8 Omtale av særskilte saker

8.1 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. For å hente ut potensialet må det stilles klare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger.

Regjeringen innførte en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform i 2015. Regjeringen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Reformen omfatter også sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å ha effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Reformen innebærer at deler av gevinstene fra mer effektiv bruk av pengene overføres til fellesskapet i de årlige budsjettene. Den årlige overføringen til fellesskapet settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er overføringen til fellesskapet som følge av reformen beregnet til 1,6 mrd. kroner i 2017.

Kravet gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes utenfor.

Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer er inkludert. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode.

For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Reformen inngår som en fast del av budsjettarbeidet.

8.2 Omlegging av rentekompensasjonsordninger

Det gis kompensasjon til kommunene tilsvarende renteutgiftene ved lån til enkelte investeringer gjennom rentekompensasjonsordninger på statsbudsjettet. Det finnes rentekompensasjonsordninger under Helse- og omsorgsdepartementet (sykehjemsplasser mv.), Kunnskapsdepartementet (skolebygg og svømmeanlegg), Kulturdepartementet (kirkebygg) og Samferdselsdepartementet (transporttiltak i fylkene).

Beregningen av kompensasjonsbeløpet i rentekompensasjonsordningene er i dag knyttet til ulike rentesatser. For tilsagn gitt før 2015 er renten lik den gjeldende flytende renten i Husbanken. For tilsagn gitt fra og med 2015 fastsettes renten med utgangspunkt i gjennomsnittet av observert markedsrente for statskasseveksler inkludert et påslag på ½ prosentenhet. De ulike rentesatsene innebærer at renten som brukes i beregning av kompensasjonen for tilsagn gitt fra og med 2015 er om lag ½ prosentenhet lavere enn for tilsagn gitt tidligere.

En harmonisering av nivået på rentekompensasjonen for nye og gamle tilsagn anses å være godt forenlig med formålet bak ordningene. I tråd med dette foreslås det at rentenivået for tilsagn gitt før 2015 fra og med 2017 endres til rentenivået for tilsagn gitt fra og med 2015. Effektene av det reduserte rentenivået for tilsagn gitt før 2015 er anslått til totalt om lag 223 mill. kroner i 2017, hvorav 68 mill. kroner for sykehjemsplasser mv., 92 mill. kroner for skolebygg og svømmeanlegg, 15 mill. kroner for kirkebygg samt 48 mill. kroner for transporttiltak i fylkene. Budsjetteffektene er innarbeidet under henholdsvis Helse- og omsorgsdepartementet (kap. 761, post 64), Kunnskapsdepartementet (kap. 225, post 65), Kulturdepartementet (kap. 342, post 60) og Samferdselsdepartementet (kap. 1320, post 61).

For å fullføre harmoniseringen av rentekompensasjonsordningene foreslås det å innføre den samme rentemodellen som grunnlag for å fastsette nivået på rentekompensasjon for henholdsvis nye og gamle tilsagn. Bakgrunnen for dette er at det er innført en ny basisrente som har til formål å speile nivået for renter i det alminnelige rentemarkedet, jf. Prop. 1 S (2015–2016). Fra og med 1. mars 2016 er det basisrenten som legges til grunn for rentefastsettelsen i Husbanken i stedet for statskasseveksler. Dermed er fastsettelsen av rentenivået for tilsagn under rentekompensasjonsordningene gitt før 2015 også basert på basisrenten fremfor statskasseveksler.

Det foreslås derfor at renten som benyttes for både nye og gamle tilsagn fremover blir koblet direkte til den flytende basisrenten. Dette vil sikre en full harmonisering av rentenivået i rentekompensasjonsordningene. Omleggingen skal gjennomføres provenynøytralt slik at rentekompensasjonen for begge typer tilsagn på overgangstidspunktet 1. januar 2017 blir om lag lik det rentenivået for nye tilsagn ville ha vært med dagens rentemodell. Omleggingen av rentene i Husbanken og Lånekassen ble gjort på tilsvarende måte i 1. kvartal 2016.

8.3 Pensjonspremie for alle statlige virksomheter

Effektiv bruk av ressurser i staten fordrer riktig prising av innsatsfaktorene. Lønn til ansatte er den største enkeltutgiften for statlige virksomheter. I private virksomheter er utgiftene til pensjon en viktig del av arbeidskraftkostnaden. Slik er det ikke i staten i dag. Av om lag 220 statlige virksomheter betaler bare et mindretall (om lag én av tre) pensjonspremie til Statens pensjonskasse (SPK). Dette gjelder selv om de ansatte i virksomhetene trekkes to pst. for medlemsinnskuddet ved lønnsutbetalingen. De fleste ordinære forvaltningsorganer har ingen kostnader til pensjon i sine regnskaper. Denne løsningen gir en betydelig undervurdering av personalkostnadene i disse virksomhetene sammenlignet med premiebetalende virksomheter. Dette kan føre til at virksomhetene ansetter flere enn de ville gjort med en riktigere prising av innsatsfaktorene. Investeringer i digitale løsninger eller kjøp av tjenester fra private vil bli mer aktuelt og regningssvarende hvis staten møter en riktigere pris på egen arbeidskraft.

Fra 2017 innfører derfor Regjeringen en forenklet modell for premiebetaling til Statens pensjonskasse for statlige virksomheter som ikke betaler arbeidsgiverpremie i dag. Av praktiske hensyn er enkelte virksomheter holdt utenfor ordningen i 2017. Modellen vil i større grad ansvarliggjøre virksomhetene for deres pensjonskostnader. Tiltaket er et første skritt i arbeidet med et modernisert premiesystem i SPK.

Innføring av en forenklet modell innebærer at de fleste statlige virksomheter som i dag ikke betaler premie til Statens pensjonskasse skal betale pensjonspremie fra 2017. Virksomhetene blir kompensert for dette i budsjettet for 2017. Modellen består av følgende elementer:

• Betaling av 12 pst. arbeidsgiverandel (inkl. administrasjonspremie til SPK).

• Betaling av 2 pst. medlemsandel.

• Belastning av arbeidsgiveravgift fra arbeidsgiverandelen og medlemsandelen.

Det tas sikte på at innføringen på omleggingstidspunktet samlet sett skal være nøytral for statsbudsjettets utgiftsside. Samlet er det beregnet en kompensasjon til virksomhetene på 7,4 mrd. kroner. SPK vil motta en pensjonspremie på 14 pst. bestående av 12 pst. arbeidsgiverandel og 2 pst. medlemsandel. Økt premieinntekt til SPK anslås til om lag 6,6 mrd. kroner, og netto tilskudd til SPK reduseres tilsvarende. Samtidig vil arbeidsgiveravgift av pensjon, som til nå har vært sentralt beregnet og belastet på SPK sitt budsjett og regnskap, reduseres med 0,8 mrd. kroner. Kompensasjonen som gis til virksomhetene tilsvarer altså anslåtte økte premier og arbeidsgiveravgift av dette.

8.4 Bedre informasjon om ressursbruk i staten

8.4.1 Publisering av informasjon fra statsregnskapet

Dagens statsregnskap inneholder informasjon på kapittel- og postnivå. Dette regnskapet gjøres tilgjengelig for allmennheten på to måter: årlig i Meld. St. 3 Statsrekneskapen og månedlig på nettsidene til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Fra og med 2015 publiseres også regnskap etter art hver måned. Det er grunn til å tro at disse formatene ikke når ut til alle som kunne ha interesse eller nytte av opplysningene. Det er i dag faglig og teknisk krevende å nyttiggjøre seg informasjonen.

Erfaringer fra andre land viser at publisering alene ikke bidrar til målet om innsyn, demokratisk deltakelse og en opplyst allmennhet. Finansdepartementet arbeider med sikte på å kunne formidle og presentere det økte datatilfanget om statlig ressursbruk på en måte som er tilgjengelig og nyttig også for et bredt publikum.

DFØ skal innen 1. oktober 2017 ha gjort en modernisert løsning for publisering av regnskapsinformasjon fra statsregnskapet tilgjengelig for brukere både i og utenfor forvaltningen. Løsningen skal gi mulighet for å søke i publiserte data, og den skal gi grunnlag for analyse og sammenlikning av ressursbruk på tvers av virksomheter og over tid. Løsningen skal i tillegg til å presentere regnskapsinformasjon fra statsregnskapet etter kontantprinsippet også legge til rette for at en på et senere tidspunkt kan publisere regnskapsinformasjon fra statlige virksomheter som fører internregnskapet etter periodiseringsprinsippet.

Finansdepartementet venter at denne løsningen langt på vei vil imøtekomme Børmer-utvalgets ønske om bedre muligheter til innsyn i statlige regnskaper.

8.4.2 Benchmarking av ressursbruk til administrasjon

Produktivitetskommisjonens første rapport viste at potensialet for økt effektivitet i offentlig sektor er betydelig, både på tvers av enheter innenfor samme sektor og på tvers av sektorer i Norge. Benchmarking, eller sammenligning med beste praksis, må i større grad brukes til å identifisere muligheter for effektivisering. Når denne kunnskapen deles, legger det grunnlag for å lære av de mest effektive virksomhetene. Det blir lettere for både departementer og virksomheter å se hvor ressursene brukes effektivt, og hvor de brukes mindre effektivt.

Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet utreder nå en løsning for å sammenstille og publisere informasjon om administrative kostnader i statlige virksomheter. Løsningen skal i størst mulig grad baseres på regnskaper og andre oppgaver som allerede samles inn og som kan behandles digitalt. Informasjonen bør grupperes etter virksomhet, slik dette begrepet er definert i økonomiregelverket. Informasjonen om ressursbruk vil bli gjort offentlig tilgjengelig.

8.4.3 Felles kunnskapsgrunnlag for administrativ effektivisering i departementene

Arbeidet med å effektivisere departementene på både kort og lang sikt har vært hindret av mangel på data. Kontoplanen som brukes i departementene er riktignok standardisert, men økonomiforvaltningen for øvrig er i liten grad samordnet. Hvert departement har sin egen økonomimodell og egne rutiner for registrering av forbruk. Dette gjør det vanskelig å sammenligne ressursbruken.

Det er derfor nødvendig å skaffe fram pålitelige og sammenlignbare data som er egnet til å analysere kostnader på tvers av departementene.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) overtok 1. juli 2016 ansvaret for å levere lønns- og regnskapstjenester til departementene gjennom en standardisert tjenestemodell. Dette åpner for å utvikle metoder for registrering av regnskapsdata som kan gi et riktig og overordnet bilde av kostnadssammenhenger i departementsfellesskapet, i første rekke på det administrative området. Oppgaven innebærer å definere, systematisere og prioritere elementene i et felles informasjonsbilde som skal ligge til grunn for regnskapsføringen i 15 departementer.

Høsten 2016 vil departementene i fellesskap, under ledelse av DFØ, starte arbeidet med å utvikle en slik felles økonomimodell. Løsningen skal være klar til bruk 1. januar 2018.

8.5 Utvalg for å gjennomgå budsjett og regnskap i staten

Regjeringen nedsatte i oktober 2014 et utvalg som i tillegg til å vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom drift og investeringer i budsjettet, også skulle vurdere enkelte andre endringer i budsjettsystemet og kravene til beslutningsgrunnlaget. Utvalget ble bedt om å vurdere følgende spørsmål:

• Hensiktsmessigheten av flerårige budsjetter på generell basis og om det på utvalgte områder kunne være aktuelt med flerårige budsjetter.

• Hvorvidt det i dokumentene til Stortinget bør settes krav til en bredere omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer. Utvalget skulle blant annet vurdere kriterier for når det skal være en utvidet omtale og hvordan analyser og anslag for flerårige konsekvenser av tiltak kan utarbeides, herunder hva som er en hensiktsmessig tidshorisont.

• Hvorvidt utgifter til investeringer bør gis en annen budsjettmessig behandling enn driftsutgifter.

• Hvordan fremdriften har vært i gjennomførte investeringsprosjekter i ulike sektorer. Utvalget ble bedt om å kartlegge om eventuell urasjonell fremdrift i investeringsprosjekter har sin årsak i manglende budsjettfullmakter, manglende oversikt over de totale budsjettmessige konsekvensene av besluttede tiltak eller andre forhold. Det ble forutsatt at dersom utvalget fant at fullmakter, informasjonsgrunnlag eller andre forhold ikke er tilstrekkelig ivaretatt, skulle det fremme forslag til mulige forbedringer, innbefattet flerårige budsjetter. Eventuelle flerårige budsjetter skulle belyses ut fra ulike dimensjoner som grad av binding over år, detaljeringsnivå og omfang.

• Bruk av periodiseringsprinsippet i statlige budsjetter med følgende delspørsmål:

  • Hensiktsmessigheten av periodisering på generell basis.

  • Hvorvidt det på enkelte sektorer kan være aktuelt å innføre nye elementer av periodisering i statsbudsjettet.

  • Erfaringer med bruk av periodisert virksomhetsregnskap iht. statlige regnskapsstandarder (SRS), herunder om synliggjøring av kostnader gir et bedre beslutningsgrunnlag i statlige virksomheter og departementer.

  • Obligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå.

  • Obligatorisk rapportering av periodisert informasjon sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

Utvalget ble ledet av direktør Øystein Børmer, Direktoratet for økonomistyring. Det hadde ni medlemmer fra statlig og privat sektor.

Utvalget la fram sin utredning 1. desember 2015 i NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten.

Utredningen ble ved brev av 1. desember 2015 sendt på offentlig høring til samtlige departementer, Riksrevisjonen, samt en rekke andre offentlige og private organer. Svarfristen for høringen var 1. mars 2016.

Hovedinntrykket fra høringen er bred tilslutning til utvalgets vurderinger og tilrådinger. På enkelte punkter har imidlertid flere av høringsinstansene et annet syn enn utvalget.

Nedenfor gis en nærmere oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger, høringsuttalelsene og Finansdepartementets vurdering av hvordan forslagene bør følges opp.

8.5.1 Flerårige budsjetter

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere «hensiktsmessigheten ved flerårige budsjetter (…) på generell basis» og å «gå grundigere til verks for utvalgte sektorer hvor flerårige budsjetter (…) er særlig aktuelt». Mandatet presiserte imidlertid ikke hvilken form slike flerårige budsjetter skal ha.

Utvalget konsentrerer seg om to ulike alternativer for flerårig budsjettering: Det første alternativet er bindende vedtak om bevilgningene til utvalgte områder flere år fram i tid. En slik modell kan for eksempel innebære at samferdselsbevilgningene blir vedtatt utenfor den ordinære budsjettprosessen, i forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan hvert fjerde år. Det andre alternativet er flerårige budsjettrammeverk som dekker hele utgiftssiden på budsjettet, slik OECD har anbefalt. Utgiftsveksten kan i så fall knyttes eksplisitt til det finanspolitiske rammeverket, slik at den er konsistent med en bestemt bane for bruken av oljepenger og en bestemt utvikling for skattenivået. Disse to alternativene er svært ulike, og må vurderes opp mot de ulike hensynene som skal ivaretas når budsjettet utformes.

En grunn til å innføre bindende flerårige budsjettvedtak på utvalgte områder er at svingninger i bevilgningsnivå gir ineffektiv ressursbruk. Dette kan skje når bevilgningene følger en opptrappingsplan. Det samme gjelder dersom bevilgningene reduseres overraskende, og pågående prosjekter må reduseres eller skrinlegges.

Utvalget finner imidlertid ikke eksempler på at manglende eller uforutsigbar finansiering har ført til at utbyggingsprosjekter ikke har hatt rasjonell framdrift. I utredningen er det pekt på enkelte forhold som kan ha resultert i ineffektiv ressursbruk på samferdselsområdet, men uforutsigbar finansiering er ikke blant disse. Dette er for øvrig i tråd med vurderingene til Produktivitetskommisjonen, som også har vurdert effektiviteten i samferdselssektoren. Heller ikke kommisjonen finner at uforutsigbar finansiering er et sentralt problem.

Utvalget peker i den sammenheng på at adgangen til å forplikte Stortinget for framtidige budsjettår med hjemmel i bevilgningsreglementet § 6 blir benyttet i stort omfang innen samferdselsområdet. Dette skaper bindinger for framtidige budsjetter og gir stor grad av forutsigbarhet for bevilgningsnivået for samferdselsprosjektene de nærmeste årene. Fullmaktene gis både for investeringsprosjekter og for drift og vedlikehold.

Utvalget gir uttrykk for at bindende flerårige budsjetter for utvalgte enkeltområder kan gi uheldig fordeling av budsjettet mellom enkeltområder. Dersom utgiftsnivået på ett område bindes på et høyt nivå, og det etterpå blir nødvendig å stramme inn, kan resultatet bli at fordelingen mellom områdene blir en annen enn det som er politisk ønskelig. Alternativt kan innstrammingen på områder uten bindinger bli for politisk krevende på kort sikt, slik at resultatet i stedet blir svakere statsfinanser og en finanspolitikk som er dårligere tilpasset situasjonen i økonomien.

Utvalget mener at bindende flerårige budsjetter for utvalgte enkeltområder vil gi staten dårligere evne til å håndtere usikkerhet. Ved å skjerme deler av utgiftssiden fra usikkerhet, øker usikkerheten for de øvrige delene av budsjettet. Det vil ikke være en forbedring.

På denne bakgrunn går utvalget ikke inn for at det innføres bindende flerårige budsjettvedtak på enkeltområder. Nødvendig fleksibilitet for å sikre forutsigbarhet for enkeltprosjekter er ivaretatt gjennom bevilgningsreglementets § 6, som gir adgang til å pådra staten framtidige forpliktelser.

Utvalget vurderer videre spørsmålet om å innføre et flerårig budsjettrammeverk. Slike rammeverk kan ha noe ulike egenskaper, avhengig av hvordan de utformes. OECDs anbefalinger er å gå i retning av bindende budsjettrammer for utgifter under det enkelte departement. For å endre disse budsjettrammene når en kommer til budsjettåret, må Stortinget eventuelt omgjøre sitt tidligere vedtak.

Utvalget deler OECDs vurdering av at et flerårig budsjettrammeverk kan bidra til bedre fordelingseffektivitet og til mer effektiv ressursbruk innen hvert budsjettområde, fordi den politiske planleggingshorisonten forlenges. Her vil mye imidlertid avhenge av hvordan et slikt rammeverk fungerer i praksis. OECD viser selv til at mange land har opplevd at flerårige budsjettrammeverk har forsterket tendensen til at departementene beskytter egne budsjetter.

Utvalget mener at det i for liten grad tas hensyn til mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser når politikken utformes. Det innebærer at det vedtas politikk som på sikt kan vise seg vanskelig å gjennomføre, eller om den gjennomføres, går ut over andre politikkområder. Det gir dårligere fordelingseffektivitet og kan føre til sløsing med ressurser. På sikt kan det legge press på det finanspolitiske rammeverket, særlig når toppen for oljepengebruk passeres og finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland begynner å avta som andel av BNP for fastlandsøkonomien.

Utvalget antar at bedre og mer helhetlig informasjon om mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser kunne gjort det lettere for Stortinget å ta hensyn ut over budsjettåret. Utvalget er imidlertid ikke overbevist om at flerårige budsjettrammeverk vil fungere etter hensikten så lenge vi fortsatt er på en bane der oljepengebruken skal øke. I Norge har ikke budsjettrammene vært stramme de siste to tiårene, og det er dannet forventninger både i det politiske miljøet og ellers om at det fortsatt vil være betydelig rom for å finansiere nye initiativer over statsbudsjettet. Da kan et utgiftstak lett få karakter av utgiftsgulv. Utvalget peker også på at utgiftsrammer som oppfattes som for stramme, kan slå ut i ulike former for omgåelser. For eksempel kan et utfall bli at ønsket politikk gjennomføres ved å gi skattelettelser framfor utgiftsøkninger. Slike endringer kan på sikt gi et mindre effektivt skattesystem. En annen mulighet er at inntekter flyttes ut av budsjettet og over i nettobudsjetterte virksomheter, slik at en kan finansiere utgifter uten at Stortinget må bevilge dem.

På denne bakgrunnen tilrår ikke utvalget å innføre flerårige budsjettrammeverk. I stedet anbefaler det å utvide og utdype beskrivelsen av utsiktene for statens inntekter og utgifter på mellomlang sikt.

Utvalget tilrår følgende tiltak:

• Flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Det bør her legges fram mellomlangsiktige framskrivinger (tre til fem år ut over budsjettåret) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk og demografiske utviklingstrekk. Det bør også redegjøres for budsjettmessige konsekvenser av planer Stortinget har behandlet for enkeltområder. Handlingsrommet i finanspolitikken i årene framover bør belyses. Det bør redegjøres særskilt for den usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen, og mulige konsekvenser for budsjettpolitikken av denne.

Høringsuttalelser

Få høringsinstanser har merknader til utvalgets vurderinger og tilrådinger om flerårige budsjetter.

En del høringsinstanser støtter utvalgets vurdering om at det ikke bør innføres bindende flerårige budsjettvedtak på enkeltområder og viser til de samme hensyn som utvalget har pekt på. Andre høringsinstanser mener det bør innføres en slik ordning for enkeltområder, blant annet for samferdselsinvesteringer med utgangspunkt i Nasjonal transportplan. Det vises til behovet for forutsigbar finansiering.

Det er liten støtte til en ordning med flerårige budsjettrammeverk.

Ingen høringsinstanser uttaler seg mot utvalgets tilråding om at flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Enkelte høringsinstanser støtter utvalgets tilråding, og viser blant annet til behovet for å klargjøre behovet for påfølgende drift og vedlikehold i forbindelse med store investeringer.

Noen høringsinstanser peker for øvrig også på den rolle flerårige sektorplaner som Nasjonal transportplan, Forsvarets langtidsplan og Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning kan spille for flerårig forutsigbarhet innenfor rammen av årlige budsjettvedtak.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet merker seg utvalgets vurderinger og anbefalinger, og registrerer at nesten ingen OECD-land har bindende flerårige budsjetter i dag.

Anslag for flerårige konsekvenser av budsjettforslaget og handlingsrommet i årene fremover er en viktig del av beslutningsgrunnlaget for budsjettet. Både i statsbudsjettet (Gul bok) og i nasjonalbudsjettet har det blitt lagt vekt på å formidle flerårige utsikter for budsjettets inntekter og utgifter, handlingsrommet i finanspolitikken og usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen.

Gul bok har de siste årene inneholdt et eget kapittel med oversikt over flerårige budsjettkonsekvenser av regjeringens forslag til statsbudsjett. Gjennomgangen tar utgangspunkt i vedtatt politikk og demografiske utviklingstrekk, og viser utviklingen i utgifts- og inntektsposter (utenom skatt) på forholdsvis detaljert nivå. I tillegg redegjøres det for større planer og satsinger som ikke inngår i budsjettframskrivingene.

I nasjonalbudsjettet gjøres det vurderinger av handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang og lang sikt, der budsjettets inntekts- og utgiftsside ses i sammenheng. I tillegg til de bindingene som ligger fra tidligere vedtak og demografiske utviklingstrekk, gis det anslag for finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland og den underliggende utviklingen i samlede skatter og avgifter. Usikkerheten i anslagene er viet betydelig plass i omtalen, med vekt på konsekvenser av alternative forløp for oljepris, fondsavkastning og sysselsetting.

Finansdepartementet vil fortsette dette arbeidet, og tar sikte på å videreutvikle og forbedre både analyser og framstilling ytterligere, jf. utvidet omtale i kap. 5 og i kap. 3 i Nasjonalbudsjettet for 2017.

8.5.2 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere krav til en utvidet omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer og investeringer. Mens reformer i sin natur ofte vil gjelde endringer i institusjonelle forhold, lovbaserte rettigheter eller andre endringer som griper inn i hvordan samfunnet fungerer, dreier investeringer seg som regel om å bygge eller anskaffe realkapital, IT-systemer mv.

Utvalget peker på at reformer og investeringer kan være nokså forskjelligartede. Det vil derfor neppe være mulig eller ønskelig å gi faste, presise retningslinjer for når det skal gis utvidet informasjon og hva denne informasjonen skal bestå i. Det bør i det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som er nødvendig informasjon for at Stortinget skal kunne fatte sine vedtak på et forsvarlig grunnlag. Utvalget legger til grunn at omtalen i dokumentene som legges fram for Stortinget, må stå i forhold til forslagets egenart og til virkningene av det foreslåtte tiltaket. Generelt peker utvalget på at omtalen som et minimum bør inneholde problemformulering, tydelige mål eller ambisjonsnivå, alternative løsninger og gode konsekvensvurderinger – det vil si tydelig redegjørelse for alle nytte- og kostnadsvirkninger. Utvalget er også opptatt av at det i redegjørelsene for Stortinget generelt legges mer vekt på de samfunnsøkonomiske analyser som skal være foretatt i henhold til utredningsinstruksen, herunder hvilke alternative tiltak som er vurdert.

Utvalget viser spesielt til at det i dag er innslag av ordninger som er utformet på en slik måte at de i særlig grad tilslører de reelle, langsiktige budsjettkonsekvensene («obskure ordninger»). Ulike former for små startbevilgninger med betydelig større budsjettmessige konsekvenser i senere år, forskutteringsordninger og rentekompensasjonsordninger er eksempler på slike obskure ordninger, i den forstand at budsjettkonsekvensene blir dårlig belyst. Slike ordninger bør etter utvalgets oppfatning unngås.

Utvalget tilrår følgende tiltak:

• For at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal bli en sentral del av beslutningsgrunnlaget, bør det i redegjørelsene for Stortinget generelt legges mer vekt på de samfunnsøkonomiske analyser som skal være foretatt i henhold til utredningsinstruksen, herunder hvilke alternative tiltak som er vurdert.

• Det bør redegjøres for de kommende løpende budsjettmessige konsekvensene av tiltakene, basert på de forutsetninger som er lagt inn i de samfunnsøkonomiske analysene, innbefattet forutsatt vedlikehold og drift. Ved ulike former for startbevilgninger bør det redegjøres for kommende års forpliktelser, både knyttet til de årlige budsjetter og nåverdier basert på langsiktige tidshorisonter. I flere sektorer bør det legges mer vekt på bruk av livssyklusberegninger og planer for bruk av gevinstrealisering.

• Rentekompensasjonsordninger og forskuttering av framtidige statlige bevilgninger er ordninger som gir visse områder en beskyttet stilling innenfor statsbudsjettet, og som svekker Stortingets mulighet til å vurdere bevilgningsnivået opp mot andre formål på statsbudsjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordninger eller gis nye tilsagn innenfor de eksisterende ordningene etter 2016.

Høringsuttalelser

Få høringsinstansene har merknader til utvalgets vurderinger og tilrådinger om informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved reformer og investeringer.

Ingen høringsinstanser er kritiske til utvalgets vurdering av at det neppe vil være mulig eller ønskelig å gi faste, presise retningslinjer for når det skal gis utvidet informasjon og hva denne informasjonen skal bestå i. Noen høringsinstanser støtter utvalgets vurdering på dette punktet.

Videre har heller ingen høringsinstanser uttalt seg mot utvalgets tilrådinger om at det i framleggene for Stortinget bør redegjøres mer om gjennomførte samfunnsøkonomiske analyser, samt om de framtidige budsjettmessige konsekvenser av tiltakene, blant annet til vedlikehold og drift. Det fremkommer imidlertid enkelte merknader til den praktiske gjennomføringen av presentasjonen for Stortinget. Dessuten påpekes også behovet for å heve kvaliteten på de samfunnsøkonomiske analysene.

Det er delte meninger i høringsuttalelsene om utvalgets tilrådinger om utfasing av enkelte såkalte obskure ordninger. Enkelte instanser slutter seg til tilrådingene, mens andre er negative.

Finansdepartementets vurdering

Utvalgets to første tilrådinger på dette området omhandler hva slags informasjon som bør vektlegges mer i redegjørelser for Stortinget. Finansdepartementet er enig med utvalget i at samfunnsøkonomisk lønnsomhet i større grad bør vektlegges i redegjørelsene for Stortinget, og at budsjettmessige og andre konsekvenser bør belyses. Mangelfull utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som gir uønskede virkninger eller innebærer sløsing med samfunnets ressurser. For å oppnå et best mulig beslutningsgrunnlag er det viktig at det gjennomføres tilfredsstillende utredninger, der det vurderes alternative virkemidler og redegjøres for konsekvenser av tiltakene. For å oppnå dette er det viktig at kravene i utredningsinstruksen blir fulgt.

Utredningsinstruksen stiller krav til forvaltningen om utredning av konsekvenser ved ulike tiltak. Undersøkelser har vist at etterlevelse av instruksen lenge har vært svak. Dette er en av årsakene til at instruksen nylig ble revidert, jf. omtale i avsnitt 5.3 i Meld. St. 1 (2016–2017) Nasjonalbudsjettet 2017.

Utvalgets tredje tilråding omhandler ordninger som gir noen utgifter en beskyttet stilling i budsjettprosessen, og som binder opp framtidige bevilgninger uten at dette er tilstrekkelig synliggjort i forkant av beslutningen. Finansdepartementet er enig med utvalget i at denne typen ordninger kan øke sannsynligheten for prioriteringsfeil og kan svekke den samfunnsøkonomiske nytten.

Finansdepartementet vil fortsette arbeidet i tråd med disse vurderingene.

8.5.3 Skille drift og investering

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere om det bør etableres et tydeligere skille mellom drift og investeringer i statsbudsjettet

Utvalget viser til at det i blant argumenteres for å endre måten investeringer behandles på i statsbudsjettet, fordi investeringer ofte er store i forhold til den enkelte virksomhetens eller sektorens budsjettrammer og dermed krevende å prioritere. Det argumenteres for å innføre et skille mellom drift og investeringer. Dette skillet må forstås slik at investeringer skal ha lettere for å bli prioritert enn andre utgifter.

Utvalget peker på at offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital ligger på om lag seks pst. av BNP for Fastlands-Norge. Denne andelen er høyere enn i våre naboland og i euroområdet, og forskjellene har økt de siste årene. Utvalget viser til at offentlige investeringer i Norge ligger på et høyt nivå internasjonalt, og mener at det taler imot at det er spesielt vanskelig å få finansiering til å gjennomføre investeringer.

Utvalget drøfter om et skille mellom drift og investering, der investeringer gis fortrinn, kan begrunnes med at utgifter til investeringer systematisk gir mer nytte enn utgifter til drift og vedlikehold, eventuelt fordi nyttevirkningene av en investering varer lenger enn nyttevirkningene av en driftsutgift. Utvalget trekker fram at det ikke bare er investeringer som bidrar til økt nytte for samfunnet. Store deler av utgiftene til drift og investeringer bidrar til økt framtidig velferd og verdiskaping, og det er neppe mulig å fastsette et hensiktsmessig og operativt skille mellom ulike utgiftsposter basert på bidrag til framtidig samfunnsnytte. For eksempel vil et skolebygg regnes som en investering i budsjetteknisk forstand, mens lønninger til lærere og læremateriell klassifiseres som drift. For samfunnet er imidlertid opplæringen den sentrale investeringen, ikke bygget. Et budsjettsystem som favoriserer skolebygg framfor lærere ville gi uheldige resultater.

Et annet mulig grunnlag for et skille kan ifølge utvalget være at investeringer ses på som formuesomplasseringer som bør behandles annerledes enn forbruk. For at en investering skal kunne anses som en formuesomplassering for statskassen, må det enten være fordi man kan selge investeringen senere og forvente å få tilbake verdien, eller fordi den genererer en inntektsstrøm til statskassen. Selv om et offentlig investeringsprosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt og genererer nytte, vil det sjelden generere økte inntekter på offentlige budsjetter. Dessuten besluttes det ofte å gjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter, noe som gjør det enda vanskeligere å se dette som formuesomplasseringer.

Utvalget mener at gjeldende budsjettsystem i seg selv ikke gir investeringer vesentlige ulemper i budsjettprosessen. Systemet er ikke til hinder for at det skaffes budsjettmessig rom for nye investeringer dersom de når opp i konkurransen med andre tiltak på budsjettet. Videre legger det til rette for at igangsatte investeringer kan sikres tilstrekkelige midler til å kunne ferdigstilles på en rasjonell måte. Statsbudsjettet er stort, og selv betydelige enkeltinvesteringer er små sammenlignet med budsjettets samlede størrelse. Videre er budsjettsystemet lagt opp med betydelig fleksibilitet både gjennom at de investeringstunge virksomhetene er gitt store samleposter og samlede utgiftsrammer for sine investeringer, fullmakter til å omprioritere mellom poster, samt en vid adgang til å overføre ubrukte midler mellom år. Ordningen med konsekvensjustering i regjeringens interne budsjettbehandling bidrar også til at alle igangsatte investeringer i utgangspunktet tildeles midler i tråd med plan for gjennomføring.

På denne bakgrunn konkluderer utvalget med at hovedtrekkene i gjeldende ordning for behandling av investeringer og drift i budsjettprosessen bør videreføres. Det vil ikke være mulig å kategorisere statsbudsjettets utgifter på en slik måte at kategoriseringen kan gi holdepunkter for å vurdere investeringen mot andre tiltak. Det bør derfor ikke innføres alternative systemer for klassifisering av utgifter på budsjettet. For å kunne si noe om den framtidige nytten av et tiltak, kreves bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Deretter bør lønnsomme prosjekter prioriteres framfor mindre lønnsomme.

Utvalget drøfter imidlertid enkelte tiltak som kan bidra til en god balanse og økt bevissthet om utgifter til investering, drift og vedlikehold. Det understrekes at det er viktig at drifts- og vedlikeholdskostnadene knyttet til en investering er kjent på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Utvalget foreslår derfor at det ved oppstart av prosjekter beskrives for Stortinget hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Utvalget mener en også bør ha større oppmerksomhet på forvaltningen av den eksisterende, statlige realkapitalen, og at det bør utvikles systemer som bidrar til dette.

Utvalget foreslår også en utvidelse av forvaltningens investeringsfullmakter. Utvalget vurderer gjeldende adgang til å overskride investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparing på driftsbudsjettet over tre år, jf. bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd. En utvidelse av ordningen kan ifølge utvalget bidra til bedre likviditetsstyring og rasjonell framdrift.

Utvalget foreslår følgende tiltak:

• For å tilrettelegge for nødvendig vedlikehold av nye investeringer, bør det i beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter beskrives hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Dette bør inn i virksomhetenes langsiktige planer og bør på en hensiktsmessig måte formidles til Stortinget. Periodisering av kostnadene på virksomhetsnivå vil gi informasjon om kapitalslit/avskrivninger og dermed være et bedre grunnlag for å vurdere vedlikeholdsbehov i statlig sektor.

• For å tilrettelegge for god forvaltning av eksisterende kapitalgjenstander, bør departementer og virksomheter ha en oversikt over kapitalbeholdninger, med planer for hvordan de enkelte kapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengre sikt. Planene bør også inneholde informasjon om hvilket bevilgningsbehov forvaltningen fører med seg, og de bør formidles til Stortinget på en egnet måte.

• Forvaltningens adgang til å overskride investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparinger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell framdrift. Hensikten bak ordningen bør klargjøres og synliggjøres. Flere virksomheter bør oppfordres til å benytte seg av ordningen for å effektivisere driften, og ordningen bør utvides til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp.

Høringsuttalelser

Få høringsinstanser har merknader til utvalgets vurderinger og tilrådinger til spørsmålet om skille drift og investering i budsjettet.

Det er delte meninger blant høringsinstansene om utvalgets vurdering av at investeringer i dag ikke har noen generelle ulemper i budsjettprosessen. De fleste instansene som har uttalt seg om spørsmålet, er enige med utvalget. De som ikke er enige, viser blant annet til at det på enkelte områder er investert for lite og at kontantprinsippet innebærer for store belastninger på budsjettrammene i investeringsperioden.

Det er få innvendinger mot utvalgets oppfatning om at gjeldende kategorisering av drift og investering i budsjettet bør videreføres.

Det er tilslutning til utvalgets tilrådinger om tiltak for å øke synliggjøringen av drift- og vedlikeholdskostnader som følger i kjølvannet av gjennomførte investeringer. Flere instanser understreker behovet for tiltak som bidrar til å sikre et forsvarlig vedlikeholdsnivå.

En del høringsinstanser støtter også utvalgets tilråding om å oppfordre til økt bruk av gjeldende adgang til å overskride driftsbudsjettet til investeringsformål mot tilsvarende innsparinger på driftsbudsjettet over tre år, samt at det vurderes å utvide innsparingsperioden til fem år.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet støtter utvalgets vurderinger av at hovedtrekkene i statsbudsjettets behandling av drift og investeringer bør videreføres. Finansdepartementet merker seg utvalgets konklusjon om at det ikke er et behov for et særskilt skille mellom drift og investeringer i budsjettprosessen, eller for å gi investeringer fortrinn framfor andre typer utgifter. Departementet er enig i at det er utfordrende å utforme et system som skiller tiltak med langsiktige nyttevirkninger fra andre tiltak på statsbudsjettet. I tillegg til å ha målbar verdi og utgjøre et vesentlig beløp må en investering eksempelvis ha positiv nytteverdi og være samfunnsøkonomisk lønnsom. Å skille ut slike investeringer vil ha innvirkning på handlingsregelen og vil følgelig måtte vurderes i en større sammenheng.

Utvalgets to første tilrådinger på dette området omhandler forvaltningen av nye og eksisterende investeringer. Finansdepartementet er enig i at økt bevissthet omkring forvaltning av realkapital generelt vil være av verdi, og støtter utvalget i at det bør redegjøres for forventede kostnader til drift og vedlikehold i beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter. Bedre kjennskap til de kommende forpliktelsene som følger av en investering kan redusere risikoen for at ressursene brukes feil. I den forbindelse vil økt etterlevelse av utredningsinstruksen og rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser kunne bedre beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter ved å synliggjøre de langsiktige kostnadene til drift og vedlikehold. Videre kan det vurderes om det bør utvikles systemer som bidrar til bedre forvaltning av den eksisterende, statlige realkapitalen. Det stilles allerede krav til at statlige virksomheter skal ha oversikt over kapitalbeholdningen og en plan for hvordan den skal forvaltes, og utvalgets forslag innebærer ikke endringer i disse bestemmelsene. En økt synliggjøring av disse planene for Stortinget kan imidlertid føre til større vekt på langsiktighet i beslutningsprosessen.

Utvalget tilrår å utvide tidsperioden for ordningen som gir forvaltningen fullmakt til å overskride driftsbevilgningene til investeringsformål fra tre til fem år. Særbestemmelsen er i praksis svært lite benyttet, og en utvidelse vil antakelig ikke få et vesentlig omfang. Etter Finansdepartementets syn kan en likevel klargjøre og synliggjøre hensikten bak ordningen, og som en prøveordning utvide adgangen til fem år for å se om dette kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell framdrift.

Dagens ordning er forankret i Bevilgningsreglementet § 11 ved at Kongen kan gi bestemmelser om overskridelse av driftsbevilgninger med inntil fem pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende budsjettår. Som en prøveordning foreslår Finansdepartementet å utvide adgangen til fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp, jf. forslag til romertallsfullmakt.

8.5.4 Rasjonell framdrift

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere framdriften av statlige investeringsprosjekter i ulike sektorer, herunder om eventuell urasjonell framdrift kan ha sin årsak i det gjeldende budsjettsystemet.

Utvalget finner ikke konkrete eksempler på at igangsatte prosjekter ikke har blitt tildelt midler etter fastlagt framdriftsplan etter vedtak om gjennomføring. Utvalget peker på at ut fra generelle betraktninger om god styring, kunne en vente å finne enkelte eksempler på prosjekter som har fått mindre ressurser enn forutsatt. At det ikke er funnet noen eksempler er overraskende.

Utvalget mener at budsjettsystemet ikke er til hinder for rasjonell framdrift av prosjekter. Snarere bygger systemet opp under at prosjekter skal kunne planlegges og gjennomføres effektivt. Langsiktighet og forutsigbarhet oppnås ved bruk av nåværende bevilgningssystem, herunder § 6 i bevilgningsreglementet som innebærer at Stortinget kan gi fullmakt til å binde seg overfor tredjepart for deler av eller for hele investeringsperioden i et prosjekt.

Utvalget viser også til at det konsekvensjusterte budsjettet er grunnlaget for regjeringens arbeid med statsbudsjettet. Det konsekvensjusterte budsjettet inneholder en videreføring av ordninger som Stortinget allerede har vedtatt, og det skal synliggjøre konsekvenser av uendret politikk og gi grunnlag for å vurdere omprioriteringer. Samtidig gis det rom for å kunne videreføre bevilgninger til investeringsprosjekter som er i gang eller som skal settes i verk i løpet av budsjettåret på grunnlag av utgiftsbehovet i utbyggingsplanen. Bevilgninger for å sikre rasjonell framdrift for prosjekter blir dermed i utgangspunktet ivaretatt gjennom § 6 i bevilgningsreglementet og konsekvensjusteringen. Eventuelle avvik fra dette må skyldes aktive, politiske beslutninger i regjering eller Storting.

Utvalget går gjennom plan- og budsjettsystemene i de investeringstunge sektorene i staten. Ut fra gjennomgangen mener utvalget at samferdselssektoren er i en særstilling når det gjelder kompleksitet i planlegging av prosjekter, politisk utvelgelse av aktuelle prosjekter og ikke minst forventninger om hvilke prosjekter som skal gjennomføres. Det synes også som finansierings- og beslutningssystemet, særlig på vegområdet, i for liten grad støtter opp under utvelgelse av de mest lønnsomme prosjektene og en kostnadsstyrt gjennomføring av disse.

Utvalget peker også på at mye av det som foregår i planfasen er lovbestemt, hovedsakelig gjennom plan- og bygningsloven. Store veg- og jernbaneprosjekter blir avklart trinnvis gjennom kommunedelplan og reguleringsplan. Vegprosjekter oppstår med dette i liten grad som resultat av overordnede planer og prioriteringer. I stedet initieres de som resultat av en rekke lokale initiativ. For å bidra til at det legges større vekt på lønnsomme prosjekter og hensiktsmessig framdrift i vegsektoren, er det ønskelig med mer overordnet planlegging enn i dag.

Utvalget antar at det i vegsektoren vil kunne oppnås betydelige samfunnsøkonomiske gevinster dersom en endrer planleggingssystemet i retning av mer overordnet planlegging. Dette bør i så fall kombineres med større handlefrihet på utøvende nivå til å maksimere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved vegprosjektene, basert på de overordnete føringene. Det vil imidlertid kreve en endring av planleggingssystemet i sektoren og en omlegging av prosessen med lokale vedtak knyttet til bompengefinansiering av riksveger. Det har ikke vært en del av utvalgets mandat å komme med tilrådninger om disse forholdene.

Et annet problem som ifølge utvalget kan oppstå i planleggingsfasen, er at prosjekter endrer omfang underveis, såkalt omfangsutglidning. Dette kan igjen føre til betydelige kostnadsøkninger. Utvalget viser til at analyser av kostnadsutviklingen i vegprosjekter tyder på at kostnadene øker med mellom 40 og 60 pst. fra Nasjonal transportplan (NTP) til ferdigstillelse, avhengig av hvilken kostnadsindeks som brukes i omregningen til faste priser. Hoveddelen av kostnadsøkningen kommer i planleggingsfasen. De reelle beslutningene om prosjektene i NTP tas dermed på et stadium der prosjektet, og dermed også kostnadsanslagene, ikke er tilstrekkelig modnet og der kostnadene er klart undervurdert.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør etableres et system for kostnadsstyrt prosjektplanlegging. Prosjektene bør tilpasses kostnadsestimater som er utarbeidet ved oppstart av prosjektplanleggingen. Dette vil bidra til mer realistiske økonomiske anslag i beslutningsprosessen og hindre omfangsutglidning i prosjektene.

Utvalget tilrår følgende tiltak:

• I vegsektoren bør det være et større innslag av porteføljestyring enn i dag. Stortingets styring bør dreies i retning av å fastsette overordnete kriterier og mål for veginvesteringene. Deretter bør det i større grad enn i dag overlates til lavere nivåer enn Stortinget å velge ut konkrete prosjekter. Det må være tydelig budsjettmessig rammestyring på porteføljenivå, for å forhindre at det startes opp flere prosjekter enn det som er finansierbart med rasjonell framdrift.

• Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stortinget skal vedta, anbefaler utvalget at det innføres krav om redegjørelse for hva som er rasjonell framdrift på prosjektnivå, etter en optimalisering av prosjektet ut fra variablene innhold, kostnad og tid.

• Det bør utarbeides et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten. Målet med et slikt system er å bygge opp under realistisk vurdering av kostnadene ved valg av løsning og rasjonell framdrift for investeringsprosjekter. Dette kan skje gjennom bedre kostnadsstyring og omfangskontroll av statlige prosjekter. Fram mot NTP 2018–2029 bør det settes i gang en prosess for å utarbeide realistiske kostnadsstyrende anslag for de prosjekter som legges inn i planen.

Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene har ikke merknader til utvalgets vurderinger og tilrådinger til spørsmålet om rasjonell framdrift.

Enkelte høringsinstanser er ikke fullt ut enige i utvalgets vurdering om at dagens budsjettsystem fungerer tilfredsstillende med tanke på å fremme rasjonell framdrift av investeringsprosjekter. Det pekes blant annet på at gjeldende budsjettsystem kan føre til urasjonell oppstykking av prosjekter, samt for liten forutsigbarhet for finansieringen fram til ferdigstillelsen av prosjektene. For samferdselsinvesteringer anbefales flerårige bindende bevilgninger for utvalgte investeringer med utgangspunkt i de fastlagte planrammene for den første planperioden i Nasjonal transportplan.

Ingen høringsinstanser uttaler seg mot utvalgets tilråding om økt grad av porteføljestyring, og en del høringsinstanser støtter utvalgets tilrådinger på dette punktet.

Det samme gjelder utvalgets tilråding om at det for enkeltprosjekter skal redegjøres for Stortinget om hva som vil være en rasjonell framdrift for prosjektene.

Flere av høringsinstansene ser behovet for tiltak som motvirker kostnadsutglidning gjennom prosjektperioden. Noen høringsinstanser er imidlertid skeptiske til utvalgets opplegg for kostnadsstyringen, særlig når det gjelder tidspunktet for fastsettelse av kostnadsrammen.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet støtter utvalgets tilrådinger på dette området, og mener disse bør følges opp for å legge til rette for bedre grunnlag for beslutninger om investeringsprosjekter og mer rasjonell framdrift av prosjekter. I flere sektorer øker prosjektkostnader vesentlig underveis i planleggingen mellom konseptvalget og KS2 (når det foreligger et kvalitetssikret styringsunderlag og endelig kostnadsoverslag). Problemene med systematisk og uønsket kostnadsøkning i prosjektenes tidligfase er dokumentert innenfor bygg, vei og jernbane. Problemet synes mindre på rammefinansierte områder som helseforetak og Forsvaret. Kostnadsøkningen skyldes i stor grad omfangsutglidning – at prosjektene blir utvidet i løpet av planleggingsfasen på grunn av:

• Et tidkrevende planleggingssystem som fremmer ulike brukerinteresser og lokale hensyn, uten at det følger med et reelt ansvar for hvem som skal dekke de økte kostnadene ved de ulike nye krav og ønsker til prosjektet.

• Endrede politiske føringer og nye krav/standarder og nytt regelverk i løpet av planleggingsperioden.

• Uklarhet i den statlige bestillerrollen, hvilket departement som har ansvar for prosjektutviklingen og hvem som fastsetter/endrer den styrende kostnadsrammen under prosjektplanleggingen etter at regjeringen har valgt konsept.

Finansdepartementet viser til at Regjeringen har opprettet et veiselskap som skal ha ansvar for å bygge ut, drifte og vedlikeholde flere riksvegstrekninger. Formålet er å oppnå en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet i prosjektporteføljen selskapet får ansvaret for.

Regjeringen har også satt ned en prosjektgruppe som skal vurdere og anbefale tiltak som kan bidra til bedre styring og kostnadskontroll i store statlige investeringsprosjekter fra tidlig fase via beslutning om konseptvalg (etter KS1) til det foreligger et kvalitetssikret styringsunderlag og endelig kostnadsoverslag (KS2). Prosjektet skal kunne foreslå både tverrgående og sektorspesifikke tiltak. Prosjektet skal levere sin rapport i desember 2016. Regjeringen vil på egnet måte følge opp prosjektet når det er ferdigstilt.

8.5.5 Bruk av kontantprinsippet eller periodiseringsprinsippet for statlige budsjetter og regnskaper

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere hensiktsmessigheten av periodisering på generell basis, hvorvidt det på enkelte sektorer kan være aktuelt å innføre nye elementer av periodisering i statsbudsjettet, samt spørsmålet om obligatorisk rapportering av periodisert informasjon sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

Utvalget går i sin rapport gjennom formålene med budsjett og regnskap, dagens budsjetterings- og regnskapsprinsipper og de viktigste konsekvensene av periodisering. Videre gis en oversikt over utviklingen på fagområdet i Norge og internasjonalt, og sentrale momenter ved vurdering av budsjett- og regnskapsprinsipper for staten drøftes.

Utvalget viser til at det tidvis har vært debattert om statlig budsjettering bør baseres på periodiseringsprinsippet framfor kontantprinsippet. Dette ble blant annet foreslått av Andreassen-utvalget i 2003. Imidlertid har flere regjeringer etter dette slått fast at statsbudsjettet og statsregnskapet fortsatt skal baseres på kontantprinsippet. Hovedbegrunnelsen har vært hensynet til å kunne bruke finanspolitikken til å stabilisere norsk økonomi.

Internasjonalt har synet på periodiserte statsbudsjetter endret seg de siste ti årene. Tidlig på 2000-tallet innførte flere land periodiserte statsbudsjetter, ofte i kombinasjon med bredere budsjettreformer. Etter finanskrisen har imidlertid dette stoppet opp, og flere land legger igjen mer vekt på kontantbaserte bevilgningsvedtak. Landene som har periodiseringsprinsippet i sine statsbudsjett supplerer dette med beslutningsregler som gir kontroll over det samlede, statlige investeringsnivået, samt etterspørselsvirkningene av statsbudsjettet. I praksis er forskjellene i budsjettering på statsbudsjettnivå mindre enn man kan få inntrykk av ut fra prinsippdiskusjoner. Landene som tar utgangspunkt i periodiserte prinsipper for statsbudsjettet supplerer med kontantbaserte tilleggsregler, mens landene som tar utgangspunkt i kontantprinsippet, supplerer med unntak basert på periodiserte prinsipper (herunder Norge). En ser også enkelte mer problematiske erfaringer med mer rendyrket budsjettering basert på periodiseringsprinsippet. Storbritannia har således avviklet sin «Golden rule»1 og Australia har gått tilbake til kontantbaserte bevilgningsvedtak.

For å ha handlefrihet i finanspolitikken og kunne bruke finanspolitikken til å stabilisere norsk økonomi og samtidig ha god kontroll med den langsiktige bærekraften i offentlige finanser, konkluderer utvalget med at statsbudsjettet fortsatt bør baseres på kontantprinsippet. Også statsbudsjettets og statsregnskapets konstitusjonelle rolle tilsier dette.

Utvalget peker på en utvikling der langt flere land utarbeider sine statsregnskaper etter periodiserte prinsipper, enn det er land som tar utgangspunkt i periodiseringsprinsippet for budsjettene. For Norge vil det være fullt mulig å ha kontantbasert statsbudsjett og en stortingsmelding om statsregnskapet som både inneholder et kontantbasert bevilgningsregnskap og supplerende periodisert regnskapsinformasjon.

Utvalget anbefaler at det blir obligatorisk for alle statlige virksomheter som inngår i statsbudsjettet å føre periodisert regnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS), som supplement til kontantregnskapet. Videre anbefaler utvalget at denne informasjonen rapporteres inn som en del av regnskapsrapporteringen til statsregnskapet, og gjøres tilgjengelig for bruk til blant annet sammenlignende analyser av ressursbruk. Utvalget antar at tilgang på systematisk informasjon om samlede kostnader, inntekter og balanseposter, basert på virksomhetenes SRS-regnskaper, vil være nyttig for flere brukergrupper og ut fra flere formål. Viktige brukergrupper vil være både beslutningstakere i virksomheter, departementer, regjering og Storting, men også regnskapsbrukere i Statistisk sentralbyrå og allmennheten. Informasjon om eksempelvis realkapital i den enkelte statlige virksomhet, gruppert etter områder eller samlet, er informasjon som ikke framgår av dagens statsregnskap eller er lett tilgjengelig på annen måte. Felles regnskapsregler etter SRS vil gi nye muligheter for sammenligning mellom virksomheter og over tid.

Utvalget legger til grunn at bevilgningsregnskapet må følge Stortingets kontantbaserte bevilgningsvedtak. Utvalget går ikke inn for at det nå etableres et periodisert, konsolidert statsregnskap, men anbefaler at man, basert på de innrapporterte periodiserte virksomhetsregnskapene, arbeider videre med hvordan denne regnskapsinformasjonen kan aggregeres og presenteres på en hensiktsmessig måte.

I tillegg til aggregering av virksomhetsregnskapene vil et komplett, periodisert statsregnskap (basert på IPSAS, International Public Sector Accounting Standards2)) kreve periodisering av skatteinntekter, pensjonsforpliktelser, fordringer og gjeld knyttet til statlige overføringer og statens langsiktige forpliktelser. Utvalget antar at en tilnærming som foreslått, der en samler inn og aggregerer periodisert regnskapsinformasjon, vil være forenlig med en eventuell senere beslutning om å etablere et formelt, konsolidert statsregnskap, for eksempel dersom utviklingen av felles regnskapsstandarder i EU (EPSAS, European Public Sector Accounting Standards3) gjør dette aktuelt.

Utvalget tilrår følgende tiltak:

• Det arbeides videre med hvordan periodisert regnskap fra virksomhetsnivå kan sammenstilles og presenteres som supplerende informasjon. Dette kan eksempelvis gjøres ved at informasjonen gjøres tilgjengelig i en publiseringsløsning og/eller inkluderes som tilleggsopplysninger til Stortinget i meldingen om statsregnskapet, særlig med sikte på å få fram bedre balanseinformasjon.

• På nåværende tidspunkt bør en avvente de videre avklaringer omkring EPSAS før en tar stilling til om EPSAS bør innføres i Norge.

Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene har ikke merknader til utvalgets vurderinger og tilrådinger til spørsmålet om overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper. De tretten høringsinstansene som har kommentert disse forholdene uttrykker støtte til at kontantprinsippet i statsbudsjettet er enklest og mest hensiktsmessig i den overordnede statlige styringen i statsbudsjettet. Med unntak av én høringsuttalelse, gis det støtte til at behov for tilleggsinformasjon som følger av periodisert regnskap på statsregnskapsnivå kan dekkes ved tilleggsrapportering til statsregnskapet. Det er ikke kommet innvendinger til utvalgets syn om at en bør avvente videre avklaringer omkring EPSAS og regnskapsordningen i EU, før en tar stilling til eventuell konsekvens for Norge.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet er enig med utvalget i at statsbudsjettet fortsatt bør baseres på kontantprinsippet for å ha handlefrihet i finanspolitikken og kunne bruke finanspolitikken til å stabilisere norsk økonomi og samtidig ha god kontroll med den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Slik utvalget påpeker, tilsier også statsbudsjettets og statsregnskapets konstitusjonelle rolle dette.

Finansdepartementet støtter utvalgets tilråding om at det arbeides videre med hvordan periodisert regnskap fra virksomhetsnivå kan tas i bruk og sammenstilles på et mer aggregert nivå. Et viktig tiltak vil være det såkalte Publiseringsprosjektet, i regi av Direktoratet for økonomistyring, som ble igangsatt høsten 2016. Det vises til omtalen under avsnitt 8.4.1 over.

I tråd med utvalgets tilråding, mener Finansdepartementet at avklaringer omkring EPSAS og regnskapsordningen i EU bør avventes, før en tar stilling til eventuell konsekvens for Norge.

8.5.6 Virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder (SRS)

Oversikt over utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget ble bedt om å vurdere erfaringer med bruk av periodisert virksomhetsregnskap i henhold til de statlige regnskapsstandardene (SRS), herunder om synliggjøring av kostnader gir et bedre beslutningsgrunnlag i statlige virksomheter og departementer, samt obligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå.

Utvalget viser til at de statlige regnskapsstandardene gir regler for føring av periodisert virksomhetsregnskap i staten og vurderer konsekvensene av et eventuelt krav om obligatorisk bruk av SRS i statlige virksomhetsregnskap. Videre gjennomgås dagens regnskapsordning i statsforvaltningen, og utviklingen av regnskapsreguleringen i staten de siste tjue årene. Det legges spesiell vekt på erfaringer fra bruk av SRS, og det gis en omtale av på hvilke områder et periodisert regnskap vil være forskjellig fra et kontantbasert regnskap. Det gis også en oversikt over hvilke virksomheter som vil bli berørt, samt forventet nytte og kostnad ved å gjøre SRS obligatorisk.

Utvalget peker på at det har vært en gradvis utvikling av og standardisering av de statlige virksomhetsregnskapene. Utviklingen omfatter både innføring av en obligatorisk, standard artskontoplan, nye krav til oppstillinger og publisering av årsrapport og årsregnskap fra statlige virksomheter, og utvikling og frivillig bruk av de statlige regnskapsstandardene (SRS). Disse tiltakene bidrar til bedre grunnlag og muligheter for sammenligninger på tvers i staten, ut fra ensartede maler og prinsipper. De legger også til rette for sammenligninger over tid innenfor den enkelte virksomhet. Denne utviklingen videreføres i 2016 ved at regnskap etter SRS er gjort til den obligatoriske formen for periodisert regnskap i staten.

Dette er en utvikling som utvalget støtter opp om. Felles regnskapsprinsipper for virksomhetsregnskapet er en standardisering som vil virke effektiviserende. Utvalget mener at nytten av en felles standard for alle er større enn eventuelle fordeler ved at den enkelte virksomhet velger regnskapsprinsipp selv. Det må legges betydelig vekt på offentlighetens mulighet for innsyn, og denne vil være bedre dersom regnskapsprinsippene i de statlige virksomhetsregnskapene er standardiserte og like for alle virksomheter.

Utvalget gir uttrykk for at de statlige regnskapsstandardene, SRS, er godt utprøvd i statlige virksomhetsregnskap og gir nyttig tilleggsinformasjon til brukerne. Det er etablert et kompetansemiljø og opplæringsopplegg rundt standardene som det kan trekkes på ved en eventuell beslutning om obligatorisk bruk. Ved innføringen av standard kontoplan ble det tilrettelagt for periodisering ved å også ta inn nødvendige konti for bruk ved periodisering/periodeavslutning. Dette vil gjøre en overgang fra et kontantbasert virksomhetsregnskap til et SRS-basert virksomhetsregnskap enklere og mindre kostnadskrevende, og er forbundet med mindre risiko enn om kontoplanen måtte etableres på nytt.

Utvalget peker på at nytten av obligatorisk SRS er knyttet til effektivisering gjennom standardisering, mulighet for sammenligning og læring på tvers i staten og offentlighetens mulighet for innsyn. Generelt vil regnskap etter SRS gi bedre grunnlag for analyser av forholdet mellom ressursbruk og resultater og en mer fullstendig oversikt over eiendeler og gjeld.

Utvalget peker på at virksomhetenes nytte av SRS vil variere. Generelt vil regnskap etter SRS bidra til bedre informasjon om forholdet mellom ressursbruk og resultater i den enkelte virksomhet. Det vil også bidra til økt bevissthet om forholdet mellom investeringer, drift og vedlikehold. For små virksomheter med driftsutgifter under 100 mill. kroner (46 av 220 virksomheter) antar utvalget at SRS vil være lite krevende, men at gevinstene heller ikke vil være så store.

Utvalget legger til grunn at regnskapsinformasjon etter SRS vil være nyttig for departementene. Det vises spesielt til at periodiserte regnskap i UH-sektoren og helseforetak har gitt vesentlig nytte. Utvalget mener disse erfaringene tyder på at det er hensiktsmessig med helhetlig praksis for enkeltsektorer.

Utvalget mener det for staten samlet også vil være nyttig med obligatorisk virksomhetsregnskap etter SRS. Ressursbruk kan da vurderes på ensartet måte på tvers av sektorer. Det kan gjøre det enklere å vurdere ulike formål i statsbudsjettet mot hverandre, noen som vil legge til rette for sammenligninger og helhetlige vurderinger av statens totale ressursbruk.

Utvalget mener at det må legges stor vekt på offentlighetens mulighet for innsyn. Dette gjelder både for den enkelte statlige virksomhet og for staten samlet. Media og interesserte borgere vil ha større muligheter for å sette seg inn i statsforvaltningen dersom regnskapsføringen ligger nært opp til det man ellers er vant til å møte i et regnskap etter regnskapsloven.

Utvalget vurderer kostnader opp mot nytte av tiltaket, og legger til grunn at der nytten er relativt liten er også kostnadene og ulempene små. Kostnader til løpende drift antas å være relativt beskjedne, men er vanskelige å anslå. Utvalget viser til at Direktoratet for økonomistyring anslår en årlig kostnad i virksomhetene på om lag 30 mill. kroner. Kostnadene kan i noen grad sammenlignes med innføring av standard kontoplan. Denne innføringen skjedde uten ekstra ressurser til virksomhetene, selv om den medførte noe teknisk og administrativt tilretteleggingsarbeid i virksomhetene. Utvalget viser for øvrig til sin beregning av samlede innføringskostnader på om lag 80 mill. kroner.

Utvalget tilrår at det blir obligatorisk for statlige virksomheter å avlegge virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). Dagens rapportering til statsregnskapet etter kontantprinsippet videreføres. Når man har etablert et virksomhetsregnskap etter SRS i alle statlige virksomheter, vil det være lite ressurskrevende å etablere rutiner for innrapportering av periodisert regnskapsinformasjon. Utvalget legger vekt på at dette vil gi nyttig tilleggsinformasjon som vil kunne supplere dagens statsregnskap, jf. omtale under «Bruk av kontantprinsippet eller periodiseringsprinsippet for statlige budsjetter og regnskaper». Et periodisert virksomhetsregnskap sammenstilt for alle statlige virksomheter vil inneholde mer komplett og presis informasjon enn dagens statsregnskap. Utvalget tilrår derfor at det innføres obligatorisk innrapportering av virksomhetsregnskap etter SRS til statsregnskapet.

Utvalget tilrår følgende tiltak:

• Det bør bli obligatorisk for statlige virksomheter å avlegge virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). I den grad det skulle vise seg vanskelig eller at kostnadene ikke står i samsvar med nytten for den enkelte virksomhet og staten samlet, kan det søkes om unntak i henhold til reglene i økonomiregelverket.

• Rapportering av periodisert informasjon fra virksomhetsregnskapet gjøres obligatorisk, sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

• Det arbeides videre med forenkling og standardisering på områder der virksomhetene i dag behandles forskjellig, eksempelvis for pensjonspremier og feriepenger.

• Det gis rimelig tid til omleggingen. En periode på to-tre år vil gi virksomhetene tid til å innpasse arbeidet i sine øvrige planer, og en omlegging for de statlige virksomhetene bør skje senest fra og med regnskapsåret 2019.

Høringsuttalelser

Svært få av virksomhetene som i dag bruker SRS har svart på høringen. Av de 15 virksomhetene som har svart på høringen, er tre negative til innføring av obligatorisk SRS, ni ser både fordeler og ulemper, mens tre er positive.

Eksterne aktører som har svart deler seg i de meget positive og de meget negative.

Ingen av de elleve departementene som har svart støtter positivt innføring av obligatorisk periodisering. Fem av departementene er gjennomgående negative til nytteeffektene ved obligatorisk SRS for alle statlige virksomheter. Ett departement har blandede synspunkter, mens de resterende enten ikke har merknader til forslaget, eller ikke har svart.

Gjennomgående mener departementene at nytteeffekten av obligatorisk SRS er overvurdert på virksomhetsnivå, mens kostnadene er undervurdert.

Argumentene kan oppsummeres slik:

• Merverdien av økt regnskapsinformasjon motsvares ikke av de økte kostnadene med to systemer for regnskapsføring og rapportering (både kontant og SRS)

• SRS gir liten merverdi for små virksomheter.

• Det reises tvil om kostnadsanslagene for innføring og drift av SRS-regnskap. Det må brukes mye ressurser til verdivurdering av eiendeler og utarbeidelse av åpningsbalanse.

• Utvalget undervurderer behovet for kompetanseoppbygging.

• Statlige virksomheter er i hovedsak unike, sammenlikning har neppe stor verdi.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet deler utvalgets vurdering av at det er viktig å skaffe til veie mer og bedre informasjon om kostnadsbildet i statlige virksomheter.

Statlig økonomiforvaltning tar utgangspunkt i mål- og resultatstyring. Det tredje elementet i denne styringsfilosofien – ved siden av tydelige målsettinger og måling av resultater – er informasjon om ressursene som settes inn, og dermed hva det koster å oppnå resultatene. Finansdepartementet mener at en i styringen av statlige virksomheter bør legge større vekt på ressurseffektivitet enn det vi ser i dag.

Ved inngangen til 2016 bruker 144 virksomheter kontantprinsippet, mens 74 bruker periodiseringsprinsippet, hovedsakelig etter SRS. I tillegg har Forsvaret og Skatteetaten besluttet å ta i bruk SRS. På grunn av omorganiseringer og kirkens organer som går ut av staten fra 2017, vil om lag 130 virksomheter være berørt av forslaget om obligatorisk SRS.

Finansdepartementet viser til at halvparten av de som i dag bruker SRS oppgir at de i liten grad opplever at ny informasjon brukes i styringen. Bare ti pst. opplever at SRS i høy grad har bedret bruken av regnskapsinformasjon i styringen. To virksomheter som har brukt SRS har gått tilbake til kontantprinsippet.

Utvalget vurderte innføringskostnader og varige driftskostnader knyttet til obligatorisk periodisering i statlige virksomheter. Finansdepartementet har i etterkant av høringen bedt Direktoratet for økonomistyring gjennomgå kostnadsanslagene ut fra alternative innføringsløp. Innføringskostnadene er etter dette anslått til nær det dobbelte av det som ble lagt til grunn fra utvalgets side, fra 80 mill. kroner til mellom 150 og 160 mill. kroner.

Årlige merkostnader etter innføring av SRS gjelder primært økt tidsbruk i virksomhetene og anslås til 39 mill. kroner årlig. I tillegg er det beregnet øvrige driftskostnader for innsending, mottak og analyse av SRS-regnskap. Samlet anslås det at innføring av SRS vil gi økte årlige driftsutgifter for staten på mer enn 50 mill. kroner.

Finansdepartementet støtter utvalgets vurdering av at det er behov for mer og bedre informasjon om forholdet mellom kostnader og resultater i staten. Det er en forutsetning at det arbeides videre med å utvikle økonomistyringen i staten slik at en kan oppnå bedret regnskapsmessig kvalitet og styrket informasjonsgrunnlag på andre måter.

Finansdepartementet er også enig med utvalget i at det er behov for bedre informasjon om ressursbruk i staten, mer korrekte enhetskostnader og økt åpenhet og informasjon om hva staten bruker penger på. Det vises til at det er satt i gang flere utviklingstiltak som vil medvirke til dette, jf. omtalen i avsnitt 8.4.

Finansdepartementet er positiv til at flere virksomheter tar i bruk periodisert regnskap. Økt bruk av SRS gir mulighet for bedre sammenligning over tid både innenfor den enkelte virksomhet, og på tvers i staten. Et periodisert virksomhetsregnskap vil inneholde mer komplett og presis informasjon enn dagens statsregnskap.

Finansdepartementet legger til grunn at de fleste av virksomhetene som vil ha vesentlig nytte av periodisert informasjon allerede har tatt i bruk SRS innenfor dagens frivillige ordning. Enkelte virksomheter som bruker SRS vender nå tilbake til kontantprinsippet fordi de ikke opplever at det periodiserte regnskapet gir tilstrekkelig merverdi eller blir etterspurt i styringen på deres område.

Mange av høringsinstansene legger betydelig vekt på at kostnaden ved obligatorisk SRS overstiger nytten. De oppdaterte beregningene viser at kostnader og stillingsbehov ved obligatorisk innføring av SRS vil være nær det dobbelte av hva utvalget har lagt til grunn. Forslaget kan dermed gi økt byråkrati.

Finansdepartementet vil derfor arbeide videre med tiltak for forenkling, effektivisering og publisering for å øke nytten og redusere kostnadene forbundet med periodisering og bruk av de statlige regnskapsstandardene i virksomhetene.

Det tas ikke stilling til å innføre obligatorisk periodisering nå, men det skal foretas en ny vurdering innen tre år når forenklingstiltak er gjennomført.