Del 3
Andre lovsaker

13 Styrking av Tolletatens kontroll med vareførsel over grensen

13.1 Innledning og sammendrag

Det er de siste årene vedtatt flere endringer i oppgavefordelingen mellom Skatteetaten og Tolletaten med sikte på å bedre skatte- og avgiftsforvaltningen og legge til rette for en bedre grensekontroll. For Tolletaten innebærer dette at etaten skal rendyrkes som grenseetat og styrkes for å utnytte den strategiske posisjonen den har på grensen til å drive effektiv grensekontroll og vareførseladministrasjon.

Som ledd i arbeidet med å styrke Tolletatens vareførselkontroll fremmer departementet her forslag til presiseringer og utvidelser av tollovens kontrollbestemmelser, nye reaksjons- og sanksjonsmuligheter og en ny bestemmelse om taushetsplikt om kilder og kontrollmetoder. Videre fremmes forslag om å klargjøre Tolletatens adgang til å innhente opplysninger om grensekryssende trafikk ved bruk av skiltgjenkjenningssystem og til å lagre opplysninger og bilder fra dette systemet i inntil seks måneder fra opplysningene er innhentet.

Systemet for inn- og utførsel av varer er basert på selvdeklarering, og tolloven pålegger de ulike subjektene i inn- og utførselsprosessen en rekke plikter, blant annet varslings-, melde- og framleggelsesplikt samt deklareringsplikt. Hensynet bak disse pliktene er at tollmyndighetene skal ha mulighet til å kontrollere vareførselen som sådan, i tillegg til å avdekke tollunndragelser og inn- og utførsel av ulovlige og restriksjonsbelagte varer.

Departementet foreslår at tollmyndighetenes adgang til å be om kontrollopplysninger fra opplysningspliktige etter tolloven skal omfatte alle opplysninger som kan ha betydning for kontrollen av vareførselen, og ikke som i dag, bare opplysninger som kan ha betydning for plikten til å svare toll. Svært mange varer som innføres er tollfrie, og det er derfor uhensiktsmessig å begrense tollmyndighetenes adgang til å be om kontrollopplysninger til opplysninger som kan ha betydning for den enkeltes tollskyld. I dag kan tollmyndighetene be om slike kontrollopplysninger med hjemmel i merverdiavgiftsloven.

Departementet foreslår videre en ny bestemmelse i tolloven om tollmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter. Tollmyndighetene har i dag hjemmel for å innhente kontrollopplysninger fra tredjeparter i merverdiavgiftsloven, men denne adgangen bortfaller fra 1. januar 2017 som følge av at Skatteetaten overtar forvaltningen av merverdiavgift og særavgifter i sin helhet. Tollmyndighetene vil imidlertid fortsatt ha behov for å innhente tredjepartsopplysninger for kontroll av vareførselen som sådan og for tollkontrollen. Plikten til å gi opplysninger vil gjelde enhver tredjepart, unntatt fysiske personer som ikke driver næringsvirksomhet.

Departementet foreslår også en utvidelse av tollovens bestemmelse om adgangen til kontrollundersøkelse hos den opplysningspliktige. Forslaget innebærer at kontrolladgangen etter tolloven blir noe mer vidtrekkende enn i dag, ettersom det også vil kunne foretas kontroll hos tredjeparter. Forslaget er imidlertid i samsvar med den kontrolladgangen tollmyndighetene har i dag etter merverdiavgiftsloven. En vesentlig begrensning ligger i at privatpersoner ikke har plikt til å gi adgang til kontroll i deres private hjem, med mindre næringsvirksomheten utøves derfra.

Departementet foreslår å lovfeste adgangen til å lagre opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR), og at lagringstiden for opplysninger som innhentes utvides fra én time til seks måneder. Forslaget vil bidra til å styrke grensekontrollen. Formålet med lagring av opplysningene er å utvide bruken av opplysningene til planlegging av fremtidige kontroller ved å velge ut aktuelle kontrollobjekter ut fra analyser av trafikken over tid. Tolletatens kontroller vil dermed kunne bli mer målrettede, og reisende som ikke har gjort noe galt vil i mindre grad bli berørt av Tolletatens kontrollvirksomhet på grensen.

Videre foreslår departementet en bestemmelse i tolloven om at Tolletatens tjenestemenn får taushetsplikt om opplysninger som det ut i fra hensynet til gjennomføring av tollmyndighetenes etterretnings- og analysevirksomhet, operative kontrollvirksomhet og organiseringen av denne, er nødvendig å holde hemmelig. Dette er typisk opplysninger om Tolletatens kilder og kontrollmetoder.

Departementet foreslår også en ny bestemmelse om tollmyndighetenes adgang til å ilegge tvangsmulkt når de som er pålagt å gi kontrollopplysninger etter tolloven, ikke overholder opplysningsplikten. Formålet med tvangsmulkten er å skape et oppfyllelsespress slik at tollmyndighetene mottar opplysningene de har spurt om.

Effektive sanksjoner er viktig for å stimulere til etterlevelse av tollregelverket. For noen typer overtredelser er imidlertid dagens sanksjoner uaktuelle eller lite hensiktsmessige. Departementet foreslår derfor å innføre en adgang for tollmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte pliktregler i tolloven kapittel 3 og 4, for unnlatt medvirkning til kontrollundersøkelse og for utstedelse av uriktig opprinnelsesbevis. Departement foreslår at det ikke lovfestes noe vilkår om subjektiv skyld for å ilegge overtredelsesgebyr, men påpeker at tollmyndighetene likevel må utøve et visst skjønn med hensyn til om overtredelsesgebyr skal ilegges i det enkelte tilfelle. Forslaget omfatter også enkelte særskilte saksbehandlingsregler ved ileggelse av overtredelsesgebyr og en ny bestemmelse om utsatt iverksetting av vedtak om tilleggstoll og overtredelsesgebyr.

Departementet viser til forslag til endringer i tolloven §§ 13-3 a, 13-4, 13-12 og 16-16. Videre vises til forslag til ny § 12-17, ny § 13-3 b og ny §§ 16-17 til 16-19 i tolloven. Det foreslås at alle lovendringene trer i kraft 1. januar 2017. Departementet viser også til forslag til endringer i lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning § 16-3 nr. 32, som endrer skattebehandlingsloven §§ 10-1 og 10-51. Det foreslås at disse endringene trer i kraft straks.

13.2 Bakgrunnen for lovforslagene

I statsbudsjettet for 2015 la regjeringen fram flere forslag for å bedre skatte- og avgiftsforvaltningen. Ved behandlingen av Prop. 120 LS (2014 – 2015) Endringer i skatte-, avgifts- og tollovgivningen vedtok Stortinget nødvendige lovendringer for å overføre ansvaret for særavgifter for registrerte særavgiftspliktige og motorvognavgiftene fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Denne overføringen ble gjennomført fra 1. januar 2016, og Toll- og avgiftsetaten skiftet samtidig navn til Tolletaten.

I Prop. 1 LS (2015 – 2016) Skatter, avgifter og toll 2016 ble det lagt fram forslag om lovendringer for å overføre ansvaret for særavgifter for ikke-registrerte særavgiftspliktige og for merverdiavgift ved innførsel fra Tolletaten til Skatteetaten. Det ble i denne sammenheng lagt fram forslag til en ny ordning for merverdiavgift ved innførsel, der avgiften ikke lenger skal innberettes og betales ved innførselen men i det innenlandske systemet. Disse endringene i oppgavefordelingen mellom toll- og skattemyndighetene skal gjelde fra 1. januar 2017.

Hovedmålene i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er styrking av arbeidet mot svart økonomi, bedre grensekontroll, forenkling for innbyggere og næringsliv og mer effektiv ressursbruk.

Tolletatens grensekontroll er viktig for å trygge samfunnet. Etaten skal effektivt kontrollere vareførselen ved å kontrollere gods, reisende og transportmidler. Som en del av vareførselkontrollen utfører etaten oppgaver på vegne av mer enn 20 andre etater. Vareførselkontrollen omfatter legale varer, varer det er restriksjoner på å innføre, som kjemikalier og legemidler, og ulovlige varer som narkotika. Etaten skal i tillegg motvirke innførsel eller utførsel av piratkopierte varer, noe som verner forbrukerne og gir større produktsikkerhet og jevnere konkurransevilkår i næringslivet. Som ledd i vareførselkontrollen oppdager Tolletaten også personer som mistenkes for å reise inn i eller ut av landet i strid med utlendingsloven. Videre bruker Statistisk sentralbyrå (SSB) data fra TVINN (TollVesenets Informasjonssystem for Næringslivet) som den viktigste datakilden for utenrikshandelsstatistikken med varer samt andre statistikker.

Grensetrafikken har økt betydelig de senere årene, og stadig mer av den ulovlige innførselen skjer i regi av kriminelle nettverk. Kamuflering av narkotiske stoffer har blitt mer sofistikert, og smuglere bruker avanserte kontraspaningstiltak for å unngå Tolletatens kontroller. Økende bruk av internett for kjøp og innførsel av ulovlige varer bidrar til å gjøre grensekontrollen mer krevende enn tidligere, og Tolletatens kontrolloppgaver har derfor økt både i omfang og kompleksitet.

I statsbudsjettet for 2016 ble Tolletatens grensekontroll styrket gjennom tre satsningsområder: elektronisk nærvær ved alle landeveis grenseoverganger, økt bemanning og bedre etterretnings- og analysekapasitet. For 2016 er det bevilget 91,5 mill. kroner til styrking av Tolletatens grensekontroll. Forslagene til endringer i og utvidelse av Tolletatens kontrollhjemler mv. og flere sanksjonsmuligheter som fremmes i denne proposisjonen, er en del av arbeidet med å styrke Tolletatens grensekontroll.

13.3 Høringen

Departementet sendte 9. mai 2016 forslag til endringer i tolloven og tollforskriften på høring med sikte på å styrke Tolletatens kontroll med vareførsel over grensen. Høringsforslaget omfattet endringer i og utvidelser av tollmyndighetenes kontrollhjemler i tolloven kapittel 13 og nye reaksjons- og sanksjonsmuligheter i tolloven kapittel 16 samt en ny bestemmelse om taushetsplikt om kilder og kontrollmetoder. Høringsfristen var 5. august 2016.

Videre sendte departementet 22. juni 2016 et forslag på høring om at tollmyndighetene skal kunne lagre opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR) i seks måneder. Høringsfristen var 22. august 2016.

Høringsforslagene ble sendt til følgende organisasjoner og instanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Bilimportørenes Landsforening

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstolsadministrasjonen

• Finans Norge (FNO)

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Fraktefartøyenes Rederiforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• Hurtigbåtenes Rederiforbund

• IKT-Norge

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Morokulien – Grensetjenesten

• NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon

• Norges Bank

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges Rederiforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Havneforening

• Norsk Øko-Forum (NØF)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Regjeringsadvokaten

• Regnskap Norge

• Riksadvokatembetet

• Riksrevisjonen

• Selgerforbundet – Norges Handelsreisendes Landsforbund

• Sivilombudsmannen

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Storbedriftenes skatteforum

• Statoil ASA

• Tolldirektoratet

• Transportsentralen A/L

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

• ØKOKRIM

• Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har gitt høringsuttalelse til én eller begge høringene:

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Datatilsynet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruksdirektoratet

• Landbruks- og matdepartementet

• NHO Logistikk og Transport

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norges Lastebileier-Forbund

• Næringslivets avgiftsforum

• Næringslivets Sikkerhetsråd

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Oslo statsadvokatembeter

• Politidirektoratet

• Regnskap Norge

• Rettspolitisk forening

• Riksadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Tolldirektoratet

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader til forslaget til endringer i tollovens kontroll- og sanksjonsbestemmelser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljøverndepartementet

• Sjømat Norge

• Statens legemiddelverk

• Statens strålevern

• Utenriksdepartementet

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke ønsker å gi uttalelse til forslaget til endringer i tollovens kontroll- og sanksjonsbestemmelser:

• Domstoladministrasjonen

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Bank

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader til forslaget om lagring av opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR):

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljøverndepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Skattedirektoratet

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Utenriksdepartementet

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke ønsker å gi uttalelse til forslaget om lagring av opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR):

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Flere av høringsinstansene som har uttalt seg, er generelt positive til forslagene om å styrke Tolletatens kontroll av vareførselen over grensen. Blant annet uttaler Landbruksdirektoratet, som forvalter tollnedsettelser for landbruket i medhold av tolloven kapittel 9, følgende:

«Slike tillatelser representerer store økonomiske verdier, og er dermed utsatt for misbruk. Våre erfaringer fra saksbehandling og kontroll viser også at det er et stort behov for at Tolletaten utfører grensekontroll ved innførsel av landbruksvarer. Tolletatens kontroll er en forutsetning for et bærekraftig og effektivt tollvern. På bakgrunn av dette er vi positive til forslaget om å utvide og effektivisere Tolletatens kontroll- og sanksjonsmuligheter.»

Norges Lastebileier-Forbund uttaler at de foreslåtte endringene virker kurante og framstår som hensiktsmessige ut fra målsettingen om en mer effektiv og målrettet grensekontroll. De oppfordrer Tolletaten til å prioritere samordnede kontrollaksjoner framover, og uttaler i denne sammenheng:

«Det er vår klare erfaring at når Tolletaten, Statens Vegvesen, Arbeidstilsynet, Skattedirektoratet og Utrykningspolitiet og andre offentlige etater spiller på lag i kontroller på grensen blir det offentliges håndhevingsarbeid langt mer effektivt. Det sender igjen viktige signaler til de miljøer som ikke akter å følge norske lover mv. om at brudd på reglene faktisk får merkbare konsekvenser.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at «NHO støtter i all hovedsak forslagene som fremstår som en naturlig følge av ønsket om styrket kontrollinnsats og endringene i oppgavefordelingen mellom Toll- og Skatteetaten», mens NHO Logistikk og Transport påpeker at de i all hovedsak er svært fornøyd med forslaget da det styrker konkurransen for de som opptrer lovlig.

Næringslivets avgiftsforum uttaler at de fleste forslagene virker godt begrunnede og på sin plass, og Statistisk sentralbyrå er positiv til ulike forsterkninger av kontrollregelverket og innføringen av nye sanksjonsmuligheter.

Flere instanser har innvendinger og merknader til enkeltelementer i forslagene. Disse behandles i tilknytning til de aktuelle forslagene.

Ett av departementets høringsforslag var å utvide mengde- og verdigrensene for tollmyndighetenes adgang til å ilegge forenklet forelegg for mindre alvorlige overtredelser. Dette forslaget forutsetter kun forskriftsendringer og behandles derfor ikke i denne proposisjonen, men følges eventuelt opp av departementet med endringer i tollforskriften.

13.4 Kontrollopplysninger fra tollskyldnere, opplysningspliktige etter tolloven kapittel 3 og 4 og tredjeparter

13.4.1 Bakgrunn

Tollmyndighetene kan i dag innhente opplysninger til bruk ved kontroll av toll, innførselsmerverdiavgift, særavgifter og vareførselen med hjemmel i tolloven §§ 13-3 a og 13-4. For kontroll av innførselsmerverdiavgift gjelder i tillegg merverdiavgiftsloven kapittel 16. Videre gir særavgiftsforskriften § 5-9 hjemmel for å kontrollere om korrekt særavgift er beregnet og betalt.

Kontrollbestemmelsene i merverdiavgiftsloven og særavgiftsforskriften bortfaller for tollmyndighetene når skattemyndighetene overtar ansvaret for innførselsmerverdiavgiften og særavgifter for alle særavgiftspliktige fra 1. januar 2017. Det er derfor behov for tilsvarende kontrollhjemler i tolloven, slik at tollmyndighetene får de samme mulighetene som i dag til å kontrollere forhold som de fortsatt skal ha ansvaret for, det vil si toll og vareførsel. Selv om forvaltningen av særavgiftene og merverdiavgift ved innførsel overføres til Skatteetaten, vil Tolletaten som grensekontrolletat fortsatt ha viktige oppgaver for å sikre at det ikke innføres varer uten avgiftsfastsettelse.

13.4.2 Gjeldende rett

Tolloven § 13-3 a Kontrollopplysninger om tollskyld

Etter tolloven § 13-3 a første ledd skal den som har plikt til å gi opplysninger etter loven, etter krav fra tollmyndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for tollskyld.

Plikten til å gi kontrollopplysninger gjelder både for næringsdrivende og private når disse har opplysningsplikt etter tolloven, for eksempel som deklarert mottaker, speditør, tollagerholder eller omsorgshaver (transportør mv.). Plikten til å gi kontrollopplysninger gjelder ikke bare for opplysningspliktige etter bestemmelser som klart angir en opplysningsplikt, for eksempel tolloven § 4-10 annet ledd om opplysningsplikt ved deklarering av varer. Bestemmelsen gir også hjemmel for å kreve kontrollopplysninger fra den som skal opplyse om forhold indirekte som ledd i nærmere angitte prosedyrer, selv om plikten ikke er uttrykkelig betegnet som en opplysningsplikt i loven.

I forarbeidene til § 13-3 a er tollskyld definert som en forpliktelse til å svare toll (fiskale formål), jf. tolloven § 2-1 første ledd. Det framgår at avgrensningen til tollskyld medfører at bestemmelsen ikke kan benyttes som en generell hjemmel for å kreve kontrollopplysninger om vareførsel fra den som er opplysningspliktig etter tolloven. Det er imidlertid ikke noe krav om at opplysningene faktisk vil få betydning for en konkret tollskyld. Utgangspunktet for vurderingen er om noen kan ha unnlatt å gi pliktige opplysninger etter tolloven som kan ha betydning for mulig tollskyld. For eksempel kan bestemmelsen brukes for å kontrollere om alle opplysninger med betydning for fastsetting av tollverdien er innrapportert. Hva som kan være av betydning for tollskyld, følger av den til enhver tid gjeldende tollovgivning.

Plikten til å gi kontrollopplysninger er knyttet opp mot opplysningenes innhold, uavhengig av hvor opplysningene finnes. For å skape klarhet i hva den opplysningspliktige skal gi av opplysninger, må tollmyndighetene presisere nærmere hvilke opplysninger det er tale om. Forespørselen om å gi opplysninger må presiseres på en slik måte at det ikke byr på for store vanskeligheter for den opplysningspliktige å oppfylle sin opplysningsplikt. Pålegg om å gi opplysninger skal derfor som hovedregel være skriftlig.

Tolloven § 13-4 første ledd tredje punktum om hvilke dokumenter som tollmyndighetene kan kreve framlagt mv. fra den opplysningspliktige, gjelder tilsvarende så langt det passer, jf. § 13-3 a annet ledd. Bestemmelsen utvider ikke plikten til å oppbevare dokumenter, da oppbevaringsplikten følger av andre regler, først og fremst av bokføringsloven med tilhørende forskrifter.

Tolloven § 13-4 Kontroll av dokumenter mv.

Bestemmelsen regulerer tollmyndighetenes adgang til virksomhetskontroll. Etter første ledd kan tollmyndighetene, for å kontrollere riktigheten av dokumenter, erklæringer eller andre opplysninger som pliktes gitt etter tolloven, foreta eller la foreta undersøkelse av bedriftslokale som helt eller delvis disponeres av den opplysningspliktige. Sistnevnte vil typisk være aktuelt der den opplysningspliktige disponerer plass til å oppbevare dokumenter i et kontor som ellers benyttes av andre. Med «undersøkelse av bedriftslokale» menes ikke bare en fysisk befaring av lokalene, men også en undersøkelse av dokumentene som finnes i bedriftslokalet. I Ot.prp. nr. 108 (1992 – 1993) side 117 legger departementet til grunn at bestemmelsen omfatter adgang til å undersøke alt som befinner seg i et bedriftslokale som vil være av interesse eller betydning for formålet med kontrollen, herunder adgang til å gjennomgå virksomhetens arkiver. Bestemmelsen gir ikke adgang til kontrollundersøkelse i private hjem, med mindre det utøves næringsvirksomhet derfra.

Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan tollmyndighetene kopiere til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos tollmyndighetene. Tollmyndighetene kan også ta nødvendige prøver av varer for undersøkelse. Slike prøver kan tas uten vederlag.

I første ledd tredje punktum eksemplifiseres hvilke dokumenter som anses å være relevante for den kontrollen som tollmyndighetene har hjemmel til å gjennomføre, og som den opplysningspliktige kan pålegges å gi innsyn i, legge fram, utlevere eller sende inn. De mest praktiske dokumenttypene er registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, kontrakter, korrespondanse og styre- og forhandlingsprotokoller. Oppregningen er ikke uttømmende, jf. formuleringen «og andre dokumenter av betydning for kontrollen». Med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter, herunder elektroniske arkiver, elektroniske programmer og programsystemer. Bestemmelsen gjelder også så langt den passer når tollmyndighetene krever opplysninger om tollskyld, jf. § 13-3 a annet ledd.

Etter annet ledd kan tollmyndighetene om nødvendig kreve hjelp av politiet til å få utlevert regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, varer mv. Etter fjerde ledd har Riksrevisjonen adgang til å kreve at den opplysningspliktige uten opphold skal legge fram dokumenter og erklæringer som legitimerer data overført ved hjelp av elektronisk databehandling.

Første og annet ledd gjelder tilsvarende for importør, eksportør eller produsent, i forbindelse med kontroll av utferdigede fakturaer, opprinnelsesbevis eller andre særlige legitimasjonsdokumenter, jf. tredje ledd.

Tollforskriften §§ 13-4-1 til 13-4-9 gir utfyllende regler om framgangsmåten ved kontroll.

Merverdiavgiftsloven § 16-1 Kontrollopplysninger fra avgiftssubjektet mv.

Bestemmelsen har regler om avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra avgiftspliktige om deres egne forhold. Etter bestemmelsen skal avgiftssubjektet, den som er ansvarlig for merverdiavgift ved innførsel av varer, tilbyder i forenklet registreringsordning samt den som er pålagt bokføringsplikt etter bokføringsloven § 2 tredje ledd, etter krav fra avgiftsmyndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes bokføring eller avgiftsplikt. Med avgiftsmyndighetene menes både Skatteetaten og Tolletaten, sistnevnte til 1. januar 2017. Den opplysningspliktige skal etter krav fra myndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes avgiftsplikt. Tolletaten bruker i dag bestemmelsen som hjemmel for å innhente opplysninger fra avgiftspliktige i forbindelse med kontroll av om grunnlaget for innførselsmerverdiavgift er riktig.

Myndighetene kan kreve at den opplysningspliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer. Plikten til å gi kontrollopplysninger om egne forhold går som hovedregel foran eventuell taushetsplikt. For en nærmere gjennomgang av gjeldende rett vises til Prop. 141 L (2011 – 2012) Endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven mv. (kontrollbestemmelser og personalliste) punkt 2.4.

Merverdiavgiftsloven § 16-2 Kontrollopplysninger fra tredjepart

Bestemmelsen gjelder avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter. Som hovedregel plikter enhver tredjepart etter krav fra myndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for noens avgiftsplikt. Tollmyndighetene er avgiftsmyndighet for merverdiavgift ved innførsel. Det kan kreves opplysninger om både næringsdrivende og privatpersoner. Hovedregelen om plikt til å gi kontrollopplysninger gjelder bare for tredjeparter som er næringsdrivende. Privatpersoner har bare plikt til å gi opplysninger i nærmere bestemte tilfeller, ved at den som lar utføre arbeid på bygg eller anlegg, er i et låneforhold, utleier fast eiendom, utbetaler lønn eller er oppdragsgiver skal gi nærmere bestemte opplysninger etter krav fra myndighetene.

I utgangspunktet må myndighetene kjenne til et bestemt navn eller en bestemt transaksjon mv. for å kunne kreve opplysninger fra tredjeparter. De kan likevel i visse tilfeller innhente opplysninger uten å kjenne til bestemte navn eller transaksjoner. Slike kontroller kan bare gjennomføres overfor næringsdrivende. Ettersom slike kontroller kan være ressurskrevende for den opplysningspliktige, er det et vilkår at det må foreligge særlig grunn.

I tillegg til å gi opplysningene til myndighetene, skal tredjeparter etter krav dokumentere opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer. Dersom tredjeparten i lov er pålagt taushetsplikt, går denne foran plikten til å gi kontrollopplysninger. Det gjelder imidlertid unntak for advokater og visse andre tredjeparter, jf. annet ledd. Advokater og andre tredjeparter plikter uten hinder av lovbestemt taushetsplikt etter krav å gi opplysninger om pengeoverføringer, innskudd og gjeld, herunder hvem som er parter i overføringene, på deres konti tilhørende avgiftssubjektet.

For en nærmere gjennomgang av gjeldende rett vises det til Prop. 141 L (2011 – 2012) Endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven mv. (kontrollbestemmelser og personalliste) punkt 2.5, Prop. 66 L (2012 – 2013) Tillegg til Prop. 141 L (2011 – 2012) punkt 2.3 og Prop. 150 LS (2012 – 2013) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 12.

Merverdiavgiftsloven § 16-6 Kontroll hos den opplysningspliktige

Merverdiavgiftsloven § 16-6 har regler om avgiftsmyndighetenes adgang til å foreta kontroll hos dem som plikter å gi opplysninger etter loven. Bestemmelsen regulerer ikke direkte hvilke kontrollopplysninger som kan kreves, da dette følger av øvrige bestemmelser i merverdiavgiftsloven kapittel 16. Rammene for hvilke opplysninger som kan kreves, er de samme, uavhengig av om kontrollen skjer ved at myndighetene ber om opplysninger skriftlig eller møter opp.

Kontroll kan foretas både hos den merverdiavgiftspliktige selv og hos tredjeparter. Det er likevel ikke plikt til å gi adgang til kontrollundersøkelse i private hjem, med mindre det utøves næringsvirksomhet derfra. Den opplysningspliktige plikter å gi myndighetene adgang til befaring, besiktigelse, gjennomsyn av arkiver, opptelling av eiendeler, taksering mv. av fast eiendom, anlegg, innretninger, transportmidler mv. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos myndighetene. Den opplysningspliktige eller en fullmektig skal når myndighetene krever det, være til stede ved kontrollen og yte nødvendig veiledning og bistand.

Med hjemmel i ligningsloven § 6-10, merverdiavgiftsloven § 16-11, folketrygdloven § 24-5 første ledd og skattebetalingsloven § 5-13 tredje ledd er det fastsatt en felles forskrift om skatte- og avgiftsmyndighetenes kontrollvirksomhet.

Særavgiftsforskriften § 5-9 Kontroll av særavgifter

Etter særavgiftsforskriften § 5-9 kan avgiftsmyndighetene når som helst kontrollere om korrekt avgift er beregnet og betalt, og i den forbindelse foreta kontroller hos produsent, importør, eksportør, forhandler, formidler, lagerholder og transportør av avgiftspliktige varer, bruker som påberoper seg avgiftslettelse eller avgiftsfritak, samt hos produsent og forhandler av varer som kan brukes i eller til produksjon av en avgiftspliktig vare, jf. tredje ledd. Bestemmelsen hjemler dermed kontroll av flere grupper enn den avgiftspliktige selv og skiller ikke mellom kontroll av den avgiftspliktige og tredjeparter.

Forvaltningen av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige er fra 1. januar 2016 overført til Skatteetaten, men Tolletaten vil i 2016 kunne foreta kontroller etter særavgiftsforskriften § 5-9 for særavgifter for ikke-registrerte avgiftspliktige. Fra 1. januar 2017 blir også forvaltningen av særavgifter for ikke-registrerte avgiftspliktige overført til Skatteetaten.

Skatteforvaltningsloven

Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) ble vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 14. Loven skal tre i kraft 1. januar 2017. I loven samles alle forvaltningsreglene for skatt og avgift. Det innebærer at ovennevnte bestemmelser i merverdiavgiftsloven § 16-1, 16-2 og 16-6 samt særavgiftsforskriften § 5-9 oppheves fra samme tidspunkt. Bestemmelsene erstattes av skatteforvaltningsloven § 10-1 om kontrollopplysninger fra skattepliktige mv., § 10-2 om kontrollopplysninger fra tredjeparter og § 10-4 om kontroll hos skattepliktige og tredjeparter. Bestemmelsene i skatteforvaltningsloven er utformet etter mønster av blant annet ovennevnte bestemmelser i merverdiavgiftsloven. Se nærmere om kontrollbestemmelsene i skatteforvaltningsloven i Prop. 38 L (2015-2016) Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) kapittel 16.

13.4.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet endringer i kontrollbestemmelsene i tolloven §§ 13-3 a og 13-4 samt en ny bestemmelse i tolloven § 13-3 b. Forslaget utvider og tydeliggjør tollmyndighetenes adgang til å be om kontrollopplysninger etter tolloven og er utformet etter mønster av tilsvarende kontrollbestemmelser i ny skatteforvaltningslov.

Etter forslaget til endringer i § 13-3 a skal den som er tollskyldner eller har opplysningsplikt etter tolloven kapittel 3 og 4, etter krav fra tollmyndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes plikt til å svare toll eller for kontrollen med vareførselen. Forslaget utvider bestemmelsen slik at den ikke er begrenset til opplysninger om tollskyld slik som i dag, men også omfatter opplysninger som kan ha betydning for kontrollen med vareførselen. I dag kan tollmyndighetene be om opplysningene med hjemmel i merverdiavgiftsloven.

Etter forslaget til ny § 13-3 b plikter enhver tredjepart, unntatt fysiske personer som ikke driver næringsvirksomhet, etter krav fra tollmyndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for noens plikt til å svare toll eller kontrollen med vareførselen. Høringsforslaget innebærer at tollmyndighetene får en egen hjemmel i tolloven til å kreve opplysninger fra tredjeparter, som tilsvarer dagens hjemmel i merverdiavgiftsloven.

Etter forslaget til endringer i § 13-4 om kontroll hos den opplysningspliktige skal tollmyndighetene kunne foreta kontroll hos den som plikter å gi opplysninger etter loven. Privatpersoner vil imidlertid bare ha plikt til å gi adgang til kontroll i private hjem dersom næringsvirksomheten utføres derfra. Forslaget fører til at adgangen til kontrollundersøkelse etter tolloven blir noe videre enn i dag, men tilsvarer i store trekk dagens hjemmel i merverdiavgiftsloven.

Departementet foreslo også at gjeldende bestemmelse i tolloven § 13-4 om politiets bistandsplikt ved kontroller utvides til å gjelde alle kontroller etter tolloven kapittel 13, og ikke kun ved stedlige kontroller. Forslaget var i samsvar med tilsvarende bestemmelse i ny skatteforvaltningslov og inneholdt også en bestemmelse om at politiet kan kreve opplysninger og utlevering av materiale som nevnt i tolloven § 13-4.

13.4.4 Høringsinstansenes merknader

Datatilsynet påpeker at utvidelser i kontrollhjemler må være godt begrunnet og at eventuelle negative konsekvenser også må utredes. For tilsynet er det endringen i tolloven § 13-3 a og dennes betydning for andre bestemmelser som synes å være viktigst. Tilsynet uttaler i denne sammenheng:

«Datatilsynet har forståelse for å inkludere vareførsel i kontrollhjemlene. Det medfører imidlertid at Tolletatens rett til å kreve opplysninger, og ulike parters plikt til å svare, blir bredere. I en grad er det også riktig å si at terskelen for alvorlighet senkes. Å bryte en plikt forbundet med «kontroll av vareførselen» vil i mange tilfeller (men slett ikke alltid) oppfattes som mindre alvorlig enn å bryte plikten til «å svare toll». Bestemmelsens ordlyd gir ingen terskel for hvor alvorlige konsekvenser mulig manglende kontroll kan ha fått, før Tolletaten har rett til å kreve informasjon. For eksempel er det stor forskjell på om det Tolletaten ønsker å undersøke kan handle om varer det er restriksjoner på, sammenliknet med om varene verken er forbudt å innføre eller har restriksjoner, men at plikter til kontroll ved innførsel ikke er fulgt. Hvordan adgangen forvaltes av Tolletaten blir derfor avgjørende for hvor omfattende kontroll nye bestemmelser reelt vil føre med seg for privatpersoner.»

Datatilsynet viser til at personvern ikke er noe tema i høringsnotatet, og uttaler at det derfor er vanskelig å gi noen klar vurdering av om endringene framstår som rimelige og forholdsmessige, sett fra et personvernperspektiv.

Landbruksdirektoratet, som forvalter tollnedsettelser for landbruksvarer i medhold av tolloven kapittel 9, uttaler at de støtter forslaget om å utvide tredjeparters opplysningsplikt. Direktoratet viser blant annet til at forslaget kan bidra til en mer effektiv kontroll av tollfritak som er gitt under forutsetning av en anvendelseserklæring. Også Landbruks- og matdepartementet uttaler at de støtter forslagene til å utvide og tydeliggjøre tollmyndighetenes hjemmel til å be om kontrollopplysninger.

Regnskap Norge uttaler at de ikke støtter forslaget om at Tolletaten skal kunne kreve opplysninger fra tredjepart når det ikke foreligger konkret kunnskap om en bestemt transaksjon eller et bestemt kontrollobjekt – særlig ikke under trussel om økonomisk sanksjon i form av tvangsmulkt. Foreningen uttaler videre:

«Den anvendte terminologien, «målrettede kontroller», er etter Regnskap Norges syn en lite treffende betegnelse – slik kontrollvirksomhet som skissert i forslaget kjennetegnes vel nettopp av det faktum at man ikke har et definert mål, men derimot «fisker» etter mål. I slike tilfeller er det etter Regnskap Norges syn urimelig å innføre en blankofullmakt for embetsverket til å pålegge uskyldige tredjeparter kontrollbyrder som potensielt kan være betydelige, under trussel om økonomisk sanksjon i form av tvangsmulkt. Regnskap Norge mener forslaget går altfor langt på dette punkt. Forslaget medfører at uskyldige tredjeparter påføres byrder og kostnader – dette står i motstrid til regjeringens uttalte arbeid med å forenkle og lette de administrative byrdene på næringslivet.»

Politidirektoratet og Riksadvokaten reiser spørsmål om behovet for å utvide bestemmelsen om politiets bistandsplikt ved kontroller. Politidirektoratet mener at det bør framgå tydeligere av proposisjonen at det ikke er tale om en utvidelse av politiets alminnelige bistandsplikt etter politiloven § 2 og politiinstruksen §§ 2-2 og 13-1. Riksadvokaten uttaler blant annet:

«I praksis vil det bare være ved bestemte typer kontroller at bistand fra politiet vil være aktuelt, og det kan derfor stilles spørsmål ved om en slik «altomfattende» henvisning bare bidrar til å gjøre det mindre tydelig når politiets bistand er aktuelt.»

Riksadvokaten stiller også spørsmål om nødvendigheten av en bestemmelse om at politiet kan kreve utlevert opplysninger og materiale, gitt at politiets bistand bare er av sikkerhetsmessig og ordensmessig art, og at politiet verken skal overta for kontrollorganet eller selv fremtvinge opplysninger.

13.4.5 Vurderinger og forslag

Generelt

Tolletatens vareførselkontroll skal både sikre at lovlige og restriksjonsbelagte varer blir riktig deklarert og hindre inn- og utførsel av ulovlige varer. Tollmyndighetenes kontroll er viktig for å sikre så riktige grunnlagsdata for innførsel av varer som mulig. Fra 1. januar 2017 skal registrerte merverdiavgiftspliktige oppgi grunnlaget for innførselsmerverdiavgiften og beregning av denne i skattemelding til Skatteetaten. Tolldeklarasjonene vil være underlagsdokumentasjon for skattemeldingene, og korrekte opplysninger om tollverdi mv. er derfor viktig. Ved kontrollen av vareførselen over grensen utfører Tolletaten også kontrolloppgaver for mer enn 20 andre etater.

Tollmyndighetenes kontroll med vareførselen er også viktig fordi Statistisk sentralbyrå (SSB) bruker data fra TVINN (TollVesenets Informasjonssystem for Næringslivet) som den viktigste kilden for utenrikshandelsstatistikken med varer samt andre statistikker.

Datatilsynet uttaler at det å bryte en plikt forbundet med «kontroll av varer» i mange tilfeller vil kunne oppfattes som mindre alvorlig enn å bryte plikten til å svare toll. Departementet deler ikke en slik oppfatning. Tollovens regler om opplysningsplikter og andre plikter ved vareførselen er en viktig del av grensekontrollen, og svært viktig for å sikre kontroll med varer som innføres til eller utføres fra Norge. Som ikke EU-medlem er det en forutsetning at all vareførsel inn og ut av Norge skal undergis grensekontroll.

Kontrollopplysninger fra tollskyldner og opplysningspliktige etter tolloven kapittel 3 og 4

Etter gjeldende rett skal den som er opplysningspliktig etter loven, etter krav fra tollmyndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for tollskyld, jf. tolloven § 13-3 a. Tollskyld er definert som en forpliktelse til å svare toll, jf. tolloven § 2-1 første ledd. Avgrensningen til tollskyld innebærer at bestemmelsen ikke kan benyttes som hjemmel for å kreve kontrollopplysninger om vareførselen som sådan. Tollmyndighetene kan imidlertid i dag kreve slike kontrollopplysninger med hjemmel i merverdiavgiftsloven, og kan på den måten kontrollere vareførselen.

Hvorvidt en enkelt vare eller varesending er belagt med toll eller er tollfri, er ikke avgjørende for plikten til å tollbehandle varene etter tolloven kapittel 4. Pliktene i tolloven kapittel 4 gjelder all vareførsel til tollområdet, uavhengig av om det skal svares toll i det enkelte tilfellet. Det samme gjelder pliktene i kapittel 3 om trafikken til og fra tollområdet. Svært mange varer som innføres er tollfrie, og det er derfor uhensiktsmessig å begrense tollmyndighetenes adgang til å be om kontrollopplysninger til opplysninger som kan ha betydning for den enkeltes tollskyld.

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet, og foreslår at bestemmelsen i tolloven § 13-3 a utvides til også å omfatte opplysninger som kan ha betydning for kontroll av vareførselen. Forslaget innebærer ingen større adgang til å kreve kontrollopplysninger enn tollmyndighetene har i dag. Selv om Tolletaten ikke lenger skal kontrollere innførselsmerverdiavgift, er det viktig at de har hjemler til å kontrollere vareførselen som sådan, i tillegg til toll. Det er blant annet viktig at tollmyndighetene kan kontrollere at speditører, som innfører varer både for næringsdrivende og privatpersoner, har rutiner som sikrer at det gis riktige opplysninger.

Datatilsynet er særlig opptatt av hvilken betydning forslaget om endringer i tollovens kontrollbestemmelser vil få for privatpersoner. De påpeker at hvordan adgangen forvaltes av Tolletaten, vil være avgjørende for hvor omfattende kontroll de nye bestemmelsene reelt vil føre med seg for privatpersoner.

Departementet viser til at tollmyndighetene i dag har tilsvarende hjemmel til å be om kontrollopplysninger etter merverdiavgiftsloven § 16-1. Forslaget innebærer derfor ingen endringer i adgangen til å be privatpersoner om kontrollopplysninger knyttet til den enkeltes innførsel av varer, men kontrollen vil etter forslaget her gjelde toll eller den konkrete vareførselen som sådan.

EMK artikkel 8 nr. 1 slår fast at «[e]nhver har rett til respekt for privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse». Bestemmelsen er ikke til hinder for inngrep når dette har hjemmel i lov, ivaretar nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å oppfylle ett eller flere legitime formål. Grunnloven § 102 gir rett til personvern og privatliv. Det framgår uttrykkelig at dette vernet omfatter respekt for privatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon. Ordlyden i første ledd første punktum er tilnærmet identisk med EMK artikkel 8. Høyesterett har i nyere avgjørelser slått fast at vernet etter § 102 første ledd første punktum vil bero på en vurdering av om inngrepet i de vernede interesser ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel, se Rt. 2014 side 1105 (avsnitt 28) og Rt. 2015 side 93.

Kontroll av vareførselen er nødvendig for å sikre at lovlige og restriksjonsbelagte varer blir riktig deklarert og hindre inn- og utførsel av ulovlige varer. Plikten til å gi kontrollopplysninger vil bare gjelde overfor privatpersoner som allerede har opplysningsplikt etter tolloven fordi de har innført eller utført en vare, og plikten til å gi opplysninger er begrenset til å gjelde kontroll av vareførselen. Som det framgår nedenfor vil privatpersoner etter forslag til ny § 13-4 om kontroll hos den opplysningspliktige, ikke ha plikt til å gi tollmyndighetene adgang til kontroll i deres private hjem. Opplysningsplikten vil for eksempel gjelde privatpersoner som etter ferie i utlandet bringer med seg varer til en verdi over 6 000 kroner eller har med seg alkoholholdige drikkevarer i større mengder enn den tollfrie kvoten. Det vises også til at det er en sterk økning av salg fra næringsdrivende i utlandet direkte til forbruker i Norge (B2C) via internett, og denne typen varehandel reiser kontrollutfordringer. Departementet legger til grunn at tollmyndighetene, etter at innførselen har funnet sted, i praksis vil innhente opplysninger fra privatpersoner for å kontrollere innførsel av restriksjonsbelagte varer eller hvis de har grunn til å anta at innførselen gjelder varer av betydelig verdi. Etter departementets vurdering vil de personvernmessige konsekvensene av å få krav om å gi slike opplysninger normalt ikke være av en slik tyngde at tollmyndighetens kontrollbehov må settes til side. Det må foreligge helt særlige forhold for at krav fra tollmyndighetene om å gi kontrollopplysninger skal stride mot retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Tollmyndighetene må likevel se hen til den opplysningspliktiges personvernrettigheter i sitt kontrollarbeid.

Forslaget til endret § 13-3 a er utformet etter mønster av skatteforvaltningsloven § 10-1 om kontrollopplysninger fra skattepliktige mv., som igjen bygger på merverdiavgiftsloven § 16-1. Opplysningene skal gis etter krav fra tollmyndighetene. Krav om opplysninger skal som hovedregel være skriftlig, og det bør settes en frist for å gi opplysningene.

Tollmyndighetene kan kreve at den opplysningspliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn fakturaer, kvitteringer, fraktdokumenter, regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, opprinnelsesbevis eller andre særlige legitimasjonsdokumenter, elektroniske programmer og programsystemer. Dette følger i dag av henvisning til tolloven § 13-4 første ledd tredje punktum. Plikten til å oppbevare dokumenter (oppbevaringsplikten) følger av andre regler, først og fremst av bokføringsloven med tilhørende forskrifter.

Opplysningene skal gis uten hensyn til om den opplysningspliktige er underlagt taushetsplikt i lov eller på annen måte. Opplysninger som angår rikets sikkerhet, kan likevel bare kreves framlagt etter samtykke fra Kongen.

Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 13-3 a.

Kontrollopplysninger fra tredjeparter

Når det er grunn til å tro at noen har unnlatt å overholde opplysningsplikten etter tolloven kapittel 3 og 4, er det av vesentlig betydning at tollmyndighetene kan få de nødvendige opplysninger fra tredjeparter. Aktuelle tredjeparter kan være transportører, virksomheter som omsetter innførte varer, og andre som har hatt oppdrag for importør eller eksportør. Slike aktører kan ha verdifull informasjon for kontrollformålet.

Tollmyndighetene har i dag hjemmel for å innhente kontrollopplysninger fra tredjeparter i merverdiavgiftsloven § 16-2. Denne adgangen, samt adgangen til å innhente kontrollopplysninger etter særavgiftsforskriften § 5-9, vil bortfalle fra 1. januar 2017 som følge av at Skatteetaten overtar forvaltningen av merverdiavgift og særavgifter i sin helhet. Tollmyndighetene vil imidlertid fortsatt ha behov for å innhente tredjepartsopplysninger for kontroll av vareførselen som sådan og for tollkontrollen. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i tolloven § 13-3 b om tollmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter. Forslaget innebærer ingen større adgang til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter enn det tollmyndighetene har i dag. Opplysningene skal gis etter krav fra tollmyndighetene. Krav om å gi opplysninger skal som hovedregel være skriftlig, og det bør settes en frist for å gi opplysningene.

Etter forslaget plikter enhver tredjepart etter krav fra tollmyndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for kontroll av noens vareførsel eller plikt til å svare toll. Plikten til å gi kontrollopplysninger skal etter forslaget ikke omfatte fysiske personer som ikke driver næringsvirksomhet. Dette innebærer at tollmyndighetene ikke kan be om kontrollopplysninger fra privatpersoner. Reglene i tolloven om vareførselen og plikten til å svare toll setter begrensninger for hvilke opplysninger tollmyndighetene kan kreve, men det er ikke krav om at opplysningene faktisk vil få betydning for noens plikter etter tolloven. Det avgjørende er om opplysningene er relevante ved vurderingen av om noen har plikter etter tolloven.

For å avdekke ulovlig vareførsel og for å kontrollere at toll er korrekt fastsatt, har tollmyndighetene behov for å innhente opplysninger fra blant annet forsikringsselskaper, banker, næringsdrivende kunder, utleiefirmaer mv. Opplysningene kan blant annet bidra til å avklare hvem som er eier av innførte varer og hvor lenge varene har vært i tollområdet.

Typiske opplysninger fra forsikringsselskaper er forsikringsverdien av en gjenstand, hvem gjenstanden er registrert på og når gjenstanden ble registrert. Krav om opplysninger fra banker vil ofte gjelde kontoutskrifter som viser spesifiserte banktransaksjoner, også ved handel i utlandet. Tollmyndighetene kan ha behov for dette i tilfeller hvor transaksjonene ved bruk av norske kort i utlandet ikke er tilstrekkelig spesifisert i Valutaregisteret. Dette gjelder særlig ved varekjøp under 25 000 kroner. En produsent eller forhandler som ikke selv utfører eller innfører varer vil etter forslaget også være en tredjepart dersom omsatte varer utføres eller innføres av andre.

Relevante opplysninger kan finnes i fakturaer, kvitteringer, regnskapsmateriale med bilag, kontrakter og opprinnelsesbevis. Den opplysningspliktige vil etter forslaget ha plikt til å sammenstille opplysninger, noe som kan innebære plikt til å opprette et nytt dokument hvor det tas inn opplysninger fra ulike kilder eller fra for eksempel en database.

I uttrykket tredjepart ligger det en begrensning ved at det må være en tilknytning mellom den det ønskes opplysninger om, og den det bes om opplysninger fra. Det vil for eksempel være når tredjeparten har kjøpt varer eller har inngått avtaler med den som tollmyndighetene krever opplysninger om. Det kan derimot ikke kreves kontrollopplysninger fra en aktør som bare er i en sammenlignbar situasjon med den som opplysningene gjelder. Etter forslaget vil noen aktører som er tredjepart etter forslaget til § 13-3 b, også være opplysningspliktige etter forslaget til § 13-3 a. I slike tilfelle vil tollmyndighetene ha hjemmel til å be om kontrollopplysninger etter begge bestemmelsene.

Dersom en tredjepart i lov er pålagt taushetsplikt går denne foran plikten til å gi kontrollopplysninger.

I utgangspunktet må myndighetene kjenne til et bestemt navn eller en bestemt transaksjon mv. for å kunne be om opplysninger fra en tredjepart. Departementet foreslo i høringsnotatet at tollmyndighetene i visse tilfeller kan innhente opplysninger uten å kjenne til bestemte navn eller transaksjoner, såkalte målrettede kontroller.

Regnskap Norge støtter ikke forslaget om at Tolletaten skal kunne kreve opplysninger fra tredjepart når det ikke foreligger konkret kunnskap om en bestemt transaksjon eller et bestemt kontrollobjekt – særlig ikke under trussel om økonomisk sanksjon i form av tvangsmulkt. Departementet fastholder forslaget. Slike kontroller vil kunne være aktuelle der tollmyndighetene har indikasjoner på at en type varer innføres i stort omfang uten at de deklareres. Informasjon fra for eksempel forhandlere av denne typen varer vil da kunne bidra til at tollmyndighetene får nyttig informasjon for å identifisere aktuelle kontrollobjekter. I enkelte tilfelle vil det, som påpekt av Regnskap Norge, kunne kreves betydelig informasjon fra slike tredjeparter, og kontrollene vil da kunne kreve betydelige ressurser hos de opplysningspliktige. Dette er bakgrunnen for at denne typen kontroller etter forslaget bare kan foretas når det foreligger særlig grunn. Departementet understreker at det ved innhenting av opplysninger for målretting av kontroller er særlig viktig at tollmyndighetene foretar en forholdsmessighetsvurdering av hvilken nytte de innhentede opplysningene antas å ha for myndighetene, holdt opp mot byrden som pålegges de opplysningspliktige. Departementet legger til grunn at Tolldirektoratet utarbeider nærmere retningslinjer for når denne type kontroller kan gjennomføres.

Departementet viser til forslag til ny § 13-3 b i tolloven.

Kontroll hos den opplysningspliktige

Tolloven § 13-4 om kontroll av dokumenter mv. regulerer tollmyndighetenes adgang til kontroll hos den som er opplysningspliktig etter loven (stedlig kontroll), og hva slags dokumenter den opplysningspliktige skal gi innsyn i, legge fram, utlevere mv., når tollmyndighetene krever det. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet og foreslår at bestemmelsen endres etter mønster av skatteforvaltningsloven § 10-4 om kontroll hos den opplysningspliktige som erstatter merverdiavgiftsloven § 16-6.

Etter forslaget skal tollmyndighetene kunne foreta kontroll hos «den som plikter å gi opplysninger etter loven», det vil si opplysningspliktige etter forslaget til endringer i § 13-3 a og opplysningspliktige tredjeparter etter forslaget til ny § 13-3 b. Rammen for opplysningsplikten ved stedlig kontroll vil være den samme som for plikten til å gi opplysninger etter disse bestemmelsene.

Departementets forslag innebærer at kontrolladgangen etter tolloven blir noe mer vidtrekkende enn i dag, ettersom det også vil kunne foretas kontroll hos tredjeparter, jf. forslaget til ny § 13-3 b om kontrollopplysninger fra tredjeparter. Forslaget er imidlertid i samsvar med den kontrolladgangen tollmyndighetene har i dag etter merverdiavgiftsloven§ 16-6, og innebærer dermed ikke at tollmyndighetene får større adgang til kontroll enn i dag. En vesentlig begrensning ligger i at privatpersoner ikke har plikt til å gi adgang til kontroll i deres private hjem, med mindre næringsvirksomheten utøves derfra.

Det er ikke et vilkår for å foreta kontroll hos den opplysningspliktige at myndighetene først har forsøkt å innhente kontrollopplysningene. Tollmyndighetene kan velge om de ønsker å be om opplysninger, eller om de ønsker å møte opp hos den opplysningspliktige. Sistnevnte kan være aktuelt i tilfeller hvor tollmyndighetene antar at det kan være en risiko for at den opplysningspliktige vil forsøke å unndra tilgjengelige opplysninger fra kontroll, slik at oppmøte i større grad vil kunne sikre tollmyndighetene de ønskede opplysningene.

Som etter gjeldende rett, vil plikten til å gi adgang omfatte virksomhetens arkiver der tollmyndighetene har holdepunkter for at det kan finnes opplysninger av betydning for det som skal kontrolleres. Tollmyndighetene er ikke bundet av anvisninger fra den opplysningspliktige for å identifisere relevante opplysninger. For tollmyndighetene vil det kunne være aktuelt å undersøke om varer som kjøretøy, båter, prefabrikerte bygg og elementer ol. er innført utenom tollmyndighetenes kontroll. Tolletaten vil også kunne kontrollere lokaler hvor varer oppbevares. Kontrollen vil også kunne omfatte butikker, restauranter mv. dersom det omsettes varer der som er ulovlig innført, blant annet som ledd i samordnede kontroller med andre myndigheter. Dette vil være en videreføring av den hjemmelen Tolletaten har i dag etter særavgiftsforskriften § 5-9.

Gjeldende § 13-4 første ledd sjette og syvende punktum om tollmyndighetenes adgang til å ta ut vareprøver justeres kun språklig og foreslås flyttet til annet ledd tredje punktum.

I fjerde ledd foreslås inntatt at den opplysningspliktige eller en fullmektig skal være til stede og yte nødvendig bistand og veiledning når tollmyndighetene krever det. Tilsvarende gjelder i dag etter merverdiavgiftsloven § 16-6 tredje ledd.

Departementet opprettholder ikke forslaget i høringsnotatet om en ny og generell bestemmelse i tolloven § 13-4 a om politiets bistandsplikt ved kontroller etter lovens kapittel 13. Tolloven § 12-3 første ledd slår fast at «[p]olitiet og militære myndigheter skal yte tollmyndighetene nødvendig hjelp og beskyttelse under utførelsen av tolltjenesten». Etter departementets vurdering omfatter «tolltjenesten» alle de ulike oppgavene tollmyndighetene har. Det er derfor ikke behov for en egen bestemmelse om bistand ved kontroller. Departementet foreslår imidlertid at dagens bestemmelse i tolloven § 13-4 annet ledd om at tollmyndighetene om nødvendig kan kreve hjelp av politiet til å få utlevert regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, varer mv., videreføres uendret i tredje ledd.

Gjeldende § 13-4 fjerde og femte ledd videreføres i forslagets femte og sjette ledd.

Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 13-4.

13.5 Utvidet lagringstid for opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR)

13.5.1 Bakgrunn

Tolletaten startet i 2011 et pilotprosjekt med kameraovervåking og automatisk kjennemerkegjenkjenning (skiltgjenkjenningssystem) på syv utvalgte grenseoverganger i Tollregion Øst-Norge. Ordningen er nå permanent. Tolletaten har også mobile enheter som samler inn tilsvarende informasjon som de stasjonære kameraene, på landegrensen og fergestasjoner. Kameraene tar bilde av kjøretøy og fra bildet avleses kjennemerket automatisk av. Det registreres også enkelte opplysninger om passeringen, blant annet tid og sted. Informasjonen (kjennemerket) sjekkes i dag mot lister med kjennemerker fra Statens vegvesens sentrale motorvognregister Autosys, og en liste med kjøretøy tollmyndighetene mener det er aktuelt å kontrollere. Forslaget innebærer således at det behandles personopplysninger, fordi kjøretøyets kjennemerke kan kobles mot eieropplysninger. I statsbudsjettet for 2016 ble det bevilget midler til å utvide ordningen til å omfatte overvåkning av alle grenseoverganger på landeveien og alle fergeterminaler. Det rettslige grunnlaget for ordningen er de alminnelige reglene for kameraovervåking i personopplysningsloven. I dag slettes all informasjon som er samlet inn, senest innen én time. Denne begrensningen følger av at formålet med ordningen fram til nå har vært begrenset til løpende fysiske kontroller av trafikken der og da over grensen. Det har derfor ikke vært nødvendig å lagre informasjonen ut over én time.

Departementet mener at ordningen med skiltgjenkjenningssystem på grensen kan utnyttes bedre ved at Tolletaten gis utvidet adgang til å lagre opplysningene som innhentes. Tolletaten vil da kunne benytte informasjon fra kameraene til blant annet å planlegge framtidige kontroller og velge ut aktuelle kontrollobjekter. Dette vil effektivisere Tolletatens kontrollvirksomhet ved at kontrollene blir mer treffsikre. Etaten får dermed utnyttet sine ressurser på en bedre måte.

13.5.2 Gjeldende rett

Tolletatens kameraovervåking på grensen reguleres av personopplysningsloven. Loven gjelder «alle former for kameraovervåking, slik dette er definert i § 36 første ledd», jf. § 3 første ledd bokstav c. Kameraovervåking er i § 36 angitt å være «vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkningskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert». Tolletatens ordning innebærer en behandling av personopplysninger, fordi kjøretøyets registreringsnummer kan knyttes til eier.

Det er en forutsetning for å drive kameraovervåking at det foreligger et behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 11, jf. § 8. For Tolletaten følger behandlingsgrunnlaget i dag av personopplysningsloven § 8 bokstav e som gir adgang til behandling nå det er nødvendig for «å utøve offentlig myndighet». De oppgaver Tolletaten er tillagt, og som hjemler utøvelse av offentlig myndighet, kontrollvirksomheten, er hjemlet i tolloven kapittel 13 om tollkontroll.

Med hjemmel i personopplysningsloven § 41 er det fastsatt bestemmelser om sletting av opptak gjort ved kameraovervåking. Av personopplysningsforskriften § 8-4 første ledd følger det at opptak skal slettes når det ikke lenger er «saklig grunn for oppbevaring, jf. personopplysningsloven § 28». Personopplysningsloven § 28 har overskriften «[f]orbud mot å lagre unødvendige personopplysninger». Bestemmelsen fastslår at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er «nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen». Etter personopplysningsforskriften § 8-4 annet ledd skal imidlertid opptak slettes senest syv dager etter at opptakene er gjort, med unntak for tilfeller hvor det er sannsynlig at opptaket vil bli utlevert til politiet. I slike tilfeller kan opptakene oppbevares i 30 dager. Tolletaten har også mobile enheter som samler inn tilsvarende informasjon som de stasjonære kameraene på landegrensen og fergestasjoner. For disse gjelder ikke de særlige reglene om sletting mv. i personopplysningsloven § 36 flg. da disse ikke er «stasjonære». Opplysningene som samles inn via disse kameraene, må behandles etter de alminnelige reglene i personopplysningsloven.

Personvernloven bygger på EUs direktiv 95/46 av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet). Formålet med direktivet er å sikre fysiske personers grunnleggende rettigheter og friheter, spesielt retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling av personopplysninger, jf. artikkel 1 nr. 1. Personopplysningsloven gjennomfører personverndirektivet i norsk rett, men det er også adgang til å etablere særregulering, for eksempel i tollovgivningen, så langt denne oppfyller vilkårene i direktivet. Personopplysningslovens bestemmelser gjelder i tilfelle utfyllende, jf. personopplysningsloven § 5. Personverndirektivet artikkel 6 oppstiller enkelte grunnleggende prinsipper for opplysningenes kvalitet og krav til behandling av personopplysninger, som skal sikre den enkeltes personvern. Blant annet følger det av artikkel 6 nr. 1 bokstav c at behandling av personopplysninger skal være «adekvate, relevante og ikke for omfattende i forhold til de formål de er innsamlet for og/eller senere behandles for».

EMK artikkel 8 nr. 1 slår fast at «[e]nhver har rett til respekt for privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse». Bestemmelsen er ikke til hinder for inngrep når dette har hjemmel i lov, ivaretar nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å oppfylle ett eller flere legitime formål, jf. artikkel 8 nr. 2 som lyder:

«Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Grunnloven § 102 gir rett til personvern og privatliv. Det framgår uttrykkelig at dette vernet omfatter respekt for privatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon. Ordlyden i første ledd første punktum er tilnærmet identisk med EMK artikkel 8. Høyesterett har i nyere avgjørelser slått fast at vernet etter § 102 første ledd første punktum vil bero på en vurdering av om inngrepet i de vernede interesser ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel, se Rt. 2014 side 1105 (avsnitt 28) og Rt. 2015 side 93.

13.5.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i tolloven som klargjør Tolletatens adgang til å innhente opplysninger om grensekryssende trafikk ved bruk av skiltgjenkjenningssystem (kamera). De innhentede opplysningene skal brukes både ved direkte kontroller med trafikken, slik som i dag, og ved planlegging av kontroller. Sistnevnte bruk forutsetter at opplysningene kan lagres lenger enn det som følger av personopplysningslovens bestemmelser om lagringstid for opplysninger innhentet ved kameraovervåking. Departementet foreslo derfor å ta inn i tolloven § 13-12 tredje ledd nytt tredje punktum en bestemmelse om at opplysninger og bilde fra skiltgjenkjenningssystemet skal kunne lagres inntil seks måneder etter at opplysningene er innhentet. Forslaget var begrenset til «grensekryssende trafikk på landeveien og fergeterminaler med utenlands trafikk». Tolletatens bruk av mobile skiltgjenkjenningsenheter omfattes i utgangspunktet ikke av forslaget, men formelt vil de omfattes dersom de benyttes på steder omfattet av forslaget. Normalt blir disse enhetene benyttet andre steder og til andre formål enn kontroll med vareførselen ut og inn av landet.

13.5.4 Høringsinstansenes merknader

Elleve instanser har gitt høringsuttalelse med merknader. Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget.

Næringslivets sikkerhetsråd, som er opprettet av næringslivets sentrale organisasjoner med formål å bekjempe kriminalitet i og mot næringslivet, uttaler blant annet:

«Dette tiltaket vil kunne bidra til å avdekke, forebygge, og stanse noe av denne kriminaliteten [kriminalitet i og mot næringslivet].»

Norges Lastebileier-Forbund uttaler at «NLF mener det er positivt at Tolletaten får mulighet til å lagre opplysningene fra Tolletatens ANPR-system som angitt, slik at det kan sette Tolletaten i stand til bedre å planlegge og gjennomføre mer målrettede kontroller».

Arbeidsgiverforeningen Spekter uttaler:

«I regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet som partene i arbeidslivet har stilt seg bak, er behovet for bedre kontroll og oppfølging blant de områdene som er særlig vektlagt. Arbeidsgiverforeningen SPEKTER anser forslaget som et virkemiddel som vil kunne få positiv effekt i innsatsen mot arbeidslivskriminalitet, og vi støtter derfor endringene i loven slik de er foreslått.»

Riksadvokaten uttaler at han «ser at utvidet lagringstid for opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem vil kunne bedre og effektivisere etatens kontrollarbeid. Dette vil ventelig føre til at flere lovbrudd, for eksempel i narkotikasaker, oppdages og meldes videre til politiet».

Politidirektoratet er «enig i høringsnotatets beskrivelse av at utvidet lagringstid vil muliggjøre blant annet planlegging av fremtidige kontroller og utvelging av aktuelle kontrollobjekter, noe som vil effektivisere Tolletatens kontrollvirksomhet». Politidirektoratet uttaler videre:

«Effektivisert kontrollvirksomhet vil igjen kunne bidra til å forebygge og bekjempe en rekke ulike typer kriminalitet. Tollvesenet og politiet vil derfor ha sammenfallende interesser på dette punktet. Kriminaliteten er også i økende grad internasjonal og grenseløs, noe som gjør samarbeidet mellom politiet og Tolletaten viktig.»

Tolldirektoratet støtter forslaget, men uttaler at «minimum tolv måneders lagringstid vil sette tollmyndighetene i stand til fullt ut å foreta analyser som kan gi et mer pålitelig grunnlag i valget om å kontrollere eller ikke kontrollere».

Rettspolitisk forening går imot forslaget og uttaler blant annet:

«Rpf kan ikke se at Tolletatens ønske om nye verktøy til bruk i underretningsvirksomhet er tilstrekkelig tungtveiende til å legitimere så store inngrep i privatlivet som forslaget legger opp til.

…

Rpf ser at det foreslåtte tiltaket kan forbedre Tolletatens planlegging av kontrollvirksomheten. Foreningen mener likevel at dette hensynet ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å legitimere den massive og umålrettede overvåkningen av befolkningen som forslaget vil innebære.»

Datatilsynet uttaler at «[E]n systematisk og automatisk lagring av alle kjøretøyer som passerer over den norske grense vil kunne oppleves som både ubehagelig og krenkende.» De legger til grunn at lovforslaget utgjøre et inngrep i retten til privatliv, beskyttet i Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. På bakgrunn av departementets redegjørelse for formålet med forslaget uttaler Datatilsynet at de «legger til grunn at lovforslaget forfølger et legitimt formål som kan gjøre inngrepet berettiget».

Datatilsynet viser videre til at departementet har drøftet spørsmålet om forholdsmessighet i høringsnotatet, men uttaler at:

«… Finansdepartementet i realiteten ikke har gjort noen som helst reell vurdering av hvilke personvernkonsekvenser forslaget vil få. Både Grunnloven 102 og EMK artikkel 8 krever at inngrep i privatlivet må vurderes og begrunnes konkret. I kravet om konkret vurdering ligger at ikke bare argumenter for forslaget skal på bordet. Minst like viktig er at også argumenter mot forslaget må identifiseres. Finansdepartementet har ikke i lovforslaget pekt på et eneste mothensyn som gjør seg gjeldende ved systematisk lagring av grensepasseringer i en seksmåneders periode. Dette er en så stor svakhet ved lovforslaget at Datatilsynet mener forslaget må utredes på nytt.»

13.5.5 Vurderinger og forslag

Departementet foreslår at det i tolloven § 13-12 første ledd nytt annet punktum klargjøres at Tolletaten kan innhente opplysninger om grensekryssende trafikk ved bruk av skiltgjenkjenningssystem (kamera). Formålet med innhenting av opplysningene er som i dag å gjennomføre direkte kontroller med trafikken, men i tillegg å analysere opplysningene for planlegging og gjennomføring av framtidige kontroller. For å kunne bruke opplysningene til sistnevnte formål, er det nødvendig å kunne lagre opplysningene lenger enn det som følger av personopplysningslovens bestemmelser om lagringstid for opplysninger innhentet ved kameraovervåking. Det foreslås derfor en tilføyelse i tolloven § 13-12 tredje ledd om at opplysninger og bilder fra skiltgjenkjenningssystem kan lagres i inntil seks måneder fra opplysningene er innhentet. Departementet legger til grunn at «skiltgjenkjenningssystem» også vil omfatte annet elektronisk utstyr enn det som benyttes i dag så framt slike systemer i det vesentlige samler inn samme type opplysninger.

Forslaget til ny bestemmelse innebærer at det vil foreligge et klart lovgrunnlag for behandling av personopplysningene fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem som også gjør unntak fra personopplysningslovens bestemmelser om lagringstid. For øvrig vil personopplysningslovens bestemmelser gjelde utfyllende, jf. personopplysningsloven § 5. Forslaget til bestemmelse tilfredsstiller etter departementets vurdering også kravet i EMK artikkel 8 om at inngrep i retten til privatlivet krever hjemmel i lov, og at denne er tilstrekkelig presis, jf. også kravet i Grunnloven § 102.

Forslaget innebærer som nevnt innhenting og behandling av personopplysninger, og departementet legger til grunn at forslaget om å registrere og lagre opplysninger om alle kjøretøy som passerer grensen vil være et inngrep i privatlivet som er vernet av prinsippene som følger av personopplysningsloven, EMK og Grunnloven. For å være lovlig må inngrepet, i tillegg til å ha klar hjemmel i lov, forfølge et «legitimt formål». I EMK artikkel 8 nr. 2 er dette uttrykt blant annet ved at tiltaket må være nødvendig i et demokratisk samfunn for eksempel «av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet».

Departementet viser til at regjeringen i Prop. 1 S (2015 – 2016) side 81 flg., som ett av tre tiltak for å styrke grensekontrollen, foreslo, og fikk tilslutning til, elektronisk nærvær ved alle grenseoverganger på landeveier og fergeterminaler med utenlands trafikk. Som begrunnelse for tiltaket om å styrke grensekontrollen framheves at dagens trusselbilde bærer preg av mer organisert kriminalitet, med aktører som er mer profesjonelle og kyniske. Det er blitt mer og mer vanlig at ulovlig vareførsel er organisert i nettverk som bruker kontraspaning, følgebiler og sambandsutstyr for ikke å bli stanset. Sterk vekst i trafikken over grensen har medført at kontrolldekningen er blitt redusert. Også en betydelig økning av den legale handel krever flere ressurser i grensekontrollen. De andre to tiltakene er styrket bemanning og styrket etterretnings- og analysekapasitet. Tolletatens oppgaver på grensen er viktig for å forbygge visse typer alvorlig kriminalitet, for eksempel ulovlig innførsel av narkotika, skytevåpen og andre ulovlige varer.

Behovet for styrket analysekapasitet er begrunnet i behovet for å kunne målrette kontrollinnsatsen bedre og bruke ressursene der det er mest sannsynlig at ulovlig vareførsel er størst. Når lagringstiden for informasjonen innhentet ved kameraovervåking er begrenset til én time, vil informasjonen ikke kunne nyttiggjøres i analysearbeidet. Regjeringens betydelige satsing på styrket analysekapasitet i grensekontrollen viser viktigheten av gode analyser for å målrette kontrollvirksomheten. Ingen høringsinstanser, heller ikke Datatilsynet og Rettspolitisk forening som har innvendinger mot forslaget, har hatt innvendinger mot departementets vurdering av at tiltaket har et «legitimt formål».

I tillegg til at tiltaket må ha et legitimt formål, må inngrep i den enkelte persons privatliv etter EMK og Grunnloven være forholdsmessig. Om dette uttaler Høyesterett i Rt. 2015 side 93 avsnitt 60 at «forholdsmessighetsvurderingen må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehov som begrunner tiltaket på den annen side».

Innsamling og lagring av opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem innebærer ikke behandling av sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven 9. Personopplysningsloven § 37 siste ledd slår fast at kameraovervåking kun skal anses som behandling av sensitive personopplysninger når slike opplysninger «utgjør en vesentlig del av opplysningene som overvåkingen omfatter». Det er opplysningene om kjøretøyet (billedopptak), dets kjennemerke (skiltgjenkjenning) og tid og sted for passering som er av betydning for Tolletatens kontrollvirksomhet, herunder planlegging av framtidige kontroller. Tolletaten skal ikke, og kan heller ikke, behandle opplysninger om personer i kjøretøyet på bakgrunn av kameraopptak og slik informasjon vil ikke kunne lagres. På bakgrunn av kjennemerket vil det kunne bli innhentet opplysninger om kjøretøyets eier. Det vil likevel ikke automatisk bli innhentet og lagret opplysninger om eier av kjøretøy, selv om de lagrede opplysningene gjør det mulig å identifisere eier ved oppslag i det sentrale motorvognregistret (Autosys), som forvaltes av Statens vegvesen. Det tas i dag ut varslingslister fra Autosys over kjøretøyer med bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36. Bruksforbudet kan skyldes manglende betaling av årsavgift, forsikring eller manglende gjennomført EU-kontroll. I tillegg blir det automatisk innhentet opplysninger om eier av kjøretøy som er registrert i Tolletatens etterretningssystem. Registrering her kan blant annet skyldes at kjøretøyet tidligere har vært benyttet til ulovlig vareførsel, eller det er mistanke om at kjøretøyet benyttes i ulovlig vareførsel. Tolletatens adgang til å lagre og behandle slike opplysninger er hjemlet i tolloven § 13-12. I tillegg vil det når opplysningene lagres bli hentet ut eieropplysninger, når analyser gir grunn til mistanke om at konkrete kjøretøyer benyttes til ulovlig vareførsel og derfor bør være gjenstand for kontroll.

Datatilsynet og Rettspolitisk forening gir i høringen uttrykk for at inngrepet i den personlige frihet ikke er forholdsmessig eller ikke er tilstrekkelig vurdert. Datatilsynet gir også uttrykk for at de ikke kan se at slettefristen på seks måneder er nærmere begrunnet.

Tolldirektoratet uttaler i sin høringsuttalelse at «minimum tolv måneders lagringstid vil sette tollmyndighetene i stand til fullt ut å foreta analyser som kan gi et mer pålitelig grunnlag i valget om å kontrollere eller ikke kontrollere».

I hele landet kom det i 2014 over 9 millioner kjøretøy på landeveien til Norge, og omtrent det tilsvarende ut av landet. Det er i tillegg omtrent 600 000 personbiler som kommer med ferge fra utlandet. Det er dessuten en ikke ubetydelig økning i trafikken år for år. Utfordringen for tollmyndighetene er å velge de rette kontrollobjekter. Analysen tollmyndighetene vil foreta av innsamlede opplysninger fra ANPR, innebærer automatiske og manuelle gjennomganger av trafikkflyten basert på kjennemerke, for å finne for eksempel frekvens på inn- og utpasseringer, samsvar med andre kjøretøyer og lokalisering og tidspunkt for trafikk som avviker fra en forventet normalflyt. Kjøretøyer som for eksempel endrer kjøremønster på tidspunkter når tollmyndighetene har kontrollaksjoner, vil kunne indikere ikke lovlig vareførsel (smugling). For å avdekke endret kjøremønster, må det analyseres hvordan disse kjøretøyene har kjørt i en referanseperiode. En slik referanseperiode må være lang nok til at endringer klart framkommer. Erfaringene til Tolletaten er at metoder for ulovlig vareførsel skifter over tid, men at «vellykkede» operasjoner gjentas. Dersom en type metode avdekkes vil det kunne gjøres analyser av metoden i datagrunnlaget for å finne tilsvarende objekter som bør kontrolleres. Et større datagrunnlag, det vil si lang lagringstid for opplysningene, vil gi resultater som er mer sikre enn om datagrunnlaget er mindre. Er datagrunnlaget stort i omfang, vil eventuelle resultat av analysen med større sannsynlighet være kjøretøyer som bør kontrolleres. Blir datagrunnlaget for tynt vil enkelte resultater av analysen skyldes tilfeldigheter som gjør at de vil være lite egnet som grunnlag for å plukke ut kontrollobjekter. Enten fordi antallet kontrollobjekter som plukkes ut blir så høyt at det ikke er praktisk å gjennomføre kontroll av alle, eller at analysen ikke treffer de kjøretøy som bør kontrolleres.

Noe av Tolletatens behov for opplysninger fra kameraovervåking på landevei med grensekryssende trafikk og fergeterminaler med utenlands trafikk kan dekkes ved at opplysningene anonymiseres. Anonymiserte opplysninger kan i utgangspunktet lagres uavhengig av bestemmelsene i personopplysningsloven da de ikke lenger omfattes av loven. Dette følger av at loven gjelder «behandling av personopplysninger», jf. personopplysningsloven § 3 første ledd bokstav a og b. Anonymiserte opplysninger vil imidlertid bare et stykke på vei dekke Tolletatens behov. En vesentlig del av analysearbeidet er også å identifisere og plukke ut konkrete aktuelle kontrollobjekter (kjøretøyer).

Departementet er i utgangspunktet enig med Tolldirektoratet i at lengre lagringstid enn seks måneder vil kunne gi bedre grunnlag for å velge ut kontrollobjekter. En lagringstid på ett år slik tollmyndigheten har uttrykt ønske om, vil derfor etter departementets vurdering kunne være å anse som «nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen», jf. tolloven § 13-12 tredje ledd første setning og personopplysningsloven § 28.

For å være nødvendig i personopplysningsloven forstand, jf. også kravene som følger av de nevnte bestemmelser i EMK og Grunnloven, må det imidlertid foretas en avvining opp mot hvilket inngrept tiltaket medfører i den personlige frihet, se også uttalelsene foran fra Datatilsynet og Rettspolitisk forening.

Det er flere momenter som kan har betydning for vurderingen av hvor inngripende tiltaket er i den enkelte borgers personlige frihet. Etter departementets vurdering er de konkrete opplysningene som innhentes, at bestemt angitte kjøretøy passerer grensen, i utgangspunktet ikke spesielt personsensitive. Det forhold at alle kjøretøy registreres selv om de aller fleste passeringer ikke kan knyttes til ulovlig vareførsel, kan tilsi at inngrepet i personvernet er mer omfattende. Dette må imidlertid ses opp i mot tollmyndighetenes adgang til å kontrollere trafikken over grensen. Tollmyndighetene har som del av vareførselkontrollen adgang til å stanse og kontrollere enhver person og ethvert kjøretøy som passerer grensen uten at det foreligger mistanke, jf. tolloven §§ 13-1 og 13-3. Det følger også av tolloven at den som bringer med seg varer over grensen har plikt til å deklarere varene overfor tollmyndighetene. For privatpersoner som ikke har noe å fortolle vil deklarering mange steder kunne skje ved å benytte grønn sone, men i prinsippet har alle som bringer med seg varer over grensen plikt til å melde fra til tollmyndighetene. Det å passere grensen innebærer følgelig både plikt til å melde fra om vareførsel og risiko for å bli stoppet i kontroll.

Ved vurderingen av hvor omfattende inngrepet er i den enkelte borgers personlige frihet etterlyser Datatilsynet en vurdering blant annet av sikkerheten rundt lagring og «tilgangsstyringen». Departementet viser til at Tolletaten i dag behandler en betydelig mengde personopplysninger, herunder sensitive personopplysninger. Opplysningene som innhentes som følge av forslaget vil bli sikret på samme måte og med samme krav til sikkerhet. Tolletaten har også rutiner og retningslinjer for tilgangsstyring ut fra prinsippet om at det skal foreligge tjenstlig behov. For denne typen opplysninger vil tilgangen bli begrenset til noen få personer ved Tolletatens etterretnings- og analyseenheter i direktoratet og regionene, begrenset til tjenstlig behov. Det vil i utgangspunktet bare være resultater av analyser som eventuelt vil bli videreformidlet til tjenestemenn som foretar kontrollen, men de vil også ha behov for begrenset søkemulighet i historiske data knyttet til kjøretøyet som kontrolleres. Som i dag vil de imidlertid ha tilgang til informasjon om trafikken som løpende passerer kontrollområdet.

Datatilsynet uttaler videre om sekundærbruk av opplysningene:

«Datatilsynets erfaringer er at opplysninger som blir registrert vil bli brukt – også til sekundærformål. Det er nærliggende at andre kontrolletater kan ønske seg tilgang til informasjonen om de tusenvis av grensepasseringene som skal lagres hos Tolletaten. Skatteetaten, politiet, NAV og andre kan antas å ville bruke sine lovhjemler for å få informasjonen utlevert. Isolert sett kan kontrollorganenes innhenting av personopplysninger forfølge et legitimt formål. Men samlet sett vil omfattende bruk av personopplysninger i kontrolløyemed innebære at kontrollsamfunnets grep blir klamt.»

Departementet er ikke enig i at det bør legges vesentlig vekt på at opplysningene kan tenkes benyttet av andre når Tolletaten har et legitimt behov. Tolletatens tjenestemenn vil ha taushetsplikt om opplysninger som er innhentet. Det er i tilfelle «de andre kontrolletatenes» bruk av opplysningene som må begrenses. Departementet ser imidlertid ikke behov for noen slike begrensninger i dag. Departementet mener at Skatteetaten ut i fra de oppgaver de har i dag ikke har behov for en generell tilgang til denne type opplysninger. Det foreligger i dag heller ingen lovhjemler som gir Skatteetaten tilgang til «masseutlevering». Skatteetatens tilgang til denne typen opplysninger vil som hovedregel være begrenset til tilfeller hvor en kontroll utført av tollmyndighetene har avdekket en overtredelse av skatte- og avgiftslovgivningen. Departementet antar det samme er tilfelle for NAV og andre kontrolletater. Politiet vil på forespørsel få tilgang til opplysningene etter reglene i personopplysningsloven. Videre vil Tolletaten etter reglene i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f kunne utlevere opplysninger av eget tiltak til politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet i forbindelse med samarbeid med sikte på å bekjempe, hindre og undersøke overtredelser av tollovgivningen. Utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde kan opplysninger gis dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder, begår eller har begått en handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Politidirektoratet og Riksadvokaten støtter i sine høringsuttalelser forslaget og framhever at det vil kunne ha betydning for politiet. Politidirektoratet uttaler blant annet:

«Eksempelvis kan dette få betydning for politiets bekjempelse av narkotikakriminalitet, frihetsberøvelse, menneskehandel og økonomisk kriminalitet samt for politiets forebygging/avverging av terrorangrep og eventuelle sekundærangrep.»

Departementet kan ikke se at politiets sekundærbruk av opplysningene taler mot at Tolletaten gis adgang til å lagre opplysninger fra sitt skiltgjenkjenningssystem. Langt på vei er formålet med Tolletatens bruk og politiets bruk sammenfallende, for eksempel når det gjelder narkotikakriminalitet.

En mer målrettet kontrollvirksomhet vil også kunne minske belastningen for den lovlydige grensetrafikken, ved at denne kan passere uforstyrret av Tolletatens kontrollvirksomhet. Alternativet vil etter departementets vurdering være en betydelig økning i omfanget av mindre treffsikre kontroller på grensen eller et utilfredsstillende nivå på grensekontrollen. Tollmyndighetene har som nevnt adgang til å stanse og kontrollere enhver person og ethvert kjøretøy som passerer grensen uten at det foreligger mistanke. Også slike kontroller innebærer inngrep i den enkelte borgers frihet, og på en måte som kan virke mer inngripende for den det gjelder enn forslaget som bare innebærer lagring av tid og sted for passering og kjøretøyets kjennemerke. Departementet viser også til at langt de fleste registreringene i praksis ikke vil bli knyttet opp mot eierinformasjon, dvs. at det ikke vil bli foretatt en kobling mellom kjennemerke og eieropplysninger i Tolletatens systemer. Departementet mener derfor at lovlydige privatpersoner ikke har grunn til å oppleve ferdsel over grensen som ubehagelig eller krenkende, slik Datatilsynet mener vil kunne være tilfelle. Eierinformasjon om kjøretøyer er også alminnelig kjente opplysninger som enhver kan skaffe seg tilgang til ved å kontakte vegmyndighetene. Det vil heller ikke være slik at tollmyndighetene kan legge til grunn at det er eier av kjøretøyet som har passert grensen. Det kan som nevnt over ikke foretas noen identifisering av personer fra bildene av kjøretøyet.

Datatilsynet framholder i sin høringsuttalelse at «det må legges frem dokumentasjon på at forslaget vil ha den tilsiktede effekten for å beskytte samfunnet». Valget av seks måneder bygger ikke på dokumentasjon av at dette er den lagringstid som vil innebærer at formålet med lagringen best oppfylles. Departementet er som nevnt over enig med Tolletaten i at ett års lagringstid bedre oppfyller formålet. Departementet har ved vurderingen av lagringstiden lagt vesentlig vekt på at tiltaket innebærer et inngrep i den enkelte borgers frihet, selv om departementets vurdering er at inngrepet ikke er veldig omfattende. Som nevnt er det nødvendig å lagre en viss tid for at resultatet av analysene fører til utplukk av relevante kontrollobjekter. Det vises også til at Europaparlamentet 14. april i år vedtok et direktiv (direktiv 2016/681/EU) om lagring av flypassasjeropplysninger for å forebygge, oppdage, etterforske og rettsførfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet (PNR-direktivet). Direktivet innebærer plikt for luftfartsselskapene til å utlevere passasjeropplysninger (PNR-opplysninger) som navn, adresse, telefon, e-postadresse, reiserute, navn på person som reiser sammen, setenummer, bestillingshistorikk, betalingsinformasjon, bagasjeopplysinger, passnummer og nasjonalitet. Lagringstiden for slike opplysninger er fem år, men etter seks måneder skal opplysningene avidentifiseres.

Departementet er enig med Datatilsynet i at det bør foretas en evaluering av ordningen når den har virket over noe tid. Departementet legger derfor opp til en evaluering av ordningen når den har virket i to til tre år. En del av evalueringer bør være en analyse av hvilken effekt det har for oppnåelsen av formålet med ordningen å henholdsvis øke eller redusere lagringstiden fra seks måneder.

Etter departementets vurdering er Tolletatens innsamling av opplysninger fra skiltgjenkjenningssystemet til bruk i planlegging av framtidige kontroller et legitimt formål og innsamlingen, med de frister som foreslås for sletting, må anses forholdsmessig og dermed lovlig sett opp mot vilkårene i personvernlovgivningen, EMK artikkel 8 nr. 2 og Grunnloven § 102.

Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 13-12 første og tredje ledd.

13.6 Taushetsplikt om kilder og kontrollmetoder

13.6.1 Bakgrunn

En av Tolletatens hovedoppgaver er å gjøre ulike kontroller for å avdekke ulovlig inn- og utførsel av varer. Gjennomføring av kontrollene og utvelgelse av kontrollobjekter bygger på opplysninger fra ulike kilder. Dette er blant annet opplysninger og strategier utarbeidet av Tolletaten basert på erfaring og tidligere avdekkinger av ulovlig vareførsel. Tolletaten får også nyttig informasjon (tips) fra informanter.

Hensynet til informanter og deres sikkerhet tilsier at informasjon mottatt fra disse kan skjermes. Videre er det viktig at Tolletatens kontrollmetoder ikke blir kjent for de miljøer eller personer som står for den ulovlige vareførselen. Dersom slik informasjon blir kjent, vil det kunne vanskeliggjøre Tolletatens kontrollarbeid.

13.6.2 Gjeldende rett

Tollmyndighetenes taushetsplikt følger av tolloven § 12-1. Etter § 12-1 første ledd første punktum skal enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til tollforvaltningen, hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det vedkommende i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, jf. annet punktum. Tolloven § 12-1 annet ledd har enkelte bestemmelser om unntak fra taushetsplikten overfor enkelte organer eller i spesielle tilfeller og bruk av opplysninger til særlige angitte formål.

13.6.3 Høringsnotatets forslag

Opplysninger om blant annet kilder og kontrollmetoder vil i mange tilfeller ikke omfattes av dagens taushetspliktbestemmelse i tolloven § 12-1. I høringsnotatet foreslo derfor departementet en ny bestemmelse i tolloven § 12-1 første ledd om taushetsplikt for Tolletatens tjenestemenn om opplysninger som det ut fra hensynet til gjennomføring av grensekontroll og avdekking av alvorlig kriminalitet, er nødvendig å holde hemmelig. Det ble videre foreslått begrensninger i unntak fra taushetsplikten som følger av tolloven, for eksempel når andre kan be om opplysninger uavhengig av taushetsplikt. Etter forslaget skal imidlertid de foreslåtte unntakene i taushetsplikten bare gjelde så langt de passer.

13.6.4 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet har merknader til at bestemmelsen er foreslått tatt inn i tolloven § 12-1 som angir taushetsplikt av hensyn til vern av private interesser, mens forslaget «oppstiller taushetsplikt av hensyn til Tolletatens arbeid, ikke for å verne om private interesser».

Videre har Justis- og beredskapsdepartementet enkelte merknader til anvendelsesområdet for bestemmelsen og etterlyser en utdyping av enkelte sider. Oslo statsadvokatembeter har merknader til forslaget om når taushetsplikten skal gjelde.

Riksadvokaten uttaler at de ser at Tolletaten «kan ha behov for å kunne bevare tausheten overfor parter og offentligheten om enkelte opplysninger om eget arbeid, metoder med mer». De tar imidlertid opp om forslaget er ment å utvide taushetsplikten overfor andre myndigheter, herunder politiet, og påpeker at det neppe er behov for en slik hjemmel.

13.6.5 Vurderinger og forslag

Departementet viser til politiregisterloven § 23 annet ledd som slår fast at politiet har taushetsplikt for opplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid. I forarbeidene til bestemmelsen uttales det at «[h]ensynet bak bestemmelsen er å beskytte politiets interesser og deres arbeid mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt, blir kjent for de miljøer eller personer som skal bekjempes», jf. Ot. prp. nr. 108 (2008 – 2009) om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) punkt 11-5-1 siste avsnitt. Også i personopplysningsloven er det bestemmelser om at den det er registrert opplysninger om, ikke har krav på innsyn i opplysninger når dette er påkrevd «av hensyn til forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger...», jf. personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav b.

Tolldirektoratet har overfor departementet påpekt at det i enkelte tilfeller er vanskelig å begrunne at enkelte opplysninger, som det er viktig at ikke blir alminnelig kjent, kan holdes tilbake. Dette kan gjelde i konkrete saker hvor man på grunn av tollovens bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for sakens parter eller deres representant, kan være nødt til å utlevere opplysninger om for eksempel kilder og hvilken informasjon man har mottatt fra slike, hvilke indikatorer man ser etter ved utvelgelse av kontrollobjekter, tilgjengelig utstyr til bruk i kontrollvirksomheten, hyppigheten av kontroller mv. Også i konkrete saker for domstolen hvor tolltjenestemenn er vitner, kan det oppstå situasjoner hvor disse ser seg nødt til å gi opplysninger som det vil være i Tolletatens interesser at ikke blir kjent for enkelte miljøer eller personer. Tolltjenestemenn kan ikke tilbakeholde informasjon ved vitneførsel på bakgrunn av taushetsplikt i instruks eller lignende. Både straffeprosessloven § 118 og tvisteloven § 22-3 begrenser bare bevisførselen når taushetsplikten er «lovbestemt».

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at bestemmelsen bør fastsettes i en egen paragraf, og foreslår at taushetsplikten reguleres i ny § 12-17 i tolloven. Departementet foreslår imidlertid at bestemmelsen utformes slik at det vises til taushetsplikten i § 12-1 for så vidt gjelder hvem som har taushetsplikt. Departementet hadde i høringen formulert bestemmelsen etter mal av politiregisterloven § 23 annet ledd, men tilpasset Tolletatens virksomhet. Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at noen ord og begreper i utkastet til lovtekst gjorde at omfanget av taushetsplikten framstod som uklar. Departementet har i forslaget til § 12-17 valgt å formulere bestemmelsen mer i tråd med ordlyden i politiregisterloven § 23 annet ledd for å få fram at det er hensynet til Tolletatens etterretnings- og analysevirksomhet, operative kontrollvirksomhet og organiseringen av denne som begrunner at opplysningene undergis taushetsplikt.

Enkelte høringsinstanser, herunder Riksadvokaten, tar opp spørsmålet om hva som ligger i at begrensingene i taushetsplikten bare kommer til anvendelse «så langt det passer». Tolloven § 12-1 annet ledd flg. oppstiller unntak fra taushetsplikten. Departementet mener flere av disse unntakene ikke er praktiske eller relevante å gi anvendelse når taushetsplikten begrunnes i hensynet til Tolletatens etterretnings- og analysevirksomhet, operative kontrollvirksomhet og organiseringen av denne. Begrensingen i taushetsplikten i tolloven § 12-1 første ledd annet punktum «overfor sakens parter eller deres representanter» bør for eksempel ikke gis anvendelse, da formålet med bestemmelsen er å unngå at denne typen opplysninger utleveres disse. På den annen side er det neppe grunn til ikke å anvende begrensingen i taushetsplikten overfor politi og påtalemyndighet som følger av tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f. Hvor langt begrensningene i taushetsplikten skal gjelde, må avgjøres ut fra det angitte formålet med bestemmelsen. For Tolletaten er hensynet bak bestemmelsen å beskytte Tolletatens interesser og dens arbeid mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt, blir kjent for de miljøer eller personer som skal bekjempes. Departementet viser også til at politiregisterloven § 23 annet ledd annet punktum har en langt på vei likelydende bestemmelse.

Departementet viser til forslag til ny § 12-17 i tolloven om taushetsplikt av hensyn til Tolletatens kontrollvirksomhet mv.

13.7 Tvangsmulkt

13.7.1 Bakgrunn

Som ledd i vareførselkontrollen kan tollmyndighetene innhente opplysninger om vareførselen fra tollskyldnere og de som har opplysningsplikt etter tolloven kapittel 3 og 4. Ovenfor i punkt 13.4.5 foreslår departementet endringer som utvider og tydeliggjør tollovens kontrollhjemler.

Etter forslaget vil tollskyldnere og de som har opplysningsplikt etter kapittel 3 og 4, og tredjeparter, unntatt fysiske personer som ikke driver næringsvirksomhet, ha plikt til å gi kontrollopplysninger når tollmyndighetene krever det. Krav om å gi opplysninger skal som hovedregel være skriftlig, og det bør settes en frist for å gi opplysningene. For å sikre gjennomføring av kontrollen, er det viktig at tollmyndighetene har reaksjonsmidler dersom krav om å gi kontrollopplysninger ikke blir oppfylt. Adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom opplysningene ikke blir gitt, vil gi tollmyndighetene mulighet til å framtvinge levering av opplysningene. Tvangsmulkten skiller seg fra overtredelsesgebyr som foreslås i punkt 13.8, ved at den skal tvinge de opplysningspliktige til å etterkomme krav om å gi opplysninger, og ikke være en sanksjon for et allerede begått brudd på tollregelverket.

13.7.2 Gjeldende rett

Tollmyndighetene har ingen hjemmel for reaksjoner som tvangsmulkt dersom den som er pålagt å gi kontrollopplysninger ikke oppfyller opplysningsplikten. Etter tolloven § 16-16 kan tollmyndighetene ilegge den som ikke har etterkommet et pålegg om bokføring etter § 13-5 innen den fastsatte fristen, en daglig løpende tvangsmulkt fram til utbedring skjer. Tvangsmulkten skal normalt utgjøre ett rettsgebyr per dag. I særlige tilfeller kan tvangsmulkten settes lavere eller høyere, men oppad begrenset til ti rettsgebyr per dag. Samlet tvangsmulkt kan ikke overstige én million kroner.

13.7.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å utvide tollmyndighetenes adgang til å ilegge tvangsmulkt etter tolloven § 16-16. Etter forslaget skal tollmyndighetene kunne ilegge den som blir pålagt å gi opplysninger etter tolloven §§ 13-3 a eller 13-3 b, en daglig løpende tvangsmulkt når opplysninger ikke blir gitt eller når det er åpenbare mangler ved de opplysningene som er gitt. Tvangsmulkt skal også, som i dag, kunne ilegges den som ikke retter seg etter pålegg om bokføring innen den fastsatte fristen.

Departementet foreslo at nivået på den daglig løpende tvangsmulkten reguleres i forskrift, mens nivået på samlet tvangsmulkt skal framgå av loven. Etter høringsforslaget skal samlet tvangsmulkt ved opplysningssvikt ikke overstige 50 ganger rettsgebyret, mens ved manglende bokføring skal samlet tvangsmulkt, som i dag, ikke overstige én million kroner. Departementet foreslo også at tollmyndighetene i særlige tilfeller skal kunne frafalle påløpt tvangsmulkt helt eller delvis, og at tvangsmulkt ikke skal påløpe når oppfyllelse er umulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige. I likhet med ny § 51 i forvaltningsloven foreslo departementet at det bør være adgang til å påklage forhold knyttet til ileggelsen av tvangsmulkten særskilt.

Tollovens § 16-16 annet ledd om hvem vedtak om tvangsmulkt skal rettes til og tvangsmulkt inndrives hos, samt at vedtak om tvangsmulkt skal sendes rekommandert, ble foreslått opphevet.

13.7.4 Høringsinstansenes merknader

Regnskap Norge støtter ikke de foreslåtte beløpsgrensene på hhv. 50 rettsgebyr (p.t. 51 250 kroner) for opplysninger og én million kroner for bokføringspålegg, og mener grensene er for høye «i en slik grad at de kan være virksomhetskritiske fordi subjektets økonomi ikke foreslås som et moment ved ileggelse av tvangsmulkten». De støtter heller ikke forslaget om at tvangsmulkt skal kunne ilegges uten forhåndsvarsel og uten melding i rekommandert brev. Regnskap Norge mener at tvangsmulkt er et uegnet virkemiddel når oppfyllelse er umulig og er imot at tvangsmulkt skal kunne ilegges når oppfyllelse er umulig på grunn av forhold som skyldes den ansvarlige.

NHO Logistikk og Transport mener at domstolene ved prøving av vedtak om tvangsmulkt bør ha rett til å prøve alle sider av saken, slik det er foreslått for overtredelsesgebyr. De anfører at de har opplevd «tollvesenets rolle som dømmende makt som urimelig».

13.7.5 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet, men med enkelte justeringer. En adgang for tollmyndighetene til å ilegge tvangsmulkt dersom den som er pålagt å gi kontrollopplysninger etter §§ 13-3 a og 13-3 b, ikke oppfyller opplysningsplikten, vil etter departementets vurdering være en effektiv og forholdsmessig reaksjonsform. Regler om tvangsmulkt ved manglende overholdelse av opplysningsplikter er også inntatt i den nye skatteforvaltningsloven §§ 14-1 og 14-2, se nærmere omtale i Prop. 38 L (2015 – 2016) Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven).

Ved lov 27. mai 2016 nr. 15 ble det vedtatt en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 51 som regulerer visse spørsmål knyttet til vedtakelse og ileggelse av tvangsmulkt. Forslaget ble fremmet i Prop. 62 L (2015 – 2016) Endringer i forvaltningsloven (administrative sanksjoner mv.). Hjemmelen for tvangsmulkt må inntas i tolloven, men forvaltningslovens regler vil gjelde utfyllende hvis ikke annet framgår av tolloven, jf. også tolloven § 1-8. Forvaltningsloven § 51 er foreløpig ikke trådt i kraft. Departementet foreslår derfor at bestemmelser tilsvarende forvaltningsloven § 51 inntas i tolloven. Dette er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Departementet foreslår at reglene om tvangsmulkt inntas i tolloven § 16-16 som i dag har regler om tvangsmulkt når den som har fått pålegg om bokføring ikke retter seg etter pålegget. Disse bestemmelsene foreslås i hovedsak videreført.

Vilkår for tvangsmulkt

Departementet foreslår at tollmyndighetene får adgang til å ilegge tvangsmulkt når den som er pålagt å gi kontrollopplysninger, ikke overholder opplysningsplikten. Formålet med tvangsmulkten er å framtvinge levering av pliktige opplysninger. Tolloven § 13-3 a gjelder opplysningsplikt for tollskyldnere og opplysningspliktige etter tolloven kapittel 3 og 4, mens opplysningspliktige etter forslag til ny § 13-3 b vil være enhver tredjepart, unntatt fysiske personer som ikke driver næringsvirksomhet. Etter begge bestemmelsene skal opplysningene gis etter krav fra tollmyndighetene. Krav om å gi opplysninger skal som hovedregel være skriftlig.

Etter forslaget skal den som ikke har etterkommet krav fra tollmyndighetene om å gi kontrollopplysninger, kunne ilegges tvangsmulkt fram til opplysningene gis. Det siktes da til de tilfellene det ikke er gitt noen opplysninger. Det er også viktig at tollmyndighetene har adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom det gis opplysninger, men disse er åpenbart ufullstendige eller mangelfulle. Tollmyndighetene må ut i fra den konkrete kontrollsituasjonen vurdere om det er nødvendig å benytte tvangsmulkt for å framtvinge levering av pliktige opplysninger.

Et vedtak om tvangsmulkt innebærer at den som ikke har etterkommet krav om å gi opplysninger, får et varsel om at en tvangsmulkt begynner å løpe dersom opplysningene ikke er gitt innen en viss frist. Vedtak om tvangsmulkt må utformes slik at det er mulig å unngå tvangsmulkten ved å oppfylle opplysningsplikten. Det innebærer for eksempel at den nye fristen for å gi opplysninger må settes slik at den som får vedtaket, har en reell mulighet til å etterkomme opplysningsplikten innen fristens utløp. Tvangsmulkten begynner først å løpe når den opplysningspliktige ikke oppfyller plikten innen denne fristen.

Formålet med tvangsmulkt er ikke å sanksjonere et allerede begått lovbrudd. Tvangsmulkt som foreslått er dermed ikke «straff» etter EMK, jf. Rt. 2015 side 392.

I tilfeller hvor tvangsmulkten slår urimelig ut eller hvor fastholdelse av mulkten ikke fremmer formålet om oppfyllelse av opplysningsplikten, kan det være behov for en sikkerhetsventil. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at tollmyndighetene i særlige tilfelle kan redusere eller frafalle tvangsmulkten.

I høringsnotatet foreslo departementet at tvangsmulkt ikke skal påløpe når oppfyllelse ikke er mulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige. Det ble vist til forslag til tilsvarende regel i ny § 51 i forvaltningsloven, jf. Prop. 62 L (2015 – 2016). Regnskap Norge er imot forslaget og mener at tvangsmulkt ikke skal ilegges når oppfyllelse er umulig, slik at unntaket også skal gjelde når oppfyllelse er umulig på grunn av forhold som skyldes den ansvarlige. De mener at tvangsmulkt er et uegnet virkemiddel når oppfyllelse er umulig.

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet, og viser til forvaltningsloven § 51 og uttalelser i Prop. 62 L (2015 – 2016) punkt 31.4.4:

«Det følger av formålet med tvangsmulkten at det må være mulig å oppfylle eller etterleve det pålegget som trusselen om tvangsmulkt er knyttet til, på en slik måte at trusselen om å betale kan unngås. Dette må det tas hensyn til allerede ved utformingen av vedtaket om tvangsmulkt.

...

Etter departementets syn bør det lovfestes som generell regel i forvaltningsloven § 51 annet ledd annet punktum at tvangsmulkt ikke påløper hvis etterlevelse blir umulig. Forutsetningen for dette må være at årsaken til den umuligheten som inntrer, ikke ligger hos den ansvarlige. Her blir det selvsagt spørsmål om hva som ligger i kravet til umulighet.»

I ovennevnte proposisjon legges det til grunn at umuligheten er knyttet til forhold som inntreffer etter at vedtaket om tvangsmulkt er truffet, mens forhold som foreligger før vedtaket treffes, må tas i betraktning ved utforming av vedtaket. Kravet om umulighet innebærer at det ikke skal være kurant å påberope seg vanskeligheter med å oppfylle, samtidig som terskelen for umulighet ikke må praktiseres så strengt at tvangsmulkten innebærer en reaksjon mot allerede begåtte lovbrudd. Det er etter forvaltningsloven § 51 annet ledd et vilkår for fritak at årsaken til umuligheten ikke ligger hos den ansvarlige. Departementet ser ikke grunn til at dette ikke også skal gjelde oppfyllelse av plikten til å gi kontrollopplysninger etter tolloven.

Departementet foreslår ingen realitetsendringer i vilkårene for å ilegge tvangsmulkt ved manglende overholdelse av pålegg om bokføring. Også her vil imidlertid bestemmelsene om at mulkten ikke påløper dersom etterlevelse blir umulig og årsaken til dette ikke ligger hos den ansvarlige, samt at tollmyndighetene i særlige tilfelle kan redusere eller frafalle påløpt mulkt, gjelde.

Tvangsmulktens størrelse

Formålet med tvangsmulkten er å framtvinge levering av pliktige opplysninger og den bør derfor kunne ilegges raskt og enkelt. Ved utmålingen av mulkten bør det ses hen til hvor alvorlig konsekvensen av opplysningssvikten er. I tillegg bør det ses hen til hvor stor tvangsmulkten bør være for at den skal være egnet til å fremme oppfyllelse. Departementet foreslår at tvangsmulkten skal være en daglig løpende mulkt.

Departementet foreslår at det ikke fastsettes noen særskilt sats for tvangsmulkt for tilfeller der krav om å gi kontrollopplysninger ikke blir oppfylt. Tolloven § 13-3 a gjelder kontrollopplysninger fra tollskyldnere og opplysningspliktige etter tolloven kapittel 3 og 4, mens § 13-3 b gjelder kontrollopplysninger fra tredjeparter. Det vil dermed dreie seg om ulike typer opplysningssvikt og mulktens størrelse bør i utgangspunktet vurderes individuelt etter sakens art. Departementet legger til grunn at tollmyndighetene på sikt vil utarbeide retningslinjer for mulktens størrelse for ulike typetilfeller.

Departementet foreslo i høringsnotatet at samlet tvangsmulkt for ikke å ha oppfylt opplysningsplikten i §§ 13-3 a og 13-3 b skal være maksimalt 50 ganger rettsgebyret (p.t. 51 250 kroner). Videre foreslo departementet å videreføre dagens sats på ett rettsgebyr per dag for den som ikke retter seg etter pålegg om bokføring. Det samme gjelder at mulkten i særlige tilfelle kan settes lavere eller høyere, men oppad begrenset til ti rettsgebyr per dag. Dette er i høringsnotatet foreslått tatt inn i forskrift, men departementet finner etter en fornyet vurdering at det fortsatt bør stå i loven. Departementet foreslo også å videreføre dagens regler om at samlet tvangsmulkt maksimalt skal være én million kroner.

Regnskap Norge anfører at beløpsgrensene er for høye og mener at tvangsmulkt kan være kritisk for virksomheten fordi subjektets økonomi ikke foreslås som et moment ved ileggelse av tvangsmulkten. Departementet viser til at den daglige tvangsmulkten bør settes slik at ileggelse av tvangsmulkt er egnet til å framtvinge oppfyllelse. Den samlede mulkten vil bero på størrelsen av den daglige tvangsmulkten og tiden som går før opplysningene gis eller bokføringspålegget etterkommes. Departementet fastholder den foreslåtte beløpsgrensen for samlet tvangsmulkt ved manglende overholdelse av opplysningsplikten i tolloven §§ 13-3 a og 13-3 b, dvs. 50 rettsgebyr. Dette er samme beløpsgrense som i tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsloven. Når det gjelder beløpsgrensen for samlet tvangsmulkt for unnlatt oppfyllelse av bokføringspålegg, viser departementet til at forslaget kun er en videreføring av gjeldende rett, og i samsvar med tilsvarende regler i skatteforvaltningsloven.

Tvangsmulkten skal tilfalle statskassen.

Saksbehandlingsregler

Vedtak om tvangsmulkt er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Dersom opplysningene ikke er gitt innen fristen som settes i vedtaket, begynner tvangsmulkten å løpe umiddelbart. Det treffes ikke noe nytt vedtak fra tollmyndighetenes side. Vedtaket vil dermed være et betinget vedtak om tvangsmulkt.

Bestemmelsene i dagens § 16-16 annet ledd om hvem vedtak om tvangsmulkt skal rettes til og inndrives hos, foreslås ikke videreført. Etter departementets oppfatning bør subjektet for kravet være den som plikten påligger. Se nærmere omtale i Prop. 38 L (2015 – 2016) Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) punkt 20.4.1.4. Bestemmelsen om at vedtaket skal sendes rekommandert foreslås heller ikke videreført. Regnskap Norge er imot dette. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å ha en lovbestemt regel som ikke er teknologinøytral. Underretning om vedtak om tvangsmulkt vil følge reglene i forvaltningsloven.

I likhet med reglene om tvangsmulkt i skatteforvaltningsloven foreslår departementet at det ikke skal være krav om forhåndsvarsel ved vedtak om tvangsmulkt. Regnskap Norge støtter ikke dette. Departementet viser til at det i vedtak om tvangsmulkt settes en frist for oppfyllelse, og at tvangsmulkten ikke begynner å løpe før denne fristen er oversittet. Dermed vil det ikke være nødvendig med et varsel før vedtaket treffes. Unntak fra reglene om forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 foreslås inntatt i tolloven § 16-16 fjerde ledd.

Departementet foreslo i høringsnotatet, etter mønster av skatteforvaltningsloven, en særskilt regel om innholdet i melding om vedtak om tvangsmulkt. Etter forslaget skal tollmyndighetene i meldingen opplyse om hvilke opplysningsplikter som ikke anses oppfylt, frist for når tvangsmulkten begynner å løpe og størrelsen på den løpende tvangsmulkten. Departementet opprettholder dette forslaget. Opplysningene skal inntas i underretning om vedtak som skal gis etter forvaltningsloven § 27.

Vedtak om tvangsmulkt er underlagt reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven kapittel VI. Tolldirektoratet er klageinstans. Det kan klages over alle sider av saken, også grunnlaget for ileggelse av tvangsmulkt.

I likhet med § 51 i forvaltningsloven foreslår departementet at det bør være adgang til å påklage forhold knyttet til ileggelsen av tvangsmulkten særskilt. Det tenkes da på forhold som inntrer etter at det er truffet vedtak om tvangsmulkt, som for eksempel uenighet om opplysningsplikten som vedtaket om tvangsmulkt gjelder, er oppfylt. I slike tilfelle vil reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven gjelde tilsvarende.

Ettersom tvangsmulkt som foreslått her ikke er å anse som «straff» etter EMK, gjelder ikke de særskilte saksbehandlingsreglene ved ileggelse av administrative sanksjoner som skal sikre at kravene til rettssikkerhet som følger av EMK oppfylles. Departementet ser derfor ikke grunn til at domstolen skal kunne prøve alle sider av saken ved vedtak om tvangsmulkt, slik NHO Logistikk og Transport tar til orde for. Vedtak om tvangsmulkt vil være underlagt de alminnelige reglene om domstolenes rett til å overprøve forvaltningsvedtak.

Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 16-16.

13.8 Overtredelsesgebyr

13.8.1 Bakgrunn

Overføring av oppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten medfører ingen endringer i de plikter man har etter tolloven ved inn- og utførsel av varer. Alle varer skal i utgangspunktet fortsatt forhåndsvarsles, framlegges og deklareres til tollmyndighetene.

For å stimulere til etterlevelse av tollregelverket er det viktig med et effektivt sanksjonssystem. Dagens sanksjoner er imidlertid uaktuelle eller mindre egnet ved brudd på pliktregler som ikke innebærer unndragelse av toll eller avgift. Det er derfor behov for en alternativ sanksjon for brudd på slike regler.

13.8.2 Gjeldende rett – administrative sanksjoner og straff

Tollmyndighetenes adgang til å ilegge administrative sanksjoner og forenklet forelegg ved tollovertredelser følger av tolloven kapittel 16. Administrative sanksjoner ilegges i form av tilleggstoll ved unndratt toll, tilleggsavgift ved unndratt merverdiavgift og særavgift ved innførsel og overtredelsesgebyr ved unnlatt deklarering av valuta. Adgangen til å ilegge tilleggsavgift bortfaller imidlertid når ansvaret for innførselsmerverdiavgift og alle særavgifter overføres til Skatteetaten fra 2017. Tollmyndighetene kan også inndra tillatelser ved brudd på vilkår for tillatelsene, for eksempel ved brudd på vilkår for drift av tollager.

Tilleggstoll

Tollmyndighetene kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt har overtrådt tolloven eller forskrifter gitt i medhold av loven, tilleggstoll, jf. tolloven § 16-10 og tollforskriften § 16-10-1. Tilleggstoll ilegges blant annet ved ulovlig vareførsel, forpassings- og transitteringsovertredelser, feilklassifisering av varer og annen feildeklarering og ved disponering av midlertidig innførte varer i strid med vilkårene i lovens kapittel 6. Tillegget utmåles etter en konkret helhetsvurdering hvor det tas hensyn til graden av skyld, unndragelsens størrelse og forholdene for øvrig, og beregnes av det tollbeløpet som er eller kunne vært unndratt. Som et utgangspunkt ilegges inntil 30 prosent tillegg ved uaktsomme overtredelser og mellom 30 og 60 prosent tillegg ved grovt uaktsomme eller forsettlige overtredelser. Tilleggstoll kan ilegges inntil tre år regnet fra det tidspunkt tollmyndighetene oppdaget feilen, men ikke senere enn ti år fra innførselstidspunktet.

Tollmyndighetene har inntil 2017 forvaltningsansvaret for merverdiavgift og særavgifter påløpt ved innførsel. Det innebærer blant annet at tollmyndighetene kan ilegge tilleggsavgift ved unndratt merverdiavgift ved innførsel dersom vilkårene i tolloven § 16-10 er oppfylt.

Overtredelsesgebyr ved manglende deklarering av betalingsmidler

Den som bringer norske og utenlandske sedler og mynter tilsvarende et beløp større enn NOK 25 000 til eller fra tollområdet, skal uoppfordret oppgi eller legge fram disse for tollmyndighetene, jf. tollforskriften § 3-1-11. Melde- og framleggelsesplikten skal sikre at overføring av valuta mv. inn og ut av landet skjer i synlige og kontrollerbare former. Ved brudd på denne plikten kan tollmyndighetene ilegge et overtredelsesgebyr på inntil 30 prosent av betalingsmiddelets pålydende, jf. tolloven § 16-15. Når det foreligger brudd på melde- og framleggelsesplikten kan en del av betalingsmidlene holdes tilbake til sikring av overtredelsesgebyret som er ilagt.

Nærmere regler om ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr og tilbakehold av betalingsmidler er gitt i tollforskriften §§ 16-15-1 og 16-15-2. Her framgår det blant annet at gebyret skal settes til 20 prosent av betalingsmiddelets pålydende. Gebyrsatsen er samordnet med bøtenivået for overtredelse av deklareringsplikten, jf. Riksadvokatens retningslinjer, RA-2004-541. Tollmyndighetene kan sette ned eller frafalle gebyret dersom særlige forhold tilsier det. Med særlige forhold menes forhold som er utenfor deklarantens kontroll, herunder uforutsette valutasvingninger eller andre særegne omstendigheter som ikke kan lastes deklaranten.

Inndragning av tillatelse

Tollmyndighetene kan suspendere eller trekke tilbake en tollagertillatelse hvis fastsatte vilkår ikke overholdes eller tollagerholder på annen måte gjør seg skyldig i misbruk, jf. tolloven § 4-30 annet ledd. Tolldirektoratet har gitt nærmere retningslinjer i «Instruks om reaksjoner ved brudd på tillatelser gitt i tollagerbevillingen».

Forenklet forelegg

Etter tolloven § 16-9 kan tollmyndighetene ilegge bøter i form av forenklet forelegg ved ulovlig innførsel av varer. Med ulovlig innførsel menes innførsel eller forsøk på innførsel av varer utenom tollmyndighetenes kontroll i strid med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i tolloven. Forelegget ilegges etter faste bøtesatser og skal omfatte inndragning av de varene som har vært gjenstand for tollovertredelsen, eventuelt et beløp tilsvarende varenes verdi. Bøtesatser og subsidiær fengselsstraff mv. er regulert i tollforskriften § 16-9-1 flg. Ordningen med forenklet forelegg er begrenset til mindre saker. For brennevin, vin og alkohol til og med syv prosent gjelder en grense på henholdsvis 5, 10 og 50 liter. For tobakksvarer er grensen 1 000 sigaretter eller 1 000 gram røyketobakk mv. For kjøtt er grensen 40 kg, og for de fleste andre varer gjelder en grense på 10 000 kroner. Bøtesatsene varierer fra 400 til 3 400 kroner for hver varetype. Ved ulovlig innførsel av flere varetyper legges bøtene sammen. Dersom samlet bot overstiger 8 000 kroner, politianmeldes forholdet.

Det kan ikke utstedes forenklet forelegg når varen som innføres er ulovlig å føre inn i landet eller når det kreves særskilt tillatelse til å innføre varen, slik som narkotika, legemidler, våpen, levende dyr og kjøtt fra land hvor det foreligger fare for smitte av husdyrsykdommer. Ulovlig innførsel av slike varer politianmeldes.

Straff

Etter tolloven § 16-2 om ulovlig vareførsel straffes den som i strid med regelverket innfører eller utfører varer utenom tollmyndighetenes kontroll, eller som disponerer over en vare i strid med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven. Annet ledd presiserer at det også regnes som ulovlig inn- og utførsel å ikke oppgi til tollmyndighetene varer som finnes i transportmiddelet når man er pliktig til det, og å gi varer villedende utseende eller gjemme dem inne i eller blant andre varer. Etter tredje ledd straffes fører av transportmiddel som ikke på forsvarlig måte søker å hindre at en vare ulovlig føres ut fra, eller inn i, transportmiddelet. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler. Etter tolloven § 16-7 er straffen for særlig grov overtredelse av ovennevnte bestemmelse fengsel inntil to år, men fengsel inntil seks år ved forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse.

Bestemmelsen om ulovlig vareførsel suppleres av tolloven § 16-3 om planmessig forberedelse til ulovlig innførsel og § 16-4 om heleri av ulovlig innført vare. Når det gjelder unndragelse av toll og avgift ved inn- og utførsel rammes dette av straffeloven § 378 om skattesvik. Bestemmelsen slår fast at den som gir uriktig eller ufullstendig opplysning til en offentlig myndighet, eller unnlater å gi pliktig opplysning, kan straffes med bot eller fengsel inntil to år, når han forstår eller bør forstå at det kan føre til skattemessige fordeler. Med uttrykket «skatt» menes direkte og indirekte skatter (avgifter) som fastsettes av Stortinget i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a.

13.8.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre en adgang for tollmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte pliktregler i tolloven kapittel 3 og 4. I tillegg foreslo departementet at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges den som unnlater å medvirke til kontroll, og den som utsteder eller foranlediger utstedt uriktig opprinnelsesbevis mv. Dette er overtredelser som er straffbare etter tolloven §§16-2, 16-5 og 16-7.

Etter forslaget skal overtredelsesgebyr i utgangspunktet ilegges etter standardiserte satser som fastsettes i forskrift. For unnlatt medvirkning til kontroll foreslås imidlertid at gebyret fastsettes individuelt, men innenfor en maksimumsgrense på 50 rettsgebyr. Videre foreslo departementet en bestemmelse om at overtredelsesgebyr ikke skal ilegges dersom oppfyllelse er umulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige.

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015 – 2016) om endringer i forvaltningsloven mv., hvor det foreslås enkelte særlige saksbehandlingsregler som skal sikre at kravene til rettssikkerhet som følger av blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), oppfylles ved ileggelse av administrative sanksjoner. For oversiktens skyld foreslo departementet tilsvarende bestemmelser i tolloven, men viste til at forvaltningslovens bestemmelser, når de trer i kraft, også vil gjelde for tollmyndighetene ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Forslaget omfattet bestemmelser om unntak fra plikten til forhåndsvarsel når administrativ sanksjon ilegges på stedet, om myndighetens plikt til å veilede om taushetsrett og til å underrette parten om sakens utfall og om domstolenes kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner.

Departementet foreslo også en bestemmelse om utsatt iverksetting av vedtak om tilleggstoll og overtredelsesgebyr. Forslaget innebærer at vedtak om slike sanksjoner ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen avgjort. Dersom den som er ilagt sanksjonen akter å prøve vedtakets gyldighet for domstolene, skal vedtaket etter anmodning ikke iverksettes før etter utløpet av søksmålsfristen eller endelig rettsavgjørelse foreligger.

13.8.4 Høringsinstansenes merknader

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er enig i at et effektivt sanksjonssystem er viktig, men mener at det i utgangspunktet er betenkelig å sanksjonere brudd på pliktregler som ikke innebærer unndragelse av toll eller avgift. Etter organisasjonens syn bør sanksjonering utover dette i det minste ha en særskilt begrunnelse, som for eksempel at bruddet har sammenheng med overtredelse av restriksjoner eller at det kan oppnås konkrete fordeler. De mener derfor at det bør kreves en viss kvalifisering av de tilfellene som ilegges overtredelsesgebyr, og at det bør inntas nærmere vilkår for bruken av gebyr i den foreslåtte lovbestemmelsen, slik at bruken forutsetter en viss forholdsmessighet.

Næringslivets avgiftsforum gir uttrykk for tilsvarende synspunkter og mener at det bør kreves en viss kvalifisering av de tilfellene som ilegges overtredelsesgebyr. De foreslår at det i ny § 16-17 i tolloven inntas kriterier for vurderingen av om gebyr skal ilegges, tilsvarende som i enkelte andre nyere lover. Videre påpekes viktigheten av at lovgiver setter øvre grense for overtredelsesgebyr betydelig lavere enn i høringsforslaget.

Regnskap Norge uttaler at de ikke støtter forslaget om innføring av et overtredelsesgebyr for bagatellmessige overtredelser som egenrettes eller ikke medfører tap for staten. De skriver:

«Vi er av den oppfatning at sanksjonering av slike hendelige/bagatellmessige forhold hvor staten ikke lider tap kan lede til motsetninger mellom næringslivet og Tolletaten, snarere enn å lede til økt etterlevelse. Etter vår vurdering er det ikke i denne kategorien overtredelser man finner de subjektene som Tolletaten burde fokusere sine ressurser på. Vi kan heller ikke se forhold ved overføring av oppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten som skulle begrunne slike regler.»

Regnskap Norge sier seg også uenig i forslaget om at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges uten krav til subjektiv skyld.

NHO Logistikk og Transport mener at skyldprinsippet må inn i regelverket. I tillegg uttaler de at øvre ramme for overtredelsesgebyr er svært høy, og for å unngå synsing og urimelige vedtak bør man i forskrift utarbeide en slags «prisliste».

13.8.5 Vurderinger og forslag

Innføring av et overtredelsesgebyr

Systemet for inn- og utførsel av varer er basert på selvdeklarering, og tolloven pålegger de ulike subjektene i inn- og utførselsprosessen en rekke plikter, blant annet varslingsplikt, melde- og framleggelsesplikt samt deklareringsplikt. Hensynet bak disse pliktene er at tollmyndighetene skal ha mulighet til å kontrollere vareførselen som sådan, i tillegg til å avdekke tollunndragelser og inn- og utførsel av ulovlige og restriksjonsbelagte varer. Tolletaten utfører kontrolloppgaver på grensen for mer enn 20 andre etater. For eksempel kan tollmyndighetene på vegne av Statens legemiddelverk tilbakeholde, beslaglegge og destruere legemidler som importeres i strid med reglene for personlig import av legemidler, jf. § 3-2 a i forskrift 2. november 2004 nr. 1441 om tilvirkning og import av legemidler. Videre bruker Statistisk sentralbyrå (SSB) data fra TVINN (TollVesenets Informasjonssystem for Næringslivet) som den viktigste datakilden for utenrikshandelsstatistikk med varer samt andre statistikker. Utenrikshandelsstatistikken med varer er en viktig del av utenriksregnskapet og nasjonalregnskapet. Også andre statistikker, som godstransport med lastebil inn og ut av Norge, IKT-statistikk, miljøstatistikk mv., er avhengig av data som kommer fra Tolletaten via utenrikshandelsstatistikken. God kvalitet på de opplysningene som gis i inn- og utførselsprosedyrene, er derfor viktig av flere grunner.

Det er også viktig for en effektiv oppgavefordeling mellom Tolletaten og Skatteetaten at tollmyndighetenes kontroll sikrer så riktige grunnlagsdata for avgiftsfastsettelsen som mulig. Fra 1. januar 2017 skal registrerte merverdiavgiftspliktige oppgi grunnlaget for innførselsmerverdiavgiften og beregning av denne i den ordinære skattemeldingen, sammen med innenlands omsetning og uttak. Tolldeklarasjonene vil imidlertid fortsatt være viktig som underlagsdokumentasjon for skattemeldingene for merverdiavgift.

Når tollmyndighetene avdekker et lovbrudd har de i dag følgende reaksjonsmuligheter, avhengig av overtredelsens omfang og alvor: ilegge en administrativ sanksjon (tilleggstoll, overtredelsesgebyr for brudd på deklareringsplikten for betalingsmidler og inndragning av tillatelser), utstede forenklet forelegg eller anmelde saken til politiet med sikte på straffeforfølgning. For noen typer overtredelser er imidlertid administrativt tillegg, forenklet forelegg eller politianmeldelse ingen aktuell eller hensiktsmessig reaksjonsform. Det gjelder først og fremst ved brudd på pliktreglene i tolloven kapittel 3 og 4. Brudd på slike regler vil ikke nødvendigvis innebære en tollunndragelse, og det vil dermed ikke være hjemmel for å ilegge tilleggstoll. Overtredelsen er imidlertid underlagt straffeansvar etter tolloven § 16-2, men det vil være uhensiktsmessig å belaste politiet og påtalemyndigheten med saker som ikke er så alvorlige at de bør forfølges strafferettslig. Det samme gjelder ved brudd på vilkår for ulike tillatelser, som for eksempel vilkår for oppretting og drift av tollager. I slike tilfeller vil suspensjon eller tilbaketrekning av tillatelsen kunne være en uforholdsmessig reaksjon. Tollmyndighetene har derfor behov for en sanksjon for pliktbrudd som ikke er så grove at det er aktuelt å inndra tillatelser eller anmelde forholdet med sikte på straffeforfølgning.

Etter departementets vurdering vil et overtredelsesgebyr være et effektivt og nødvendig virkemiddel for å stimulere de ulike aktørene i inn- og utførselsprosessen til å oppfylle sine opplysningsplikter og andre plikter etter tolloven. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å innføre en adgang for tollmyndighetene til å ilegge et overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte pliktregler i tolloven.

Overtredelse av tolloven kapittel 3 og 4

I høringsnotatet foreslo departementet at tollmyndighetene skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på en rekke bestemmelser i tolloven kapittel 3 og 4. De mest sentrale pliktene er varslings-, melde- og fremleggelsesplikten etter § 3-1, deklareringsplikten etter §§ 4-10 og 4-11 samt plikten til å søke om tollmyndighetenes tillatelse til å disponere over ufortollet vare etter §§ 4-20 til 4-25. Forslaget omfattet også bestemmelser om plikter ved ankomst og avreise fra tollområdet, lossing og lasting samt oppretting og drift av tollager. Departementet opprettholder forslaget og foreslår at tollmyndighetene skal kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor den som overtrer plikter i tolloven §§ 3-1 til 3-7, 4-1, 4-10 til 4-12, 4-20 til 4-25 og 4-30.

Enkelte høringsinstanser som NHO og Næringslivets avgiftsforum, mener at det bør kreves en viss kvalifisering av de tilfellene som ilegges overtredelsesgebyr, og Regnskap Norge uttaler at de ikke støtter forslaget om innføring av et overtredelsesgebyr for bagatellmessige overtredelser som egenrettes eller ikke medfører tap for staten.

Departementet vil påpeke at det ikke er hensikten at enhver overtredelse av regelverket skal sanksjoneres med et overtredelsesgebyr. Enkelte overtredelser er mer alvorlige enn andre, og tollmyndighetene må utvise et visst skjønn ved vurderingen av om gebyr skal ilegges i det enkelte tilfellet. Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges overtredelsesgebyr, er det naturlig å legge vekt på de kriteriene som oppstilles i ny § 46 i forvaltningsloven. Bestemmelsen er vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15, men foreløpig ikke trådt i kraft. Kriteriene som nevnes i bestemmelsen, er sanksjonens preventive virkning, overtredelsens grovhet og om noen som handler på vegne av foretaket, har utvist skyld. Det kan også være aktuelt å se hen til om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen, om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen, om det foreligger gjentakelse og foretakets økonomiske evne. I tillegg mener departementet at overtredelsesgebyr ikke bør ilegges for lang tid etter at overtredelsen skjedde. For øvrig legger departementet til grunn at nærmere regulering skjer i interne retningslinjer, blant annet for å sikre likebehandling mellom tollregionene. Forslaget er altså ikke ment å benyttes på bagatellovertredelser.

Departementet viser til forslag til ny § 16-17 første ledd bokstav a og b i tolloven.

Manglende medvirkning til kontroll

Departementet foreslår i punkt 13.4.5 en bestemmelse i tolloven § 13-4 om kontroll hos den opplysningspliktige. Etter forslaget skal den som er opplysningspliktig etter loven, blant annet gi tollmyndighetene adgang til å undersøke lokaler og varer og se igjennom arkiver mv., såkalt stedlig kontroll. Videre følger det av tolloven § 13-7 om kontroll av tollager at tollmyndighetene til enhver tid skal ha uhindret adgang til ethvert område eller bygning som er godkjent som tollager, og andre steder hvor tollmyndighetene har gitt tillatelse til lagring av ufortollede varer. Tollmyndighetene kan her foreta de undersøkelser som anses nødvendige. Av hensyn til en effektiv kontroll er det viktig at kontrollobjektene oppfyller sin medvirkningsplikt.

Å unnlate å medvirke til kontroll er straffbart etter tolloven § 16-5. Anmeldelse er imidlertid en lite egnet reaksjon, og tollmyndighetene har derfor behov for en alternativ sanksjon for brudd på medvirkningsplikten. Etter departementets syn er overtredelsesgebyr i de fleste tilfeller en mer egnet sanksjon enn straff, og departementet foreslår derfor at tollmyndighetene skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved manglende medvirkning til kontroll etter tolloven §§ 13-4 og 13-7.

Departementet viser til forslag til ny § 16-17 første ledd bokstav c i tolloven.

Særlig om opprinnelsesbevis mv.

Norge er gjennom frihandelsavtalene forpliktet til å ha sanksjoner mot utstedelse av uriktig opprinnelsesbevis ved utførsel. Et eksempel er Regional Convention on pan-Euro-Mediterranean preferential rules of origin (PEM-konvensjonen) Appendix I Article 34 som lyder:

«Penalties shall be imposed on any person who draws up, or causes to be drawn up, a document which contains incorrect information for the purpose of obtaining a preferential treatment for products.»

Utstedelse av uriktig opprinnelsesbevis mv. er straffbart etter tolloven § 16-5 tredje ledd som lyder:

«På samme måte straffes den som i Norge utsteder eller foranlediger utstedt uriktig opprinnelsesbevis, faktura eller annet uriktig legitimasjonsdokument som er bestemt til å tjene som bevis ved tollekspedisjon av en vare i et annet land.»

I dag er det kun de alvorlige og bevisste overtredelsene som sanksjoneres, jf. blant annet Borgarting lagmannsretts dom av 4. mai 2016 der en daglig leder i et selskap som drev med produksjon av biodiesel, ble dømt til to års fengsel (ett år betinget) for særlig grov tollovertredelse, jf. tolloven § 16-5 tredje ledd, jf. § 16-7 første ledd, for å ha utstedt uriktige tollsertifikater som medførte at mottakerne feilaktig oppnådde tollfrihet på 33 millioner kroner.

Som regel vil brudd på reglene få konsekvenser for eksportøren i form av regress, ved at importøren i utlandet krever at den norske eksportøren dekker den ekstra tollbelastningen vedkommende blir påført av importlandets tollmyndigheter. Det er imidlertid viktig at Norge framstår som et seriøst eksportland, som har effektive sanksjoner som sikrer etterlevelsen av regelverket. Det vil lette markedsadgangen for norske eksportører og i tillegg spare norske myndigheter for henvendelser fra andre lands tollmyndigheter. Det er derfor behov for en administrativ sanksjonsmulighet for overtredelser som ikke er så alvorlige at det er hensiktsmessig å forfølge saken strafferettslig. På denne bakgrunn foreslår departementet at tollmyndighetene skal kunne ilegge den som i Norge utsteder eller foranlediger utstedt uriktig opprinnelsesbevis, faktura eller annet uriktig legitimasjonsdokument, som er bestemt til å tjene som bevis ved tollekspedisjon av en vare i et annet land, et overtredelsesgebyr.

Departementet viser til forslag til ny § 16-17 første ledd bokstav d i tolloven.

Vilkår for overtredelsesgebyr

I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges uten krav om subjektiv skyld. NHO Logistikk og Transport og Regnskap Norge er uenig i dette forslaget.

Etter forslaget skal overtredelsesgebyr kunne ilegges for brudd på en rekke pliktregler i tolloven kapittel 3 og 4, for manglende medvirkning til kontroll etter §§ 13-4 og 13-7 og for utstedelse av uriktig opprinnelsesdokument. Departementet legger til grunn at det ved slike pliktbrudd vil være en sterk presumpsjon for at den som har overtrådt bestemmelsene har opptrådt i det minste uaktsomt. Overtredelsesgebyret vil i stor grad ilegges næringsdrivende som speditører, importører, transportører, tollagerholder mv. I den grad privatpersoner bryter de aktuelle pliktreglene, vil forholdet som oftest rammes enten av ordningen med forenklet forelegg, anmeldelse eller tilleggsskatt. Departementet legger til grunn at det kun i noen få tilfeller vil være aktuelt å ilegge privatpersoner et overtredelsesgebyr.

Formålet med gebyrordningen er å stimulere til at regelverket følges og sikre at tollmyndighetene har et effektivt sanksjonsmiddel ved pliktbrudd som ikke er så grove at de straffeforfølges. Det er derfor viktig at ordningen ikke forutsetter individuelle vurderinger av skyldkrav. Departement opprettholder derfor forslaget om at det ikke lovfestes noe vilkår om subjektiv skyld for å ilegge overtredelsesgebyr. Det påpekes imidlertid at selv om det ikke stilles krav om skyld for å ilegge et overtredelsesgebyr, må tollmyndighetene utøve et visst skjønn med hensyn til om overtredelsesgebyr skal ilegges i det enkelte tilfelle slik som redegjort for ovenfor.

I enkelte tilfeller kan et pliktbrudd skyldes et hendelig uhell eller uforutsette eller uavvendelige begivenheter som gjør det umulig å oppfylle forpliktelsen (force majeure). Etter departementets syn bør det ikke ilegges overtredelsesgebyr i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at overtredelsesgebyr ikke skal ilegges dersom oppfyllelse er umulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige. Et eksempel er der en tollagerholder ikke kan framlegge tilfredsstillende tollagerregnskap etter tollforskriften § 4-30-4 fordi det har blitt ødelagt i brann.

Departementet viser til forslag til ny § 16-17 tredje ledd.

Utmåling av overtredelsesgebyret

Etter departementets forslag skal tollmyndighetene kunne ilegge overtredelsesgebyr for en rekke forskjellige lovbrudd. Gebyrets størrelse bør derfor sees i sammenheng med omfanget og virkningen av det enkelte lovbruddet og om gebyret ilegges foretak eller unntaksvis en privatperson.

Det er viktig at tollmyndighetene kan ilegge overtredelsesgebyr uten for omfattende saksbehandling. Hensynet til en effektiv sanksjonering tilsier derfor at gebyret gis etter faste satser og ikke utmåles individuelt. Også hensynet til likebehandling tilsier en slik løsning. Gebyret skal ilegges av tollregionene, og faste satser vil i større grad enn individuell utmåling sikre lik behandling av like lovbrudd. Standardisert utmåling av overtredelsesgebyr gir også større forutberegnelighet om konsekvensen av lovbrudd. I praksis bør det imidlertid skje en individuell vurdering innenfor visse rammer. På grunn av omfanget av lovbrudd som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og behovet for en viss grad av individuelle vurderinger av overtredelsen, vil det være vanskelig å lage et utmålingssystem med faste satser som treffer uten at det blir for detaljert og omfattende.

Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å regulere gebyrsatsene i loven. En slik regulering egner seg bedre i forskrift eller interne retningslinjer. Departementet foreslår derfor en hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyret. NHO Logistikk og Transport uttaler at øvre ramme for overtredelsesgebyr er svært høy, og foreslår at man i forskrift utarbeider en slags «prisliste». Departementet viser til at den øvre rammen for gebyr kun vil bli brukt for de mest alvorlige overtredelsene, og at forslag til forskrift om utmåling av overtredelsesgebyret vil bli sendt på høring.

Standardisert utmåling av gebyret basert på overtredelsens omfang kan imidlertid være vanskelig ved manglende medvirkning til kontroll. Departementet foreslår at tollmyndighetene ved slike overtredelser skal fastsette gebyrets størrelse individuelt innenfor en maksimumsgrense på 50 ganger rettsgebyret (p.t. 51 250 kroner). Ved individuell utmålingen av gebyr mot privatpersoner er det naturlig å legge vekt på blant annet overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet samt overtrederens skyld og økonomiske evne, jf. ny § 44 i forvaltningsloven. For foretak kan det blant annet tas hensyn til sanksjonens preventive virkning, overtredelsens grovhet og om noen som handler på vegne av foretaket, har utvist skyld. Det kan også være aktuelt å se hen til om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen, om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen, om det foreligger gjentakelse og foretakets økonomiske evne, jf. ny § 46 i forvaltningsloven.

Overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen.

Departementet viser til forslag til ny § 16-17 annet og fjerde ledd i tolloven.

Saksbehandlingsregler mv.

Ved tollmyndighetenes ileggelse av overtredelsesgebyr vil saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelde, jf. tolloven § 1-8 som sier at «[f]orvaltningsloven gjelder for tollmyndighetenes virksomhet hvis ikke annet er bestemt i denne loven».

Overtredelsesgebyr som foreslått her, vil som hovedregel anses å være straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). I høringsnotatet viste departementet til forslag til nytt kapittel IX om administrative sanksjoner i forvaltningsloven, fremmet i Prop. 62 L (2015 – 2016) om administrative sanksjoner mv. Her foreslås blant annet enkelte særlige saksbehandlingsregler som skal sikre at kravene til rettssikkerhet som følger av blant annet EMK, oppfylles ved ileggelse av administrative sanksjoner. For oversiktens skyld foreslo departementet å innta likelydende saksbehandlingsregler i ny § 16-18 i tolloven, men viste samtidig til at det ikke vil være behov for slike bestemmelser i tolloven dersom forslaget til bestemmelser i forvaltningsloven vedtas og trer i kraft før eller på samme tidspunkt som forslaget til bestemmelser om overtredelsesgebyr i tolloven.

De aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven er vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15, men ennå ikke trådt i kraft. Når de trer i kraft, vil de gjelde ved tollmyndighetenes ileggelse av overtredelsesgebyr og tilleggstoll etter tolloven. Ettersom det ikke er avklart når de nye saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven skal tre i kraft, opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet og foreslår en ny paragraf med saksbehandlingsregler. Forslaget innebærer bestemmelser om unntak fra plikten til forhåndsvarsel når administrativ sanksjon ilegges på stedet og om myndighetenes plikt til å veilede om taushetsrett og til å underrette parten om sakens utfall. I tillegg foreslås en bestemmelse om domstolenes kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner. For en nærmere beskrivelse vises til Prop. 62 L (2015 – 2016).

Departementet viser til forslag til ny § 16-18 i tolloven.

Forholdet til andre sanksjoner

I noen tilfeller kan en og samme handling innebære overtredelse av flere bestemmelser og derved kunne gi grunnlag for flere forskjellige sanksjoner. Et praktisk eksempel er der en ikke-registrert avgiftspliktig gir uriktige opplysninger om tollverdi i tolldeklarasjonen. Det vil da kunne være hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr etter forslaget her. Dersom den samme uriktige tollverdien legges til grunn ved beregningen av innførselsmerverdiavgiften, vil det også kunne være hjemmel for å ilegge tilleggsavgift (tilleggsskatt fra 2017 etter ny skatteforvaltningslov).

EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 forbyr gjentatt straffeforfølgning av samme forhold. Departementet legger til grunn at det i situasjoner som dette, der opplysninger om uriktig tollverdi i tolldeklarasjonen gir grunnlag for både overtredelsesgebyr og tilleggsskatt, bare skal ilegges én sanksjon.

Etter bestemmelsen om tilleggsskatt i ny skatteforvaltningslov skal skattemyndighetene ilegge tilleggsskatt dersom vilkårene er oppfylt. Det innebærer at dersom opplysningssvikten kan føre til unndratt avgift («skattemessige fordeler», jf. § 14-3 i skatteforvaltningsloven), skal det ilegges tilleggsskatt og ikke overtredelsesgebyr.

Tilsvarende problemstilling vil ikke oppstå når den avgiftspliktige er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Etter overføring av forvaltningsoppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten fra 2017 skal registrerte avgiftspliktige innberette, beregne og betale innførselsmerverdiavgiften etter de samme reglene som gjelder for merverdiavgift av innenlandsk omsetning og uttak. Det innebærer at denne gruppen avgiftspliktige skal gi opplysninger om innførselsmerverdiavgiften i samme skattemelding som den innenlandske merverdiavgiften, og ikke i tolldeklarasjonen som i dag. I slike tilfeller vil derfor tollmyndighetene kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på deklareringsplikten i tollloven § 4-10. Dersom feil tollverdi «videreføres» ved at det senere oppgis feil beregningsgrunnlag for merverdiavgift og feil beregning av merverdiavgift i den ordinære skattemeldingen for merverdiavgift, vil dette være et nytt forhold. Skattemyndighetene skal da i prinsippet ilegge tilleggsskatt etter § 14-3 i skatteforvaltningsloven dersom vilkårene for øvrig er oppfylt, men på grunn av fradragsretten for inngående merverdiavgift vil det som regel ikke være unndratt noe avgift.

Brudd på deklareringsplikten kan også føre til unndratt toll. Tollmyndighetene vil da kunne ha hjemmel til å ilegge både overtredelsesgebyr og tilleggstoll. Det er ikke hensikten med forslaget her at overtredelsesgebyr skal erstatte tilleggstoll, forenklet forelegg eller anmeldelse der slike sanksjoner er mer hensiktsmessige. Departementet legger til grunn at Tolldirektoratet gir retningslinjer om forholdet mellom de ulike sanksjonene og valg av sanksjon.

Utsatt iverksetting

Gebyrer fastsatt i medhold av tolloven omfattes av reglene i skattebetalingsloven, med mindre annet et særskilt bestemt, jf. skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a. Det innebærer at overtredelsesgebyrer i utgangspunktet skal betales ved forfall og med de beløp som opprinnelig er fastsatt, selv om fastsettingen er påklaget eller brakt inn for domstolene, jf. skattebetalingsloven § 10-1 første ledd.

Forvaltningsloven § 42 åpner for en skjønnsmessig adgang for forvaltningen til å innvilge utsatt iverksetting av vedtak. Etter bestemmelsen kan en underinstans, klageinstans eller annet overordnet organ beslutte at et vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Det kan også gis utsatt iverksetting til det foreligger endelig dom, når en part eller en annen med rettslig interesse akter å gå til søksmål eller har reist søksmål for å få vedtaket prøvd ved domstol. Bestemmelsen gjelder på tollområdet, men forutsetter at parten mv. anmoder om utsatt iverksetting.

Etter ny skatteforvaltningslov § 14-10 skal skattepliktige og tredjeparter ha en ubetinget rett til utsatt iverksetting av vedtak om tilleggsskatt og overtredelsesgebyr til utløpet av klagefristen, eventuelt til en klage er endelig avgjort. Det skal ikke være nødvendig å anmode myndighetene om utsatt iverksetting. I saker hvor skattepliktig eller tredjepart ikke har påklaget vedtaket men akter å gå til søksmål for å få vedtaket prøvd ved domstolen, må vedkommende anmode om utsatt iverksetting. Skattemyndighetene skal da innvilge utsatt iverksetting uten nærmere vurdering.

Begrunnelsen for bestemmelsen er at administrative sanksjoner kan være av en særlig inngripende karakter, og at utsatt iverksetting av vedtak vil styrke skattepliktiges og tredjeparters rettssikkerhet, jf. Prop. 38 L (2015 – 2016) Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) punkt 20.5.3.3. Departementet mener at tilsvarende hensyn bør tillegges vekt på tollområdet, og foreslår derfor en likelydende bestemmelse i tolloven om utsatt iverksetting av vedtak om tilleggstoll og overtredelsesgebyr etter § 16-17.

Departementet viser til forslag til ny § 16-19 i tolloven.

Etter skattebetalingsloven § 10-51 første ledd bokstav f forfaller tilleggstoll etter tolloven § 16-10 til betaling tre uker etter at melding om kravet er sendt. Tilsvarende vil i utgangspunktet gjelde overtredelsesgebyr etter ny § 16-17 i tolloven, som foreslått her. Som en konsekvens av forslaget om utsatt iverksetting foreslår departementet at forfallsfristen for krav om tilleggstoll og overtredelsesgebyr etter tolloven § 16-17 ikke starter å løpe før klagefristen er ute, og ved klage, når denne er avgjort. Videre foreslås at dersom det er innvilget utsatt iverksetting, forfaller kravet til betaling tre uker etter søksmålsfristen, eller ved søksmål, når endelig rettsavgjørelse foreligger. I tillegg foreslås en endring i skattebetalingsloven § 10-1 for tilfeller hvor anmodning om utsatt iverksetting kommer etter at kravet er forfalt til betaling. Dette forslaget innebærer at forfallsbestemmelsen ikke gjelder når det kan gis utsatt iverksetting av vedtak etter tolloven.

Ved lov 27. mai 2016 nr. 14 om ny skatteforvaltningslov, som trer i kraft 1. januar 2017, er det vedtatt slike endringer i skattebetalingsloven §§ 10-1 og 10-51 for tilleggsskatt og overtredelsesgebyr etter skatteforvaltningsloven. De foreslåtte endringene for tilleggstoll og overtredelsesgebyr etter tolloven § 16-17 må gjøres i denne loven. Departementet viser til forslag til endringer i lov 27. mai 2016 nr. 14 Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) § 16-3 nr. 32.

13.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det må påregnes at tollmyndighetene vil få noe merarbeid med å fatte vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr og saksbehandling i forbindelse med klager. På den annen side forventes det at adgangen til å ilegge slike reaksjoner vil føre til raskere og bedre etterlevelse av regelverket, slik at tollmyndighetene vil bruke mindre ressurser til å følge opp brudd på plikter og pålegg. Samlet forventes gevinsten ved dette å overstige merarbeidet med å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Utvidet lagringstid for opplysninger fra Tolletatens skiltgjenkjenningssystem (ANPR) vil styrke Tolletatens rolle som samfunnsbeskytter ved at etaten blir bedre rustet til å avdekke og hindre ulovlig vareførsel. Forslaget vil i seg selv ikke gi økte kostnader for tollmyndighetene, men vil bidra til at det kan gjennomføres mer effektive kontroller. Forslaget antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for næringslivet eller privatpersoner.

De øvrige forslagene forventes ikke å gi administrative og økonomiske konsekvenser av betydning.

13.10 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at de foreslåtte endringene i tolloven trer i kraft 1. januar 2017. Departementet foreslår videre at §§ 16-17 til 16-19 om overtredelsesgebyr får virkning for overtredelser som finner sted etter at loven har trådt i kraft. Det foreslås at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks.

14 Plikt til å levere land-for-land-rapport til skattemyndighetene

Departementet fremmet 11. mai 2016 forslag til regler i ligningsloven om at flernasjonale konsern skal levere en land-for-land-rapport til skattemyndighetene, jf. Prop. 120 L (2015 – 2016). Land-for-land-rapporten skal inneholde opplysninger om inntekt, skatt og fysiske eiendeler mv. i de landene konsernet har virksomhet. Reglene gjelder ifølge forslaget fra og med regnskapsåret 2016. Konsernene skal levere den første rapporten innen 31. desember 2017.

Ligningsloven blir erstattet av den nye skatteforvaltningsloven fra og med 1. januar 2017. Reglene om land-for-land-rapportering må derfor overføres til skatteforvaltningsloven. Departementet legger i denne proposisjonen fram forslag til slike regler.

Prop. 120 L (2015 – 2016) ble ikke behandlet av Stortinget i løpet av vårsesjonen 2016. Det må tas hensyn til dette ved behandlingen av herværende forslag. Forslaget er en videreføring av forslaget i Prop. 120 L (2015 – 2016), med noen endringer som følge av at skatteforvaltningsloven har en annen lovstruktur og begrepsbruk enn ligningsloven. Reglene er plassert i skatteforvaltningslovens kapittel 8, og det er de alminnelige regler om administrative sanksjoner som skal gjelde ved overtredelse av rapporteringsplikten, slik departementet forutsatte i Prop. 120 (2015 – 2016) punkt 11.3. Dersom Stortinget ikke vedtar reglene om land-for-land-rapportering eller vedtar reglene med endringer sammenlignet med forslaget i Prop. 120 L (2015 – 2016), bør det følges opp på tilsvarende måte ved behandlingen av forslaget i proposisjonen her.

Departementet foreslår at reglene om plikt til å levere land-for-land-rapport skal framgå av en egen bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 8-12. For at begrepsbruken i bestemmelsen skal passe med skatteforvaltningsloven for øvrig, brukes «melding», «melding om fordeling av inntekt og skatt mv.» og «opplysningsplikt» der forslaget i Prop. 120 (2015 – 2016) bruker «land-for-land-rapport for skatteformål» og «rapporteringsplikt».

Paragrafens første ledd består av hovedregelen om hvilke foretak som har meldeplikt og hva meldingen skal inneholde. Det er blant annet fastsatt at det er morselskapet i konsernet som har såkalt primær rapporteringsplikt. Leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 første ledd slik dette er foreslått i Prop. 120 L (2015 – 2016), bortsett fra at fristen for å levere melding ikke er angitt. Denne bør stå i forskrift på samme måte som fristen for å levere andre meldinger etter skatteforvaltningsloven kapittel 8. Det er gjort rede for bestemmelsenes innhold i Prop. 120 L (2015 – 2016) punkt 5.2 og kapittel 6.

Annet ledd fastsetter at andre selskap i konsernet enn morselskapet kan få såkalt sekundær rapporteringsplikt i nærmere bestemte tilfeller. Dette leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 annet ledd. Det er gjort rede for bestemmelsens innhold i Prop. 120 L (2015 – 2016) punkt 5.3.

Tredje ledd fastsetter at selskap som inngår i flernasjonale konsern, skal opplyse om hvilket selskap i konsernet som skal levere meldingen. Dette leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 tredje ledd, bortsett fra at fristen for å gi opplysninger ikke er angitt. Denne bør stå i forskrift. Det er gjort rede for bestemmelsens innhold i Prop. 120 L (2015 – 2016) punkt 5.4.

Fjerde ledd fastsetter unntak fra plikten til å levere melding dersom konsernet hadde en samlet inntekt under 6,5 mrd. kroner i året før regnskapsåret. Dette leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 fjerde ledd. Det er gjort rede for bestemmelsens innhold i Prop. 120 L (2015 – 2016) punkt 5.5.

Femte ledd fastsetter at meldingen skal leveres på engelsk. Dette leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 femte ledd. Det er gjort rede for bestemmelsens innhold i Prop. 120 L (2015 – 2016) kapittel 7.

Sjette ledd regulerer i hvilken grad skattemyndighetene kan gi ut meldingen til andre. Dette leddet tilsvarer ligningsloven § 4-13 sjette ledd. Det er gjort rede for bestemmelsens innhold i Prop. 120 L (2016 – 2016) kapittel 9.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å videreføre hjemmelen til å gi forskrifter og retningslinjer som følger av § 4-12 syvende ledd. Skatteforvaltningsloven 8-14 har en egen forskriftshjemmel som gjelder for alle paragrafene i lovens kapittel 8.

Departementet foreslår at reglene trer i kraft 1. januar 2017 med virkning for regnskapsår som begynner 1. januar 2016 og senere. Den sekundære rapporteringsplikten etter § 8-12 annet ledd skal likevel bare ha virkning for regnskapsår som begynner 1. januar 2017 eller senere. Virkningstidspunktene er de samme som de som ble foreslått i Prop. 120 L (2015 – 2016).

Det vises til forslaget til endring av skatteforvaltningsloven § 8-12. Forslaget medfører at nåværende §§ 8-12 til 8-14 i skatteforvaltningsloven blir §§ 8-13 til ny 8-15.

15 Unntak fra taushetsplikt for Norges Bank ved utlevering av opplysninger til skattemyndighetene

15.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår en lovbestemmelse om at taushetsplikten for Norges Bank ikke skal gjelde når banken gir ut opplysninger til Skatteetaten. Formålet med forslaget er at skattemyndighetene skal kunne føre kontroll med at skatt og avgift for Norges Banks kontraktsmotparter mv. fastsettes med korrekt beløp. Forslaget vil føre til at norske skattemyndigheter kan foreta kontroll av skattepliktige som skal betale skatt til Norge, og at Norge blir i stand til å oppfylle internasjonale avtaler om å utveksle opplysninger med skattemyndighetene i andre land på en god måte.

Forslaget innebærer at Norges Banks opplysningsplikt til Skatteetaten blir mer lik den opplysningsplikten som gjelder for andre banker.

Departementet foreslår at bestemmelsen gis i form av en endring av sentralbankloven § 12 annet ledd tredje punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2017.

15.2 Gjeldende rett

Ligningsloven § 6-3 nr. 1 og merverdiavgiftsloven § 16-3 første ledd fastsetter at offentlige organer skal gi skattemyndighetene opplysninger som de er blitt kjent med i sitt arbeid, herunder i nødvendig utstrekning gi utskrift av protokoller, kopi av dokumenter mv. Reglene er videreført i skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd som trer i kraft 1. januar 2017. Opplysningsplikten gjelder når skattemyndighetene krever opplysningene utlevert. Informasjon som innhentes i medhold av bestemmelsen benyttes av Skatteetaten ved fastsetting og kontroll av skatt og avgift.

Opplysningsplikten som følger av skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd viker for offentlige organers lovbestemte taushetsplikt dersom ikke annet er bestemt. Det betyr at opplysninger ikke kan innhentes i medhold av disse bestemmelsene dersom det aktuelle organet har lovpålagt taushetsplikt etter annet regelverk enn skatteforvaltningsloven. For Norges Banks del er det i sentralbankloven § 12 fastsatt at de som utfører tjeneste eller arbeid for banken, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det de i denne forbindelse får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold. Denne bestemmelsen er dermed til hinder for at banken gir ut opplysninger til Skatteetaten i medhold av en av de nevnte bestemmelsene.

I skatteforvaltningsloven § 10-5 annet ledd er det fastsatt enkelte særregler om at offentlige organer har opplysningsplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene uten hinder av taushetsplikten som følger av annen lovgivning. Opplysninger som omfattes av disse bestemmelsene kan med andre ord innhentes av Skatteetaten selv om det offentlige organet har lovpålagt taushetsplikt. Norges Bank omfattes imidlertid ikke av noen av disse reglene. Norges Bank er ikke er tillagt kontrollerende funksjoner etter verdipapirhandelloven, jf. skatteforvaltningsloven § 10-5 annet ledd bokstav b.

Andre banker har en mer omfattende opplysningsplikt til Skatteetaten enn Norges Bank. Skatteforvaltningsloven § 10-2 første ledd fastsetter at tredjeparter, deriblant banker, skal gi skattemyndighetene opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt, når myndighetene krever det. Opplysningsplikten etter denne bestemmelsen gjelder på tross av bankenes taushetsplikt etter finansforetaksloven § 9-6 (taushetsplikt om kundeforhold mv.), § 9-7 (taushetsplikt om finansforetaket) og § 16-2 (finansforetaks taushetsplikt, behandling av kundeopplysninger mv.) siden taushetsplikten etter disse bestemmelsene bare gjelder såfremt det ikke er plikt eller adgang til å gi opplysninger etter lov eller forskrifter gitt med hjemmel i lov, herunder skatteforvaltningsloven § 10-2 første ledd.

15.3 Høring

Departementet sendte 14. mars 2016 på høring et forslag om unntak fra taushetsplikt for Norges Bank slik at banken skal gi ut opplysninger til skattemyndighetene når disse krever det i medhold av ligningsloven § 6-3 nr. 1 og merverdiavgiftsloven § 16-3 første ledd, videreført i skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd. Forslaget ble sendt til 34 høringsinstanser.

Finans Norge viser til at forslaget vil føre til at Norges Bank kan utlevere opplysninger til skattemyndighetene tilsvarende det som gjelder for finansnæringen for øvrig. Denne høringsinstansen uttaler at det ikke er noen grunn til at sentralbanken ikke skal ha den samme opplysningsplikten til skattemyndighetene som banker som omfattes av finansforetaksloven. Instansen har på denne bakgrunn ingen merknader til forslaget.

Norges Banks hovedstyre uttaler at det ikke har innvendinger eller andre merknader til forslaget.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at forslaget i høringsnotatet ikke omfatter utlevering av opplysninger til skatteoppkreverne. Denne høringsinstansen mener at skatteoppkreverne også bør omfattes dersom innsatsen mot arbeidslivskriminalitet skal bli effektiv. Instansen foreslår derfor at det i bestemmelsen som angir unntakets rekkevidde, tas inn en henvisning til skattebetalingsloven kapittel 1 og 2.

Advokatforeningen uttaler at den ikke har noen innsigelser til det konkrete lovforslaget, men er på generelt grunnlag opptatt av at personvernet svekkes ettersom skattemyndighetene får stadig videre hjemler for innhenting av opplysninger, og stadig økt omfang av informasjonsutveksling med andre land. Denne høringsinstansen mener at det ikke er etablert trygghet for at opplysninger som gis til utenlandske skattemyndigheter, behandles fortrolig. Instansen uttaler at det er betenkelig at Skatteetaten gis stadig større tilgang til opplysninger og at det legges opp til økt informasjonsutveksling, uten at det på forhånd foretas en helhetlig gjennomgang av spørsmålet om konfidensialitet og personvern i informasjonsutvekslingsavtaler.

Arbeids- og sosialdepartementet, Finanstilsynet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Norges Banks representantskap, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattedirektoratet, Tolldirektoratet og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har merknader til forslaget. Landsorganisasjonen i Norge opplyser at den ikke avgir uttalelse i saken.

15.4 Departementets vurderinger og forslag

Norges Bank får opplysninger om andre skattepliktiges forretningsforhold når de inngår avtaler med disse. Både norske og utenlandske myndigheter kan ha nytte av disse opplysningene i sitt arbeid, men taushetspliktregelen i sentralbankloven § 12 er til hinder for at banken gir ut opplysningene.

For norske skattemyndigheter er det først og fremst Norges Banks avtaler med kontraktsmotparter med skatteplikt til Norge som er av interesse. Reglene om adgang til å kreve opplysninger fra tredjeparter er en sentral del av skattekontrollen. Tredjeparter som Norges Bank besitter i mange tilfeller opplysninger som det ikke er mulig å skaffe til veie fra den skattepliktige selv. Som nevnt har banker som omfattes av finansforetaksloven plikt til å legge fram opplysninger om andre skattepliktige når Skatteetaten krever det. Etter departementets vurdering er det ikke noe som tilsier at Norges Bank ikke bør ha den samme opplysningsplikten.

Utenlandske skattemyndigheter kan ha nytte av opplysninger fra Norges Bank som gjelder avtaler med kontraktsmotparter som er skattepliktige i disse landene. Et eksempel på slike kontraktsmotparter er utenlandske finansinstitusjoner som har avtaler med Norges Bank i forbindelse med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland som er lagt til Norges Bank. Forvaltningen skjer hovedsakelig ved at Norges Bank foretar investeringer selv, mens en mindre del av forvaltningen er satt ut til eksterne, utenlandske forvaltningsinstitusjoner (297 mrd. kroner av totalt 7 475 mrd. kroner var eksternt forvaltet ved utgangen av 2015).

Norge har inngått en rekke avtaler med andre land om gjensidig administrativ bistand i skattesaker. Avtalene har bestemmelser om utveksling av opplysninger mellom skattemyndighetene. Bestemmelsene innebærer at avtalepartene, etter nærmere angitte regler, er folkerettslig forpliktet til å utveksle opplysninger til bruk i skattesaker når den andre avtaleparten ber om det. Avtalene omfatter ikke bare opplysninger skattemyndighetene er i besittelse av, men også opplysninger som befinner seg hos tredjeparter. Opplysningene fra tredjeparter kan imidlertid bare innhentes i samsvar med den interne lovgivningen i det landet anmodningen rettes til, herunder dette landets regler om taushetsplikt. Taushetspliktreglene i sentralbankloven § 12 er dermed til hinder for at Skatteetaten innhenter opplysninger fra Norges Bank og utleverer dem til utenlandske skattemyndigheter som ber om dette.

Erfaringer fra Skatteetaten viser at skattesaker stadig oftere gjelder internasjonale forhold. Norske skattemyndigheter har i mange tilfeller bruk for opplysninger fra utlandet ved kontroll av skattepliktige som har tilknytning til både Norge og utlandet. Bistandsavtalene bygger på en oppfatning om at gjensidig forpliktende samarbeid bidrar til korrekt beskatning av transaksjoner mv. på tvers av landegrensene, og det er derfor også i norske skattemyndigheters interesse at Norge overholder disse avtalene på en god måte.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det fastsettes en generell bestemmelse om utlevering av opplysninger fra Norges Bank til Skatteetaten. Bestemmelsen dekker både tilfeller hvor opplysningene skal brukes til fastsetting av skatt i Norge, og tilfeller hvor opplysningene skal utveksles med utenlandske skattemyndigheter.

Lovteknisk kan lovendringen gjennomføres på to måter: enten ved at det fastsettes i sentralbankloven § 12 at Norges Banks taushetsplikt ikke gjelder ved utlevering av opplysninger til Skatteetaten, eller ved at det i skatteforvaltningsloven fastsettes at Norges Bank skal gi skattemyndighetene nærmere bestemte opplysninger uten hinder av taushetsplikten som banken ellers har. Departementet har kommet til at den første løsningen er den mest hensiktsmessige. Sentralbankloven § 12 har allerede i dag i annet ledd en bestemmelse om at taushetsplikten for Norges Bank ikke gjelder overfor visse institusjoner, herunder ved levering av melding til ØKOKRIM etter hvitvaskingsloven. Departementet foreslår at denne bestemmelsen utvides slik at den også omfatter utlevering av opplysninger til skattemyndighetene i medhold av skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd.

Utleveringen etter skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd skal bare skje når skatte- og avgiftsmyndighetene krever det. Lovendringen vil dermed ikke pålegge Norges Bank noen plikt til å gi opplysninger uoppfordret.

Skattemyndighetenes adgang til å innhente opplysninger etter § 10-5 første ledd er etter ordlyden nokså vid. Den omfatter alle opplysninger som Norges Bank er blitt kjent med i sitt arbeid. Det ligger imidlertid en begrensning i at opplysningene må være til bruk i arbeidet med fastsetting og kontroll av skatt eller merverdiavgift. Opplysninger som etter sin art ikke er egnet til å brukes til dette formålet, kan ikke innhentes i medhold av bestemmelsen. Norges Bank vil dermed fortsatt ha taushetsplikt etter sentralbankloven § 12 om slike opplysninger.

Opplysningsplikten for Norges Bank vil på samme måte som for andre tredjeparter som skal gi opplysninger til skattemyndighetene, omfatte alle relevante opplysninger som banken til enhver tid har. Den foreslåtte bestemmelsen pålegger imidlertid ikke banken å innhente opplysninger som den ikke er i besittelse av når skattemyndighetene fremmer forespørselen om utlevering av opplysninger. Det er andre regler som bestemmer hvilken dokumentasjon Norges Bank plikter å oppbevare og disse påvirkes ikke av forslaget i proposisjonen her.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse tatt opp spørsmålet om konfidensialitet og personvern. Departementet viser til at skattemyndighetene er pålagt en streng taushetsplikt om opplysninger som mottas i medhold av skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd. Denne plikten vil også gjelde for informasjon som innhentes fra Norges Bank. Det følger av hovedregelen i § 3-1 første ledd at ansatte i Skatteetaten skal hindre at uvedkommende får tilgang til opplysninger om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. I de tilfellene hvor opplysninger gis ut til andre land, følger det av bistandsavtalene at opplysninger som mottas i henhold til bistandsavtalen er underlagt taushetsplikt på samme måte som opplysninger innhentet etter internlovgivningen i mottakerstaten, samt bestemmelser om hvem som skal ha tilgang til opplysningene i mottakerstaten og hvilke formål opplysningene kan brukes til.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund har i sin høringsuttalelse gått inn for at det også bør gjelde et unntak fra taushetsplikt for Norges Bank ved utlevering av opplysninger til skatteoppkreverne. Forslaget er begrunnet med at arbeidet mot arbeidslivskriminalitet skal bli mer effektiv. Departementet legger til grunn at det med forslaget menes at det bør gis unntak fra taushetsplikt for Norges Bank slik at skatteoppkreverne kan foreta arbeidsgiverkontroll hos banken som tredjepart.

Etter departementets vurdering er det ikke behov for en slik bestemmelse. Skatteoppkreverne kan som ledd i kontrollen av at arbeidsgivere oppfyller sine forpliktelser, kreve at tredjeparter, deriblant Norges Bank, gir opplysninger om arbeidsgivernes skattetrekkskonto mv., jf. skattebetalingsloven § 5-14 første til tredje ledd. Opplysningsplikten gjelder uten hinder av den taushetsplikten som tredjeparten ellers har; for Norges Banks del den taushetsplikten som følger av sentralbankloven § 12. Det er dermed allerede i dag slik at sentralbankloven § 12 ikke er til hinder for at skatteoppkreverne kan få opplysninger fra Norges Bank som tredjepart, i de tilfellene der vilkårene i skattebetalingsloven § 5-14 er oppfylt.

Opplysningsplikten etter skattebetalingsloven § 5-14 er utformet etter en vurdering av hvilke opplysninger skatteoppkreverne har behov for i arbeidsgiverkontrollen, jf. Ot.prp. nr. 34 (2003 – 2004) kapittel 4. Departementet er ikke kjent med forhold som tilsier en utvidelse av denne opplysningsplikten for Norges Banks del.

15.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ingen endringer i de materielle skattereglene og har dermed ingen provenymessige konsekvenser.

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av nevneverdig betydning for Norges Bank. Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 10-5 første ledd gjelder bare når skattemyndighetene krever det. Bestemmelsene pålegger ikke offentlige organer å gi opplysninger uoppfordret eller på regelmessig basis. Opplysninger fra Norges Bank vil kunne være viktige i de sakene de skal brukes i, men departementet antar at det ikke vil oppstå et stort antall slike saker i praksis.

Departementet legger til grunn at forslaget heller ikke vil ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for Skatteetaten.

15.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft 1. januar 2017.

16 Endringer i reglene om betaling av skatte- og avgiftskrav

16.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i skattebetalingslovens regler om betaling. Forslaget innebærer at det ikke lenger skal være adgang til å betale skatte- og avgiftskrav hos skattekontorene og skatteoppkreverkontorene. Skatte- og avgiftskrav må dermed som hovedregel betales via kontobaserte løsninger eller med kontanter i bank. Bakgrunnen for forslaget er at betalingstilbudet hos skattekontorene og skatteoppkreverne har vært stadig mindre etterspurt de senere år.

Departementet foreslår videre å endre eigedomsskattelova § 26 slik at departementet i forskrift kan gi regler om rentesats mv. for eiendomsskatt som ikke blir gjort opp i rett tid, eller som blir betalt tilbake. I dag ligger denne forskriftskompetansen til Kongen.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 9-1 til 9-3 og eigedomsskattelova § 26. Det foreslås at endringene i skattebetalingsloven trer i kraft fra 1. januar 2017. Endringen i eigedomsskattelova § 26 forslås å tre i kraft straks.

16.2 Endringer i skattebetalingsloven §§ 9-1 til 9-3

16.2.1 Gjeldende rett

Skatte- og avgiftskrav skal betales til den myndighet som er angitt som innkrevingsmyndighet for kravet i eller i medhold av skattebetalingsloven §§ 2-1 og 2-2. Innkrevingsmyndighetene består i dag i hovedsak av skattekontoret og de kommunale skatteoppkreverne.

I skattebetalingsloven §§ 9-1 og 9-3 første ledd er det nærmere regler om betalingsmåte. Skatte- og avgiftspliktige kan som hovedregel velge om betaling av skatte- og avgiftskrav skal skje med kontanter eller ved overføring av beløpet til innkrevingsmyndighetenes konto, jf. § 9-1 første ledd første punktum. Denne valgfriheten gjelder imidlertid ikke dersom innkrevingsmyndighetene har bedt om betaling med kontanter. Om dette unntaket er det i Ot.prp. nr. 83 (2004 – 2005) side 179 uttalt at det i spesielle tilfeller hvor det er tale om å unnlate å iverksette tvangsinnfordringstiltak, kan være praktisk å kreve kontant betaling for å sikre at oppgjør finner sted.

I skattebetalingsloven § 9-1 annet ledd er det en særlig regel om at krav som er belastet dagsoppgjørsordningen (kredittordningen for fortollinger som foretas samme dag), skal betales kontant, men at skattekontoret kan bestemme at oppgjøret også kan skje ved elektronisk betaling via bank. I praksis er elektronisk betaling via bank likevel den alminnelige betalingsmåten for krav under ordningen, mens kontant betaling kun forekommer unntaksvis.

For enkelte krav som skattekontoret er innkrevingsmyndighet for, er det videre særlige regler om at det ikke er adgang til å betale kravet med kontanter. Dette gjelder merverdiavgift som skal betales av tilbyder i forenklet registreringsordning som nevnt i merverdiavgiftsloven §§ 14-4 til 14-7 og petroleumsskatt, jf. skattebetalingsloven henholdsvis § 9-1 første ledd annet punktum og § 9-3 første ledd. I disse tilfellene er det bestemt at betaling skal skje til innkrevingsmyndighetens konto. Videre er adgangen til å betale merverdiavgift og arveavgift med kontanter hos skattekontoret begrenset ved at betaling bare kan skje til enkelte nærmere angitte kontorer, jf. skattebetalingsloven § 9-1 tredje ledd og skattebetalingsforskriften § 9-1-2.

Tidspunktet for når betaling anses skjedd til rett innkrevingsmyndighet, følger for skatte- og avgiftskrav av skattebetalingsloven § 9-2 og for petroleumsskatt av § 9-3 annet ledd. I skattebetalingsloven § 9-2 første ledd fjerde punktum er det en særlig bestemmelse om at «(n)år oppgjør skjer ved utbetaling i kontanter, anses betalingen for å være skjedd når beløpet er stilt til innkrevingsmyndighetens disposisjon gjennom bank på mottakerens sted, og melding om dette er kommet frem til mottakeren.» Bestemmelsen angir når betaling anses for å være skjedd i tilfeller hvor den skatte- og avgiftspliktige stiller beløpet til innkrevingsmyndighetenes disposisjon via bank gjennom en utbetalingsfullmakt.

16.2.2 Høringen

Departementet sendte 5. april 2016 på høring forslag om at det ikke lenger skal være adgang til å betale skatte- og avgiftskrav hos innkrevingsmyndighetene, det vil si i hovedsak skattekontoret eller skatteoppkreveren. Høringsfristen var 5. juli 2016.

Departementets begrunnelse for forslaget var at betalingstilbudet hos innkrevingsmyndighetene har vært stadig mindre etterspurt de senere år, og at kontobaserte betalingsformer er lett tilgjengelige for de aller fleste, enten via nettbank, brevgiro eller lignende. Det ble videre vist til at betaling av skatte- og avgiftskrav med kontanter fortsatt vil kunne skje i bank eller på postkontor, eventuelt Bank i butikk/Post i butikk. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at forslaget vil medføre visse besparelser som følge av bortfall eller reduksjon av behov for kontanthåndtering ved kontorstedene.

For å tilrettelegge for en avvikling av adgangen til å betale skatte- og avgiftskrav hos innkrevingsmyndighetene, ble skattebetalingsloven § 9-1 første ledd første punktum foreslått endret slik at skatte- og avgiftskrav som hovedregel skal betales ved overføring av beløpet til innkrevingsmyndighetenes konto. Etter bestemmelsen skal likevel innkrevingsmyndigheten kunne akseptere kontant betaling i tilfeller hvor dette av innfordringsmessige grunner anses som hensiktsmessig. Det ble videre foreslått en bestemmelse om at departementet i forskrift kan gi regler om adgang til å betale kontant i visse tilfeller. Det ble vist til at en slik regulering vil være aktuell for toll og avgifter som tollregionen oppkrever for skattekontoret ved innførsel av varer og ved stansing av kjøretøy.

Endringen av hovedregelen for betalingsmåte i skattebetalingsloven § 9-1 første ledd første punktum medfører at det ikke lenger vil være behov for en egen bestemmelse om plikt til å overføre betaling til innkrevingsmyndighetens konto for tilbyder i forenklet registreringsordning i første ledd annet punktum. Denne bestemmelsen ble derfor foreslått opphevet. Departementet foreslo også å oppheve bestemmelsen i annet ledd om kontant betaling av krav som er belastet dagsoppgjørsordningen. I praksis betales slike krav i all hovedsak ved overføring til innkrevingsmyndighetens konto, og denne praksisen samsvarer følgelig med den foreslåtte regelen i første ledd.

I skattebetalingsloven § 9-2 ble første ledd fjerde punktum ansett som overflødig hensett til forslaget i § 9-1 første ledd om at betaling skal skje til innkrevingsmyndighetenes konto, og bestemmelsen ble derfor foreslått opphevet.

Videre ble skattebetalingsloven § 9-3 om petroleumsskatt foreslått opphevet som overflødig ved siden av §§ 9-1 og 9-2, med unntak for bestemmelsen om betalingsfrist for petroleumsskatten i § 9-3 annet ledd tredje punktum, som ble forslått tatt inn i § 9-2 annet ledd bokstav c.

16.2.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsnotatet ble sendt til 53 høringsinstanser, herunder alle departementene, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Bedriftsforbundet, Datatilsynet, Den Norske Advokatforening, Den norske Revisorforening, Direktoratet for økonomistyring, Domstoladministrasjonen, Finans Norge (FNO), Finanstilsynet, Folketrygdfondet, Hovedorganisasjonen Virke, Huseiernes Landsforbund, KS, Landsorganisasjonen i Norge, NITO – Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon, Norges Bank, Norges Bondelag, Norges Huseierforbund, Norges Fiskarlag, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Norges Rederiforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Pensjonistforbund, Norsk Øko-Forum (NØF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Regjeringsadvokaten, Regnskap Norge, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Storbedriftenes skatteforum, Tolldirektoratet, Unio, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS, ØKOKRIM og Økonomiforbundet.

De høringsuttalelsene som har hatt merknader til forslaget om at det ikke lenger skal være adgang til å betale skatte- og avgiftskrav hos innkrevingsmyndighetene, er Norges Bank, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK), NHO Reiseliv og Skattedirektoratet.

NHO Reiseliv støtter forslaget, og uttaler videre at bedriftene må få samme mulighet som flere offentlige instanser til å velge bort kontanter som betalingsmiddel.

Skattedirektoratet støtter også forslaget og uttaler følgende:

«Direktoratet er positive til forslaget som innebærer at skatte- og avgiftskrav som hovedregel skal betales til innkrevingsmyndighetenes konto. Kontant betaling av slike krav ved skattekontor og skatteoppkreverkontor benyttes i dag i svært liten grad, og forslaget vil etter Skattedirektoratets syn medføre en mer effektiv ressursbruk hos innkrevingsmyndighetene, ved at det ikke lenger vil være krav om å opprettholde en kassefunksjon ved alle kontor.»

Norges Bank uttaler blant annet:

«Av hensyn til effektivitet i det samlede betalingssystemet anser Norges Bank det som viktig at det finnes betalingsmidler og -instrumenter som er tilpasset forskjellige behov. (…)

Hvis ikke kontantbetaling er et stort og kostnadsmessig problem for skattemyndighetene, og i lys av at kontanter i praksis synes å være den primære beredskapsløsning for den elektroniske betalingsformidlingen som bankene tilbyr, anser Norges Bank at særlig det offentlige bør være tilbakeholden med å hindre bruk av landets tvungne betalingsmidler. Det ville etter vårt syn vært en bedre løsning om mulighetene til å betale skatte- og avgiftskrav med kontanter ble opprettholdt, men at det ble innført gebyr på de ulike betalingsalternativene.»

NKK er i store trekk enig i behovet for å endre/modernisere dagens løsning i tråd med utviklingen i samfunnet for øvrig. NKK bemerker imidlertid at kommunene vil ha plikt til å motta kontanter for andre krav, og at de derfor ikke i utgangspunktet vil få besparelser som følge av forslaget. NKK uttaler videre:

«Særlig eldre samt (nyetablerte) innvandrere og flyktninger kan ha et behov for og et ønske om å oppsøke skatteoppkreverkontoret for betaling og/eller informasjon og veiledning. NKK finner det derfor viktig å presisere at vi antar at departementet ser for seg bortfall av kun kontantinnbetaling, men at man selvfølgelig fortsatt vil måtte opprettholde en ekspedisjon for veiledning og informasjon samt at det fortsatt vil måtte være mulighet for å betale elektronisk med kort. Som kompenserende tiltak og som en videre forenkling og utvikling forutsetter vi at departementet vil besørge at Skattedirektoratet tilrettelegger for betaling med kort via nett, og at dette på sikt kan redusere behovet for fysiske terminaler ytterligere.»

16.2.4 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet om at det som hovedregel ikke skal være adgang til å betale skatte- og avgiftskrav hos innkrevingsmyndighetene og viser til begrunnelsen for dette under gjengivelsen av høringsnotatets forslag ovenfor.

NKK uttaler at betalings- og veiledningsfunksjonen hos skatteoppkreverkontorene har en nyttig funksjon for særlig eldre og nyetablerte innvandrere. Departementet vil bemerke at forslaget ikke innebærer innskrenkninger i veiledningstilbudet knyttet til skatte- og avgiftskrav. De som har behov for veiledning, vil på tilsvarende måte som i dag kunne henvende seg til innkrevingsmyndighetenes kontorsteder ved stedlig oppmøte, eller via veiledningsservice på telefon eller nett.

Når det gjelder NKKs uttalelser knyttet til behovet for å tilrettelegge for betaling med kort på innkrevingskontorene og på nett, vil departementet påpeke at forslaget ikke innebærer noen begrensninger for innkrevingsmyndighetenes adgang til å etablere effektive og brukervennlige betalingsløsninger, herunder kortterminaler på kontorstedene. Forslaget innebærer på den annen side at innkrevingsmyndighetene ikke lenger vil være forpliktet til å holde seg med slike betalingsfunksjoner på sine kontorsteder og vil kunne avpasse dette etter hva som er hensiktsmessig.

NKK stiller videre spørsmål ved om forslaget vil medføre besparelser og viser i den forbindelse til at kommunene vil kunne komme til å opprettholde en kassafunksjon knyttet til andre kommunale krav. Departementet fastholder at forslaget vil innebære potensial for besparelser, blant annet som følge av mindre infrastruktur knyttet til kontanthåndtering mv. Hvor betydelige besparelsene vil kunne bli, er imidlertid usikkert.

Norges Bank er skeptisk til at det ikke skal være adgang til å betale skatte- og avgiftskrav hos skattekontoret og skatteoppkreverkontorene, og viser blant annet til kontanters nyttefunksjon i ulike henseender. Til dette vil departementet bemerke at forslaget som fremmes her, kun innebærer begrensninger i hvor betaling skal kunne foretas. Betaling kan i henhold til forslaget som hovedregel ikke lenger skje direkte til innkrevingsmyndighetene eller deres hjelpere. Forslaget innebærer derimot ingen begrensninger med hensyn til hvilke betalingsmidler som kan benyttes ved betaling av skatte- og avgiftskrav. Skattyter vil ha samme anledning som i dag til å velge hvilket betalingsmiddel som skal benyttes til innbetaling av slike krav, men vil måtte benytte bank eller postkontor, eventuelt Bank i butikk/Post i butikk dersom vedkommende vil betale kravet med kontanter.

NHO Reiseliv peker i sin høringsuttalelse på at private bør gis en utvidet adgang til å velge bort kontanter som betalingsmiddel, og viser til at det offentlige nå på flere områder har innskrenket muligheten til å benytte kontanter. Dette temaet er videre og til dels et annet enn hva forslaget som har vært på høring, gjelder. En vurdering av de generelle reglene knyttet til tvungne betalingsmidler bør foretas i en annen sammenheng. Departementet viser til merknaden ovenfor knyttet til høringsuttalelsen fra Norges Bank om at forslaget her ikke innebærer begrensinger knyttet til hvilket betalingsmiddel som kan benyttes til å betale skatte- og avgiftskrav.

Departementet viser til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 9-1 til 9-3.

16.2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget antas å ha begrensede virkninger for de skatte- og avgiftspliktige. For dem som ønsker å betale skatte- og avgiftskrav over skranke med kontanter eller på annen måte, vil konsekvensene av nedleggelse av kassefunksjonen ved skattekontorene og skatteoppkreverkontorene i hovedsak være at de må benytte seg av bank eller postkontor, eventuelt Bank i butikk/Post i butikk. Dette vil som regel medføre et gebyr. Dette er imidlertid en kostnad som mange lett vil kunne redusere eller unngå ved å benytte andre betalingsmåter. For skattytere som ikke ønsker å benytte elektronisk betaling, kan eksempelvis brevgiro benyttes.

For skattemyndighetene antas forslaget å innebære en besparelse som følge av bortfall eller reduksjon av behov for kontanthåndtering ved kontorstedene, herunder ordninger for sikring av kontanter, for eksempel avtaler med selskaper som driver med verditransport.

16.2.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i skattebetalingsloven §§ 9-1 til 9-3 trer i kraft 1. januar 2017.

16.3 Endring av eigedomsskattelova § 26

Etter eigedomsskattelova § 26 skal det av eiendomsskatt som blir betalt for sent, eller som blir betalt tilbake, svares renter i samsvar med regler som Kongen gir. Regler om rentesats mv. er fastsatt ved kgl.res. 18. desember 1987 nr. 977.

Departementet foreslår å endre eigedomsskattelova § 26 slik at myndigheten til å fastsette forskrift om renter blir lagt til departementet. En slik endring vil være i tråd med nivået for forskriftskompetanse ellers i loven. Endringen har vært på høring sammen med forslaget om endringer i skattebetalingsloven §§ 9-1 til 9-3. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

Departementet viser til forslag til endring i eigedomsskattelova § 26.

17 Skattefritak for sikkerhetstiltak finansiert av arbeidsgiver

17.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Det kan i noen tilfeller være aktuelt for arbeidsgiver å betale for særskilte tiltak for å ivareta ansattes sikkerhet. Slike tiltak kan blant annet bestå i skjermet transport i og utenfor arbeid/tjeneste, ulike fysiske tiltak i bolig, for eksempel særskilte avanserte alarmanlegg, og i sjeldne tilfeller at den ansatte mv. må bo i en særskilt skjermet bolig.

I de fleste tilfeller hvor arbeidsgiver finansierer slike tiltak, vil det nok være klart at dette ikke medfører skatteplikt for den ansatte. Det er også gitt særskilte regler som fritar enkelte slike sikkerhetstiltak fra skatteplikt. Etter skattelovforskriften 19. november 1999 nr. 1158 § 5-15 femte ledd, regnes fordel av arbeidsgivers dekning av arbeidsreise ikke som skattepliktig inntekt når reisen skyldes ekstraordinære forhold i arbeidet. Det kan i denne sammenheng blant annet også legges vekt på behov for skjermet transport, såkalt sikkerhetskjøring.

I noen få tilfeller kan det imidlertid reises spørsmål om det arbeidsgiverfinansierte sikkerhetstiltaket er av en slik karakter at det innebærer en privat fordel for den ansatte og om fordelen er skattepliktig. Etter departementets syn er det derfor behov for en lovhjemmel til å kunne gi regler i forskrift som nærmere regulerer beskatningen av arbeidsgivers dekning av slike sikkerhetstiltak. Det foreslås derfor en egen hjemmel i skatteloven § 5-15 annet ledd til å gi nærmere regler om skattefritak for slike tiltak.

17.2 Departementets vurderinger og forslag

Bare unntaksvis har ansatte behov for sikker transport eller mer omfattende sikkerhetstiltak i egen bolig mv. I de tilfellene det foreligger behov for slike tiltak, kan imidlertid tiltakene innebære relativt betydelige kostnader. Dette er kostnader som den ansatte normalt selv ikke ville pådratt seg. Tiltakene etableres bare fordi det for vedkommende blir vurdert å være behov for sikkerhetstiltak. Når arbeidsgiver betaler for disse tiltakene, vil det normalt ikke representere en skattemessig fordel for den ansatte. Det kan imidlertid i enkelte tilfeller forekomme at tiltaket også har en økonomisk verdi for ansatte som omfattes.

Selv om slike sikkerhetstiltak kan innebære en viss privatøkonomisk fordel for den ansatte, vil det etter departementets vurdering likevel ikke alltid være rimelig å skattlegge den ansatte for fordelen. Særlig preget av påtvunget bruk for den ansatte av slike tiltak, gjør beskatning lite rimelig. For å fjerne mulig usikkerhet om beskatningen av slike tiltak, foreslår departementet at det i skatteloven gis en forskriftshjemmel slik at det kan gis nærmere regler om den skattemessige behandlingen. Forskriften bør regulere vilkårene for skattefritak ved slike tiltak og hvordan verdien av en eventuell fordel skal fastsettes der en viss beskatning bør skje.

Departementet vil legge opp til at reglene om skjermet transport (sikkerhetskjøring) videreføres, men at det også presiseres at nødvendig sikkerhetskjøring som ikke skjer i tilknytning til arbeid/tjeneste er omfattet.

Når det gjelder tekniske installasjoner/utstyr for å ivareta sikkerhet i egen bolig, kan kostnadene for dette løpe opp i betydelige beløp. Det anses i utgangspunktet ikke rimelig at ansatte skattlegges for en eventuell fordel av sikkerhetstiltak på bakgrunn av at det er deres posisjon og rolle i en virksomhet som nødvendiggjør tiltakene.

En eventuell beskatning av fordel av fri bolig for en ansatt som blir anmodet om å bo i en særskilt sikker bolig, bør bare skje dersom den ansatte selv ikke disponerer en bolig for seg og sin husstand. Det bør også være en forutsetning at denne boligen ikke er utleid slik at det gir skattepliktig utleieinntekt. På bakgrunn av den påtvungne bruken av en slik bolig, skal beskatningen i tilfelle begrenses til den verdi som tilsvarer en bolig av rimelig størrelse på bakgrunn av det behov vedkommende med eventuell familie har.

Departementet legger opp til at reglene skal gjelde generelt. Dette betyr at arbeidstakere og personer som innehar valgte verv og ombud også vil være omfattet. Dette innebærer at personer som er folkevalgt eller innehar for eksempel styreverv skal behandles på samme måte som personer som er ansatt.

For at ulike tiltak skal kunne dekkes av arbeidsgiver uten at det oppstår skatteplikt, bør det foreligge en tilråding om tiltaket fra politiet.

Det vises til forslag til nytt fjerde punktum i skatteloven § 5-15 annet ledd.

17.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

På bakgrunn av at det er et svært lite antall tilfeller hvor skatteplikt eventuelt kan bli aktualisert, har forslaget bare ubetydelige provenymessige konsekvenser.

Forslaget vil innebære en klargjøring av i hvilke tilfeller det eventuelt vil være skatteplikt for ulike sikkerhetstiltak. En klargjøring av reglene gjør det enklere for arbeidsgivere, ansatte og skattemyndighetene å behandle eventuelle skattemessige konsekvenser av sikkerhetstiltak.

17.4 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

18 Oppretting og presisering av lovtekst mv.

18.1 Opphevelse av bestemmelser i lov 9. desember 2011 nr. 52 om endringer i skatteloven

I forbindelse med statsbudsjettet for 2012 ble det i 2011 vedtatt en lovendring (lov 9. desember 2011 nr. 52) som blant annet innebar at bestemmelsen om skattefritak for enkelte tariffestede sluttvederlag etter skatteloven § 5-15 første ledd bokstav a skulle endres. Endringen innebar at alle vilkår mv. for skattefrihet skulle framgå direkte av skatteloven med tilhørende forskrift. Endringene har ikke trådt i kraft, i påvente av utformingen av de nødvendige forskriftsbestemmelser.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2016 ble det besluttet å oppheve skattefritaket for sluttvederlag, jf. lov 18. desember 2015 nr. 115. Lovendringen trådte i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2016. Etter dette er ikrafttredelse av bestemmelsene i endringsloven fra 2011 ikke lenger aktuelt. Departementet foreslår derfor at bestemmelsene i endringsloven som omhandler lovfesting av vilkår og rammer for skattefrie sluttvederlag, oppheves.

Forslaget har ingen materielle virkninger, og heller ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det vises til forslag til opphevelse av bestemmelser i lov 9. desember 2011 nr. 52 om endringer i skatteloven. Departementet foreslår at opphevelsen trer i kraft straks.

18.2 Valutaregisterloven § 4 første ledd

Valutaregisterloven § 4 omhandler hvilke virksomheter som er rapporteringspliktige til valutaregisteret. Etter § 4 første ledd er foretak som kan drive valutavirksomhet etter lov 10. juni 1988 nr. 40 (finansieringsvirksomhetsloven), rapporteringspliktige.

Finansieringsvirksomhetsloven har blitt erstattet av lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven). Departementet foreslår derfor at henvisningen i valutaregisterloven § 4 til finansieringsvirksomhetsloven erstattes med en henvisning til finansforetaksloven.

Departementet viser til forslag til endring av valutaregisterloven § 4 første ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

18.3 Skatteloven § 14-70 første ledd bokstav b siste punktum

Skatteloven § 14-70 har regler om betinget skattefritak ved ufrivillig realisasjon. Etter første ledd bokstav a kan gevinst ved realisasjon av formuesobjekt kreves fritatt for skatt når objektet er gått tapt ved brann eller annen ulykke. Etter bokstav b gjelder det samme dersom objektet er ekspropriert eller solgt til erverver som kunne krevd det ekspropriert. Likestilt med ekspropriasjon er odelsløsning og makeskifte i tilfeller der erverver kunne krevd objektet avstått ved ekspropriasjon, jf. siste punktum.

Før lovendring 15. desember 2006 nr. 81 hadde § 14-70 første ledd også en bokstav c. Et «eller» avsluttet bestemmelsen i bokstav b, og bandt på den måten bokstav b og c sammen. Da bokstav c ble opphevet med virkning fra og med inntektsåret 2007, burde også bokstav b siste punktum vært endret ved at ordet «eller» til slutt i bestemmelsen ble tatt ut. Ved en feil ble dette ikke gjort. Departementet foreslår derfor at dette nå rettes opp. Opprettingen vil ikke innebære noen realitetsendring.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 14-70 første ledd bokstav b siste punktum. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

18.4 Endringer i skattebetalingsloven

18.4.1 Skattebetalingsloven § 5-1 tredje ledd

I skattebetalingsloven § 5-1 tredje ledd tredje punktum er «arbeidsgivere» feilskrevet. Departementet foreslår at skrivefeilen rettes.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 5-1 tredje ledd tredje punktum. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

18.4.2 Skattebetalingsloven § 10-30, overskriften og første ledd

Skattebetalingsloven § 10-30 har overskriften «innenlands merverdiavgift» og bestemmer at innenlands merverdiavgift for en periode forfaller samme dag som det skal leveres omsetningsoppgave til avgiftsmyndighetene etter merverdiavgiftsloven § 15-8. Bestemmelsen er endret ved lov 5. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) til at avgiften for en periode forfaller samme dag som det skal leveres skattemelding etter skatteforvaltningsloven § 8-3. Endringen trer i kraft 1. januar 2017.

Skatteforvaltningsloven § 8-3 første og annet ledd har regler om levering av skattemelding for den som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Skattemeldingen for disse omfatter både innenlands merverdiavgift og merverdiavgift ved innførsel. Dette er en følge av at virksomheter som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret, fra 1. januar 2017 skal oppgi, beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer etter de samme regler som gjelder for merverdiavgift ved innenlandsk omsetning.

Skattepliktige som ikke er (eller skal være) registrert i Merverdiavgiftsregisteret, skal etter skatteforvaltningsloven § 8-3 tredje ledd levere skattemelding med opplysninger som har betydning for fastsettingen av merverdiavgift som oppstår ved innførsel. Slik skattemelding vil være tolldeklarasjonen som skal leveres til tollmyndighetene. Merverdiavgiften oppstår og skal oppgis ved innførselen, og reglene om forfall følger av skattebetalingsloven § 10-41.

Skattebetalingsloven § 10-30 vil fra 1. januar 2017 følgelig omhandle både innenlands merverdiavgift og merverdiavgift ved innførsel for den som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Bestemmelsens overskrift og første punktum må derfor endres. Departementet foreslår at overskriften endres til «merverdiavgift». Videre vil bestemmelsen bare regulere forfall for merverdiavgift som skal innberettes i skattemelding som leveres etter skatteforvaltningsloven § 8-3 første og annet ledd. Departementet foreslår derfor at henvisningen til denne bestemmelsen endres slik at det bare vises til § 8-3 første og annet ledd. Departementet viser til forslag til endring i lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning § 16-3 nr. 32 som endrer skattebetalingsloven § 10-30 første ledd og forslag til endring av overskriften i skattebetalingsloven § 10-30. Departementet foreslår at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks og at endringen i skattebetalingsloven trer i kraft 1. januar 2017.

18.5 Tolloven § 1-2, overskriften og tredje ledd

Tolloven § 1-2 har overskriften «lovens saklige virkeområde – plikt til å svare toll og andre avgifter». Bestemmelsens tredje ledd viser til at det ved innførsel av vare skal svares avgift til statskassen i samsvar med bestemmelser gitt i merverdiavgiftsloven og Stortingets vedtak om merverdiavgift, og i særavgiftsloven og Stortingets vedtak om særavgifter. Henvisningen er av informativ art og de materielle reglene om henholdsvis merverdiavgift og særavgifter ved innførsel følger av de respektive lovgrunnlagene. Forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter blir fra 1. januar 2017 i sin helhet overført fra Tolletaten til Skatteetaten, og forvaltningsreglene for merverdiavgift ved innførsel og særavgifter vil da følge av skatteforvaltningsloven. Se nærmere omtale i Prop. 120 LS (2014 – 2015), Prop. 1 LS (2015 – 2016) og Prop. 38 L (2015 – 2016). Det er dermed mindre behov for at det i tolloven informeres om plikten til å svare merverdiavgift og særavgifter ved innførsel, og departementet foreslår at dette tas ut av § 1-2. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre overskriften i § 1-2 slik at «andre avgifter» tas ut, og å oppheve tolloven § 1-2 tredje ledd.

Det vises til forslag til endringer i tolloven § 1-2.

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2017.

19 Oppfølging av skatteforvaltningsloven

19.1 Innledning

Stortinget har vedtatt lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven). Lovforslaget ble fremmet i Prop. 38 L (2015 – 2016), og loven trer i kraft 1. januar 2017. Med skatteforvaltningsloven blir forvaltningsreglene for skatt og avgift samlet i én uttømmende lov. Skatteforvaltningsloven erstatter ligningsloven og en rekke skatteforvaltningsregler i annet regelverk, blant annet i merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, svalbardskatteloven og artistskatteloven. Den vil også i hovedsak erstatte forvaltningsloven der denne gjelder på skatteområdet.

I proposisjonen her foreslår departementet enkelte opprettinger og presiseringer i skatteforvaltningsloven. Det foreslås også opprettinger og presiseringer i andre lover som følge av skatteforvaltningsloven.

Det foreslås at endringen i skatteforvaltningsloven § 14-7 første ledd og tredje ledd første punktum og forslag til § 14-7 første ledd ny bokstav d skal tre i kraft 1. januar 2019. De øvrige forslagene til endringer i skatteforvaltningsloven i dette kapitlet foreslås å tre i kraft straks. Forslagene i dette kapitlet til endringer i skattebetalingsloven foreslås å tre i kraft 1. januar 2017.

19.2 Opprettinger og presiseringer i skatteforvaltningsloven

19.2.1 Leveringsfritak for sjøfolk som er skattemessig bosatt i utlandet

Innledning

Sjøfolk som er skattemessig bosatt i utlandet, men som tjenestegjør på norske skip, er fritatt fra selvangivelsesplikten etter ligningsloven. Ligningen av sjøfolk som ikke leverer selvangivelse baseres på opplysningene som legges til grunn av arbeidsgiver ved forskuddstrekket. Fritak fra plikten til å levere skattemelding er videreført i skatteforvaltningsloven, men reguleringen er ikke fullstendig. Skatteforvaltningsloven mangler regler om fastsetting av skatt for sjøfolk som velger å benytte seg av retten til ikke å levere skattemelding. Departementet foreslår her å erstatte sjøfolkenes fritak fra skattemeldingsplikten med vanlig leveringsfritak. Dette innebærer at sjøfolkene får plikt til å levere skattemelding, men at de kan unnlate å levere denne dersom de ikke gjør endringer i forhåndsutfylt skattemelding.

Gjeldende rett

Ligningsloven

Etter ligningsloven § 4-2 nr. 4, og forskrift 16. februar 2001 nr. 155 om selvangivelsesfritak for visse grupper skattytere § 2 har sjøfolk bosatt i utlandet rett, men ikke plikt, til å levere selvangivelse. Det følger av ligningsloven § 8-1 nr. 2 at ligningen av sjøfolkene som benytter seg av leveringsfritaket i alminnelighet skal baseres på de samme forhold som ble lagt til grunn ved forskuddsutskrivingen. I praksis vil dette si at ligningen i stor grad utføres på bakgrunn av opplysninger innrapportert av sjøfolkenes arbeidsgiver.

Arbeidsgiver har etter skattebetalingsforskriften § 5-4-1 en plikt til å foreta forskuddstrekk i ytelser som er skattepliktige etter skatteloven § 2-3 første ledd bokstav h.

Arbeidsgiver leverer opplysninger om lønn og forskuddstrekket til Skatteetaten etter reglene i a-opplysningsloven.

Skatteforvaltningsloven

I skatteforvaltningsloven er fritaket fra selvangivelsesplikten for sjøfolk videreført i § 8-2 annet ledd bokstav a. Bestemmelsen angir at personer bosatt i utlandet i tjeneste på norskregistrert fartøy, og som bare har inntekt av arbeid om bord, er fritatt fra å levere skattemelding.

Etter skatteforvaltningsloven § 9-1 første ledd fastsettes grunnlaget for formues- og inntektsskatt av skattepliktig selv ved levering av skattemelding. Loven har ingen regulering av fastsetting av formues- og inntektsskatt når den skattepliktige er fritatt fra plikten til å levere skattemelding.

Bakgrunn

Sjøfolk bosatt i utlandet har vært skattlagt etter andre regler og til tider andre satser og systemer enn andre skattepliktige. Med sjømannsskatteloven fra 1988 ble skattesystemet for sjøfolk forenklet og integrert i det ordinære skattesystemet. Sjømannsbeskatningen ble ytterligere integrert i det ordinære skattesystemet ved at bestemmelser fra sjømannsskatteloven ble innarbeidet i alminnelig skattelov da denne ble vedtatt i 1999. I forarbeidene til sjømannsskatteloven av 1988, Ot.prp. nr. 62 (1987-1988), uttalte departementet at ligningsbehandlingen av sjøfolk bosatt i utlandet ville bli så enkel at det ikke ville bli nødvendig for disse å levere selvangivelse. Det ble blant annet vist til at ligningen i hovedsak måtte baseres på opplysninger fra arbeidsgiver. Departementet foreslo derfor at sjøfolk bosatt i utlandet skulle ha rett, men ikke plikt, til å levere selvangivelse.

Etter at sjøfolkenes fritak fra selvangivelsesplikt ble vedtatt, har ligningsforvaltningen gjennomgått en del endringer. Bruken av tredjepartsopplysninger under ligningen har ekspandert, og for lønnstakere og pensjonister er det innført fritak fra levering av forhåndsutfylt selvangivelse, forutsatt at den forhåndsutfylte selvangivelsen er i samsvar med det de skattepliktige selv mener er riktig. Leveringsfritak skiller seg fra fritak fra selvangivelsesplikten ved at de som har leveringsfritak har plikt til å levere selvangivelse, men anses å ha levert dersom de ikke sender inn endringer til den forhåndsutfylte selvangivelsen.

Vurderinger og forslag

Departementet foreslår at fritaket fra plikten til å levere skattemelding for sjøfolk oppheves og erstattes av et alminnelig leveringsfritak. Når hovedregelen er at fastsetting av grunnlaget for formues- og inntektsskatt skal skje ved den skattepliktiges levering av skattemelding, vil en videreføring av unntaket for sjøfolk skape behov for en særordning for fastsetting av skatt for denne gruppen skattepliktige. Departementet foreslår ikke en slik særordning. Mange særordninger i skattesystemet kan gjøre regelverket komplisert og vanskelig å få oversikt over. Departementet viser til at bakgrunnen for fritaket var å integrere sjømannsbeskatningen i ordinært skattesystem, og at hensynene bak regelen om fritak vil realiseres fullt ut ved et ordinært leveringsfritak. Fjerningen av fritaket innebærer at denne gruppen sjøfolk vil måtte følge lovens vanlige regler for fastsetting av formues- og inntektsskatt; de vil ha plikt til å levere skattemelding, rett til å benytte leveringsfritak, rett til å sende endringsmelding og krav på å få skatteoppgjør. I praksis vil den største forskjellen fra gjeldende rett være at sjøfolk bosatt i utlandet vil få tilsendt en forhåndsutfylt skattemelding. Det vil fremdeles være opplysninger innrapportert fra sjøfolkenes arbeidsgiver ved forskuddsutskrivningen som vil ligge til grunn for skattefastsettingen, og sjøfolkene kan fremdeles velge å ikke levere skattemelding dersom den forhåndsutfylte meldingen er korrekt.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 8-2.

19.2.2 Endringer i skatteforvaltningsloven § 7-3 som følge av finansforetaksloven

Ved lov 18. desember 2015 nr. 112 ble ligningsloven kapittel 5 om opplysningsplikt for tredjepart endret. Endringene innebar at bestemmelsene om opplysningsplikt om finansiell informasjon ble samlet i én bestemmelse, ligningsloven § 5-3. I tillegg ble det gjort enkelte endringer som følge av at Norge har forpliktet seg til å implementere OECDs nye internasjonale standard for automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger på skatteområdet, kjent som «the Common Reporting Standard» (CRS). Departementet foreslår nå tekniske tilpasninger i disse reglene som følge av ny finansforetakslov, som trådte i kraft 1. januar 2016. Forslagene er ikke ment å innebære realitetsendringer.

Ligningsloven § 5-3 videreføres i skatteforvaltningsloven § 7-3, jf. Prop. 38 L (2015–2016) s. 86. Forslaget i proposisjonen her er derfor utformet som endringer i skatteforvaltningsloven.

Skatteforvaltningsloven § 7-3 første ledd har henvisninger til blant annet finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Finansieringsvirksomhetsloven ble opphevet ved ikrafttredelsen av finansforetaksloven. Begrepet «finansinstitusjon» er ikke videreført i finansforetaksloven. I stedet brukes samlebegrepet «finansforetak», som favner noe videre, jf. lovens § 1-3 og Prop. 125 L (2013–2014) s. 8. Departementet foreslår ikke å innta samlebegrepet «finansforetak» i skatteforvaltningsloven § 7-3 første ledd. I stedet foreslås det å ta inn de enkelte foretaksgruppene, med henvisning til bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 2 som omhandler de enkelte typene av konsesjoner. Med denne løsningen vil det etter departementets syn framgå tydeligere hvilke foretaksgrupper som er opplysningspliktige etter skatteforvaltningsloven § 7-3.

Departementet foreslår at opplysningspliktige etter skatteforvaltningsloven § 7-3 første ledd bokstav a til d og bokstav g skal være banker, jf. finansforetaksloven § 2-7, kredittforetak, jf. finansforetaksloven § 2-8, finansieringsforetak, jf. finansforetaksloven § 2-9, e-pengeforetak, jf. finansforetaksloven § 2-11 og låneformidlingsforetak, jf. finansforetaksloven § 2-18. Departementet foreslår videre at opplysningspliktige etter skatteforvaltningsloven § 7-3 første ledd bokstav e skal være forsikringsforetak, jf. finansforetaksloven § 2-12, og forsikringsforetaks eierselskap, mens bokstav f omhandler pensjonskasser, jf. finansforetaksloven § 2-16.

Forslaget medfører at de foretaksgruppene som omfattes av finansforetaksloven, listes opp først i skatteforvaltningsloven § 7-3 første ledd. Nåværende § 7-3 første ledd bokstav c og d blir bokstav h og i, mens gjeldende bokstav g til k blir bokstav j til ny bokstav n. Henvisningene i § 7-3 annet ledd bokstav c til første ledd foreslås oppdatert.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-3 første og annet ledd.

19.2.3 Forholdet mellom skatteforvaltningsloven kapittel 2 og folketrygdloven kapittel 24

Det følger av folketrygdloven § 24-1 at pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift fastsettes av skattekontoret. I forskrift kan det gis nærmere bestemmelser om at Arbeids- og velferdsetaten skal fastsette pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift i bestemte tilfeller. Slike bestemmelser er gitt i forskrift 29. april 2013 nr. 422 om Arbeids- og velferdsetatens kompetanse til å fastsette pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift.

Fastsetting av trygdeavgift reguleres av skatteforvaltningsloven, jf. §§ 1-1 bokstav a og 2-1. Skatteforvaltningsloven § 2-13 gir hjemmel til i forskrift å bestemme at andre myndigheter enn de som er nevnt i skatteforvaltningsloven kapittel 2, kan utøve myndighet etter loven.

Departementet foreslår endringer slik at det for trygdeavgift oppnås det samme skillet mellom materielle regler, forvaltningsregler og betalingsregler som man med skatteforvaltningsloven får for de fleste øvrige skattearter.

Departementet foreslår endringer slik at forvaltningsreglene for trygdeavgift følger uttømmende av skatteforvaltningsloven. Reglene om at Skatteetaten har hovedansvaret for fastsetting av trygdeavgift vil dermed følge av skatteforvaltningsloven § 2-1, mens reglene om at Arbeids- og velferdsetaten i nærmere bestemte saker fastsetter trygdeavgift, gis i skatteforvaltningsforskriften i medhold av skatteforvaltningsloven § 2-13.

Reglene om fastsetting av pensjonsgivende inntekt foreslås videreført i folketrygdloven. Forskrift 29. april 2013 nr. 422 må endres slik at den bare regulerer fastsetting av pensjonsgivende inntekt. Skatteforvaltningsloven § 12-6 femte ledd om endring av pensjonsgivende inntekt, jf. ligningsloven § 9-6 nr. 6, foreslås flyttet til folketrygdloven § 24-1 nytt annet ledd.

Ved lov 17. juni 2016 nr. 25 ble det i folketrygdloven tatt inn ny § 24-4 a om Arbeids- og velferdsetatens kompetanse ved innkreving av trygdeavgift. Departementet foreslår at disse reglene flyttes til skattebetalingsloven, ved at det i § 2-1 femte ledd gis en hjemmel til å gi forskrifter om at Arbeids- og velferdsetaten skal innkreve krav på trygdeavgift som etaten har fastsatt i medhold av skatteforvaltningsloven. Dette medfører også behov for å ta ut henvisningen til skatteoppkreveren i § 2-2 første ledd første punktum.

Forslaget er kun av lovteknisk art og er ikke ment å innebære realitetsendringer.

Departementet viser til forslag til endringer i kapittel 24 innholdsfortegnelsen i folketrygdloven, folketrygdloven §§ 24-1 og 24-4 a, skattebetalingsloven §§ 2-1 og 2-2 og skatteforvaltningsloven § 12-6. Det foreslås at endringene i folketrygdloven trer i kraft 1. januar 2017.

19.2.4 Skatteforvaltningsloven § 2-2

Skatteforvaltningsloven § 2-2 angir hvem som er skattemyndighet for skattepliktige som driver utvinning, behandling og rørledningstransport av petroleum i område som nevnt i petroleumsskatteloven § 1, jf. § 6. Petroleumsskatteloven § 6 angir forvaltningsbestemmelser for petroleumsskatt, og oppheves ved ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår derfor at henvisningen til petroleumsskatteloven § 6 i skatteforvaltningsloven § 2-2 utgår.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 2-2.

19.2.5 Skatteforvaltningsloven § 3-1

Ved lov 10. juni 2016 nr. 24 om endringer i lov om offentlig støtte m.m. (opprettelse av nasjonalt register for offentlig støtte) er det gjort tilpasninger i taushetspliktsbestemmelsene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven, som åpner for at opplysninger kan gis til registeret for offentlig støtte uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. I Prop. 57 L (2015–2016) er det i punkt 4.4 vist til at det i en ny skatteforvaltningslov vil være naturlig å gi en samlet regulering av unntak fra taushetsplikt for opplysninger om registreringspliktig statsstøtte på området for skatt og avgift.

Departementet foreslår en oppretting i skatteforvaltningsloven § 3-1 annet ledd, ny bokstav c, hvor det tas inn at taushetsplikten ikke omfatter registreringspliktig statsstøtte etter lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte § 2 a.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 3-1 annet ledd.

19.2.6 Skatteforvaltningsloven § 3-3

Etter skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav f er skattemyndighetenes taushetsplikt ikke til hinder for at opplysninger gis til politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet til bruk i straffesak. Gjelder straffesaken overtredelse av bestemmelser utenfor myndighetenes forvaltningsområde, kan opplysninger bare gis når det foreligger rimelig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Det følger av skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav a at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger gis til offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll, avgifter, trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler. Opplysningene som kan gis i medhold av bokstav f omfattes også av bokstav a. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav f ikke skal omfatte skattemyndighet.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav f.

19.2.7 Skatteforvaltningsloven § 3-6

Av Prop. 38 L (2015–2016) fremgår det at skatteforvaltningsloven § 3-6 annet ledd skal videreføre gjeldende rett etter ligningsloven § 3-13 nr. 8. Bestemmelsen i skatteforvaltningsloven er imidlertid ikke tilpasset de siste endringene i ligningsloven. Ved lov 22. mai 2015 nr. 31 ble bestemmelsen i ligningsloven § 3-13 nr. 8 utvidet til også å omfatte pensjonsinnretninger som har tjenestepensjon etter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven eller tjenestepensjonsloven. Ved lov 17. juni 2016 nr. 24 ble bestemmelsen endret ved at fritaket fra taushetsplikt skulle gjelde opplysninger om pensjonsgivende inntekt i stedet for bruttoinntekt. For at skatteforvaltningsloven skal videreføre gjeldende rett etter ligningsloven § 3-13 nr. 8, foreslår departementet at endringene inntas i skatteforvaltningsloven.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 3-6 annet ledd.

19.2.8 Skatteforvaltningsloven § 6-1

Etter skatteforvaltningsloven § 6-1 annet ledd kan Oljeskattekontoret på anmodning gi bindende forhåndsuttalelse om hva som skal regnes som skattepliktig inntekt etter petroleumsskatteloven § 5 første ledd ved realisasjon av naturgass. Når forhåndsuttalelsen er avgitt skal den legges til grunn som bindende ved skattefastsettingen hvis den skattepliktige har gitt riktige og fullstendige opplysninger, og den faktiske gjennomføringen er i samsvar med forutsetningene for uttalelsen.

Som det fremgår av Prop. 38 L (2015–2016) punkt 12.2 er ordningen med bindende forhåndsuttalelser om skattepliktig inntekt ved realisasjon av naturgass en videreføring av gjeldende ordning etter petroleumsskatteloven § 6 nr. 5. Departementet understreker at det heller ikke etter skatteforvaltningsloven vil være mulig å påklage et endringsvedtak fra skattemyndighetene som går ut på å gjennomføre en fastsetting som er avgjort med bindende virkning i en forhåndsuttalelse. Departementet foreslår at denne videreføringen av gjeldende rett tydeliggjøres i skatteforvaltningsloven § 6-1.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 6-1 tredje ledd.

19.2.9 Skatteforvaltningsloven § 7-2

I skatteforvaltningsloven § 7-2 mangler angivelse av ledd i første ledd. Departementet foreslår at dette tas inn i bestemmelsen.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd.

19.2.10 Skatteforvaltningsloven § 7-10

Ved lov 18. desember 2015 nr. 112 ble det tatt inn en ny bestemmelse i ligningsloven § 6-11 om at Enova plikter å gi ligningsmyndighetene opplysninger om beløp som skal gis som avregningsfradrag for ENØK-tiltak på egen bolig. Bestemmelsen er ikke tatt inn i skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår at ligningsloven § 6-11 videreføres i skatteforvaltningsloven. Siden Enova skal gi opplysninger til skattemyndighetene automatisk, og ikke først etter krav fra skattemyndighetene, foreslår departementet at bestemmelsen tas inn i skatteforvaltningsloven kapittel 7.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 7-10 bokstav e og ny bokstav f.

19.2.11 Skatteforvaltningsloven § 8-2

Skatteforvaltningsloven § 8-2 gjelder plikt til å levere skattemelding for formues- og inntektsskatt, svalbardskatt og petroleumsskatt. Første ledd bokstav a angir at skattemelding skal leveres av den som «har hatt formue eller inntekt som er skattepliktig her i landet etter annen bestemmelse enn § 10-13 i skatteloven». Av Prop. 38 L (2015–2016) framgår det at bokstav a skal angi plikten til å levere skattemelding for formues- og inntektsskatt etter skatteloven. Departementet ser at formuleringene i lovbestemmelsen likevel kan gi grunn til tvil om bestemmelsens rekkevidde, og om bestemmelsen også stiller plikt til å levere skattemelding for inntekt som er skattepliktig etter andre lover. Departementet foreslår at det presiseres at bokstav a kun gjelder formue og inntekt som er skattepliktig etter skatteloven. Etter bokstav b og c skal bestemmelsen fremdeles også gjelde for svalbardskatt og petroleumsskatt.

Meldeplikt for artister som omfattes av artistskatteloven følger av skatteforvaltningsloven § 8-8 annet ledd. Når utenlandske artister ikke har plikt til å levere skattemelding etter skatteforvaltningsloven § 8-2, er det heller ikke behov for en bestemmelse om fritak fra slik plikt. I skatteforvaltningsloven § 8-2 annet ledd bokstav b er utenlandske artister likevel innvilget slikt fritak. Dette skyldes at utenlandske artister har et slikt fritak etter ligningsloven i dag, og at fritaket ved en feil ble videreført ved utarbeidelsen av skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår at fritaket oppheves.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 8-2.

19.2.12 Skatteforvaltningsloven § 9-7

Skatteforvaltningsloven § 9-7 gjelder skatteliste, og svarer i all hovedsak til ligningsloven § 8-8.

Skatteforvaltningsloven § 9-7 første ledd angir at det etter at fristen for å sende skatteoppgjør etter § 9-3 annet ledd er utløpt, skal utarbeides en skatteliste. Fristen for å sende skatteoppgjør fremgår imidlertid av skatteforvaltningsloven § 9-3 tredje ledd. Departementet foreslår derfor å endre henvisningen i § 9-7 første ledd til § 9-3 tredje ledd.

Ligningsloven § 8-8 nr. 2 annet og tredje ledd er ikke tatt med i skatteforvaltningsloven § 9-7. Departementet foreslår at ligningsloven § 8-8 nr. 2 annet og tredje ledd videreføres i skatteforvaltningsloven § 9-7 tredje ledd.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 9-7.

19.2.13 Skatteforvaltningsloven § 10-9

Skatteforvaltningsloven § 10-9 gjelder tilfeller hvor arbeidsgiver skal utstyre en arbeidstaker med identitetskort etter regler gitt i medhold av arbeidsmiljøloven § 4-1 syvende ledd. Skattemyndighetene kan i slike tilfeller kreve at arbeidstakeren framviser kortet ved kontroll. Ved lov 18. desember 2015 nr. 103 er betegnelsen på kortet i arbeidsmiljøloven § 4-1 syvende ledd endret til HMS-kort. Departementet foreslår at betegnelsen på kortet i skatteforvaltningsloven § 10-9 også endres til HMS-kort.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 10-9.

19.2.14 Skatteforvaltningsloven § 12-6 annet ledd

Skatteforvaltningsloven § 12-6 har regler om frister for endring av skattefastsetting. Hovedregelen er at fastsettingen kan endres inntil fem år tilbake i tid, jf. § 12-6 første ledd første punktum. Fristen utvides til ti år i tilfeller av alvorlige skatteunndragelser, jf. § 12-6 annet ledd første punktum. Det følger av annet ledd første punktum at tiårsfristen kommer til anvendelse dersom den skattepliktige ilegges skjerpet tilleggsskatt eller anmeldes for brudd på straffeloven §§ 378 og 379 (forsettlig skattesvik). Anmeldelse for overtredelse av § 380 (grovt uaktsomt skattesvik) fører imidlertid ikke til tiårsfrist. Dette er en feil som bør rettes opp. For å ilegge skjerpet tilleggsskatt er det tilstrekkelig at den skattepliktige har utvist grov uaktsomhet, jf. skatteforvaltningsloven § 14-6 første ledd. Skjerpet tilleggsskatt er et alternativ til straffeforfølgning i de tilfeller overtredelsen ikke er så grov at den skattepliktige anmeldes, jf. Prop. 38 L (2015–2016) punkt 20.4.2.6. Når ileggelse av skjerpet tilleggsskatt for grov uaktsom opplysningssvikt fører til tiårsfrist, er det da ingen grunn til at det samme ikke skal gjelde dersom forholdet anmeldes. Departementet foreslår derfor at skatteforvaltningsloven § 12-6 annet ledd første punktum om ti års endringsadgang rettes opp, slik at bestemmelsen også omfatter tilfeller hvor den skattepliktige anmeldes for overtredelse av straffeloven § 380 om grovt uaktsomt skattesvik.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 12-6 annet ledd første punktum.

19.2.15 Skatteforvaltningsloven § 14-4

Etter skatteforvaltningsloven § 14-4 bokstav d skal det ikke fastsettes tilleggsskatt når den skattepliktige frivillig retter eller utfyller opplysninger som er gitt tidligere, slik at det kan fastsettes riktig skatt. Dette gjelder ikke hvis rettingen kan anses framkalt ved kontrolltiltak som er eller vil bli satt i verk, eller ved opplysninger som skattemyndighetene har fått fra andre. Tidligere ilagt tilleggsskatt faller ikke bort. Bestemmelsen er en videreføring av ligningsloven § 10-3 nr. 2 bokstav c. Etter ligningsloven § 10-3 nr. 2 bokstav c faller tilleggsskatten bort ved frivillig retting av både opplysninger som er gitt tidligere eller er lagt til grunn tidligere. Anvendelsesområdet for skatteforvaltningsloven § 14-4 bokstav d er derfor noe snevrere. Dette er ikke tilsiktet. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i skatteforvaltningsloven § 14-4 bokstav d, slik at den også omfatter opplysninger som er lagt til grunn tidligere.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 14-4 bokstav d.

19.2.16 Skatteforvaltningsloven § 14-5

Etter skatteforvaltningsloven § 14-5 femte ledd skal ilagt tvangsmulkt etter skatteforvaltningsloven § 14-1 komme til fradrag i beregnet tilleggsskatt for unnlatt levering etter skatteforvaltningsloven § 14-3 første ledd annet punktum. Etter ordlyden skal også tvangsmulkt som ilegges den som ikke retter seg etter pålegg om bokføring etter skatteforvaltningsloven § 11-1 innen den fastsatte fristen, komme til fradrag. Pålegg om bokføring er aktuelt når en skattepliktig ikke følger bokføringsplikten, og har ikke til hensikt å fremtvinge levering av opplysninger. Det er derfor ikke grunn til at tvangsmulkt som ilegges den som ikke retter seg etter pålegg om bokføring, skal komme til fradrag i eventuell tilleggsskatt som ilegges en skattepliktig. Departementet foreslår derfor en presisering i skatteforvaltningsloven § 14-5 om at bare tvangsmulkt etter § 14-1 første ledd første og annet punktum skal komme til fradrag i beregnet tilleggsskatt.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 14-5.

19.2.17 Skatteforvaltningsloven § 14-6

I skatteforvaltningsloven § 14-6 første ledd siste punktum vises det til skatteforvaltningsloven § 14-4 første ledd. Skatteforvaltningsloven § 14-4 inneholder bare ett ledd, og henvisningen må derfor rettes. Henvisningen er ment å gjelde hele skatteforvaltningsloven § 14-4, og det foreslås derfor at henvisningen til første ledd utgår.

Etter skatteforvaltningsloven § 14-6 annet ledd første punktum skal skjerpet tilleggsskatt fastsettes i et eget vedtak samtidig med eller etter fastsetting av tilleggsskatt etter § 14-3. Etter ligningsloven § 10-5 nr. 2 første punktum, som videreføres i skatteforvaltningsloven § 14-6 annet ledd første punktum, kan skjerpet tilleggsskatt fastsettes i et eget vedtak samtidig med eller etter fastsetting av tilleggsskatt. Denne endringen er ikke tilsiktet, og departementet foreslår at skjerpet tilleggsskatt kan fastsettes i et eget vedtak samtidig med eller etter fastsetting av tilleggsskatt.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 14-6.

19.2.18 Skatteforvaltningsloven § 14-7

Lov 19. juni 2015 nr. 58 om krav til kassasystem (kassasystemlova) setter krav til kassasystem mv. som blir tilbudt for salg, utleie eller utlån til bokføringspliktig som nevnt i bokføringsloven § 2. Loven trer i kraft 1. januar 2017. I loven er det inntatt regler om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for leverandører av kassasystem. I tillegg er det i ligningsloven § 10-10 vedtatt regler om overtredelsesgebyr for bokføringspliktige ved manglende etterlevelse av pliktene til å registrere og dokumentere kontantsalg. Denne bestemmelsen trer i kraft 1. januar 2019. Departementet foreslår at bestemmelsen videreføres i skatteforvaltningsloven § 14-7. Samordningen med de øvrige bestemmelsene om overtredelsesgebyr i § 14-7 medfører at sanksjonsnivået blir noe lempeligere.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 14-7 første ledd bokstav c og ny bokstav d og tredje ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2019.

19.2.19 Skatteforvaltningsloven §§ 14-7 og 14-13

Skatteforvaltningsloven § 14-7 gjelder overtredelsesgebyr, mens § 14-13 gjelder straff for unnlatt medvirkning til kontroll. Begge bestemmelsene har henvisninger til kontroll etter lovens §§ 10-4 og 10-8. Skatteforvaltningsloven § 10-8 gjelder kontroll av motorvogner. Henvisningene til § 10-8 i §§ 14-7 og 14-13 har bakgrunn i at det i høringsnotatet om skatteforvaltningsloven ble foreslått en bestemmelse om kontroll av avgift på sluttbehandling av avfall i lovens § 10-8. Dette forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp i proposisjonen. Bestemmelsene i §§ 14-7 og 14-13 om overtredelsesgebyr og straff skal ikke gjelde ved kontroll av motorvogner etter § 10-8, men ved en feil ble henvisningene i §§ 14-7 og 14-13 ikke rettet opp i proposisjonen. Departementet foreslår at henvisningene til § 10-8 tas ut.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 14-7 første ledd bokstav b og § 14-13.

19.3 Opprettinger og presiseringer i skattebetalingsloven

19.3.1 Skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd

Med skatteforvaltningsloven ble skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav b til i vedtatt flyttet til bokstav c til ny bokstav j. Skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav e slik den lyder etter endringen, har en henvisning til ligningsloven § 9-5 nr. 8.

Ligningsloven § 9-5 nr. 8 videreføres i skatteforvaltningsloven § 12-4. Departementet foreslår derfor at henvisningen i skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav e endres.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.2 Skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd

Skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a bestemmer at lovens regler for skatte- og avgiftskrav gjelder tilsvarende så langt de passer for omkostninger og gebyrer fastsatt i medhold av ligningsloven og lover som nevnt i skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav a til i.

Ved lov 18. desember 2015 nr. 116 ble bestemmelsen endret slik at det gjennom formuleringen «av denne lov» ble presisert at også omkostninger og gebyrer i medhold av skattebetalingsloven omfattes. Formuleringen «av denne lov» ble imidlertid ikke tatt med ved endring av skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a ved vedtakelsen av skatteforvaltningsloven.

Som det fremgår av Prop. 38 L (2015–2016), skulle ikke endringen vedtatt med skatteforvaltningsloven medføre materielle endringer. Departementet foreslår derfor at formuleringen «av denne lov» gjeninntas i skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.3 Skattebetalingsloven § 2-2

Med skatteforvaltningsloven er det vedtatt endringer i skattebetalingsloven § 2-2. Endringene ble foreslått i Prop. 38 L (2015–2016) som følge av at skattebetalingsloven skal gjelde for merverdiavgiftskompensasjon. Skattekontoret er myndighet ved krav på tilbakebetaling av uriktig utbetalt merverdiavgiftskompensasjon, og det ble vedtatt et nytt tredje ledd i § 2-2 som følge av dette. Overskriften ble også endret for å omfatte merverdiavgiftskompensasjon. Skattebetalingsloven § 2-2 ble imidlertid endret ved lov 19. juni 2015 nr. 54, og endringene trådte i kraft 1. januar 2016. Endringene innebærer at skattekontoret er angitt som innkrevingsmyndighet for alle krav som ikke innkreves av skatteoppkreveren etter § 2-1. Overskriften til bestemmelsen er også endret til å gjelde «øvrige skatte- og avgiftskrav mv.». Det er derfor likevel ikke behov for endringer i § 2-2 for å sikre at krav på tilbakebetaling av merverdiavgiftskompensasjon omfattes. Departementet foreslår derfor at endringene i skattebetalingsloven § 2-2 oppheves.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.4 Skattebetalingsloven § 4-7

Med opphevelse av ligningsloven og ikrafttredelse av skatteforvaltningsloven vil begrepet «ligning» ikke lenger være i bruk. Skattebetalingsloven § 4-7 annet punktum ble derfor endret med vedtakelsen av skatteforvaltningsloven. Begrepet «ligningsåret» ble erstattet med «skattefastsettingsåret» som et ledd i begrepstilpasningen til skatteforvaltningsloven. Omtalen av skatt som «vil bli fastsatt ved ligningen» i skattebetalingsloven § 4-7 første punktum ble imidlertid stående uendret. Departementet foreslår derfor at tilsvarende begrepstilpasning gjennomføres også i § 4-7 første punktum.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 4-7 første punktum.

19.3.5 Skattebetalingsloven § 5-5 tredje og fjerde ledd

Skattebetalingsloven § 5-5 gjelder størrelsen på forskuddstrekk. Ved vedtakelsen av skatteforvaltningsloven er skattebetalingsloven § 5-5 tredje ledd vedtatt opphevet, og nåværende fjerde til åttende ledd blir til tredje til syvende ledd.

Skattebetalingsloven § 5-5 tredje ledd slik den lyder etter endringen henviser til skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav f, og fjerde ledd henviser til § 5-6 første ledd bokstav g.

Ved vedtakelsen av skatteforvaltningsloven er skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav d og e vedtatt opphevet, og gjeldende bokstav f og g blir til bokstav d og e. Endringen gjør det nødvendig å endre henvisningene i § 5-5 tredje og fjerde ledd slik de er vedtatt endret.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.6 Skattebetalingsloven § 5-9 første ledd

Skattebetalingsloven § 5-9 første ledd bokstav a angir at det skal gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget for forskuddstrekk for pensjonsinnskudd som arbeidsgiver avkorter i lønnen, og som skattyter vil ha krav på fradrag for ved ligningen etter skatteloven § 6-47 første ledd bokstav a og b og § 6-72.

Henvisningen til skatteloven § 6-72 kom inn i lovteksten ved lov 17. juni 2016 nr. 42, som trådte i kraft umiddelbart. Tidligere inneholdt bestemmelsen også et unntak for premie til pensjonstrygden for skogsarbeidere.

Da skattebetalingsloven § 5-9 ble endret som ledd i begrepstilpasningen til skatteforvaltningsloven, ble det ikke tatt høyde for disse endringene. Departementet foreslår derfor å endre skattebetalingsloven § 5-9 slik at endringene videreføres i skattebetalingsloven også etter skatteforvaltningslovens ikrafttredelse.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.7 Skattebetalingsloven §§ 10-40 annet ledd, 10-60 annet ledd og 11-4 tredje ledd

Ved ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven vil forvaltningsreglene til de mest sentrale skattelovene være samlet i én felles lov. Loven innebærer også at det introduseres enkelte nye og felles begreper. Begrepet «skattemelding» i skatteforvaltningsloven kapittel 8 er et slikt begrep. Skattemelding kan brukes om alle oppgaver som brukes som ledd i fastsetting av skatt, slik som selvangivelse og merverdiavgiftsoppgave. For å sikre mer enhetlig språk i skatteregelverket foreslår departementet at «skattemelding» inntas i skattebetalingsloven § 10-40 annet ledd som erstatning for «oppgave over avgiftsplikten». Departementet foreslår også tilsvarende endring i skattebetalingsloven § 10-60 annet ledd og § 11-4 tredje ledd hvor «skattemelding» vil erstatte «oppgave».

Med skatteforvaltningsloven utgår også en del frister fra lovtekst, og flyttes til forskrift. Dette gjelder blant annet frister for levering av skattemeldinger. Merverdiavgiftsloven § 15-8 om oppgavefrister er derfor vedtatt opphevet fra skatteforvaltningslovens ikrafttredelse. Skattebetalingsloven § 11-4 tredje ledd henviser til merverdiavgiftsloven § 15-8. Departementet foreslår at henvisningen endres til en henvisning til «fristen for levering av skattemelding for vedkommende skattleggingsperiode».

Forslagene innebærer ingen realitetsendring.

Departementet viser til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 10-40 annet ledd, 10-60 annet ledd og 11-4 tredje ledd.

19.3.8 Skattebetalingsloven § 10-53

Skattebetalingsloven § 10-53 regulerer forfall for skatte- og avgiftskrav ved vedtak om endring mv. og egenretting. Ved vedtakelsen av skatteforvaltningsloven er det i skattebetalingsloven § 10-53 vedtatt et nytt tredje ledd om tilbakebetaling av merverdiavgiftskompensasjon. Tredje ledd første punktum bestemmer at der skattemyndighetene treffer vedtak som innebærer tilbakebetaling av kompensasjon, skal beløpet tilbakebetales senest tre uker etter at melding om vedtaket er sendt. Annet punktum regulerer fristens start i tilfeller hvor kravet på tilbakebetaling oppstår som følge av at den kompensasjonsberettigede har sendt inn korrigert skattemelding. Etter en ny vurdering har departementet kommet til at annet punktum ikke vil være aktuell, da slik tilbakebetaling alltid vil skje etter vedtak. Departementet foreslår derfor at tredje ledd annet punktum oppheves.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.3.9 Skattebetalingsloven § 11-2 tredje ledd

Skattebetalingsloven § 11-2 tredje ledd gjelder renteberegning ved økning i skatt etter ny avregning, og bestemmer at renten da beregnes fra 1. januar i året etter ligningsåret. Departementet foreslår at begrepet «ligningsåret» endres til «skattefastsettingsåret», som er i samsvar med begrepsbruken i skatteforvaltningsloven. Med opphevelse av ligningsloven og ikrafttredelse av skatteforvaltningsloven vil begrepet ligningsår ikke lenger være i bruk.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 11-2.

19.3.10 Skattebetalingsloven § 11-4 annet ledd

Det følger av skattebetalingsloven § 11-4 første ledd at det ved tilbakebetaling av skatt som følge av vedtak om endring mv., skal ytes rentegodtgjørelse fra det tidspunktet betalingen fant sted. Annet ledd har særregler om tilbakebetaling etter ny avregning. Annet punktum bestemmer at det ved tilbakebetaling av kildeskatt på utbytte til utenlandske aksjonærer skal beregnes renter fra det ordinære skatteoppgjøret ble sendt til selskapet som har trukket skatten.

I skatteforvaltningsloven er det vedtatt enkelte endringer i ordningen for fastsetting og innkreving av kildeskatt på aksjeutbytte, jf. Prop. 38 L (2015–2016) punkt 15.2.7. Endringene innebærer blant annet at det ved tilbakebetaling av kildeskatt ikke skal foretas noen ny avregning. Saker om tilbakebetaling av kildeskatt kan dermed følge hovedregelen om renteberegning i skattebetalingsloven § 11-4 første ledd. Skattebetalingsloven § 11-4 annet ledd annet punktum kan dermed oppheves.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 11-4 annet ledd.

19.3.11 Skattebetalingsloven § 11-5 annet og tredje ledd

Ved lov 18. desember 2015 nr. 116 ble det vedtatt endringer i skattebetalingsloven § 11-5 annet og tredje ledd. Passusen «etter skattebetalingsloven kapittel 7» ble endret til «etter kapittel 7». Det ble videre vedtatt å endre prosentsatsen fra 27 til 25 pst.

I forbindelse med vedtakelsen av skatteforvaltningsloven ble det foretatt små endringer i skattebetalingsloven § 11-5 for å tilpasse bestemmelsen de nye begrepene i skatteforvaltningsloven. Endringene skulle ikke innebære materielle endringer, men fordi det ikke ble tatt høyde for de siste endringene i bestemmelsen ved utformingen av endringsbestemmelsene i skatteforvaltningsloven, ble prosentsatsen på ny satt til 27 pst. Departementet foreslår derfor endringer.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32 og skattebetalingsloven § 11-5.

19.3.12 Skattebetalingsloven § 15-1 første ledd

Ved ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven og opphevelsen av ligningsloven vil begrepet «ligning» ikke lenger være i bruk i skatteregelverket. Departementet foreslår at skattebetalingsloven § 15-1 første ledd siste punktum tilpasses ny begrepsbruk ved at «ligning» erstattes med «skattefastsetting». Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 15-1 første ledd siste punktum.

19.3.13 Skattebetalingsloven § 16-20 første ledd

Skattebetalingsloven § 16-20 første ledd siste punktum angir unntak fra en ansvarsbegrensningsregel for selskap eller innlåner pålagt trekkplikt etter skattebetalingsloven § 5-4 annet ledd.

Bestemmelsen i skattebetalingsloven § 5-4 annet ledd er vedtatt opphevet fra skatteforvaltningslovens ikrafttredelse. Opphevelsen er en følge av at det etter skatteforvaltningsloven ikke lenger skal foretas forskuddstrekk i aksjeutbytte til utenlandsk aksjonær. Uten skattebetalingsloven § 5-4 annet ledd vil ikke lenger § 16-20 første ledd siste punktum ha noen funksjon. Departementet foreslår derfor at skattebetalingsloven § 16-20 første ledd siste punktum oppheves.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 16-20 første ledd.

19.3.14 Skattebetalingsloven § 18-1 første ledd

Skattebetalingsloven § 18-1 omhandler straff ved unnlatt gjennomføring av forskuddstrekk. Med skatteforvaltningsloven er det vedtatt endringer i § 18-1 første ledd og i overskriften til bestemmelsen, som følge av at reglene om fastsetting av kildeskatt på aksjeutbytte endres. Endringene medfører at også unnlatt gjennomføring av skattetrekk omfattes.

Skattebetalingsloven § 18-1 første ledd ble endret ved lov 19. juni 2015 nr. 65. Disse endringene av lovteksten er ikke fullstendig fanget opp i endringene i skattebetalingsloven § 18-1 første ledd som er vedtatt med skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår at dette rettes opp ved at begrepet «uaktsomt» i skattebetalingsloven § 18-1 første ledd første punktum fjernes.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 32.

19.4 Opprettinger og presiseringer i andre lover

19.4.1 Folketrygdloven §§ 24-4 og 24-5

Folketrygdloven § 24-4 første ledd gjelder kontroll av arbeidsgivere. Første ledd annet punktum har en henvisning til lovens § 24-3 annet og tredje ledd. Folketrygdloven § 24-3 oppheves imidlertid ved ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven, da bestemmelsen gjelder forhold som reguleres av skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår derfor at henvisningen i folketrygdloven § 24-4 første ledd annet punktum erstattes med en henvisning til skatteforvaltningsloven. Forslaget er ikke ment å innebære noen realitetsendring.

Folketrygdloven § 24-5 annet og tredje ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om hvor arbeidsgiveravgift skal fastsettes og innbetales, og om forenklet oppgjør for arbeidsgiveravgift fra statens forvaltningsvirksomhet. Med skatteforvaltningsloven er § 24-5 annet og tredje ledd ved en feil opphevet. Departementet foreslår at endringen reverseres, slik at folketrygdloven § 24-5 videreføres som etter gjeldende rett.

Departementet viser til forslag til endringer i folketrygdloven § 24-4 første ledd og skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 18. Det foreslås at endringen i folketrygdloven trer i kraft 1. januar 2017.

19.4.2 Skatteloven § 10-48

Skatteloven § 10-48 gir departementet myndighet til å gi utfyllende bestemmelser om at ektefeller skal anses som selvstendige deltakere i deltakerlignet selskap.

Etter ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven og opphevelsen av ligningsloven skal ikke skatt etter skatteloven utlignes av myndighetene. Hovedregelen vil være at de skattepliktige selv skal fastsette grunnlaget for skatten. Ligningsbegrepet vil med dette utgå. Også begrepet «deltakerlignet selskap» tilpasses begrepsbruken i skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår derfor å erstatte «deltakerlignet selskap» med «selskap med deltakerfastsetting» i skatteloven § 10-48. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 10-48. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2017.

19.4.3 Bokføringsloven § 2 annet ledd

Bokføringsloven § 2 annet ledd bestemmer at enhver som har plikt til å levere næringsoppgave etter ligningsloven, har bokføringsplikt etter bokføringsloven for den virksomhet som drives. Etter ligningsloven § 4-4 nr. 1 skal skattyter som driver virksomhet eller utleie av fast eiendom, som vedlegg til selvangivelsen levere næringsoppgave. Begrepet «næringsoppgave» benyttes ikke i skatteforvaltningsloven. I forbindelse med vedtakelsen av skatteforvaltningsloven er det derfor vedtatt endringer i bokføringsloven § 2 annet ledd. Endringene går ut på at tilsvarende vilkår som i dag oppstilles i ligningsloven § 4-4 nr. 1 for plikt til å levere næringsoppgave, tas direkte inn i bokføringsloven § 2 annet ledd, slik at det fremgår at skattepliktige som driver virksomhet eller utleie av fast eiendom, er bokføringspliktige for den virksomhet som drives. Endringen var ikke ment å innebære realitetsendringer.

For skattytere som driver utleie av fast eiendom, er det gjort unntak fra plikten til å levere næringsoppgave. Forskrift 4. desember 1984 nr. 2280 § 1 bestemmer at utleier av bolig- eller fritidseiendom hvor leieinntektene er skattefrie, fritas fra å sende inn årsoppgjør. Videre skal skattytere som har skattepliktige inntekter fra utleie av fast eiendom utenfor virksomhet, levere et forenklet skjema, som ikke anses som næringsoppgave. Skattytere som omfattes av disse unntakene fra plikten til å levere næringsoppgave, anses ikke å ha bokføringsplikt etter bokføringsloven § 2 annet ledd første punktum i dag.

På denne bakgrunn foreslår departementet at ordlyden i bokføringsloven § 2 annet ledd første punktum endres slik at alternativet «utleie av fast eiendom» tas ut.

Departementet foreslår videre at begrepet «virksomhet» i bokføringsloven § 2 annet ledd første punktum knyttes til plikt til å levere skattemelding for formues- og inntektsskatt mv. etter skatteforvaltningsloven § 8-2. Dette foreslås for å tydeliggjøre at begrepet «virksomhet» i bokføringsloven § 2 annet ledd skal forstås på samme måte som i ligningsloven § 4-4 nr. 1 i dag.

For skattytere som driver virksomhet, er det i dag gjort unntak fra plikten til å levere næringsoppgave etter ligningsloven i forskrift 1. desember 2009 nr. 1434 § 1. Unntaket gjelder i hovedsak skattepliktige som driver virksomhet og har samlet driftsinntekt som ikke overstiger 50 000 kroner. Skattytere som omfattes av unntaket har en mindre omfattende bokføringsplikt enn det som følger av bokføringsloven. Forskriften er foreslått videreført i forskrift til skatteforvaltningsloven. Når bokføringsplikten etter bokføringsloven § 2 annet ledd ikke lenger knyttes til plikten til å levere næringsoppgave, vil skattepliktige som omfattes av dette unntaket i dag, i utgangspunktet pålegges bokføringsplikt etter bokføringsloven § 2 annet ledd. Dette har ikke vært meningen. For disse aktørene vil det derfor inntas særregler om bokføringsplikt i bokføringsforskriften med hjemmel i bokføringsloven § 2 siste ledd.

Forslaget er ikke ment å innebære endringer i hvem som er bokføringspliktige sammenlignet med gjeldende rett.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 16-3 nr. 28.

19.4.4 Merverdiavgiftsloven § 19-3 første ledd

Etter merverdiavgiftsloven § 19-3 første ledd kan departementet treffe enkeltvedtak om helt eller delvis unntak fra loven, fritak for merverdiavgift eller om at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførselen, dersom det foreligger særlige forhold. Merverdiavgiftsloven § 19-3 annet ledd gjelder lempning av fastsatt merverdiavgift, og videreføres i skatteforvaltningsloven § 9-9. Merverdiavgiftsloven § 19-3 første ledd er ikke videreført i skatteforvaltningsloven. Hele kapittel 19 i merverdiavgiftsloven oppheves ved ikrafttredelse av skatteforvaltningsloven.

Etter en ny vurdering har departementet kommet til at merverdiavgiftsloven § 19-3 første ledd bør videreføres, og at bestemmelsen hører naturlig hjemme i merverdiavgiftsloven. Departementet foreslår at bestemmelsen splittes i tre, og at bestemmelsene plasseres i merverdiavgiftsloven kapittel 3 om merverdiavgiftspliktig omsetning, uttak og innførsel, kapittel 6 om fritak for merverdiavgift og kapittel 7 om varer som det ikke skal beregnes merverdiavgift av ved innførsel.

Forslaget er kun av lovteknisk art og er ikke ment å innebære realitetsendringer.

Departementet viser til forslag til ny del IV i kapittel 3 og ny del V i kapittel 6 i merverdiavgiftsloven, samt forslag til merverdiavgiftsloven ny §§ 3-31, 6-36 og 7-9. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2017, samtidig med ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven.

19.4.5 SI-loven § 5

I lov 11. januar 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven) § 5 første ledd er det i dag en bestemmelse om at innkrevingssentralen kan innhente opplysninger etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-12 og ligningsloven § 3-13 bokstav a og i til bruk i innkrevingsarbeidet. Ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav a og i er videreført i skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav a og i. Departementet foreslår at henvisningen i SI-loven § 5 første ledd endres slik at den viser til de nye bestemmelsene i skatteforvaltningsloven.

Departementet viser til forslag til endring i SI-loven § 5. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2017.

19.4.6 Lov om åpenhet om eierskap i medier § 4

Med vedtakelsen av skatteforvaltningsloven ble det vedtatt å endre bestemmelser i andre lover slik at begrepene «ligning» og «ligningsmyndigheter» utgår fra lovverket. En av lovene som ble endret er lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier (medieeierskapsloven) § 13. I denne loven ble begrepet «ligningsmyndigheter» tatt ut av bestemmelsen. Medieeierskapsloven har blitt erstattet av lov 17. juni 2016 nr. 64 om åpenhet om eierskap i medier. I den nye lovens § 4 annet ledd er den opprinnelige ordlyden fra medieeierskapsloven videreført, uten endringene som følger av skatteforvaltningsloven. Departementet foreslår derfor å ta ut begrepet «ligningsmyndigheter» fra § 4 i lov om åpenhet om eierskap i medier. Begrepet «skattemyndigheter» som står oppført sammen med ligningsmyndigheter er et vidt begrep som også omfatter ligningsmyndighetene.

Departementet viser til forslag til endring i lov om åpenhet om eierskap i medier § 4. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2017.