Del 4
Omtalesaker

20 Naturalytelser

Lønn utbetales vanligvis i form av penger, men arbeidstakere mottar også andre ytelser i et visst omfang. Naturalytelser er ytelser i arbeidsforhold som består av annet enn penger, men som gir en økonomisk fordel for mottakeren.

Naturalytelser er i utgangspunktet skattepliktig som lønn. Verdien settes som hovedregel til omsetningsverdien, men det er gitt enkelte unntak. Videre er det skattefritak for noen naturalytelser, for eksempel for enkelte gaver i arbeidsforhold, rimelige velferdstiltak, overtidsmat og rimelige personalrabatter.

Flere av skattefritakene bærer preg av å være utformet i en annen tid. Enkelte bygger også på vage, skjønnsmessige kriterier som gjør det uklart hvor grensen mellom skattefrie og skattepliktige ytelser går. Det er derfor behov for å klargjøre regelverket, slik også næringslivet har bedt om.

Unntak fra prinsippet om at naturalytelser skal verdsettes til omsetningsverdi bidrar til at regelverket blir mer komplisert, og at samme eller tilsvarende ytelse verdsettes ulikt i ulike tilfeller. Med mange rabattordninger og store og hyppige prisendringer på varer og tjenester kan det også være uklart hva som skal anses som omsetningsverdi.

I en del tilfeller mottas naturalytelser fra andre enn arbeidsgiveren, typisk arbeidsgiverens forretningsforbindelser (tredjepartsytelser). Naturalytelser fra tredjepart er også en skattepliktig fordel vunnet ved arbeid, på lik linje med naturalytelser mottatt direkte fra arbeidsgiver. Etter gjeldende regler og praksis kan det være uklart om det er arbeidsgiveren eller tredjeparten som skal rapportere ytelsene til skattemyndighetene, trekke skatt og betale arbeidsgiveravgift av ytelsene.

Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet utarbeide et høringsnotat med forslag til forbedringer av regelverket. Målet med arbeidet er å få klarere og tydeligere regler som øker rettsikkerheten og forutsigbarheten for både arbeidsgivere, skattytere, tredjeparter og skattemyndighetene. Endringene skal bidra til en riktig skattlegging av naturalytelser og gi et bedre regelverk i samsvar med hovedmålene med skattesystemet.

Det tas sikte på at høringsnotatet sendes ut i løpet av høsten. Regjeringen vil avvente resultatet av Skattedirektoratets høring og kommer deretter tilbake med forslag til endringer i forbindelse med framtidige budsjetter.

21 Skatteinsentiver for langsiktige investeringer i oppstartsselskap

21.1 Bakgrunn

Ved behandlingen av Meld. St. 1 (2015–2016) og Innst. 2 S (2015–2016) 3. desember 2015 fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 88 (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen utrede ulike modeller for skatteincentiver/skattefradrag for langsiktige investeringer i oppstartselskap bl.a. basert på den svenske investeraravdrag og den britiske SEIS-ordningen og legge dette fram for Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2017».

Den svenske og britiske ordningen er omtalt nærmere i punkt 21.2, mens konsekvensene av en eventuell norsk ordning er vurdert i punkt 21.3.

21.2 Nærmere om den svenske og britiske ordningen

21.2.1 Investeringsfradraget i Sverige

Sverige har siden 2013 hatt et «investeraravdrag» som gir fradrag i kapitalinntekten for personer som investerer i mindre selskap. Investorene får fradrag for 50 pst. av investeringsbeløpet. Skattesatsen på kapitalinntekt er 30 pst., slik at skattereduksjonen utgjør 15 pst. av investert beløp. Maksimalt fradrag er SEK 650 000 per person per år. Det samlede grunnlaget for fradrag i et enkelt selskap kan ikke utgjøre mer enn SEK 20 mill. per år. Dersom en investor selger eierandelene innen fem år, skal fradraget tilbakeføres til beskatning. Fradraget gis både ved nyetablering og emisjoner. Det er altså ikke krav til at selskapet er et «oppstartsselskap». Fradraget ble ved innføringen anslått å gi et provenytap på om lag SEK 0,7 mrd.

Selskapene det investeres i, må oppfylle flere vilkår, blant annet:

• Det må være et svensk aksjeselskap eller en svensk økonomisk forening. Det kan også være et tilsvarende utenlandsk selskap som har fast driftssted i Sverige, under forutsetning av at det er hjemmehørende i EØS eller i en stat Sverige har skatteavtale med, og avtalen har bestemmelser om informasjonsutveksling.

• Ordningen gjelder mindre selskap. Mindre selskap defineres på samme måte som små selskap i EU-kommisjonens retningslinjer for statsstøtte. Det vil si at selskapet må ha færre enn 50 ansatte og en årlig omsetning under SEK 80 mill.

• Selskapet skal utelukkende eller så godt som utelukkende drive virksomhet. Selskap som for en ikke ubetydelig del driver kapitalforvaltning, omfattes ikke. Ordningen omfatter ikke selskaper som driver virksomhet innen verfts-, kull- eller stålindustri.

• Selskapet må ha et lønnsgrunnlag på minst SEK 300 000.

• Selskapet må ikke ha økonomiske problemer.

Videre er det regler om at investoren de to siste årene før ervervet av aksjer ikke kan ha mottatt verdioverføringer fra selskapet som overstiger et beregnet beløp (jämförelsesbelopp). Det samme gjelder visse interne transaksjoner mellom investor (eller dennes nærstående) og selskapet.

Hvis investoren de fem første årene etter ervervet selger andelene eller mottar verdioverføringer fra foretaket som overstiger et beregnet beløp (jämförelsesbeloppet), skal fradraget tilbakeføres til beskatning. Det samme gjelder hvis det foretas visse interne transaksjoner mellom investor og foretaket i de to første årene etter at andelene er ervervet.

Den svenske ordningen er statsstøtte ifølge EU-regelverket, men den er godkjent av EU-kommisjonen etter kommisjonens retningslinjer for statsstøtte.

21.2.2 Den britiske SEIS-ordningen («Seed Enterprise Investment Scheme»)

Storbritannia har siden 2012 hatt en ordning med fradrag for personer som investerer i små oppstartsselskap. Reglene gir investor et skattefradrag ut fra størrelsen på investert beløp. Satsen er per høsten 2016 på 45 pst. En investering på GBP 10 000 gir altså et direkte skattefradrag på GBP 4 500. Maksimalt investeringsbeløp er GBP 100 000 per år. Investeringene kan fordeles på flere selskap. Investoren kan ikke ha en eierandel på mer enn 29 pst. i selskapene det investeres i. Et selskap kan ikke motta mer enn GBP 150 000 totalt gjennom ordningen. Investoren må beholde eierandelen i minst tre år. Selges eierandelene etter tre år, er eventuell gevinst unntatt fra beskatning. Investoren kan også få 50 pst. reduksjon i skatten på gevinsten ved salg av aksjer utenfor ordningen hvis midlene reinvesteres i eierandeler innenfor ordningen.

Selskapene det investeres i, må oppfylle flere vilkår, blant annet:

• Selskapet må være etablert i Storbritannia.

• Selskapet må ha færre enn 25 ansatte.

• Selskapet må være yngre enn to år gammelt.

• Selskapets eiendeler kan ikke utgjøre mer enn GBP 200 000.

• Selskapet må ha virksomhet i en godkjent sektor. Flere typer virksomhet, som for eksempel virksomhet innenfor finans og fast eiendom, omfattes ikke av ordningen.

På samme måte som den svenske ordningen innebærer den britiske ordningen statsstøtte, men den er godkjent av EU-kommisjonen etter kommisjonens retningslinjer for statsstøtte.

21.3 Vurderinger av en eventuell norsk ordning

Regjeringen er opptatt av at det skal lønne seg å starte og utvikle nye bedrifter. Dette er helt nødvendig for at vi også i årene framover skal være i stand til å finansiere et høyt velferdsnivå. Framtidens arbeidsplasser vil bli skapt av mennesker som tør å ta en sjanse, og som satser på egne evner, ideer og ressurser. Norge skal være et godt land å starte og utvikle nye bedrifter i. Derfor trenger vi flere gode gründere som starter nye og lønnsomme bedrifter. Regjeringen er positiv til å vurdere tiltak som fremmer gründervirksomhet, herunder skatteinsentiver for langsiktige investeringer i oppstartsselskap.

Regjeringen har vurdert hvordan en norsk ordning eventuelt kan utformes og hva som vil være konsekvensene av å innføre en slik ordning. En norsk ordning krever at regelverket utformes slik at formålet med ordningen oppfylles, samtidig som den ikke i for stor grad åpner for uønskede tilpasninger. Det vil derfor være nødvendig å oppstille vilkår både knyttet til hvilke selskap som kvalifiserer for ordningen, og til investorene.

Videre vil skatteinsentiver i form av fradrag for investeringer i enkeltbedrifter regnes som offentlig støtte i henhold til EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Det innebærer at en slik ordning må utformes innenfor rammen av dette regelverket. Det må derfor vurderes om det er nødvendig med særskilte vilkår for å sikre at en slik ordning er i tråd med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Det kan her vises til at både den svenske og britiske ordningen har en rekke vilkår knyttet til investor og hvilke selskap som kvalifiserer for ordningen, jf. omtalen i punkt 21.2. Mange av disse er nødvendige for at reglene ikke skal komme i konflikt med EUs statsstøtteregelverk. Slike vilkår og avgrensninger vil derfor også være nødvendig i et tilsvarende norsk system. Dette gjør at en slik ordning krever et detaljert regelverk.

Fra og med 1. januar 2016 endret Sverige sine regler slik at bare investorer som står i en uavhengig stilling til selskapet, kan få fradrag. Dette var nødvendig på grunn av innstramminger i EUs regelverk om statsstøtte. I forbindelse med endringen avga Skatteverket en høringsuttalelse. De uttalte at det svenske regelverket er komplisert og vanskelig å praktisere riktig for selskap, investorer og Skatteverket. Skatteverket mente endringene innebar et enda mer komplisert regelverk og mer begrensede muligheter for fradrag. Det konkluderte med at det ikke kunne forsvares å beholde et så omfattende og komplisert regelverk for en begrenset krets personer og relativt små fradrag. Skatteverket anbefalte derfor å avskaffe ordningen.

De vilkårene som må oppstilles og de avgrensningsproblemene som oppstår i en ordning med inntektsfradrag for investeringer i oppstartsselskap, vil gi merarbeid for skattemyndighetene. Utfordringen blir å utforme en god ordning hvor det ikke blir for vanskelig for investorene å vurdere om vilkårene for fradrag er oppfylt. I Sverige har erfaringen vært at reglene har blitt opplevd som lite forutberegnelige for investorene.

Provenytapet fra en eventuell norsk ordning vil avhenge av hvilke vilkår som knyttes til fradragsretten, om fradraget kun skal gjelde nye eller også eksisterende investeringer, om fradraget skal gis på investeringstidspunktet (med tilbakebetalingskrav dersom vilkårene for fradraget brytes) eller først når vilkåret for eiertid er oppfylt mv.

Ordningene i Sverige og Storbritannia er relativt nye, og departementet kjenner ikke til at de har vært evaluert i ettertid. I Storbritannia og i en del andre land er det imidlertid også innført ordninger overfor såkalte forretningsengler (investorer som tilfører kapital til oppstartsselskap), og disse ordningene har langt på vei det samme formålet som de omtalte ordningene i Sverige og Storbritannia. I rapporten Financing SMEs and Entrepreneurs 2016 peker OECD på at det er gjennomført få empiriske studier av treffsikkerheten til og nytteverdien av slike skatteinsentiver. OECD trekker fram enkelte studier som viser en positiv effekt på blant annet verdiskapingen i virksomhetene som mottar støtte, men konkluderer likevel med at mer forskning er nødvendig for å vurdere om slike ordninger har ønsket effekt.

Hensynet til å stimulere til etablering og utvikling av nye bedrifter taler for at det arbeides videre med å vurdere slike skatteinsentiver. Et konkret forslag må imidlertid utredes ytterligere før en ordning eventuelt kan innføres.

22 Gavefradragsordningen

22.1 Innledning og sammendrag

Som følge av avtalen med Kristelig Folkeparti og Venstre om statsbudsjettet for 2016 ble det fattet følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 99 av 3. desember 2015, jf. Innst. 2 S (2015–2016) s. 256):

«Stortinget ber regjeringen utrede konsekvensene av å utvide ordningen med skattefradrag for gaver gitt til frivillige organisasjoner til også å omfatte stiftelser som ikke mottar offentlig støtte i forbindelse med statsbudsjettet for 2017.»

I dag kan det gis gaver med fradragsrett under gavefradragsordningen til ideelle stiftelser som driver aktivitet innenfor visse godkjente formål. Forutsetningen er at stiftelsene mottar offentlig støtte i det år gaven ytes. Kravet om offentlig støtte tjener en kontrollfunksjon og bidrar til at man kan ha en gavefradragsordning som er enkel å administrere. Dette gjør det vanskeligere for utenlandske stiftelser å komme inn under ordningen. Fjerning av kravet til offentlig støtte vil skape et betydelig større behov for kontroll med stiftelsene og deres anvendelse av gavemidler. Uten kravet om offentlig støtte vil stiftelser få en enklere vei inn i gavefradragsordningen enn andre organisasjoner og i mindre grad bli underlagt kontroll, til tross for at stiftelser kan etableres av kun én person og derfor burde ha et strengere kontrollregime.

Etter departementets oppfatning kan kravet til offentlig støtte ikke erstattes av andre mekanismer som kan ivareta behovet for kontroll og hensynet til en administrativ enkel gavefradragsordning. Departementet mener derfor at gavefradragsordningen ikke bør utvides til også å omfatte stiftelser som ikke mottar offentlig støtte.

22.2 Bakgrunn

22.2.1 Generelt om gavefradragsordningen i skatteloven § 6-50

Etter skatteloven § 6-50 gis skattytere rett til fradrag i alminnelig inntekt for pengegaver til visse frivillige organisasjoner når gaven utgjør minst 500 kroner i det året gaven gis. Fradraget kan ikke utgjøre mer enn 25 000 kroner.

Blant vilkårene for fradragsrett er at mottakerorganisasjonen er et selskap, en stiftelse eller en sammenslutning som har sete i riket eller i en annen EØS-stat. Organisasjonene kan ikke ha erverv til formål og må drive aktivitet innenfor visse godkjente formål.

Gavemottakere som mottar mer enn 10 000 kroner i året etter gavefradragsordningen, skal føre regnskap over mottatte gaver. Regnskapet skal være revidert av revisor og vise at verdier tilsvarende de mottatte gaver er brukt eller satt av til godkjent formål. Gavemottaker må være registrert i Enhetsregisteret.

For selskap og sammenslutninger kreves at de må ha nasjonalt omfang 1. januar i det år gaven ytes. Siden stiftelser er selveiende formuesmasser som ikke har medlemmer, gjelder ikke kravet til nasjonalt omfang for disse. Isteden kreves det at stiftelsen må motta offentlig støtte i det året gaven ytes.

Ordningen med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner er utformet med sikte på at ordningen skal være enkel å administrere. Kravet om offentlig støtte til stiftelser er satt for at Skatteetaten i mindre grad skal behøve å kontrollere om stiftelsene oppfyller vilkårene i ordningen.

22.2.2 Stiftelser som omfattes av gavefradragsordningen

Stiftelser reguleres av lov om stiftelser (stiftelsesloven) fra 2001. En stiftelse er en juridisk person som disponerer en formuesverdi som er stilt til rådighet for et bestemt formål. Ved opprettelse av en stiftelse overføres eiendomsretten til formuesverdien fra oppretteren til stiftelsen.

En stiftelse er en formuesmasse som eier seg selv; den eies ikke av andre fysiske eller juridiske personer. Stiftelsen kan stå som eier, pådra seg forpliktelser og være part i avtaler og prosesser.

En stiftelse ledes av et styre og styres av vedtekter utarbeidet av oppretteren. Stiftelser adskiller seg fra selskap ved at den ikke har eiere, og fra foreninger ved at den ikke har medlemmer.

Stiftelser kan ha mange ulike formål, av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen karakter. Tradisjonelt har stiftelser gjerne vært opprettet for å fremme ideelle formål, og virksomheten har da gjerne gått ut på å drive passiv kapitalforvaltning, med utdelinger av avkastningen av grunnkapitalen til gavn for det ideelle formålet. Men stiftelsesformen brukes også til å fremme andre typer formål og til å drive andre former for virksomhet.

For å opprette en norsk stiftelse må man stille en grunnkapital på minst 100 000 kroner til rådighet for et bestemt formål. Man må velge styre og revisor, og utarbeide stiftelsesdokument og vedtekter. Stiftelsen må meldes til Stiftelsestilsynet og registreres i Enhetsregisteret. Det vil være andre krav for å opprette stiftelser eller tilsvarende enheter i andre EØS-land.

I praksis er det ikke mer komplisert å opprette en stiftelse enn å opprette et aksjeselskap, og det kan gjøres av én person (stifteren). For å stifte en forening, må man til sammenligning være minst to stiftere. I tillegg må altså en forening være landsdekkende for å omfattes av gavefradragsordningen.

Stiftelsestilsynet har som oppgave å føre tilsyn og kontroll med at forvaltningen av stiftelsene skjer i samsvar med vedtekter og lovregler. Tilsynet fører et stiftelsesregister der alle stiftelser skal være registrert.

I revisjonsberetningen skal revisor uttale seg om hvorvidt stiftelsen er forvaltet og utdelinger foretatt i samsvar med lov, stiftelsens formål og vedtektene ellers. Hvis styremedlemmer, ansatte i stiftelsen, stiftelsens oppretter, eller nærstående til noen av disse, har mottatt lån eller annen ytelse fra stiftelsen, skal revisor attestere at ytelsen er i samsvar med lov, forskrifter og stiftelsens formål.

Skatteloven § 6-50 likestiller «stiftelse … som har sete … i en annen EØS-stat» med stiftelse som har sete her i landet. Stiftelser som har sete i andre EØS-stater, kalles ikke nødvendigvis for stiftelser, og de må undergis en særlig vurdering i hvert enkelt tilfelle for å bringe på det rene om det faktisk foreligger et rettssubjekt som tilsvarer våre stiftelser.

22.3 Departementets vurdering

Det kan drives god ideell virksomhet i en stiftelse selv om den ikke mottar offentlig støtte. Departementet ser at kravet om offentlig støtte ikke er fullgodt, men finner det samtidig krevende å finne andre kriterier som ivaretar tilfredsstillende kontroll og forebygger misbruk av gavefradragsordningen. Dersom kravet til offentlig støtte fjernes, vil det bli et betydelig større behov for kontroll med stiftelser og deres anvendelse av midler mottatt i gavefradragsordningen. Det skyldes at man mister den innebygde kontrollen som ligger i de offentlige støtteordningene. Til offentlige støtteordninger er det knyttet krav og vilkår som skal sikre at midlene brukes i tråd med formålet. Når en stiftelse mottar offentlig støtte, vil den være underlagt kontroll av den myndighet som har ansvaret for støtteordningen. Fjernes kravet om offentlig støtte for stiftelser under gavefradragsordningen, vil man kun stå igjen med de alminnelige kravene etter stiftelsesloven og Stiftelsestilsynets kontroll med stiftelser. Dette vil ikke være tilfredsstillende kontroll for skatteformål. Det vil øke behovet for at Skatteetaten selv kontrollerer om stiftelsene oppfyller vilkårene for skattefradrag, og det vil bryte med den grunnleggende forutsetningen om at gavefradragsordningen skal være enkel å administrere.

Kravet om offentlig støtte gjelder bare for stiftelser. For andre organisasjoner (foreninger, selskap mv.) gjelder isteden et krav om «nasjonalt omfang». Dette innebærer i praksis at organisasjonen vil ha et visst antall medlemmer som kan drive egenkontroll med organisasjonens virksomhet. Dermed er det større trygghet for at organisasjonen benytter gavemidler til det godkjente formålet. Stiftelser har ikke medlemmer, slik at krav om nasjonalt omfang ikke passer for en stiftelse. Kravet om offentlig støtte for stiftelser kompenserer for at stiftelser mangler den innebygde egenkontrollen som medlemmene i en landsomfattende organisasjon innebærer. Uten kravet om offentlig støtte vil stiftelser både få en enklere vei inn i gavefradragsordningen og i mindre grad bli underlagt kontroll enn andre organisasjoner. Dette til tross for at stiftelser kan etableres av bare én person, og derfor heller burde ha et strengere kontrollregime.

Fjerning av kravet om offentlig støtte vil gjøre det enklere for utenlandske stiftelser hjemmehørende i andre EØS-stater å komme inn under gavefradragsordningen. Gavefradragsordningen omfatter også stiftelser med sete i andre EØS-stater, som kun tilgodeser formål utenfor Norges grenser. Kravet om offentlig støtte må for slike stiftelser anvendes så langt de passer i vedkommende land. Dette kan være et vanskelig kriterium å praktisere og kontrollere i utenlandske forhold, men vilkåret om offentlig støtte begrenser i praksis antallet utenlandske stiftelser som kan komme inn under ordningen. Arbeidet med godkjenning og kontroll med utenlandske stiftelser vil være særlig krevende. Når det gjelder godkjenning, kan det oppstå spørsmål om det dreier seg om innretninger som kan likestilles med norske stiftelser, om det er ideelle innretninger og om man driver virksomhet innenfor godkjente formål. Dette må vurderes opp mot tilgjengelig informasjon. Det at organisasjonen er hjemmehørende i et annet land vil i seg selv begrense både informasjonstilgangen og kontrollmulighetene. Kontrollen med hvordan utenlandske stiftelser anvender gavemidlene vil være særlig vanskelig. Dette øker faren for at gavefradragsordningen kan bli misbrukt.

Departementet har vurdert om kontrollbehovet i gavefradragsordningen kan ivaretas av registrering i Frivillighetsregisteret. Både momskompensasjonsordningen og grasrotandelen er knyttet opp mot Frivillighetsregisteret og undergitt Stiftelsestilsynets kontroll. Frivillighetsregisteret skal sikre systematisk informasjon som kan styrke legitimitet til og kunnskap om frivillig aktivitet. Frivillig virksomhet som ikke anses allmennyttig, kan nektes registrering. Frivillig virksomhet er i denne sammenheng definert som «aktiviteter som ikke er fortjenestebasert». I tillegg avgrenses det mot offentlig virksomhet, samvirker og virksomhet som ikke anses allmennyttig. Før en enhet kan bli registrert i Frivillighetsregisteret, må den registreres i Enhetsregisteret. Det er frivillig å melde en stiftelse inn i Frivillighetsregisteret. Men dersom den meldes inn, oppstår plikt for kontaktperson til å melde inn opplysninger om styre, virksomhetstype og regnskap til registeret.

Målgruppen for merverdikompensasjon er «frivillige organisasjoner som innfrir vilkårene for registrering i Frivillighetsregisteret». For stiftelser er det et tilleggsvilkår at «frivillig innsats utgjør en viktig del av stiftelsens virksomhet». Grasrotandel omfatter «en enhet registrert i Frivillighetsregisteret» forutsatt at «enheten er ikke-fortjenestebasert og hovedsakelig basert på frivillig innsats».

Stiftelser som kan registrere seg i Frivillighetsregisteret, er alminnelige stiftelser «som ikke foretar utdelinger, eller som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet», og næringsdrivende stiftelser «som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet».

Det er imidlertid ikke sammenfall mellom anvendelsesområdet for Frivillighetsregisteret og gavefradragsordningen. Adgangen til å omfattes av gavefradragsordningen er langt snevrere enn muligheten til å bli registrert i Frivillighetsregisteret. Frivillighetsregisteret retter seg mot alle aktiviteter som ikke er fortjenestebasert, mens gavefradragsordningen er avgrenset til enkelte positivt oppregnede ideelle formål.

Gavefradragsordningen omfatter således selskap, stiftelse eller sammenslutning som ikke har erverv til formål, og som driver omsorgs- og helsefremmende arbeid for barn eller ungdom, og for eldre, syke, funksjonshemmede eller andre svakstilte grupper, barne- og ungdomsrettet arbeid innen musikk, teater, litteratur, dans, idrett, friluftsliv o.l., religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet, virksomhet til vern av menneskerettigheter eller utviklingshjelp, katastrofehjelp og virksomhet til forebygging av ulykker og skader, eller kulturvern, miljøvern, naturvern eller dyrevern. Den omfatter ikke frivillige organisasjoner som ikke driver arbeid innenfor disse nærmere angitte formålene.

Dersom man skal tilpasse anvendelsesområdet for gavefradragsordningen slik at organisasjoner som er registrert i Frivillighetsregisteret i hovedsak skal ha krav på å være omfattet av gavefradragsordningen, vil det innebære en grunnleggende endring av gavefradragsordningen. Konsekvensene av en slik endring er uoversiktlige. Av likebehandlingsgrunner bør endringen også få virkning for andre organisasjoner. Det kan i så fall bli vanskelig å opprettholde kravet om «nasjonalt omfang» for foreninger mv. under gavefradragsordningen, siden dette kravet ikke gjelder for stiftelser, og siden det heller ikke er et krav for registering i Frivillighetsregisteret. Dette kan få store provenymessige konsekvenser.

En kunne videre tenke seg at registrering i Frivillighetsregisteret ble et vilkår for å omfattes av gavefradragsordningen, i tillegg til de gjeldende krav om gavemottakers formål, samt kravet om nasjonalt omfang for gavemottakere som ikke er stiftelser. Registrering i Frivillighetsregisteret innebærer imidlertid ikke at kontrollen med stiftelser blir vesentlig bedre enn det som allerede gjøres i regi av Stiftelsestilsynet, dersom det ikke følges opp med ytterligere kontroll. Et krav om at gavemottakere må registreres i Frivillighetsregisteret vil dermed ikke i seg selv føre til en betryggende kontroll for skatteformål.

Gavefradragsordningen kan ikke diskriminere mot frivillige gavemottakere i andre EØS-stater. En kobling i gavefradragsordningen til enheter som er registrert i Frivillighetsregisteret, medfører dermed at Frivillighetsregisteret i stort omfang også vil måtte registrere utenlandske stiftelser og tilsvarende enheter som ikke har noen annen tilknytning til Norge enn at de ønsker å komme inn under gavefradragsordningen. Registreringen i seg selv gir ingen trygghet for at midlene går til de ønskede formålene. For å oppnå dette, må registreringen eventuelt kombineres med ressurskrevende nye kontrollrutiner rettet mot stiftelser og lignende enheter med sete i utlandet.

På denne bakgrunn kan departementet ikke se at kravet til offentlig støtte kan erstattes med andre mekanismer som kan ivareta behovet for kontroll og hensynet til en administrativ enkel gavefradragsordning. Departementet mener derfor at gavefradragsordningen ikke bør utvides til også å omfatte stiftelser som ikke mottar offentlig støtte.

23 Produksjonslinjer og eiendomsskatt på kraftanlegg

De fleste kraftanlegg må mate kraften inn til det ordinære nettet via egne linjer, såkalte produksjonslinjer. Enkelte kommuner skriver ut eiendomsskatt på produksjonslinjer, i tillegg til på kraftanlegget, og det har vært flere tvister om adgangen til dette. I september 2015 slo Høyesterett fast at produksjonslinjer for eiendomsskatteformål ikke er en del av kraftanlegget de betjener. Dermed kan produksjonslinjene eiendomsbeskattes separat. Flere kommuner kan i tiden framover ønske å skrive ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer. Høyesterettsdommen medfører videre at det ikke lenger gis fradrag for kostnader knyttet til produksjonslinjene i eiendomsbeskatningen av selve kraftverket.

Departementet mener at Høyesterettsdommen er uheldig ut fra et systemsynspunkt. Metoden for å verdsette kraftanlegg for eiendomsskatteformål tar utgangspunkt i markedsverdien av anlegget samlet sett. Alle driftsmidler som er nødvendige for å realisere verdien av kraftproduksjonen, må da regnes med i kraftanlegget. Uten nødvendige driftsmidler, for eksempel turbiner, generatorer, dammer, men også produksjonslinjer, vil ikke verdien av vannfallet (potensiell kraftproduksjon) kunne realiseres.

I grunnrenteskatten anses derfor produksjonslinjer som en del av kraftanlegget de betjener. Faglig sett bør linjene tilhøre kraftanlegget også for eiendomsskatteformål. Departementet legger videre vekt på at økt skatt på kraftanlegg gjennom særskilt skattlegging av produksjonslinjer er uheldig. Eiendomsskatten er en overskuddsuavhengig skatt som kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i kraftanlegg. Som omtalt i Energimeldingen vil det være et stort behov for oppgradering og vedlikehold i kraftanleggene i tiden framover.

Departementet vil sende på høring et forslag om å endre gjeldende rett slik at produksjonslinjer anses som en del av kraftanlegget de betjener. Forslaget innebærer at linjene ikke kan eiendomsbeskattes separat, og at kraftverkene igjen kan trekke fra kostnader til drift og vedlikehold av produksjonslinjene ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegget. En endring i tråd med forslaget vil medføre reduserte inntekter for kommuner som allerede har skrevet ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer. Departementets foreløpige beregninger antyder at virkningene er relativt beskjedne.

24 Anmodningsvedtak om innsyns- og klagerett for kommunene i skattesaker om verdsetting av kraftanlegg

Ved behandling av ny skatteforvaltningslov den 28. april 2016 i Innst. 231 L (2015–2016), jf. Prop. 38 L (2015–2016), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 631:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om innsynsrett og klageadgang for kommunene ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg.»

Departementet legger til grunn at forslaget innebærer at kommunene skal få innsyns- og klagerett i saker som gjelder verdsetting av kraftanlegg etter skatteloven. Den verdien anleggene får etter disse reglene er avgjørende for hvilken verdi kommunene skal bruke ved utskrivingen av eiendomsskatt.

Det må vurderes hvordan rettighetene skal gjennomføres i praksis. Blant annet må det tas stilling til hvilket organ som skal være klageinstans, hvor lang klagefristen skal være og hvilke rettigheter den skattepliktige skal ha under klagesaksbehandlingen. Etter departementets vurdering må saken sendes på alminnelig høring før det fremmes lovforslag for Stortinget.

Skatteforvaltningsloven virker fra 1. januar 2017. Departementet tar sikte på å sende på høring forslag om å lovfeste innsyns- og klagerett for kommunene i løpet av høsten 2016. Et lovforslag kan da fremmes for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2017 med ikraftsettingstidspunkt omkring 1. juli 2017. Disse nye reglene vil da tre i kraft noen måneder etter skatteforvaltningsloven for øvrig, men tidsnok til å gjelde ved klagebehandlingen for inntektsåret 2016, som er det første året den ordinære skattefastsettingen skal skje etter den nye loven.

25 Merverdiavgift

25.1 Anmodningsvedtak om merverdiavgift og transportvirksomhet

25.1.1 Bakgrunn

Anmodningsvedtak nr. 482 (2014–2015) ble fattet av Stortinget 26. mars 2015 ved behandlingen av et representantforslag, Dokument 8:93 S (2013–2014), jf. Innst. 148 S (2014–2015). Vedtaket lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge til rette for at alle selskaper som driver transportvirksomhet i Norge, svarer merverdiavgift til den norske staten etter norske regler.»

Finansdepartementet omtalte vedtaket i Prop. 1 S (2015–2016) Finansdepartementet. Departementet uttalte at etter sin vurdering er gjeldende merverdiavgiftsregelverk tilpasset utviklingen i transportbransjen, slik at utfordringene på dette området først og fremst er knyttet til annet regelverk enn det som gjelder merverdiavgift. Departementet uttalte at det likevel ville undersøke nærmere om det kunne finnes andre egnede måter å utvikle merverdiavgiftsregelverket på, og komme tilbake til saken når dette var utredet nærmere.

Finanskomiteen viste i sin innstilling (Innst. 148 S (2014–2015)) til at den er bekymret for utviklingen i næringen, at omfanget av kabotasje er stigende og til at ulikhet i lønns- og arbeidsvilkår innebærer en konkurransefordel for utenlandske aktører. Den la videre vekt på at spørsmålet om merverdiavgiftsplikt også medfører tap av skatte- og avgiftsinntekter for det norske samfunnet. Det ble lagt til grunn at utenlandske aktører kan «kamuflere» kabotasje som internasjonal transport slik at de får refundert inngående merverdiavgift på innsatsfaktorer.

Etter en ny vurdering finner departementet at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i merverdiavgiftsregelverket på området. For å adressere Stortingets bekymring vil departementet likevel foreslå at avgrensningen og praktiseringen av gjeldende merverdiavgiftsfritak for direkte transport til og fra landet presiseres og vurderes nærmere. Det samme gjelder praktiseringen av registreringsgrensen for utenlandske transportører. Departementet vil også be Skatteetaten vurdere mer målrettede informasjonstiltak for å gjøre regelverket bedre tilgjengelig for alle som driver transportvirksomhet i Norge. Departementet viser også til oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 483 om Skatteetatens kontroll med transportnæringen, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Finansdepartementet.

25.1.2 Gjeldende rett

I hvilken grad utenlandske næringsdrivende kan utføre oppdrag i Norge reguleres av lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn eller fartøy (yrkestransportlova) og tilhørende forskrift. Regelverket hører inn under Samferdselsdepartementets ansvarsområde. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å tillate kabotasje, det vil si innenlandsk transport av både gods og personer mot vederlag i et annet land enn der transportøren er hjemmehørende. Adgangen til kabotasje gjelder bare for transportører som er etablert i et EØS-land. For godstransport er det et vilkår at det fraktes last inn til Norge. Transportører kan ta tre oppdrag i Norge innen én uke etter at den internasjonale lasten er losset. Når det gjelder persontransport, kan kabotasje utføres «midlertidig» uten at dette er konkretisert nærmere.

Næringsdrivende skal registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret og beregne utgående merverdiavgift når avgiftspliktig omsetning og uttak til sammen har oversteget 50 000 kroner over en periode på 12 måneder, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Etter gjeldende merverdiavgiftsregler er både innenlandsk person- og godstransport merverdiavgiftspliktig. Dette gjelder uavhengig av om virksomheten blir utført av transportører som er etablert i Norge eller i utlandet. Næringsdrivende som ikke har forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet skal registrere seg ved representant, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 sjette ledd. Med merverdiavgiftsområdet menes det norske fastlandet og alt område innenfor territorialgrensen, men ikke Svalbard, Jan Mayen eller de norske bilandene, jf. merverdiavgiftsloven § 1-2. Det er vedtatt en forenkling av dette regelverket, som foreløpig ikke har trådt i kraft. Endringen omtales nærmere i punkt 25.1.3.

Transporttjenester som finner sted i merverdiavgiftsområdet er fritatt for merverdiavgift dersom transporten skal skje direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet, jf. merverdiavgiftsloven § 6-28 første ledd. Fritak for merverdiavgift innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift på omsetningen og at det foreligger fradragsrett for inngående avgift. Vilkåret om direkte transport anses oppfylt når det er sluttet en avtale om sammenhengende transport fra et sted i merverdiavgiftsområdet til et sted utenfor merverdiavgiftsområdet eller omvendt. Utfyllende bestemmelser til § 6-28 er gitt i merverdiavgiftsforskriften §§ 6-28-1 til 6-28-3. Fritaket gjelder både for norske og utenlandske transportører, og er utformet etter de samme prinsipper som regelverket hos viktige handelspartnere i EU.

Innenlandsk person- og godstransport er som nevnt merverdiavgiftspliktig selv om virksomheten blir utført av transportører som er etablert i utlandet. Næringsdrivende som omsetter tjenester i kabotasjevirksomhet har dermed ikke valgfrihet når det gjelder registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Det foreligger registreringsplikt når omsetningen overstiger 50 000 kroner i en 12 måneders periode. Registrerte virksomheter vil ha fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven § 8-1.

25.1.3 Departementets vurderinger

Departementet vil innledningsvis knytte noen merknader til betydningen for statens avgiftsinntekter av manglende etterlevelse av merverdiavgiftsregelverket på dette området. Innenfor det som er å definere som lovlig kabotasjevirksomhet kan det være virksomheter som unnlater å registrere seg og beregne utgående merverdiavgift, selv om de har nådd beløpsgrensen på 50 000 kroner. Det er likevel ikke grunn til å anta at staten taper store beløp på manglende registrering.

For omsetning av persontransporttjenester skal det beregnes merverdiavgift med redusert sats på 10 pst. Samtidig har de avgiftspliktige full fradragsrett for inngående merverdiavgift med 25 pst. Samlet sett er det dermed grunn til å anta at det skjer en utbetaling fra staten til de registrerte virksomhetene. En manglende etterlevelse av avgiftsregelverket hos utenlandske aktører vil derfor ikke isolert medføre et konkurransefortrinn sammenlignet med innenlandske aktører. Fordelen utenlandske aktører vil oppnå begrenser seg til det som kan spares av administrative kostnader. Likevel er det klart at gjeldende regelverk her skal følges.

Godstransport er merverdiavgiftspliktig med ordinær sats. Det er grunn til å anta at den største delen av godstransporten skjer til avgiftspliktig virksomhet, og at det dermed foreligger fradragsrett for merverdiavgiften. Svart omsetning vil derfor ikke innebære provenytap for staten, men vil derimot kunne medføre skjult avgiftsbelastning. For den delen av godstransporten som skjer til ikke-avgiftspliktige næringsdrivende og private, vil det imidlertid kunne være en fordel å unngå merverdiavgift på 25 pst. av transporten samt administrative kostnader ved etterlevelse.

Departementet har likevel foretatt en gjennomgang av gjeldende merverdiavgiftsregelverk i samarbeid med Skattedirektoratet for å undersøke om dette i for liten grad legger til rette for at alle selskaper som driver transportvirksomhet i Norge svarer merverdiavgift til staten etter norske regler.

Gjennom endringer i representantordningen for merverdiavgift er det allerede vedtatt en forenkling av gjennomføringen av merverdiavgiftsplikten for avgiftssubjekter som har avgiftspliktig omsetning i Norge, men som ikke har forretnings- eller hjemsted her, jf. Prop. 113 L (2015–2016) Endringer i merverdiavgiftsloven (utvidet adgang til direkte registerering). Etter gjeldende regelverk må avgiftssubjekt som ikke er etablert i Norge, registreres med representant i det norske Merverdiavgiftsregisteret. Endringen innebærer at avgiftssubjekter som er hjemmehørende i en EØS-stat som etter skatteavtale eller annen folkerettslig overenskomst med Norge skal utveksle opplysninger og bistå med innfordring av merverdiavgiftskrav, skal kunne registreres direkte i Merverdiavgiftsregisteret, uten å måtte bruke representant. Endringen vil legge bedre til rette for at aktører som ikke har forretningssted eller hjemsted i Norge, skal kunne drive virksomhet her på tilsvarende vilkår som norske næringsdrivende. Det framgår av nevnte proposisjon at lovendringene bør tre i kraft så raskt som mulig, men at det er behov for forberedende tiltak før omleggingen av representantordningen kan iverksettes.

Enkeltstående transportoppdrag i Norge som genererer under 50 000 kroner i omsetning, utløser ikke merverdiavgiftsplikt etter gjeldende regler. Denne registreringsgrensen gjelder for all merverdiavgiftspliktig virksomhet i Norge, og gjelder både norske næringsdrivende og utenlandske virksomheter. Selv om særskilte registreringsgrenser kompliserer regelverket og praktiseringen av dette, har departementet vurdert konsekvensene av eventuelt å innføre en registreringsgrense på kroner null for henholdsvis transportsektoren, transportoppdrag og utenlandske aktører i transportsektoren. En slik grense ville innebære at det skal beregnes merverdiavgift fra første krone ved omsetning i næringsvirksomhet og også omfatte kabotasjevirksomhet.

Innen transportsektoren er transportoppdragene av ulik art og omfang. Det vil dermed være vanskelig å finne gode kriterier for en avgrensning av tjenester utført av denne sektoren som sådan. En særskilt registreringsgrense vil derfor kunne gi ulik merverdiavgiftsbehandling ut i fra hvilke opplysninger som er registrert og hva slags annen omsetning virksomheten har.

En særskilt registreringsgrense kun for transportoppdrag må antas å ha liten betydning for større aktører, men vil kunne medføre at næringsdrivende med lav omsetning får registreringsplikt. Dette vil eksempelvis kunne gjelde næringsdrivende innen landbruket som tar på seg ett enkeltstående transportoppdrag. Den næringsdrivende vil etter gjeldende regelverk bli registrert i Merverdiavgiftsregisteret to hele kalenderår før virksomheten kan bli slettet. Dermed oppnås fradragsrett for inngående merverdiavgift for hele næringsvirksomheten i denne perioden. Virksomheter med lav omsetning har dessuten gjennomgående negativt merverdiavgiftsproveny, mens de legger beslag på en større andel administrative ressurser.

Departementet har også vurdert en særskilt registreringsgrense for utenlandske aktører i transportsektoren. En særskilt registreringsgrense for utenlandske aktører i transportsektoren vil gi næringsdrivende med lav omsetning økte administrative kostnader og medføre et negativt proveny når det gjelder persontransport. For godstransport vil provenyet bli positivt for den delen som ytes til ikke-avgiftspliktig virksomhet. Skatteetaten vil imidlertid få betydelig merarbeid ved gjennomføring av registrering, behandling av omsetningsoppgaver og kontrollarbeid.

Departementet antar at flertallet av utenlandske virksomheter som utfører lovlig kabotasjevirksomhet i Norge, vil være registreringspliktige etter gjeldende beløpsgrense. Misbruk av fritaket i merverdiavgiftsloven § 6-28 for direkte transport kan imidlertid skje ved at utenlandske næringsdrivende som har transportoppdrag direkte til Norge unnlater å beregne merverdiavgift for transport innenlands av varer som faktisk er lastet på i Norge. Misbruket kan fortsette ved at den næringsdrivende likevel søker om refusjon av inngående avgift. Dette innebærer brudd på både registreringsplikt, plikt til å beregne merverdiavgift og refusjonsregelverket. En måte å unngå dette på ville være å fjerne fritaket for direkte transport. Dette ville imidlertid kreve en større omlegging av gjeldende merverdiavgiftsregelverk som departementet ikke ser det hensiktsmessig å arbeide med nå. Uten fritaket for direkte transport vil norske næringsdrivende som eksempelvis transporterer varer fra Norge og til utlandet kunne bli avgiftspliktige for den delen av transporten som finner sted i Norge. Norske transportører nyter dessuten godt av tilsvarende fritak i andre land.

Departementet ser imidlertid at det kan være dårlig etterlevelse av merverdiavgiftsregelverket av utenlandske transportører som tar oppdrag i Norge, og vil derfor foreta en nærmere vurdering av avgrensingen og praktiseringen av fritaket for direkte transport med sikte på presiseringer. Det er viktig at fritaket har klare rammer og at det ikke har større rekkevidde enn det begrunnelsen tilsier. Som ledd i dette arbeidet vil departementet også be Skatteetaten om å vurdere praktiseringen av registreringsgrensen for utenlandske transportører, blant annet hvorvidt omsetningen som gjelder transport til eller fra utlandet skal medregnes. Skatteetaten vil dessuten bli bedt om å vurdere mer målrettede informasjonstiltak for å gjøre regelverket bedre tilgjengelig for alle som driver transportvirksomhet i Norge. Departementet viser for øvrig til oppfølgingen av vedtak nr. 483 om Skatteetatens kontroll med transportnæringen, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Finansdepartementet.

Departementet vil også vise til at det fra 1. juli 2015 er innført minstelønnsbestemmelser for godstransport på vei, herunder kabotasjekjøring, i Norge. Bestemmelsene framgår av forskrift 11. mai 2015 nr. 554 om allmenngjøring av tariffavtaler for godstransport på vei. Fra 1. oktober 2015 ble tilsvarende bestemmelser også innført for persontransport gjennom forskrift 27. mai 2015 nr. 815. Bakgrunnen for dette er ulike konkurransevilkår for utenlandske sjåfører og norske sjåfører, i form av lønns- og arbeidsbetingelser.

25.2 Nøytral merverdiavgift for helseforetakene

Som varslet i Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016 foreslås det å innføre en ordning med nøytral merverdiavgift for helseforetakene fra 1. januar 2017.

Bakgrunnen for forslaget er at merverdiavgiften skaper en vridning når helseforetakene kan produsere tjenester med egne ansatte uten merverdiavgift, men blir belastet merverdiavgift dersom tilsvarende tjenester kjøpes av private virksomheter. Merverdiavgiften kan derfor motivere til egenproduksjon framfor å kjøpe tjenester fra private tilbydere. Innføringen av en ordning med nøytral merverdiavgift innebærer at helseforetakene vil få tilbakebetalt utgifter til merverdiavgift på varer og tjenester som inngår i driften av virksomheten. De tolv private institusjonene med langsiktige driftsavtaler med Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF, som årlig mottar oppdrags- og bestillerdokument, inkluderes i ordningen på linje med de statlig eide helseforetakene. For øvrige spesialisthelsetjenester som helseforetakene kjøper fra private eller gir tilskudd til, vil det bli gitt en indirekte kompensasjon ved at de regionale helseforetakene ytes 5 pst. av betalt vederlag eller tilskudd til slike private virksomheter.

Ordningen er ingen støtteordning og det legges opp til at ordningen skal være budsjettnøytral for staten. På bakgrunn av regnskapstall for kjøp av varer og tjenester til driften i foretakene gjøres det et trekk i basisbevilgningene til de regionale helseforetakene i 2017 som kompenseres med bevilgninger basert på innsendte oppgaver over faktisk betalt og sjablongmessig beregnet merverdiavgift i løpet av året.

Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2016–2017) Helse- og omsorgsdepartementet.

26 Oppfølging av Grønn skattekommisjon

26.1 Innledning og sammendrag

Grønn skattekommisjon ble opprettet ved kongelig resolusjon 15. august 2014. Utvalget vurderte blant annet hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling. Utvalget la fram sin rapport 9. desember 2015, jf. NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2016 traff Stortinget anmodningsvedtak nr. 70 om oppfølgingen av Grønn skattekommisjon, se Innst. 2 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2017 fremme forslag om et grønt skatteskifte som en del av oppfølgingen av innstillingen fra grønn skattekommisjon. Et slikt skifte skal innebære en økning av avgifter på utslipp av CO₂ motsvart av en sektorvis reduksjon av andre skatter og avgifter. Avgifts- og skatteomleggingen skal være av en størrelse som forsterker klimaforliket og gir betydelige reduksjoner i klimautslippene.»

Videre følger det av avtalen mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre om statsbudsjettet for 2016 at:

«Partiene er enige om et organisert samarbeid i oppfølgingen av grønn skattekommisjon og om gjennomføringen av det grønne skatteskiftet. Dette skal skje gjennom en arbeidsgruppe mellom partiene med representasjon fra Statsministerens kontor og Finansdepartementet. Resultatet av gruppens arbeid skal forelegges partilederne. Arbeidet skal starte opp tidlig i 2016 slik at det kan være premissgivende når regjeringen fatter sine budsjettvedtak.»

Regjeringen fremmer forslag om et grønt skatteskift som en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. Forslaget innebærer økte avgifter på utslipp av klimagasser og bruk av drivstoff på nærmere 1,6 mrd. kroner. De viktigste forslagene er å øke veibruksavgiften på drivstoff med 35 øre for autodiesel og 15 øre for bensin. Dette vil bidra til å jevne ut avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin. I tillegg foreslår regjeringen å øke CO₂-avgiften på mineralolje som ikke er ilagt veibruksavgift. Avgiftsøkningene motsvares av sektorvis reduksjon av andre skatter og avgifter og kompensasjoner på utgiftssiden av budsjettet. Bilister og transportører kompenseres gjennom redusert årsavgift, økt reisefradrag, økt avskrivningssats for vogntog, lastebiler, busser, varebiler mv. samt gjennom reduserte bompengetakster utenom storbyområdene. Denne helhetlige avgifts- og skatteomleggingen bidrar til å forsterke klimaforliket og redusere klimagassutslippene. Avgiftsbelastningen flyttes fra eie til bruk av bil, noe som er et godt miljømessig grep for å bidra til reduserte utslipp fra bilparken. Med dette følger regjeringen opp anmodningsvedtaket om et grønt skatteskift fra stortingsbehandlingen av 2016-budsjettet.

I tråd med avtalen om statsbudsjettet for 2016 har regjeringspartiene hatt et organisert samarbeid med Kristelig Folkeparti og Venstre om oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. På denne bakgrunn har regjeringen lagt til grunn enkelte overordnede prinsipper for oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og for regjeringens budsjettforslag for 2017, se punkt 26.4.1. Det grønne skatteskiftet må også ses i sammenheng med regjeringens klimapolitikk. En slik framstilling gis i Meld. St. 1 (2016–2017) Nasjonalbudsjettet 2017, punkt 3.8.

26.2 Utvalgets anbefalinger

Grønn skattekommisjon (utvalget) viser til at miljøtilstanden i Norge generelt anses som god, men at det fortsatt finnes lokale miljøproblemer. Norge påvirkes også av regionale miljøproblemer som langtransporterte luftforurensninger og globale miljøutfordringer som tap av biologisk mangfold og klimaendringer.

For å løse miljøutfordringene på en effektiv måte er det nødvendig at forurenseren tar hensyn til den skaden som påføres samfunnet. En avgift på miljøskadelige aktiviteter innebærer at forurenser betaler for skaden. Dette vil gi insentiver til å redusere utslipp, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. Avgifter er det mest kostnadseffektive virkemiddelet for å redusere miljøbelastning dersom nivået settes slik at avgiften enten dekker den marginale miljøskaden eller bidrar til at Norge innfrir sine internasjonale forpliktelser. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at aktivitet som gir samme miljøskade bør ha lik avgift, uavhengig av sektor eller virksomhet. Utslippsreduksjoner vil da bli gjennomført der de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest.

Grønn skatteveksling innebærer ifølge utvalget at økte inntekter fra miljøavgifter og reduserte miljøskadelige subsidier skal brukes til å redusere skatter og avgifter med det største effektivitetstapet. Etablering av nye særordninger i skattesystemet eller nye øremerkede subsidieordninger vil derimot ikke bidra til å realisere de samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinstene ved en grønn skatteveksling.

Utvalget presenterte mer enn 80 konkrete anbefalinger om endringer i eksisterende miljørelaterte skatter og avgifter, innføring av nye miljøavgifter samt fjerning av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Forslagene omfatter blant annet:

• Innføre et nytt generelt avgiftsnivå på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor tilsvarende gjeldende CO₂-avgift på bensin og diesel (420 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2016). Etter 2020 settes den generelle CO₂-avgiften på det nivå som er nødvendig for å nå det nasjonale utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor på en kostnadseffektiv måte.

• Innføre CO₂-avgift på forbrenning av avfall.

• Innføre klimabegrunnet avgift på nitrogen i kunstgjødsel.

• Innføre avgift på rødt kjøtt og/eller redusere produksjonsstøtten til rødt kjøtt.

• Endre engangsavgiften ved å redusere og utjevne CO₂-komponenten slik at den ilegges med lik sats fra første gram CO₂-utslipp. NO_X-komponenten ses i sammenheng med CO₂-komponenten.

• Legge om kjøretøy- og drivstoffavgiftene og blant annet innføre GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer samlet sett en økning i statens inntekter med anslagsvis 25-30 mrd. kroner. Utvalget anbefaler at økte inntekter brukes til å redusere det generelle skattenivået for personer og selskaper.

26.3 Høringen

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon ble overlevert departementet 9. desember 2015 og sendt på høring med høringsfrist 9. mars 2016.

Over 100 høringsinstanser avga høringsuttalelse. Det gis her en oppsummering av de viktigste synspunktene på de mest sentrale forslagene.

26.3.1 Generelle merknader

Flere høringsinstanser støtter utvalgets hovedkonklusjon om at forurenser skal betale og er positive til avgifter som et kostnadseffektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslipp og annen miljøbelastning. Flere instanser mener likevel at avgifter må kombineres med andre virkemidler som blant annet direkte reguleringer og tilskuddsordninger. Videre støtter mange av høringsinstansene utvalgets anbefaling om at inntektene fra økte miljøavgifter skal brukes til generelle reduksjoner i skattesatsene for personer og selskaper. Enkelte instanser mener derimot at inntektene også bør brukes til å støtte miljøvennlige tiltak, som støtte til utvikling og bruk av lavutslippsteknologi. Enkelte viser også til at utvalgets forslag har konsekvenser på flere områder som må vurderes opp mot andre politiske målsetninger. Mange bransjeorganisasjoner har innvendinger mot økte avgifter på sine interesseområder.

Flere høringsinstanser peker på at utvalgets forslag til tiltak, herunder et generelt avgiftsnivå på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor tilsvarende 420 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2016, kun vil gi utslippsreduksjoner på anslagsvis 1-2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter per år. Ut fra dette hevdes det at de tallfestede forslagene dermed ikke vil være tilstrekkelig til at Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse for 2030.

Flere instanser i skogsektoren mener det er uheldig at utvalget ikke har foreslått å bruke skogbruk, skogplanting og andre tiltak for å binde mer karbon i skog. Disse mener rapporten inneholder vesentlige mangler om skogens betydning for klimagassutslippene, samt skog- og tre-næringens bidrag i klimasammenheng.

Enkelte instanser (blant andre Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Hydro Energi AS) peker på faren for karbonlekkasje ved ensidig klimaregulering i Norge og EU. Norsk Tjenestemannslag (NTL) mener at dersom skatte- og avgiftssystemet skal dreies mot større vekt på avgifter, må fordelingshensyn ivaretas.

26.3.2 Klimarelaterte avgifter

Flere instanser (blant andre Landsorganisasjonen (LO) og NHO) støtter forslaget om en generell CO₂-avgift på 420 kroner per tonn CO₂ for hele ikke-kvotepliktig sektor og viser til at dette kan gi en kostnadseffektiv tilnærming til klimapolitikken. Enkelte mener imidlertid at konsekvensene av ordinær avgiftsplikt for de som i dag har redusert sats eller fritak fra CO₂-avgift bør utredes nærmere. Blant andre NHO tar imidlertid også til orde for en ny miljøavtale mellom staten og næringslivet om etablering av et CO₂-fond for næringslivets transporter, etter modell av NO_X-fondet. Enkelte instanser blant annet i fiskerisektoren er uenig i at alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor skal ilegges lik CO₂-avgift per tonn CO₂-ekvivalenter. For eksempel Norges Fiskarlag mener at økt CO₂-avgift for fiske og fangst vil føre til at en større del av landingen av fisk vil skje i land med lav eller ingen avgift. Dette vil redusere aktiviteten i norsk fiske, men ikke gi reduserte CO₂-utslipp. Flere miljøorganisasjoner mener at utvalgets forslag til felles nivå på 420 kroner per tonn CO₂ er for lavt og at det må økes.

Flere høringsinstanser er negative til å innføre en CO₂-avgift på forbrenning av avfall og viser til at det er et felles norsk-svensk marked for avfall og at en avgift på norsk avfall ikke vil påvirke prissettingen i Norge vesentlig. Norsk Industri mener avgiftsnivået bør være harmonisert også i framtiden. Miljødirektoratet viser til at EU jobber med å utvide kvoteplikten for forbrenning og at det kan være et bedre virkemiddel enn avgift. Norsk Fjernvarme mener at en avgift på sluttbehandling av avfall er et svært lite effektivt virkemiddel for å oppnå reduksjon i klimagassutslipp fra avfallsbehandling.

Flere instanser innen landbruket er negative til innføring av en klimaavgift på nitrogen i mineralgjødsel. Eksempelvis viser Norges Bondelag til den partssammensatte arbeidsgruppen som overleverte en rapport til landbruksministeren 19. februar 2016, som konkluderte med at:

«..innføring av en slik avgift i seg selv trolig ikke medføre noen vesentlig nedgang i klimagassutslipp. En avgift på mineralgjødsel vil især ramme de som ikke har andre kilder til plantenæring, dvs. store deler av åkerbruket i Norge, som er konsentrert i områder uten husdyrhold. Det vil medføre utgiftsøkning for landbruksnæringen, og især innen produksjon av korn og grønnsaker som ellers er ønskelig i et klimaperspektiv.»

Enkelte instanser er positive til at det innføres virkemidler for å redusere klimagassutslippene i jordbruket som avgift på rødt kjøtt eller en omlegging av produksjonsstøtten. Andre instanser, blant annet innen landbruket, er negative og peker på at dersom redusert norsk produksjon helt eller delvis erstattes av importvarer, kan utslippsgevinsten i Norge bli motsvart av utslippsøkninger i utlandet. Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet viser til at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved inntak av rødt kjøtt forsterker begrunnelsen for å korrigere produksjon og forbruk av rødt kjøtt med avgifter. Helsedirektoratet mener når en skal vurdere en avgift eller redusert produksjonsstøtte for rødt kjøtt må en vektlegge at rødt kjøtt har klare negative helseeffekter.

26.3.3 Bilavgifter

Generelle innspill

Flere bilorganisasjoner, blant andre Bilimportørenes landsforening (BIL) og Opplysningsrådet for Veitrafikken (OFV), mener veitrafikkens negative konsekvenser som utslipp, støy, slitasje og skader gjør det riktig at dette avgiftslegges. Norges Automobil-Forbund (NAF) er enig i at prising er et godt virkemiddel for å fremme miljøvennlig adferd, men mener man i tillegg bør vurdere subsidier for en raskere innfasing av grønn teknologi. BIL, OFV og Kongelig Norsk Automobilklubb (KNA) mener det vil være riktig å vri noe av avgiftene fra kjøp til bruk, men støtter ikke forslag om at provenyet opprettholdes, samtidig som bruksavgiftene øker. Enkelte miljøorganisasjoner, blant andre Framtiden i våre hender og ZERO, mener dagens avgifter på forurensende transportmidler og fossilt drivstoff gradvis bør økes.

Engangsavgiften

Flere bilorganisasjoner som OFV, BIL, NAF og KNA mener engangsavgiften bør reduseres, noe som vil gi en sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Enkelte er også enig i at de bruksuavhengige avgiftene bør miljødifferensieres gjennom CO₂- og NO_X-komponentene. Flere miljøorganisasjoner tar imidlertid til orde for at engangsavgiften bør være høy og at CO₂-komponenten bør være progressiv. Transportøkonomisk institutt (TØI) er enig med utvalget når den sier at CO₂-beskatningen av biler går langt utover det samfunnsøkonomisk optimale nivået, vurdert ut fra en global pris på 420 kroner per tonn CO₂. TØI viser til egne beregninger som tilsier at den realøkonomiske kostnaden ved elektrifisering av bilparken er mellom 400–2 500 kroner per tonn CO₂ regnet fram til 2050.

Flere instanser er enige i utvalgets forslag om at avgiftsfordelene for nullutslippsbiler gradvis bør reduseres og at elbiler i framtiden også bør betale for eksterne kostnader. Enkelte mener også det er fornuftig å vurdere nærmere forslaget om på sikt å erstatte dagens merverdiavgiftsfritak for elbil med et system basert på lik støtte per elbil. Flere bilorganisasjoner, blant andre BIL, OFV, NAF og KNA, mener det er for tidlig å fjerne elbilfordelene før andelen elbiler er vesentlig større enn i dag. De mener også at miljøvennlige drivstoffalternativer bør fritas for veibruksavgift i en overgangsfase. Enkelte miljøorganisasjoner, blant andre ZERO og Natur og Ungdom, støtter ikke forslaget om å avvikle avgiftsfordelene for nullutslippsbiler. Norsk elbilforening viser til at elbiler foreløpig ikke er konkurransedyktige uten insentiver og at disse må videreføres.

Flere bilorganisasjoner, blant andre BIL, OFV, NAF og KNA, støtter omlegging av veibruksavgiften for å prise eksterne kostnader ved veitrafikken på en bedre måte. De mener det bør innføres et GNSS-basert (satellittbasert) system både for tunge kjøretøy og personbiler. Disse kan ikke se at personvernhensyn er en god begrunnelse mot et GNSS-basert system. Flere andre instanser, blant andre NHO, er positive til å vurdere elektronisk veiprising til erstatning for dagens veibruksavgifter. NHO er også positive til tidsdifferensierte bompenger (køprising). Norges Lastebileier-Forbund (NLF) mener det ikke er tilrådelig å ta i bruk et satellittbasert system for tyngre kjøretøy alene. Et slikt system kan medføre betydelig økte kostnader for næringen som ikke gir tilsvarende utslippseffekt. NLF viser videre til studier fra SINTEF/Møreforskning som har vist at det er usikkerhet om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i et slikt GNSS-basert system.

26.4 Regjeringens oppfølging av utvalgets anbefalinger

26.4.1 Overordnede prinsipper

I tråd med avtalen om statsbudsjettet for 2016 har regjeringspartiene hatt et organisert samarbeid med Kristelig Folkeparti og Venstre om oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. På denne bakgrunn har regjeringen utarbeidet overordnede prinsipper som ligger til grunn for oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og for regjeringens forslag til et grønt skatteskift i budsjettet for 2017.

• Oppfølgingen skal være et bidrag til at Norge oppfyller sine internasjonale klimaforpliktelser blant annet i henhold til Paris-avtalen og oppfyllelse av en eventuell avtale om felles gjennomføring med EU.

• Virkemidler bør velges ut fra kriteriet om at forurenser betaler og at miljøskade prises med utgangspunkt i skadekostnaden.

• Klimaavgifter må bidra til at de globale utslippene går ned, og gi et vesentlig bidrag til at vi når nasjonale og internasjonale forpliktelser.

• Avgifter bør rettes mest mulig direkte mot miljøproblemet, det vil si direkte mot miljøskadelige aktiviteter eller utslipp.

• Utgangspunktet for avgifter bør være marginal skadekostnad (teknologinøytralitet), eventuelt slik at de reflekterer marginal tiltakskostnad ved oppfyllelse av gitte miljømål.

• Kostnadseffektivitet: Virkemidlene bør innrettes slik at et gitt miljømål oppnås til lavest mulige kostnader.

• Avgifter må vurderes opp mot andre virkemidler i miljøpolitikken, slik som kvoter, subsidier, direkte reguleringer, frivillige avtaler og informasjonskampanjer. Dobbel (eller multippel) virkemiddelbruk bør unngås, med mindre det foreligger særskilte grunner.

Regjeringens forslag til et grønt skatteskift er en del av det samlede skatte- og avgiftsopplegget for 2017. Samlet innebærer skatte- og avgiftsopplegget nye, netto lettelser på om lag 2,8 mrd. kroner påløpt. Forslagene om det grønne skatteskiftet må også ses i sammenheng endringene i personbeskatningen, som samlet sett medfører lettelser til brede grupper.

26.4.2 Grønt skatteskift

I budsjettet for 2017 følger regjeringen opp Grønn skattekommisjon ved å øke miljøbegrunnede avgifter med nærmere 1,6 mrd. kroner. Det foreslås at provenyet fra økte miljøavgifter i sin helhet tilbakeføres gjennom sektorvise kompensasjoner, jf. anmodningsvedtak nr. 70. I tillegg foreslås det reduksjoner i bompenger utenfor storbyområdene med 500 mill. kroner.

Grønn skattekommisjon anbefalte at alle klimagassutslipp fra ikke-kvotepliktig sektor ilegges lik CO₂-avgift per tonn CO₂-ekvivalenter. Det nye, generelle avgiftsnivået for klimagasser ble anbefalt satt tilsvarende gjeldende CO₂-avgift på bensin og autodiesel (420 kroner per tonn CO₂ i 2016). Regjeringen følger opp dette ved å øke CO₂-avgiften på mineralolje som ikke er ilagt veibruksavgift, dvs. anleggsdiesel, fyringsolje, marin gassolje, mv., opp til dette nivået. Det vises til omtale i punkt 10.8.2. Avgiften på klimagassene HFK og PFK foreslås også satt opp til det generelle nivået for klimagassutslipp, se omtale i punkt 10.10.

Naturgass består i all hovedsak av metan som er en 25 ganger sterkere klimagass enn CO₂. Ved forbrenning omdannes metan til CO₂. Naturgass som slippes direkte ut til luft har derfor vesentlig større klimavirkning enn naturgass som forbrennes. I tråd med anbefalingen fra Grønn skattekommisjon foreslås det endringer i CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten slik at naturgass som slippes ut til luft har samme avgift som naturgass som forbrennes når det tas hensyn til klimavirkning. Provenyøkningen vil inngå i statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland. Det vises til omtale i punkt 10.8.2.

Norges geografi og spredte bosetning medfører at mange er avhengige av å bruke bil. Veitrafikken påfører imidlertid også samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene på drivstoff til hensikt å stille brukeren overfor disse eksterne kostnadene. Grønn skattekommisjon pekte på at miljøavgifter i utgangspunktet bør legges på bruken av bil. Ifølge utvalget kan det argumenteres for at høyere bruksavhengige avgifter bør motsvares av lavere bruksuavhengige avgifter for å begrense det samlede avgiftsnivået knyttet til bilhold. Videre ble det trukket fram at dagens veibruksavgift innebærer ulik beskatning av de eksterne kostnadene ved bruk av vei. For eksempel har mineraloljebasert diesel (autodiesel) en betydelig lavere avgift per energienhet enn bensin. I den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene som regjeringen la fram i Revidert nasjonalbudsjett 2015 ble det varslet at en målsetning på sikt er at alle fossile drivstoff ilegges veibruksavgift etter energiinnholdet i drivstoffet.

Regjeringen foreslår å øke veibruksavgiften på drivstoff med 35 øre for autodiesel og 15 øre for bensin. Dette vil bidra til å jevne ut avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin. I tråd med anmodningsvedtak nr. 70 foreslår regjeringen samtidig å redusere årsavgiften med om lag 12 pst. reelt. Dette bidrar til å flytte avgiftsbelastningen fra eie til bruk av bil, noe som er et godt miljømessig grep for å bidra til reduserte utslipp fra bilparken. Se omtale i punkt 10.4.3 og 10.5.

Når veibruksavgiftene på drivstoff øker, vil de som benytter bil til arbeid, få økte utgifter til transport. Mange kan ha dårlig eller ingen tilgang på andre gode kollektivtilbud. For å kompensere personer med relativt lang reisevei til arbeid for økte drivstoffutgifter foreslår regjeringen å øke satsene i reisefradraget. Også personer som benytter kollektivtilbud på lange reiser vil få glede av økningen i fradraget, og samlet sett blir det dermed mer lønnsomt å benytte et slikt tilbud for de som har mulighet. Økte veibruksavgifter vil også øke næringslivets transportkostnader. For å kompensere næringslivet for økte drivstoffutgifter foreslår regjeringen å øke avskrivningssatsen i saldogruppe c (lastebiler, varebiler mv.) til 24 pst. Det vises til omtale i punkt 5.5.5 og 8.2. I tillegg foreslås det en ny tilskuddsordning til reduserte bompengetakster utenom storbyene med om lag 500 mill. kroner, se omtale under kap. 1330, post 75 i Prop. 1 S (2016 – 2017) for Samferdselsdepartementet.

Grønn skattekommisjon foreslo også endringer i engangsavgiften. Regjeringen viser imidlertid til enigheten med Kristelig Folkeparti og Venstre om den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene og følger opp denne med konkret forslag til omlegging av engangsavgiften, se punkt 10.4.2.

Regjeringen vil komme tilbake til oppfølging av eventuelle andre forslag fra Grønn skattekommisjon i senere budsjetter.

27 Utredning av tax free-ordningen

Ved behandlingen av Dokument 8:83 S (2013–2014) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak 71), jf. Innst. 63 S (2014–2015):

«Stortinget ber regjeringen legge fram en helhetlig utredning om taxfree-ordningen i inneværende stortingsperiode, inkludert en gjennomgang av de sosialpolitiske perspektivene.»

Anmodningsvedtaket følges opp i denne omtalen. Det er innhentet grunnlagsdokumenter fra Folkehelseinstituttet, Vinmonopolet og Avinor, samt en juridisk vurdering fra Advokatfirmaet Lund og Co.

27.1 Om tax free-ordningen

Med tax free-ordningen forstås her adgangen til ubeskattet salg av alkohol, tobakk, sjokolade og kosmetikk på lufthavn, fly og ferger i utenriksfart. Bakgrunnen for ordningen er i utgangspunktet en praktisk tilrettelegging for avgiftsfritak ved utførsel. Det rettslige grunnlaget for ordningen følger av tolloven, merverdiavgiftsloven og Stortingets avgiftsvedtak.

Tax free-ordningen åpner for at reisende kan kjøpe nærmere bestemte avgiftsfrie varer (dvs. uten merverdiavgift og ev. særavgifter og toll) på lufthavn, fly og ferger i utenriksfart, for så å innføre disse avgiftsfritt til Norge som reisegods. Ordningen er derfor et unntak fra hovedregelen om at alle varer som innføres til Norge, skal beskattes. Vilkår for avgiftsfri innførsel er at den reisende har oppholdt seg i utlandet i minst 24 timer, og at verdien av varer som totalt innføres avgiftsfritt, ikke overstiger 6 000 kroner. For alkohol- og tobakkvarer er det fastsatt nærmere begrensninger for mengde (kvote). Kjøp av vare på avgiftsfritt utsalg (tax free) ved ankomst likestilles med innførsel av vare og anses som reisegods. På avgiftsfritt utsalg på lufthavn kan det legges inn følgende varer:

• alkoholholdig drikk over 0,7 volumprosent

• sigaretter i hele kartonger

• andre tobakkvarer i originalpakninger

• sjokolade- og sukkervarer

• parfyme, kosmetikk og toalettartikler som hører under tolltariffens kapittel 33 og posisjon 34.01

Størrelsen på kvoten for alkohol er blant annet avhengig av om tobakk og brennevin medbringes. I utgangspunktet består den avgiftsfrie kvoten for innførsel av alkohol av én liter brennevin, 1,5 liter vin og 2 liter øl. Brennevinskvoten kan byttes i 1,5 liter øl eller vin, mens vinkvoten kan byttes i øl, liter for liter. Med virkning fra 1. juli 2014 ble det åpnet for at hele kvoten for tobakkvarer kan erstattes med 1,5 liter øl eller vin. Den avgiftsfrie kvoten for innførsel av tobakkvarer er 200 sigaretter eller 250 gram andre tobakkvarer (for eksempel snus eller rulletobakk) og 200 sigarettpapir.

For ferger i ruter mellom de nordiske landene trekker regelverket et skille mellom såkalte lange og korte ruter. Hovedregelen er at det ikke er adgang til avgiftsfritt salg av alkoholvarer på korte ruter. Unntak gjelder for korte ruter mellom Norge og Sverige på nærmere vilkår, og etter særskilt tillatelse fra Tolletaten. Slik tillatelse er gitt i dag for rute mellom Sandefjord og Strømstad. Bakgrunnen er inngåtte overenskomster innen Norden om det avgiftsfrie salget om bord på ferger mellom landene. (Den nordiske provianteringsoverenskomsten (1968) og Overenskomst mellom Norge og Sverige om proviantering av ubeskattede varer for salg om bord på såkalte korte ruter mellom Norge og Sverige (2002).)

Tillatelser til å drive avgiftsfritt utsalg på lufthavn med internasjonal status (tollager C) blir gitt ved Tolletaten. Per i dag er det gitt 15 slike tillatelser til norske lufthavner. Tax free ved ankomst på norsk lufthavn ble tillatt fra 1. juli 2005, jf. Budsjett-innst. S nr. 1 (2004–2005).

EU opphevet tax free-ordningen for reiser mellom EU-landene i 1999, og adgangen til å kjøpe tax free gjelder i dag kun ved reiser til og fra tredjeland. Mellom EU-land er det betydelig høyere kvoter for innførsel av alkohol- og tobakkvarer til eget bruk, men ordningen gjelder bare varer som er beskattet i kjøpslandet.

27.2 Omfang og provenyvirkninger

27.2.1 Omfang av tax free-handel

Innehaver av tillatelse til avgiftsfritt salg på lufthavn plikter å avgi opplysninger om omsetning av alkoholholdig drikk til bruk for statistiske formål til Folkehelseinstituttet. Det foreligger alkoholstatistikk fra og med 2010. Salg om bord på fly og ferger i utenriksfart er ikke omfattet. Det er ikke krav om at tax free-operatørene skal rapportere volumtall for omsetning av sjokolade, sukkervarer, parfyme mv. Tobakksskadeloven gir hjemmel til å gi forskrifter som pålegger blant annet den som har tillatelse til avgiftsfritt salg på flyplasser å avgi opplysninger til statistiske formål. Det er så langt ikke fastsatt slike forskrifter.

Tax free-omsetningen av alkohol- og tobakksvarer ved ankomst og avgang ved norske lufthavner i 2015 er vist i tabell 27.1.1

Det avgiftsfrie salget av alkohol ved norske lufthavner påvirkes hovedsakelig av antall utenlandsreisende og langsiktige salgstrender. Antall utenlandsreisende økte fra 15,8 mill. i 2010 til om lag 21 mill. passasjerer i 2014 og 2015. Målt i ren alkohol, har tax free-salget fulgt tilnærmet samme utvikling. Salget av vin har økt i 2014 og 2015, samtidig som salget av brennevin har gått ned. Kvoten for avgiftsfri innførsel av vin og øl ble utvidet fra 1. juli 2014 for alle reisende som ikke innførte tobakksvarer. Antall liter vin per ankommende reisende økte fra 0,49 liter i årene før kvoteendringen til 0,56 liter i 2015.

Med bakgrunn i spørreundersøkelser gjennomført 2014 og 2015 har Folkehelseinstituttet i samarbeid med Statistisk sentralbyrå kartlagt nordmenns forbruk av alkohol- og tobakkvarer fra uregistrerte kilder (tax free, grensehandel og annen handel i utlandet). Smugling er ikke inkludert i tallene. Anslått volum alkohol kjøpt tax free og innført til Norge i 2015 er gjengitt i tabell 27.2. Folkehelseinstituttet legger til grunn salgstallene for tax free-omsetningen ved ankomst til norske lufthavner, og gir i tillegg anslag på tax free-varer kjøpt på ferger, fly eller i utlandet.

Det er kun tax free-handel av alkohol som er tilgjengelig fra spørreundersøkelsen i 2015. Undersøkelsen våren 2014 ble brukt til å anslå omfanget av tax free-salg av tobakk i 2013, fordi kvoteendringen sommeren 2014 kan ha gitt andre salgsandeler. Med utgangspunkt i tallene for 2013 har Folkehelseinstituttet gjort en framskriving av uregistrert omsetning av tobakkvarer i 2015. Som for alkohol legges også her salgstallene for ankomstsalg ved norske lufthavner til grunn, sammen med anslag for tax free-kjøp på ferger, fly og i utlandet. Anslagene for tax free tobakkvarer innført til Norge i 2015 er presentert i tabell 27.3. Folkehelseinstituttet understreker at disse anslagene er beheftet med usikkerhet.

27.2.2 Statens inntekter

Avgiftsfritaket for varer omsatt i tax free-butikker omfatter følgende særavgifter: avgift på alkoholholdige drikkevarer, grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer, miljøavgift på drikkevareemballasje, avgift på tobakksvarer og avgift på sjokolade- og sukkervarer. Fritaket omfatter videre toll ved import for enkelte av disse varene, samt merverdiavgift med en sats på 25 pst. på alkohol, tobakkvarer og parfyme og 15 pst. for sjokolade og sukkervarer. Tax free-ordningen gir dermed et inntektstap for staten.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til beregningen av provenyvirkningen av tax free-ordningen. Hvis muligheten til tax free-handel ble fjernet, mens innførselskvotene for alkohol og tobakk ble beholdt, vil en del av varene som i dag handles avgiftsfritt på ferger og lufthavner bli erstattet med tilsvarende varer kjøpt i utlandet. En annen andel vil bli erstattet med tilsvarende varer kjøpt avgiftslagt i Norge, noe vil bli smuglet inn og noe vil ikke bli forbrukt i det hele tatt. Imidlertid finnes ingen empiri på hvordan forbruket som i dag handles avgiftsfritt ville fordele seg mellom de ulike alternativene dersom tax free-ordningen ble avviklet. For beregning av provenyvirkningen av tax free-ordningen er det bare den andelen som alternativt vil bli kjøpt avgiftslagt i Norge som er relevant, og størrelsen på denne er svært usikker. Beregningene i dette avsnittet er derfor først og fremst et regneeksempel på mulig størrelsesorden, og ikke et nøyaktig provenyanslag.

Som det framgår av punkt 27.3 ville en avvikling av tax free-ordningen redusert Avinors kommersielle inntekter. Dette ville fått betydning for finansieringen av Avinor. Det er ikke tatt hensyn til slike forhold i beregningene under.

Alkohol- og tobakkvarer

I rapporten Avgiftsfritt salg på flyplasser og ferger i utenlandstrafikk (2012) har Statens institutt for rusmiddelforskning (Sirus) gitt anslag på provenytapet for staten ved at tobakk og alkohol selges avgiftsfritt på lufthavner og ferger. Sirus tok utgangspunkt i anslått volum av alkohol- og tobakkvarer som blir kjøpt på tax free-utsalg på flyplasser og som forbrukes i Norge. Sirus la til grunn at 50 pst. av alkoholen og 75 pst. av tobakkvarene alternativt ville blitt kjøpt avgiftslagt i Norge dersom muligheten til tax free-handel ikke var til stede. I beregningen nedenfor legges de samme antagelsene til grunn.

Tabell 27.2 viser anslått volum alkoholvarer som ble kjøpt på tax free-utsalg og innført til Norge i 2015. Dersom en antar at halvparten av denne alkoholomsetningen alternativt ville blitt solgt avgiftslagt i Norge hvis det ikke var mulighet til tax free-handel, kan det anslås at tax free-handel av alkohol ga staten et påløpt provenytap i størrelsesorden 925 mill. kroner i 2015. For vin og brennevin er det lagt til grunn gjennomsnittlige priser, alkoholinnhold og emballasjestørrelser på Vinmonopolet i 2015. For øl er det innhentet prisinformasjon og antagelse om emballasjestørrelser fra Bryggeri- og drikkevareforeningen. Det er butikkprisene på øl som er lagt til grunn.

Tabell 27.3 viser anslått volum tobakkvarer som ble kjøpt tax free og innført til Norge i 2015. Hvis 75 pst. av denne tobakkomsetningen alternativt ville blitt solgt avgiftslagt i Norge, kan tax free-ordningen for tobakkvarer anslås å ha gitt et provenytap i størrelsesorden 725 mill. kroner i 2015. Innenlandske priser på avgiftslagte tobakkvarer er innhentet fra Helsedirektoratet og Tobakkindustriens felleskontor. Provenyanslaget for tobakkvarer er betydelig lavere enn tidligere tall gitt i svar på spørsmål fra Stortinget. Det skyldes hovedsakelig at Folkehelseinstituttet har nedjustert anslått volum av tobakkvarer som omsettes i tax free-butikker.

Sjokolade, sukkervarer, parfyme mv.

Ifølge tall Avinor har innhentet fra tax free-operatøren Travel Retail Norway (TRN), ble det omsatt avgiftsfrie sukkervarer og parfyme for nesten 1,8 mrd. kroner på Avinors lufthavner i 2015, jf. tabell 27.4. TRN anslår at verdien av sparte særavgifter, toll og merverdiavgift samlet sett utgjorde 548 mill. kroner. I tillegg omsettes det slike varer avgiftsfritt på de ikke-statlige lufthavnene, på ferger i utlandstrafikk og på fly.

Verdien av sparte avgifter og toll må ikke forveksles med statens inntektstap som følge av tax free-ordningen. Dersom varene som i dag omsettes på tax free-utsalg alternativt ble omsatt avgiftslagt i Norge, ville både volum og prisen på varene sannsynligvis vært en annen. Departementene har imidlertid ingen gode anslag på mulig avgiftslagt omsetningsvolum eller pris på sjokolade, sukkervarer, parfyme mv. i Norge dersom tax free-ordningen ble avviklet.

27.3 Tax free-salgets betydning for lufthavnene

27.3.1 Om finansiering av lufthavner gjennom inntekter fra avgiftsfritt salg (tax free)

Avinor AS har ansvar for 46 statlige lufthavner. Avinors lufthavnvirksomhet er i dag finansiert gjennom inntekter fra lufthavnavgifter, avgiftsfritt salg (tax free) og annen kommersiell virksomhet (restauranter, butikker, parkering og hoteller i tilknytning til lufthavnene). To ikke-statlige lufthavner med kommersiell utenlands passasjertrafikk (Sandefjord lufthavn Torp og Moss lufthavn Rygge) har inntekter fra avgiftsfritt salg. Tre ikke-statlige lufthavner (Stord, Ørland og Notodden) har ikke utlandstrafikk og inntekter fra avgiftsfritt salg, men mottar tilskudd over statsbudsjettet.

Tax free-ordningen fungerer som en subsidie til lufthavnvirksomhet ved at staten gir avkall på avgiftsinntekter. På ikke-statlige lufthavner bidrar tax free-inntekter direkte til å finansiere kostnadene ved å drive lufthavnene. På Avinors lufthavner bidrar inntekter fra tax free-handel til at staten kan fastsette lufthavnavgifter som til sammen er lavere enn kostnadene ved å drifte samtlige 46 lufthavner i nettverket. Tax free-inntektene bidrar også til at Avinor kan finansiere drift og investeringer i ulønnsomme lufthavner og til at Avinor kan utføre samfunnspålagte oppgaver.

Det er i prinsippet mulig å finansiere norske lufthavner ved økte tilskudd over statsbudsjettet eller økte lufthavnavgifter. Hva som er den mest effektive måten å finansiere norske lufthavner på, avhenger av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved de ulike finansieringskildene. Kostnader ved å finansiere lufthavner gjennom avgiftsfritt salg kan omfatte blant annet vridninger i konsum ved at forbrukerne handler mer avgiftsfrie varer, kostnader for lufthavnene av å hente inn verdien av det avgiftsfrie salget (herunder administrative kostnader), helsemessige kostnader ved økt forbruk av tobakk og alkohol og miljøkostnader ved flere flyreiser. Finansiering over statsbudsjettet eller gjennom økning av gjeldende lufthavnavgifter medfører også samfunnsøkonomiske kostnader. Det er ikke laget anslag for de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansiering av lufthavner gjennom tax free-salg.

Ved at inntektene fra tax free-salget benyttes til å subsidiere ulønnsomme lufthavner, holdes disse inntektene og utgiftene til lufthavnene utenfor statsbudsjettet. Midlene blir ikke synliggjort på statsbudsjettets utgifts- og inntektsside, og man får heller ikke vurdert midlene opp mot andre prioriterte formål i en helhetlig budsjettbehandling.

Verdiene av rettigheter til å drive avgiftsfritt salg på lufthavner er potensielt store, og verdiene tilfaller både lufthavnene, flypassasjerene og driftsoperatørene av det avgiftsfrie salget. Fordelingen av verdiene mellom lufthavnene og passasjerene på den ene siden og driftsoperatørene på den andre, avhenger blant annet av om rettighetene tildeles etter virksom konkurranse. Hvis det er få interessenter som deltar i konkurransen om å drive avgiftsfritt salg, kan verdiene i større grad tilfalle driftsoperatørene. Markedsstrukturen og lufthavnenes evner til å hente ut verdiene av disse rettighetene kan dermed ha stor betydning for om inntekter fra avgiftsfritt salg er effektiv finansiering av lufthavner. Det er ikke foretatt analyser av hvordan verdiene i dag fordeles mellom lufthavnene og driftsoperatørene.

27.3.2 Nærmere om avgiftsfritt salg ved norske lufthavner

Avgiftsfritt salg er en betydelig inntektskilde for Avinor og ikke-statlige lufthavner. Avinor har kontrakt med selskapet Travel Retail Norway AS for drift av tax free-salget ved fem store lufthavner (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand). Kontrakten omfatter også vareleveranser til Avinors egendrevne butikker ved små og mellomstore lufthavner.

Gjeldende kontrakt mellom Avinor og Travel Retail Norway AS om det avgiftsfrie salget på Avinors lufthavner løper fram til 31. desember 2022. Det er lagt til grunn at eksisterende avtaleforhold mellom Avinor og Travel Retail Norway respekteres. Avinor planlegger å avholde en ny konkurranse for avgiftsfritt salg i god tid før avtalen løper ut. Avtalepartene vil ha mulighet til å heve kontrakten ved et eventuelt offentlig vedtak med vesentlige endringer/avvikling av tax free-ordningen.

Avinor hadde 2,5 mrd. kroner i salgs- og leieinntekter fra tax free-virksomhet i 2015. Dette utgjorde 27 pst. av samlet driftsinntekt på 9,4 mrd. kroner fra lufthavnvirksomheten (Avinors års- og samfunnsansvarsrapport 2015). Inntektene fra tax free-virksomheten er i all hovedsak omsetningsbaserte inntekter fra kontrakten med Travel Retail Norway AS. Ved en avvikling av tax free-ordningen vil alternativ bruk av butikkarealene kunne gi Avinor vesentlig lavere inntektsmuligheter enn med dagens ordning.

Informasjon om inntektene fra salg av tax free-varer ved de ikke-statlige lufthavnene er ikke offentlig tilgjengelig. Avinor har imidlertid anslått at inntektene i 2015 utgjorde om lag 200 mill. kroner samlet for Sandefjord lufthavn Torp og Moss lufthavn Rygge (Avinor, 15. april 2016). Det er betydelig usikkerhet knyttet til dette anslaget.

Tax free-ordningen bidrar til å opprettholde dagens lufthavntilbud. Virkningene for lufthavnene ved bortfall av inntekter fra tax free-salg kan være redusert lufthavntilbud og flytilbud. Inntektsbortfallet kan eventuelt kompenseres helt eller delvis med økte statlige bevilgninger og/eller økte lufthavnavgifter. Ved endringer av tax free-ordningen vil omfanget av virkningene for fly-/lufthavntilbudet derfor bestemmes av politiske valg knyttet til statlige bevilgninger og Avinors lufthavnavgifter. Virkningene for lufthavnene og staten, (utover provenyeffekter, som er beskrevet i punkt 27.2.), er drøftet nærmere i tre overordnede scenarier:

1. Bortfall av tax free-inntekter, ingen kompenserende tiltak

2. Bortfall av tax free-inntekter, økte statlige bevilgninger til lufthavndrift

3. Bortfall av tax free-inntekter, økte lufthavnavgifter

Dersom det blir aktuelt å endre/avvikle tax free-ordningen, bør det foretas en mer omfattende utredning av virkningene av et konkret forslag.

Scenario a: Bortfall av tax free-inntekter, ingen kompenserende tiltak

Tax free-inntektene har stor betydning for Avinors økonomi og bidrar til å finansiere drift og investeringer ved Avinors lufthavner. Bortfall av vesentlige inntekter fra tax free-salg kan medføre lavere inntekter til staten gjennom redusert utbytte fra Avinor. Statens inntekter fra utbytte fra Avinor i 2015 var 500 mill. kroner. Gjeldende utbyttepolitikk er at det tas 50 pst. utbytte av Avinors årsresultat, begrenset til maksimalt 500 mill. kroner for regnskapsårene 2014–2017.

Bortfall av vesentlige inntekter fra tax free-salg vil sannsynligvis medføre at omfanget av dagens kryssubsidiering av ulønnsomme lufthavner ikke kan opprettholdes. Kryssubsidieringen omfatter Avinors 42 små og mellomstore (regionale) lufthavner som i 2015 hadde et negativt driftsresultat på til sammen 1,2 mrd. kroner (Avinors års- og samfunnsansvarsrapport 2015). Ved et betydelig inntektsbortfall må Avinor vurdere å redusere lufthavntilbudet og tjenestetilbudet ved lufthavnene.

Faller inntektene bort, vil det være nærliggende å vurdere nedleggelse av enkelte ulønnsomme lufthavner. Avinor gjennomførte i 2015 en analyse av lufthavnstrukturen som omfattet 17 lokale lufthavner på kortbanenettet. Avinor konkluderte da med at dagens kostnadsnivå ved lokale lufthavner må reduseres for at Avinor skal kunne oppfylle samfunnsoppdraget med en tilfredsstillende finansiell bæreevne. Bortfall av vesentlige inntekter fra tax free-salg vil ytterligere kunne svekke Avinors finansielle bæreevne og således aktualisere nedleggelser av lokale lufthavner.

Nedleggelse av lokale lufthavner kan medføre reduserte kostnader for staten til kjøp av flyruter ved lokale lufthavner. I Revidert nasjonalbudsjett 2016 er det bevilget 796,1 mill. kroner til kjøp av ulønnsomme flyruter. Dette omfatter i all hovedsak kjøp av flyruter til lokale lufthavner i distriktene.

Tax free-inntektene bidrar også til at Avinor kan finansiere en rekke samfunnspålagte oppgaver. Dette omfatter blant annet oppgaver knyttet til luftambulanseberedskap ved lufthavnene, allmenflyging og luftsport. De samlede kostnadene for samfunnspålagte oppgaver knyttet til lufthavnene anslås av Avinor til 355–420 mill. kroner årlig (Avinors plan for virksomheten 2016–2018).

Faller tax free-inntektene bort, må det vurderes om de ulike samfunnspålagte oppgavene kan brukerfinansieres, finansieres over statsbudsjettet eller om Avinors tjenestetilbud bør reduseres. Mange oppgaver kan brukerfinansieres, men dette vil også medføre økte kostnader for staten. For eksempel er luftambulanseberedskapen, som kan brukerfinansieres av helsetjenesten, anslått å koste Avinor om lag 150 mill. kroner årlig (Avinors plan for virksomheten 2016–2018).

Lønnsomheten ved Sandefjord lufthavn, Torp (i tillegg til Moss lufthavn, Rygge) blir redusert dersom inntektene fra tax free-salget skulle falle bort. Forverret økonomi kan medføre at lufthavndriften blir ulønnsom og at eierne må avvikle lufthavndriften.

Scenario b: Bortfall av tax free-inntekter, økte statlige bevilgninger til lufthavndrift

For å opprettholde dagens lufthavntilbud kan staten kompensere bortfall av tax free-inntekter ved å bevilge tilskudd til ulønnsomme lufthavner over statsbudsjettet. Avinors små og mellomstore lufthavner hadde i 2015 et negativt driftsresultat på 1,2 mrd. kroner. En tilsvarende statlig bevilgning forventes å være nødvendig for å dekke de årlige driftskostnadene ved samtlige av Avinors ulønnsomme lufthavner, hvis ikke lufthavnavgiftene skal øke. Det kan også være behov for tilskudd til investeringer for å opprettholde tjenestetilbudet ved lufthavnene.

En ordning med tilskudd til ulønnsomme statlige lufthavner eksisterte i 2003 da Luftfartsverket ble omdannet til Avinor. Denne ordningen ble avviklet etter 2005, blant annet fordi Avinor fikk økte inntekter da det 1. juli 2005 ble åpnet for salg av tax free-varer ved ankomst. Dersom staten på nytt skal bevilge tilskudd til Avinors ulønnsomme lufthavner, må det vurderes hvordan dette kan gjennomføres i henhold til gjeldende statsstøtteregelverk. Eventuelt kan det vurderes å etablere en ordning med kjøp av ulønnsomme lufthavntjenester, som også ble vurdert i 2003 (jf. St.meld. nr. 36 (2003–2004) Om virksomheten til Avinor AS).

En eventuell ordning med tilskudd/kjøp av ulønnsomme lufthavntjenester kan også omfatte ikke-statlige lufthavner. Dette antas imidlertid å kreve en omlegging av lufthavnavgiftene som forretningsmodellen for Torp lufthavn (og Rygge lufthavn) baserer seg på (lavpris-lufthavner). Konsekvensene av dette må eventuelt vurderes nærmere.

Scenario c: Bortfall av tax free-inntekter, økte lufthavnavgifter

Avinors lufthavnavgifter omfatter start- og passasjeravgift, som er et vederlag flyselskapene skal betale for lufthavntjenester.2 Disse lufthavnavgiftene skal dekke Avinors kostnader ved å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner. Avinor plikter å bruke kommersielle inntekter til å subsidiere (redusere) start- og passasjeravgiftene. De ikke-statlige lufthavnene fastsetter selv lufthavnavgiftene.

Start- og passasjeravgiftene ved Avinors lufthavner fastsettes av Luftfartstilsynet, basert på en rammebeslutning fra Samferdselsdepartementet om inntektsbehovet for Avinor. Kommersielle inntekter bidrar til å redusere Avinors inntektsbehov når grunnlaget for start- og passasjeravgiftene beregnes. Det er også innført en rabattordning der Avinors små og mellomstore lufthavner får 30 pst. lavere startavgift. Avinor tilbyr også oppstartsrabatter for nye ruter til utlandet samt en bonusordning for passasjervekst.

Ved bortfall av tax free-inntekter vil det være mulig å øke inntektene fra start- og passasjeravgiften ved å øke satsene og/eller ved å endre rabattordningene. Passasjeravgiften var på 54 kroner per avreist passasjer i 2015, mens startavgiften beregnes på grunnlag av flyets vekt og varierer mellom rundt 14 kr/MTOW og 68 kr/MTOW (MTOW: Maximum takeoff weight). Avinor hadde om lag 25 mill. avreiste passasjer i 2015, og Avinors inntekt fra start- og passasjeravgiften utgjorde samlet sett om lag 2,5 mrd. kroner (Avinors års- og samfunnsansvarsrapport 2015). Dette er omtrent på nivå med Avinors inntekter fra tax free-salget. Avgiftsnivået måtte således økes betydelig for at inntekter fra start- og passasjeravgifter skal kunne kompensere for bortfall av tax free-inntekter.

Lufthavner som konkurrerer med lufthavner i utlandet, vil kunne tape markedsandeler/trafikk dersom lufthavnavgiftene øker mye. Økte lufthavnavgifter vil blant annet kunne gi et redusert internasjonalt rutetilbud fra Oslo lufthavn, som følge av at Oslo lufthavn konkurrerer med Stockholm lufthavn Arlanda og København lufthavn Kastrup om å tiltrekke seg internasjonal trafikk. Økte lufthavnavgifter vil også redusere lønnsomheten for flyselskapene. Flyruter med allerede svak lønnsomhet, slik man særlig finner blant distriktsrutene, kan bli redusert eller nedlagt. Hvis rutene videreføres som statlig kjøp, vil statens kostnader øke.

Økte lufthavnavgifter vil også bidra til økte kostnader ved det allerede etablerte statlige kjøpet av regionale flyruter. Gjeldende kontrakter for flyrutekjøp innebærer at staten er forpliktet til å kompensere flyselskapene for økte lufthavnavgifter. Videre kan økte lufthavnavgifter bidra til økte kostnader for staten i fremtidige flyruteanbud.

27.4 Virkninger for klima og miljø

27.4.1 Luftfart

Utslippene fra innenriks luftfart var i 2014 på 1,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, noe som tilsvarer 2,6 pst. av norske utslipp. Det har blitt beregnet at utslipp fra fly høyt oppe i atmosfæren har rundt 1,8 ganger så stor klimaeffekt som utslipp nede på bakken.

Tax free-ordningen gjør at kostnadene for flyselskap og billettprisene for passasjerer er lavere enn de ville vært uten en slik ordning (og uten et tilsvarende tilskudd over statsbudsjettet), og at flytrafikk og utslipp derfor er høyere.

Beregninger av den samlede effekten på klimagassutslipp og miljø av redusert flytrafikk i Norge, som følge av en tenkt ikke-kompensert avvikling av tax free-ordningen, bør ta høyde for at noen reiser overføres til andre transportformer og at utslippene der kan øke. Slike effekter er vanskelig å anslå og krever at hele transportsystemet ses i sammenheng. De fleste lengre reiser er ikke godt tilrettelagt for andre transportformer enn fly. Dette gjelder særlig utenlandsruter, som har en andel på rundt 40 pst. av totalt antall flypassasjerer.

Effekten på utslipp av en eventuell avvikling av tax free-ordningen vil også avhenge av hvorvidt innførselskvoten beholdes eller ikke. Grønn skattekommisjon foreslår at innførselskvotene fjernes.

Avvikling av tax free-ordningen, uten en samtidig avvikling av innførselskvotene, kan føre til økt innførsel av alkohol og tobakk fra utlandet i forbindelse med utenlandsreiser, ettersom slike varer fremdeles vil være vesentlig rimeligere i de fleste andre land enn i Norge. Dette kan øke flyenes vekt, og dermed deres drivstofforbruk og utslipp, sammenlignet med dagens situasjon. Effekten må imidlertid korrigeres for at de fleste av varene uansett må transporteres til Norge for salg. I tillegg ville en avvikling av tax free-ordningen trolig føre til færre flyreiser.

Størstedelen av norsk innenriks luftfart har både kvoteplikt og CO₂-avgift. Flygninger mellom Norge og andre EØS-land er inkludert i EUs kvotesystem for luftfart, men fritatt for norsk CO₂-avgift. Ettersom en stor del av flytrafikken i Norge, og til og fra Norge og EØS-området, er dekket av EUs kvotesystem for luftfart, kan klimavirkningen av redusert flytrafikk i Norge være begrenset. Dette henger sammen med at de frigjorte kvotene som følge av reduserte utslipp i Norge kan benyttes i andre land.3 Utenriks luftfart mellom lufthavner i Norge og land utenfor EØS-området har verken kvoteplikt eller CO₂-avgift.

Flyvninger ut av EØS-området, samt en del av utslippene fra innenriks luftfart, er imidlertid ikke omfattet av EUs kvotesystem. Til sammen utgjør dette om lag 20 pst. av utslippene fra norsk luftfart. Dermed kan redusert norsk flyaktivitet ha en positiv effekt på klimagassutslippene.

På oppdrag fra Samferdselsdepartement utførte Vista Analyse i 2011 en analyse av mulige utslippskutt i luftfarten hvor de blant annet så på utslippseffekten av bortfall av avgiftsfritt salg ved utenlandsreiser. Vista tok utgangspunkt i ulike antakelser om den økonomiske betydningen av tax free-handel for passasjerene og hvordan denne påvirker reiseomfanget. Ifølge deres beregninger ville flytrafikken kunne reduseres med 2,5 til 11 pst. dersom adgangen til tax free-handel faller bort. CO₂-utslippene kunne reduseres med 2–9 pst., men disse analysene ble gjort før luftfarten ble inkludert i EUs kvotesystem, og tar dermed ikke hensyn til potensielle økte utslipp i utlandet.

Andre utslipp til luft, som for eksempel utslipp av NO_X og SO₂, vil reduseres dersom flyaktiviteten reduseres. Også her må det imidlertid tas i betraktning at de reduserte utslippene delvis vil kunne oppveies av en økning i utslipp fra andre transportformer, med forbehold om at en betydelig del av flyreisene er over såpass lange strekninger at andre transportmidler er mindre aktuelle.

Støy fra fly har egenskaper som gjør at den kan oppleves mer generende enn for eksempel støy fra veitrafikken. Flystøy er omfattet av forurensningsforskriften, bl.a. ved en grense for innendørs støy, og retningslinje for støy i arealplanlegging. Grensen for innendørs støy, som gjelder likt for alle støykilder, er imidlertid for høy til å nå det nasjonale støymålet. Grønn skattekommisjon har foreslått å utrede et system for støyavgift ved norske flyplasser. Dersom flytrafikken reduseres, vil dette dempe støyplagen for de som bor i nærheten av lufthavnen.

Kjemikaliebruk ved lufthavner er omfattet av forurensningsloven. Kjemikaliebruken ved lufthavner vil trolig reduseres dersom flytrafikken avtar. Avvikling av driften ved en lufthavn vil medføre en slutt på utslipp til vann og grunn.

Et scenario hvor bortfall av tax free-inntekter blir kompensert fullt ut av statlige bevilgninger, slik at flytilbudet ikke endres, vil ha liten effekt på klimagassutslipp og miljø.

27.4.2 Ferger

I alt reiste 6 mill. passasjerer til og fra Norge med ferge i 2015, ifølge Statistisk sentralbyrå. På bakgrunn av data om passasjertrafikk, og Folkehelseinstituttets og Statistisk sentralbyrås spørreundersøkelse om tax free-handel, foreligger det anslag for tax free-salget om bord på ferger. Folkehelseinstituttet anslår at tax free-salget om bord på ferger utgjør om lag 2 pst. av den totale norske alkoholomsetningen. Til sammenligning utgjør salg på lufthavn om lag 10 pst. av den totale alkoholomsetningen.

Det er rimelig å anta at tax free-ordningen har betydning for lønnsomheten for fergerutene, og at enkelte ruter ville opphørt uten muligheten for tax free-salg om bord. Det er imidlertid ikke mulig å gi noe tilfredsstillende anslag for tax free-ordningens betydning for fergetrafikken uten å gå nærmere inn i regnskapsdata for de enkelte fergerutene. Det vil derfor ikke være mulig å gi noe mer presist svar enn at et scenario uten tax free-handel av alkohol og tobakk på ferger vil ha positive virkninger for klimagassutslippene og luftkvaliteten som følge av redusert trafikk og færre fergeruter.

27.5 Sosialpolitiske perspektiver

27.5.1 Tax free-ordningens virkninger på alkoholomsetningen

Den samlede omsetningen av alkohol i Norge består av den avgiftslagte omsetningen og omsetning som ikke er avgiftslagt i Norge. Den avgiftslagte omsetningen er summen av salg i dagligvarebutikker og på Vinmonopolet og skjenking. Den ikke-avgiftslagte omsetningen består av avgiftsfritt salg på lufthavner og om bord i fly og ferger til Norge, grensehandel i Sverige, innførsel fra andre land og smugling/hjemmeproduksjon. I 2015 er den samlede alkoholomsetningen anslått til 6,75 liter ren alkohol per innbygger, 15 år og eldre. Av dette utgjorde den avgiftslagte omsetningen 5,96 liter og den ikke-avgiftslagte 0,78 liter. Tallene inkluderer ikke smugling eller hjemmeproduksjon.

Av den ikke-avgiftslagte omsetningen ble 0,4 liter ren alkohol per person kjøpt ved ankomst til en norsk lufthavn. Folkehelseinstituttet anslår på bakgrunn av en spørreundersøkelse, gjennomført i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, at 0,07 liter ble kjøpt på en ferge til Norge, 0,22 liter i Sverige og 0,10 liter i andre land i 2015.

Grensehandel med Sverige er den viktigste kilden til ikke-avgiftslagt omsetning av øl. Folkehelseinstituttet anslår at 6,4 mill. liter øl ble innført fra Sverige i 2015. Vin kjøpt på det svenske Systembolaget er anslått til 3,8 mill. liter.

Salget av vin og brennevin ved norske lufthavner er anslått til å utgjøre henholdsvis 51 og 60 pst. av den samlede ikke-avgiftslagte alkoholomsetningen i 2015. I 2015 ble det solgt 6,3 mill. liter vin, 2 mill. liter brennevin og 3 mill. liter øl ved ankomst, jf. tabell 27.5.

Sammenlignes den ikke-avgiftslagte omsetningen av vin, hetvin og brennevin med Vinmonopolets salg av disse varer, utgjorde denne ikke-avgiftslagte omsetningen, målt i liter ren alkohol, rundt 19 pst. i 2015. En slik sammenligning gir også at 10 pst. av all vin, hetvin og brennevin som ble solgt i Norge, ble solgt på norske lufthavner ved ankomst. Folkehelseinstituttets anslag for andelen av forbruket som stammer fra Systembolagets salg er 4 pst., andre land 3 pst. og tax free på ferger til Norge 2 pst.

En tenkt avvikling av tax free-ordningen, uten at kvoten for avgiftsfri innførsel endres, kan antas å føre til at en del av alkoholsalget vil bli overført til det avgiftslagte salget, en del av salget vil flytte seg til Sverige og andre land (og dermed forbli ikke-avgiftslagt i Norge) og noe av salget vil falle bort. Det kan også tenkes at det blir en økning i smugling.

Folkehelseinstituttet har vurdert virkningen av tax free-ordningen på alkoholforbruket ved å estimere hvordan konsumet ville vært dersom muligheten for tax free-handel for reisende til Norge ikke var til stede(Folkehelseinstituttet, september 2016). Folkehelseinstituttet skriver at valg av beregningsmetode påvirker anslaget for virkningen av en avvikling av tax free-ordningen. Både pris, tilgjengelighet og andre forhold endres som følge av en avvikling, og ulike beregningsmetoder kan i ulik grad ta hensyn til dette. Insitutttet framhever at det ikke finnes noen fasit på hvilken tilnærming som er best egnet til å gi et godt effektanslag, ettersom det ikke finnes empiriske data som et metodevalg vil kunne støtte seg på. Folkehelseinstituttet har valgt å illustrere hvordan en fjerning av muligheten til tax free-handel påvirker alkoholomsetningen ved hjelp av tre tilnærminger.

Det første anslaget tar kun hensyn til priseffekten av en eventuell fjerning av tax free-ordningen. I beregningene benyttes pris- og krysspriselastisiteter. Priselastisiteter er et uttrykk for hvor mange prosent etterspørselen etter en vare endres når prisen på varen endrer seg med én prosent. Krysspriselastisiteter angir hvordan en prosentvis endring i prisen på en vare påvirker omsetningen av en annen vare. Folkehelseinstituttet tar utgangspunkt i at en avvikling av tax free-ordningen vil forventes å øke den gjennomsnittlige prisen på alkohol. Effekten på alkoholkonsumet vil antakelig dempes noe av at grensehandelen må antas å øke noe. Med den første beregningsmetoden anslår Folkehelseinstituttet den samlede effekten av en avvikling av tax free-utsalgene på alkoholkonsumet til 0,11 liter ren alkohol per innbygger, 15 år og eldre. Folkehelseinstituttet understreker at et anslag som bygger på pris- og krysspriselastisiteter ikke tar hensyn til andre forhold enn alkoholpriser. Folkehelseinstituttet påpeker at det er betydelig usikkerhet knyttet til en slik antagelse, ettersom det ikke er gitt at pris er det eneste forholdet som er viktig i denne sammenhengen.

Den andre beregningsmetoden utvider den første med en antagelse om at alkoholomsetningen går ytterligere ned fordi det uregistrerte salget ikke bare innebærer redusert pris, men også økt tilgjengelighet, vareutvalg, varepresentasjon og muligheter for såkalt mersalg og kryss-salg. Her anslås nedgangen i alkoholkonsumet til 0,17 liter ren alkohol per innbygger, 15 år og eldre.

Det tredje anslaget bygger på en antakelse der om lag halvparten av tax free-salget overføres til det avgiftslagte salget ved en eventuell fjerning av ordningen. Antagelsen stammer fra et regneeksempel i en rapport fra Statens institutt for rusmiddelforskning (2012)4, og er senere lagt til grunn av Finansdepartementet i beregninger av provenyvirkninger. Også her estimerer Folkehelseinstituttet effekten på grensehandel ved bruk av elastisiteter. Med en slik metode anslås den totale nedgangen i alkoholkonsumet til 0,25 liter ren alkohol per innbygger, 15 år og eldre.

Folkehelseinstituttet understreker at resultatene er usikre, men anslår på bakgrunn av de tre tilnærmingene den forventede effekten av fjerning av tax free-ordningen til å være en reduksjon av det totale alkoholkonsumet i størrelsesorden 2 til 4 pst.

Under illustreres hvordan virkningen ville være dersom 50 pst. av alkoholvarene fra tax free-omsetningen alternativt ville omsettes avgiftslagt i Norge, og det også ble lagt til grunn et rent regneeksempel for effekten på grensehandel. Her legges det til grunn at halvparten av det gjenværende tax free-volumet ville overføres til grensehandel/handel i utlandet, mens den andre halvparten ville falle bort. Det presiseres at dette er et regneeksempel som ikke nødvendigvis gjenspeiler hva som vil være realistisk.

Gitt disse antakelsene ville nedgangen i alkoholomsetningen utgjort 0,13 liter ren alkohol per person over 15 år, jf. tabell 27.6. Dette tilsvarer om lag 2 pst. av den totale alkoholomsetningen.

Som beskrevet over, tar Folkehelseinstituttet forbehold om at anslagene er usikre, og også regneeksemplet over gir usikre anslag. Det er derfor vanskelig å tallfeste virkningene for alkoholomsetningen ved hjelp av disse estimatene, og det foreligger heller ikke andre data eller metoder som kan gi et tilstrekkelig sikkert anslag på virkningen av tax free-handelen for alkoholforbruket. Imidlertid er det godt dokumentert at redusert tilgjengelighet vil øke anstrengelsen ved anskaffelse av alkohol og dermed redusere total konsumert mengde.5 Det vil derfor kunne legges til grunn at bortfall av tax free-ordningen ville føre til at noe av salget ville overføres til innenlands avgiftslagt salg, noe ville bli overført til grensehandel/handel i utlandet, og noe av handelen ville falle bort.

27.5.2 Tax free-ordningens virkninger for Vinmonopolet

Formålet med monopolordningen er å forebygge alkoholrelaterte skader og problemer gjennom å sikre en forsvarlig omsetning og begrenset tilgjengelighet av alkoholholdig drikk. Dersom en økende andel av alkoholomsetningen i Norge flyttes til tax free-salget, vil dette på sikt kunne svekke Vinmonopolets legitimitet. Se også nærmere om dette i punkt 27.5.4.

Tax free-omsetningen har betydning for Vinmonopolets omsetning og økonomi. Gitt regneeksemplet foran, vil en avvikling av tax free-ordningen ved lufthavn og om bord på fly og ferger medføre at om lag 5,3 mill. vareliter vin og brennevin overføres til avgiftslagt salg i Vinmonopolet. Til sammenligning var Vinmonopolets omsetning i 2015 80,5 mill. vareliter.

Dersom en legger til grunn Vinmonopolets overskudd etter investeringer for 2015, vil en avvikling av tax free-ordningen medføre et økt overskudd for Vinmonopolet på 10–11 mill. kroner. Vinmonopolets årsresultat etter skatt utgjorde i 2015 117 mill. kroner. Det er rimelig å anta at et økt overskudd kan brukes til å etablere flere utsalg og dermed til å opprettholde/utvide Vinmonopolets geografiske tilgjengelighet. En rimelig geografisk tilgjengelighet er viktig for å gi legitimitet til Vinmonopolordningen.

27.5.3 Folkehelse og sosiale forhold

Det totale alkoholforbruket er en viktig faktor for alkoholrelaterte sykdommer og skader i befolkningen. Når det totale forbruket i samfunnet øker, øker både andelen storforbrukere og andelen som ligger i randsonen mot et helseskadelig forbruk. Et langvarig og høyt alkoholkonsum øker risikoen for avhengighet og psykiske sykdommer, samt en rekke somatiske sykdommer. Høyt inntak av alkohol fører også til økt skaderisiko, både for konsumenten selv og for tredjepart som følge av økt risiko for å bli utsatt for vold og ulykker. Risikofylt alkoholbruk er også forbundet med sosiale problemer.

I følge Folkehelseinstituttet har studier fra flere europeiske land, Nord-Amerika og Australia vist at endringer i totalkonsumet av alkohol er nært forbundet med endringer i voldsomfang og dødelighet. Enkelte studier har belyst andre effekter av alkoholforbruk, deriblant sykefravær. Slike studier er basert på beregninger av hvor stor prosentvis endring i dødelighetsrate/voldsrate som er forbundet med en endring i totalkonsumet av alkohol på én liter ren alkohol. Disse beregningene brukes både for å belyse hvor store effekter endringer i alkoholkonsumet har hatt på folkehelse og sosiale forhold, men også for å gi anslag på hvor store effekter endringer i virkemidler kan forventes å ha.

Folkehelseinstituttet har benyttet denne tilnærmingen for å vurdere konsekvensene av en endring i alkoholkonsumet på én liter ren alkohol per innbygger over 15 år. Estimatene er antatt å være symmetriske. Dette innebærer at en like stor økning og nedgang i alkoholkonsumet er forventet å gi like store utslag i dødsfall, voldstilfeller og sykefravær. Folkehelseinstituttets beregninger er basert på de siste tilgjengelige tall for årsaksspesifikk dødelighet, voldstilfeller og sykefravær (2014) og parameterestimatene fra ovennevnte studier.

Den samlede alkoholomsetningen er anslått til 6,75 liter ren alkohol per innbygger, 15 år og eldre. En økning i alkoholkonsumet på én liter ren alkohol vil gi en forventet økning i antall dødsfall på 0,84 pst. per år. Videre vil det gi en forventet økning på 6,3 ulykkesdødsfall for menn per 100 000 i befolkningen og en økning på 8,9 pst. i antall domfellelser for voldsforbrytelser.

Tabell 27.7 gjengir beregnet effekt av en endring i gjennomsnittskonsumet på én liter ren alkohol per voksen innbygger for følgende utfall: antall dødsfall, antall domfellelser for voldskriminalitet og andel sykedager av alle arbeidsdager.

Folkehelseinstituttet har også beregnet tax free-ordningens virkning på de samme utfallene med utgangspunkt i tre ulike anslag for endringen i totalkonsumet (Folkehelseinstituttet, september 2016). Som tidligere påpekt er anslagene usikre og det er derfor ikke hensiktsmessig å tallfeste virkningene for alkoholomsetningen. Imidlertid kan det legges til grunn at tax free-ordningen er med på å øke alkoholkonsumet og at økningen i alkoholkonsumet har direkte effekter på folkehelsen og utfallene som er gjengitt i tabell 27.7.

Folkehelseinstituttet har funnet forskjeller i innkjøp av alkoholvarer på tax free-utsalg med hensyn til kjønn, alder, bosted, utdanning og inntekt. De gruppene som kjøper mest alkohol på tax free-utsalg på lufthavn er de som reiser mest: middelaldrende menn med høy utdanning og høy inntekt, bosatt i Oslo eller Akershus. Folkehelseinstituttet har også funnet sosiodemografiske forskjeller i totalt årlig alkoholforbruk. Alkoholforbruket øker med høyere utdanning, og det er gruppen med inntekt over 500 000 kroner som har høyest forbruk. Men for gruppen med inntekt under 400 000 kroner, øker alkoholforbruket med synkende inntekt.

27.5.4 Vurdering av om Vinmonopolet kan drive tax free-salget

Juridisk vurdering

Helse- og omsorgsdepartementet har innhentet en juridisk vurdering av muligheten for at Vinmonopolet kan drive tax free-salget av alkoholholdig drikk på lufthavnene. Utredningen er foretatt av advokat Per Andreas Bjørgan ved Advokatfirmaet Lund og Co (Advokatfirmaet Lund og co, 27. mai 2016).

Det ble i oppdraget presisert at utredningen ikke skulle gå inn i de juridiske spørsmålene knyttet til dagens avtaler mellom lufthavnene og dagens tax free-operatører, men kun vurdere om, og i så fall hvordan, Vinmonopolet eventuelt kan drive tax free-salget.

Videre skulle det legges til grunn for vurderingen at Vinmonopolet kun selger alkoholdige drikkevarer, også drikker som inneholder under 4,7 volumprosent alkohol, og at åpningstidene på tax free-utsalget er som i dag.

På bakgrunn av oppdragsbeskrivelsen har utreder foretatt en vurdering av hvilke skranker som foreligger i dagens regelverk, og eventuelt hvilke endringer som må gjøres i regelverket for at Vinmonopolet skal kunne overta tax free-salget av alkoholholdig drikk på lufthavnene.

Sentralt i vurderinger av om Vinmonopolet kan overta tax free-salget, står forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser. Det sentrale er de forpliktelser Norge har etter EØS-regelverket. EFTA-domstolen har tidligere slått fast at Vinmonopolordningen er i samsvar med EØS-regelverket. Utredningen ser på om en utvidelse av dagens monopol vil medføre at lovligheten etter EØS-avtalen vil bli endret.

I utredningen vises det til at en utvidelse av monopolet til å omfatte tax free-salget på lufthavnene reiser flere uavklarte EØS-rettslige spørsmål, særlig knyttet til hvorvidt den rettslige testen for en utvidelse av monopolet vil være den samme som domstolene hittil har lagt til grunn for eksisterende monopoler. Til tross for dette, er utreders konklusjon at det mest sannsynlig ikke er EØS-rettslige eller andre folkerettslige skranker til hinder for at Vinmonopolets enerett utvides til å omfatte tax free-salg på flyplassene. Dette forutsetter at utvidelsen baseres på relevante alkoholpolitiske hensyn og at Vinmonopolets tax free-salg med nødvendige tilpasninger drives i tråd med de generelle prinsippene og begrensningene for Vinmonopolets virksomhet.

Utreder mener at spørsmålet om Vinmonopolet kan overta tax free-salget må vurderes etter artikkel 16 i EØS-avtalen (monopolbestemmelsen) og ikke etter artikkel 11 (bestemmelsen om fri bevegelse av varer). Grunnen til dette er at en utvidelse av monopolet må sies å berøre monopolets funksjon og utøvelse av eneretten. Det bør uansett tas høyde for at domstolene også etter artikkel 16 vil kunne vurdere nærmere om utvidelsen av monopolet er basert på slike legitime formål som er grunnlaget for statenes særlige rett til handelsmonopoler på vareområdet. Dersom domstolene skulle komme til at overtakelsen skal vurderes etter vurderingstemaene i artikkel 11, er vurderingen at dette ikke er til hinder for overtakelse, så lenge formålet med overtakelsen er legitimt og tilstrekkelig dokumentert. Dette innebærer at en eventuell lovendring om Vinmonopolets overtagelse må underbygges av tilstrekkelig dokumentasjon for tiltakets formål, egnethet og proporsjonalitet.

Om overtakelsen vil anses å være i samsvar med EØS-avtalen vil følgelig avhenge av rammene som blir satt for tax free-salget og hva som legges til grunn for utvidelsen. Å sikre at de tungtveiende sosiale og helsemessige hensynene som ligger til grunn for den norske alkoholpolitikken ivaretas, og da spesielt at monopolordningen ikke undergraves, anses som et utvilsomt legitimt hensyn. Økonomiske hensyn som ikke er knyttet til å styrke Vinmonopolets stilling og selskapets evne til å fungere som alkoholpolitisk virkemiddel, anses derimot ikke som et legitimt hensyn.

Etter utreders mening vil overtakelse av tax free-salget heller styrke enn svekke begrunnelsen for Vinmonopolet og konsistensen i dagens system.

Advokatfirmaet Lund og Co peker i sin rapport på at dagens ordning kan være problematisk etter EØS-retten dersom tax free-salget fortsetter å utgjøre en økende andel av den totale alkoholomsetningen i Norge. Dette kan på sikt undergrave både monopolordningen og svekke alkoholavgiftens effekt på konsumet. Uavhengig av om Vinmonopolet overtar tax free-salget, mener Lund og Co at det kan være grunn til å se på dagens tax free-salg og forholdet til Vinmonopolets detaljsalgsmonopol.

At Vinmonopolets inntekter ved tax free-salget indirekte eller direkte går til Avinor for drift av flyplasser, antas ikke å være i strid med monopolordningen.

Utreder mener at en eventuell overtakelse av tax free-salget bør gjennomføres ved lovendring som gir Vinmonopolet enerett til salget. Vinmonopolet bør ikke delta i anbudskonkurranse om å drive tax free-salget da dette vil kunne være uheldig for den EØS-rettslige vurderingen av Vinmonopolet.

Vinmonopolets vurdering

Vinmonopolet har vurdert om det er praktisk mulig for Vinmonopolet å drive tax free-salg ved lufthavnene og konsekvensene av dette (Vinmonopolet, 20. april 2016). Slik Vinmonopolet vurderer det, er det ikke praktiske eller økonomiske forhold som tilsier at Vinmonopolet ikke kan overta tax free-salg både ved avgang og ankomst. Dette vil også gjelde ved en overtagelse som monopol.

Vinmonopolet legger til grunn at det må legges til rette for at Vinmonopolet skal kunne tilby en minst like god handleopplevelse på flyplassene som dagens butikker tilbyr. Det betyr åpningstider som dekker flyenes ankomsttider, én kasse for ulike produkter (også ikke-alkohol) og tilsvarende prisnivå. En eventuell overtakelse som skal generere samme inntekter for staten, vil kunne innebære opprettelse av en separat enhet som ivaretar tax free-salget uten å være underlagt Vinmonopolets rammebetingelser. Denne enheten vil i så fall kunne operere med en lønnsomhet for alkoholsalget på linje med dagens operatører. (Vinmonopolet har siden 1. januar 1999 eiet datterselskapet Nordpolet som driver avgiftsfritt salg av alkohol på Svalbard.)

Vinmonopolet forventer at salgsvolumet ikke vil endres, ved ellers like forutsetninger. Det er Vinmonopolets holdning at dette også vil gi grunnlag for at statens inntekter opprettholdes eller økes, slik at finansieringen av regionale lufthavner kan opprettholdes. Vinmonopolet forutsetter at Avinors inntektsmodell ikke endres for salget som Vinmonopolet står for.

Avinors vurdering

Avinor har vurdert mulige konsekvenser dersom Vinmonopolet skulle overta tax free-salget av alkohol på lufthavnene (Avinor, 15. april 2016). Avinor viser til at tax free utgjør en stor del av Avinors kommersielle inntekter og er en hovedkilde til samfinansieringsmodellen til Avinor, der lønnsomme lufthavner bidrar til å finansiere ulønnsomme lufthavner. Dersom denne inntektskilden faller bort eller reduseres betydelig som følge av endringer i rammevilkår, vil det kunne bidra til å svekke Avinor-modellen.

Vurderingene tar utgangspunkt i Avinors egne forutsetninger om hvordan Vinmonopolet kan drive tax free-salget, herunder vareutvalg, priser, kostnadsnivå og kvaliteter ved Vinmonopolet, og omfatter arealmessige, operative og forretningsmessige konsekvenser. Avinors vurdering er at den operative driften av tax free-virksomheten, både alkoholsalg og salg av øvrige tax free-varer, ikke vil få en optimal gjennomføring dersom Vinmonopolet skulle overta alkoholsalget.

Avinor har vurdert mulige økonomiske konsekvenser dersom Vinmonopolet skulle overta alkoholsalget ved utløp av kontrakten med Travel Retail Norway AS i 2023. Avinor har foretatt beregninger som viser at effekten på kundeopplevelsen, mindre effektive operasjoner, redusert salg og svekkede økonomiske kontraktsvilkår kan medføre en årlig inntektsreduksjon for Avinor på 1,45 mrd. kroner i 2023. Avinor påpeker at de økonomiske konsekvensene vil være usikre og vanskelige å beregne eksakt. Det kan også være at ikke alle konsekvenser vil opptre samtidig eller slå fullt ut.

Avinors vurdering er at kontraktsforhandlinger med Vinmonopolet vil bli meget krevende i en situasjon der Vinmonopolet tildeles enerett til tax free-salget av alkohol. Avinor mener at finansieringen av Avinors virksomhet i så fall bør løses på annen måte enn ved forhandlinger med Vinmonopolet om fordeling av overskuddet fra tax free-virksomheten.

Oppsummering

Et eventuelt framtidig forslag om at Vinmonopolet skal drive tax free-salget på lufthavner må ut fra EØS-rettslige vurderinger begrunnes av hensyn til folkehelsen, ikke av hensyn til statens inntekter. Samtidig vil en endring i reguleringen av tax free-salget ved norske lufthavner ha stor økonomisk betydning for Avinor og ikke-statlige lufthavner. Avinor og Vinmonopolet har ulike vurderinger av de økonomiske sidene ved Vinmonopolet som tax free-operatør, blant annet fordi det er lagt til grunn ulike forutsetninger for hvordan Vinmonopolet kan drive tax free-salget.

Det er lagt til grunn at eksisterende avtaleforhold mellom Avinor og Travel Retail Norway respekteres. En eventuell endring av tax free-ordningen som innebærer at Vinmonopolet overtar tax free-salget etter 31. desember 2022, vil kreve utredninger av en rekke lovendringer og må gis et tilstrekkelig regulatorisk rammeverk som sikrer at formålet bak monopolordningen ivaretas og at tax free-salget skjer på en konsekvent og konsistent måte ut fra Vinmonopolets formål og begrunnelse. En slik endring vil kunne påvirke Avinors inntekter negativt, og konsekvensene for lufthavnnettet må utredes nærmere.

27.6 Samlet vurdering

Avinor hadde 2,5 mrd. kroner i salgs- og leieinntekter fra tax free-virksomheten i 2015. Dette tilsvarer mer enn en fjerdedel av Avinors samlede driftsinntekter fra lufthavnvirksomheten, og er om lag like mye som start- og passasjeravgiften til sammen. Inntektene fra tax free-salget bidrar til å finansiere lufthavnene som går med bedriftsøkonomisk underskudd. I dag gjelder dette 39 av 46 lufthavner. Ordningen bidrar også til lavere lufthavnavgifter, som gir lavere priser på flybilletter. En avvikling av ordningen kan føre til en betydelig økning i lufthavnavgiftene og/eller et betydelig bortfall av flytilbudet. Særlig vil flyruter med lav lønnsomhet, og lokale og regionale lufthavner med store underskudd, være utsatt.

Inntektene fra tax free-ordningen senker også kostnadene for fergebilletter. Lavere priser for passasjerer fører til økt fly- og fergetrafikk og økt utslipp, sammenliknet med en situasjon uten tax free og uten noen form for kompensasjon.

Tax free-ordningen bidrar til økt tilgjengelighet og økt forbruk av alkohol og tobakk, og dermed til samfunnsøkonomiske kostnader og negative virkninger på folkehelsen. Tax free-ordningen gir også et provenytap for staten, stimulans til økt reisevirksomhet og konkurranseulempe for innenlandske forhandlere av øl, tobakk, sjokolade- og sukkervarer, parfyme mv.

Vinmonopolets stilling kan i framtiden bli utfordret dersom den uregistrerte alkoholomsetningen øker mye i årene framover. Vurderingen er imidlertid at tax free-ordningen ikke utfordrer vinmonopolordningen eller hovedlinjene i alkoholpolitikken nå.

Norge har en restriktiv alkoholpolitikk sammenlignet med de fleste europeiske land. De mest framtredende virkemidlene er bevilgningssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrenser og avgiftspolitikken. Regjeringen vil videreføre disse hovedlinjene i alkoholpolitikken, og legger heller ikke opp til å endre tax free-ordningen.