henhold til preferanseavtaler, andre nasjonale ordninger eller med hjemmel i stortingsvedtak. Forslag om satsendringer framgår normalt av et vedlegg til tollvedtaket. De øvrige satsene videreføres uendret, jf. tollvedtaket § 1 annet ledd. Det foreslås ingen endringer i tollsatsene for 2017. En konsolidert versjon av tolltariffen blir kunngjort i Norsk Lovtidend.

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll var 3 068 mill. kroner i 2015, om lag 0,2 pst. av statens samlede inntekter. Figur 11.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2015 fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at importen fra utviklingslandene står for størstedelen av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

¹ Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Mens det for industrivarene kun gjenstår toll for enkelte klær og andre tekstilprodukter, er tollbeskyttelsen på landbruksvarer forholdsvis omfattende. Importvernet på landbruksprodukter er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske matvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 12,1 mrd. kroner i 2015.

11.2 Toll på landbruksvarer

Tollsatsene for landbruksvarer varierer betydelig og er dels spesifikke, dels verdibaserte. Høyest er tollsatsene for viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakevarer og sjokolade, er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser reduseres i perioder, etter vedtak i Landbruksdirektoratet. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen.

11.2.1 Administrative tollnedsettelser

Landbruksdirektoratet forvalter tollvernet for landbruksvarer med hjemmel i lov om toll og vareførsel §§ 9-1 til 9-4. Adgang til å gi tollnedsettelse følger av forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer (FAT). Forskriften angir hvilke varer som kan gis tollnedsettelse, når tollsatsen kan settes ned og hvordan tollsatsen skal fastsettes.

Generelle tollnedsettelser er tollnedsettelser hvor tollsatsen settes ned for bestemte varelinjer i tolltariffen for en bestemt periode. Tollsatsen gjelder alle aktører. Disse tollnedsettelsene har ingen kvantumsbegrensninger i den perioden de gjelder. I 2015 ble tollsatser satt ned generelt 258 ganger.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad. Dette er tollnedsettelser som gjelder en bestemt vare og/eller anvendelse for en aktør og for en fastsatt periode og som regel en ubegrenset mengde. De fleste individuelle tollnedsettelsene blir gitt for produkter som ikke inneholder eller inneholder en liten andel av varer som produseres i Norge. I 2015 ble det innvilget 3 756 individuelle tollnedsettelser etter søknad. Dette var en reduksjon på 6 pst. sammenlignet med i 2014. Se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene.

Med hjemmel i forskrift 20. desember 2012 nr. 1424 om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av industrielt bearbeidede landbruksvarer (RÅK-importforskriften) kan Landbruksdirektoratet etter søknad fastsette nedsatt tollsats. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte varen, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2015 ble det utstedt 15 600 slike tollnedsettelser, som er omtrent på samme nivå som i 2014.

11.2.2 Fordeling av tollkvoter

Landbruksdirektoratet forvalter en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP) og dels er de ensidig fastsatte kvoter. Kvotene er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet, og igjen hjemlet i tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Tolldirektoratet forvalter enkelte tollkvoter for blomster fra EU og kjøtt fra utviklingsland. Disse tollkvotene fordeles fortløpende ved deklarering hos tollmyndighetene.

Kvotene som fordeles av Landbruksdirektoratet er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. De resterende tollkvotene fordeles i hovedsak ut fra «førstemann til mølla»-prinsippet eller etter søknad. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 237 mill. kroner i 2015, noe som er en økning på 13 mill. fra året før.

Budgiverne må innbetale auksjonsbeløpet før de kan benytte importrettigheten (kvoteandelen). Den faktiske utnyttelsen av de enkelte kvotene varierer sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

11.3 WTO-saker

11.3.1 Multilaterale forhandlinger

Handel er en av de sterkeste drivkreftene for økonomisk vekst og bidrar til å skape arbeidsplasser og varig økonomisk velstand over hele verden. Betydningen av Verdens handelsorganisasjon (WTO) for global vekst og stabilitet har blitt bekreftet under de senere års økonomiske kriser. WTO-regelverket har bidratt til å begrense bruken av proteksjonistiske tiltak.

Internasjonale avtaler fastsetter maksimale tollsatser. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatser. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer, medførte WTO-avtalen i 1994 forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for Norge. Regjeringen arbeider både for å videreutvikle multilaterale handelsavtaler gjennom WTO for å skape stabile rammevilkår som legger til rette for økonomisk vekst, og for å inngå mer begrensede avtaler der det er nødvendig. Fra og med 2008 har forhandlingene i Doharunden, som ble innledet i 2001, avdekket store motsetninger mellom de største landene. Det har vært vanskelig å bringe forhandlingene om de sentrale spørsmålene videre. Høsten 2015 ble det klart at det på grunn av prinsipiell uenighet mellom medlemmene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha-runden på WTOs ministermøte i Nairobi, slik man hadde håpet. Samtidig lykkes man på WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015 med å fatte en beslutning om utfasing av eksportsubsidier for landbruksvarer. På ministermøtet ble det også vedtatt en anbefaling om tiltak for å forbedre markedsadgangen for de minst utviklede landene (MUL).

På ministermøtet i Nairobi ble det også enighet om en avtale om å utvide tollfri handel med informasjonsteknologivarer (ITA2). Den nye avtalen medfører at 201 typer IT-varer til får tollfrihet hos de 53 medlemmene som foreløpig har sluttet seg til avtalen. Norge har gjennomført sine forpliktelser under ITA2 ved å endre sine bindingslister, det vises til Prop. 121 LS (2015 – 2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kap. 6. Avtalen implementeres nå av de andre partene.

I juli 2014 tok Norge, sammen med 13 andre medlemmer av WTO (inkl. EU som representerer 28 land), initiativ til å starte forhandlinger om reduserte tollsatser på miljøvarer, Environmental Goods Agreement (EGA). Målsettingen var opprinnelig å nå et resultat før klimatoppmøtet i Paris i desember 2015. Dette målet ble ikke nådd. I 2016 har forhandlingene vært i en intens fase, og det vil kunne oppnås enighet om fjerning av tollsatser og ferdigstillelse av avtalen i overskuelig fremtid. En EGA-avtale vil kreve endringer i Norges bindingslister i WTO.

11.4 Nye frihandelsavtaler

EFTAs frihandelsavtaler er et viktig supplement til EØS-avtalen og Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og har som formål å sikre likebehandling av norske aktører og av norsk eksport i landene det inngås avtaler med.

EFTA har ferdigforhandlet 27 frihandelsavtaler med 38 land. En frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Filippinene ble undertegnet 28. april 2016, og en frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Georgia ble undertegnet under EFTAs ministermøte 27. juni 2016.

Norge forhandler gjennom EFTA om nye frihandelsavtaler med Ecuador, India, Indonesia, Malaysia og Vietnam. Videre er det igangsatt arbeid for å modernisere frihandelsavtalene med Canada, Chile, Egypt, Mexico og Tyrkia.

Forhandlingene med tollunionen bestående av Russland, Kasakhstan og Hviterussland er stilt i bero grunnet situasjonen i Ukraina. Arbeidet med å gjenoppta forhandlinger med Thailand er satt på vent grunnet den politiske situasjonen i landet. Norge og Kina innledet forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale høsten 2008. Det har ikke vært avholdt forhandlingsrunder mellom Kina og Norge siden høsten 2010.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, følger det av tollvedtaket § 2 annet ledd at departementet har fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene.

11.5 Tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971 og innebærer at utviklingslandene gis bedre markedsadgang for deres varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning og kan ensidig trekkes tilbake eller endres. Ordningen følger av tollvedtaket § 2.

Det pågår for tiden et arbeid i EU, Norge og Sveits om å forenkle praktisk gjennomføring av GSP-ordningen. I dag må eksportører notifisere kompetent myndighet for å dokumentere GSP-opprinnelse. Ved innføring av et nytt datasystem (REX – Registered Exporter System) vil en slik notifisering ikke lenger være et vilkår. Det vil da være tilstrekkelig at eksportørene av GSP-varer er registrert i REX. EU, Norge og Sveits vil samarbeide om drift, opplæring og utvikling av REX.

12 Sektoravgifter og gebyrer

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet. Enkelte tjenester finansieres imidlertid helt eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Gebyrer og sektoravgifter fastsettes av det enkelte departement som har ansvar for tjenesten. Finansdepartementet har derfor utarbeidet overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som setter krav til innføring og gjennomføring av slike betalingsordninger. Gjeldende rundskriv ble fastsatt 7. oktober 2015 og trådte i kraft 1. januar 2016.

Gebyrer kan anvendes for en klart definert tjeneste overfor betaleren og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn kostnaden av tjenesten. Dersom gebyret overstiger kostnadene, innebærer det en ekstra skattlegging av betaleren. Sektoravgifter brukes til å finansiere tjenester overfor en avgrenset næring eller brukergruppe der avgiften belastes sektoren uavhengig av hvem som mottar tjenesten. Fordi sektoravgifter innebærer en ekstra skattebelastning for en særskilt næring eller gruppe og ikke alle som betaler avgiften nyter godt av tjenesten, bør det utvises tilbakeholdenhet med bruk av denne finansieringsformen. Sektoravgifter skal bare ilegges aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren eller næringen som mottar tjenesten, for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer.

Noen statlig pålagte betalingsordninger ligger i dag utenfor statsbudsjettet. Flere av disse betalingsordningene likner på sektoravgifter ved at de finansierer fellestiltak i en sektor eller næring. Med sektoravgift og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke betalingsordninger som hovedregel unngås. Bruk av sektoravgiftsformen vil bidra til oversikt over og innsyn i statlig pålagte betalingsordninger. Regjeringen foreslår derfor at blant annet påslag på nettariffen til Energifondet og forskningsavgift på landbruksprodukter tas inn i statsbudsjettet for 2017.

Omfanget av gebyr- og avgiftsfinansiering er noe redusert over en tiårsperiode, men er fortsatt en betydelig finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Figur 12.1 viser utviklingen i statens inntekter fra henholdsvis gebyrer, sektoravgifter og avgifter utenfor statsbudsjettet. Også inntektene fra avviklede sektoravgifter framkommer i figuren.

* Anslag.

Kilde: Finansdepartementet.

Gebyrinntektene har gått markert ned siden 2006 mens det har vært en liten reduksjon i de samlede inntektene fra sektoravgifter og avgifter utenfor statsbudsjettet. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på om lag 8,9 mrd. kroner i 2015 stod gebyrinntektene for halvparten, mens sektoravgifter utgjorde om lag 2,3 mrd. kroner og avgifter utenfor statsbudsjettet om lag 2,2 mrd. kroner. Bompengefinansiering, lufthavnavgifter, kringkastingsavgiften og gebyrer til statlige låne- og garantiordninger inngår ikke i disse tallene.

Inntektene fra gebyrer er redusert netto med om lag 1 mrd. 2016-kroner fra 2006 til 2015. Overprising som er fjernet ved at satsene er satt ned, har redusert inntektene med om lag 1,7 mrd. 2016-kroner brutto. I motsatt retning trekker nye gebyrordninger på om lag 100 mill. kroner og underliggende vekst i eksisterende ordninger med om lag 600 mill. kroner. En underliggende realvekst på knapt 2 pst. årlig tilsvarer om lag veksten i BNP Fastlands-Norge denne perioden.

Sektoravgiftene samlet hadde om lag like store inntekter i 2015 som i 2006 regnet i faste priser. Over perioden er det avviklet sektoravgifter med inntekter på om lag 1 mrd. 2016-kroner, blant annet matavgiftene og kystavgiften. Det har vært en betydelig inntektsvekst i flere av de gjenværende sektoravgiftene, blant annet for tilsynsavgift til Finanstilsynet og losavgiftene.

Avgifter utenfor statsbudsjettet utgjør i overkant av 2 mrd. 2016-kroner over hele perioden. Noen ordninger er tatt inn på statsbudsjettet som sektoravgifter, blant annet konsesjonsavgifter fra vannkraftutbygging og fiskeriforskningsavgiften. Inntekten fra påslaget på nettariffen og omsetningsavgiften på landbruksprodukter er redusert de siste årene, mens eksportavgiften på fisk og fiskevarer har hatt en kraftig vekst.

Oversikt over sektoravgiftene

Statens inntekter fra sektoravgifter anslås til om lag 3,4 mrd. kroner i 2017. Sektoravgiftene motsvares av en utgiftsbevilgning til formålet med den enkelte betalingsordningen. Oppgaver som i dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter er blant annet sektorrettet tilsyn og kontroll, næringsrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt- og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner. Tabell 12.1 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2015 og anslag for inntektene i 2016 og 2017.

Flere statlig pålagte betalingsordninger som finansierer fellestiltak i en næring eller sektor, har vært holdt utenfor statsbudsjett. Det har medført at skatte- og avgiftsopplegget ikke gir en fullstendig oversikt over skatte- og avgiftsbelastningen for husholdninger og næringer. Regjeringen foreslår at blant annet påslag på nettariffen til Energifondet og forskningsavgift på landbruksprodukter tas inn i statsbudsjettet for 2017. Videre foreslås det å omgjøre en hoveddel av finansieringen av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet fra gebyr til sektoravgift. Forslagene innebærer at avgiftsfinansiering på i alt om lag 1 mrd. kroner blir synliggjort i statsbudsjettet, men innebærer isolert sett ingen endringer for de betalingspliktige.

Legemiddelomsetningsavgiften

Regjeringen foreslår å redusere legemiddelomsetningsavgiften fra 0,55 til 0,45 pst. Med gjeldende sats anslås inntektene fra avgiften å overstige kostnadene av tjenestene de skal finansiere. Det skyldes at avgiftsgrunnlaget øker mens de formålene som avgiften skal finansiere er redusert, hovedsakelig som følge av reduserte utgifter til fraktrefusjon. Provenytapet anslås til om lag 19 mill. kroner påløpt og 13 mill. kroner bokført i 2017. For nærmere omtale av legemiddelomsetningsavgiften vises det til Prop. 1 S (2016−2017) Helse- og omsorgsdepartementet.

Sektoravgifter Kystverket

Kystverket har inngått en avtale om tilbringertjenesten for los som er ventet å redusere kostnadene over en tiårsperiode fra 2017. Regjeringen ønsker at innsparingen skal tilfalle næringen ved en tilsvarende reduksjon av losavgiftene. Provenytapet anslås til om lag 16 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2017. For nærmere omtale av avgiftene under Kystverket vises det til Prop. 1 S (2016−2017) Samferdselsdepartementet.

Sektoravgifter Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Samferdselsdepartementet har foretatt en vurdering av betalingsordningene til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, som er finansiert ved brukerbetaling. Betalingsordningene har til nå vært definert utelukkende som gebyrer. Samferdselsdepartementet foreslår at en hoveddel av gebyrfinansieringen omgjøres til sektoravgift. For nærmere omtale av forslaget vises det til Prop. 1 S (2016−2017) Samferdselsdepartementet.