4 Utviklingstrekk på utvalgte områder i perioden 2009–2019

4.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres realvekst for utvalgte politikkområder i perioden 2009–2019. Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken på utgiftssiden i budsjettet, og viser utviklingen i bevilgningene til politikkområder over tid, korrigert for prisstigning og endret oppgavefordeling. Det gis en oversikt over realveksten i bevilgningene til helse, samferdsel, forsvar, folketrygden og forskning i perioden.

Endringer i utgiftene følger både av nye prioriteringer og tidligere vedtak. Utgiftsveksten kan følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser. Eksempler på dette er utgifter til pensjons- og trygdeutbetalinger.

På noen områder kan det over tid være store forbedringer i tjenesteproduksjonen uten økt ressursbruk. Økt produktivitet kan både bidra til at flere tjenester blir produsert og til økt kvalitet. Slike forbedringer er imidlertid vanskelige å måle i forvaltningen. Beregningene av realvekst gir dermed ikke et fullstendig bilde av resultatet av politikken på områdene.

Beregningene tar utgangspunkt i historiske regnskapstall, anslag på regnskap for 2018 og forslag til budsjett for 2019. Det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling og oppgaveoverføringer.

4.2 Samlet utgiftsvekst

Figur 4.1 viser den samlede realveksten i statsbudsjettets utgifter (medregnet folketrygden) siste ti år. Tabell 4.1 viser årlig gjennomsnittlig realvekst for periodene 2009–2013 og 2013–2018.

Den forholdsvis lave utgiftsveksten i 2010 må ses i sammenheng med de finanspolitiske tiltakene i 2009 for å motvirke finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i internasjonal økonomi. Dette ga et ekstraordinært høyt utgiftsnivå i 2009.

Etter en periode med relativt høy utgiftsvekst for noen år tilbake, er nå den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2018 til 2019 nede i 1,3 pst., som er på nivå med veksten fra 2017 til 2018.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

4.3 Realvekst i utgiftene på utvalgte politikkområder

Tabell 4.1 viser årlig realvekst i prosent innenfor noen utvalgte politikkområder, samt den underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet. Figur 4.2 viser utgiftenes størrelse i 2019. Folketrygden omtales i avsnitt 4.4.

Kilde: Finansdepartementet

Helse

Bevilgningene til spesialisthelsetjenesten anslås å øke med 4,0 pst. fra 2018 til 2019, når en korrigerer for overføring av finansieringsansvaret for utvalgte legemidler fra folketrygden i 2019. Det er særlig økte investeringer som bidrar til å øke veksten. Tallene omfatter bevilgninger til investeringslån, som helseforetakene tilbakebetaler over tid. Disse bevilgningene varierer mye fra år til år, blant annet avhengig av fremdriften i tidligere igangsatte prosjekter. Betaling av avdrag på investeringslån er trukket fra de samlede utgiftene i tabell 4.1. Holdes investeringslån utenfor, er veksten på området 2,3 pst.

Veksten i bevilgninger til spesialisthelsetjenesten er korrigert for endret ansvarsfordeling mellom sykehusene og kommuneforvaltningen i forbindelse med Samhandlingsreformen i 2012, og avviklingen av ordningen med kommunal medfinansiering i 2015. Samtidig er bevilgningen i 2009 på 7,3 mrd. kroner for å dekke opparbeidede driftskreditter i perioden 2002 til 2008 holdt utenfor beregningene. I perioden fra 2009 har helseforetakene overtatt ansvar for finansieringen av enkelte legemidler fra folketrygden, og regjeringen foreslår å overføre ytterligere legemidler i 2019. Det er korrigert for dette i realvekstberegningene.

Området Andre helseformål består av tiltak for folkehelsen, helseforvaltning, støtte til helse- og omsorgstjenester i kommunene, tannhelse og oppbygging av kunnskap og kompetanse. Fra 2018 til 2019 kan veksten på 2,4 pst. i stor grad tilskrives økt aktivitet innen e-helse, samt en vekst i øremerkede kommunale tilskudd. For perioden 2013 til 2018 forventes en gjennomsnittlig årlig realvekst på 8,9 pst. En av årsakene til den sterke veksten i denne perioden er utbetaling av investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser i kommunene.

Samferdsel

Utgiftene til vei- og jernbaneformål har hatt en gjennomsnittlig realvekst per år på 7,5 pst. fra 2009 til 2018. Fra 2018 til 2019 anslås det en realvekst på 4,4 pst., hovedsakelig som følge av økte utgifter til vedlikehold og investering i jernbane og engangsutgifter knyttet til pensjon. Den årlige gjennomsnittlige realveksten i vei- og jernbaneformål på 7,2 pst. fra 2013 til 2018 skyldes økte bevilgninger til drift, vedlikehold og utbygging, herunder etablering av Nye Veier AS, som var operativt fra 2016. Bevilgningsøkningen til veiformål i 2013 som gjelder kompensasjon for opphevelsen av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013, er korrigert for i beregningene. Det er også korrigert for oppgaveendringer i forbindelse med forvaltningsreformen, der fylkeskommunene fra og med 2010 overtok ansvaret for en del av det statlige veinettet.

Den gjennomsnittlige årlige realveksten til andre samferdselsformål enn vei- og jernbaneformål har vært på 4,3 pst. fra 2009 til 2018, mens økningen fra 2018 til 2019 er på 1,6 pst.

Forsvar

Utgiftene til forsvarsformål anslås å øke reelt med 3,9 pst. fra 2018 til 2019. Veksten skyldes økte bevilgninger til investeringer i nye ubåter, maritime patruljefly og informasjonsinfrastruktur. I tillegg kommer økte bevilgninger til øving, trening, vedlikehold og anskaffelse av reservedeler i forsvarsgrenene, økt bevilgning til objektsikring og anskaffelse av nye kystvaktfartøy. Samtidig videreføres de høye bevilgningene til kampflyanskaffelsen fra 2018 til 2019. Utgiftene til forsvarsformål anslås å øke med 3,7 pst. gjennomsnittlig per år fra 2013 til 2018. Økningen skyldes i hovedsak økte bevilgninger til kampflyanskaffelsen med baseløsning. I tabell 4.1 er det korrigert for store engangsutgifter i 2018 som følge av at Norge er vertsnasjon for NATO-øvelsen Trident Juncture. Slike utgifter til vertslandsstøtte refunderes av de andre deltakernasjonene. Det er også korrigert for innføring av bruttobudsjettering av Forsvarsbygg fra 2011. Utgifter til redningshelikoptre bevilges delvis over Forsvarsdepartementets budsjett, men er holdt utenfor forsvarsformål slik det er angitt i tabellen.

4.4 Realvekst i folketrygdens utgifter

Utviklingen i folketrygdens utgifter vises i tabell 4.2, delt inn etter stønadstype. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen.

For sykepenger og foreldrepenger fremkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), mens utgiftene til alderspensjon etter 2011 justeres med en lavere sats1 som følge av at de fleste pensjoner under utbetaling reguleres med G fratrukket 0,75 pst. Lavere regulering av alderspensjoner gjør at veksten i de nominelle utgiftene er lavere enn den ellers ville vært. Realveksten viser imidlertid ikke effekten av at alderspensjon reguleres med en lavere sats enn f.eks. arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Andre helseformål er justert med dels konsumprisindeksen og dels lønnsvekst. For legemidler2 er det i utgangspunktet lagt til grunn at den observerte prisstigningen gjenspeiler en kvalitetsforbedring, slik at de nominelle tallene gir et dekkende uttrykk for realveksten. Øvrige stønader er justert med konsumprisindeksen.

Realveksten viser endringer i utgiftene som ikke skyldes generell prisvekst og annen regulering av folketrygdens ytelser. Endringer i sykepengeutgiftene skyldes blant annet endringer i det trygdefinansierte sykefraværet og antall sysselsatte. Realveksten i utgifter til alderspensjon skyldes en økning i antall pensjonister og at nye pensjonister i gjennomsnitt kan ha høyere pensjon enn de som faller fra. For uføretrygd og andre stønader illustrerer realveksten hovedsakelig endringer i antall mottakere. Realveksten i legemidler skyldes økt volum, kvalitetsforbedringer og den internasjonale markedsutviklingen.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2009. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og dette forventes å gjelde også i de kommende årene ved en videreføring av dagens regelverk.

Sykepenger

Etter en betydelig økning i det trygdefinansierte sykefraværet i 2009 og foregående år, ble fraværet lavere i perioden 2010 til 2012. Fra 2013 og frem til 2015 var det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt relativt stabilt, for så å bli redusert med 3,4 pst. fra 2015 til 2016 og 1,7 pst. fra 2016 til 2017. Utviklingen så langt i år viser en nedgang i det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt i forhold til 2017, og det legges derfor til grunn en reduksjon i det trygdefinansierte sykefraværet fra 2017 til 2018 på 4 pst. For 2019 legges det til grunn nullvekst. Veksten i sykepengeutgiftene påvirkes også av endringer i sysselsettingen. Det har vært sysselsettingsvekst i alle årene, med unntak av en svak nedgang i 2009–2010. Realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter anslås til 1,4 pst. fra 2018 til 2019.

Arbeidsavklaringspenger

Fra og med 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet av den nye ytelsen arbeidsavklaringspenger. I 2010 var realveksten 7,0 pst. Veksten antas å være knyttet til overgangen til nytt regelverk. I 2011 flatet veksten noe ut, og fra 2012 har det vært en årlig nedgang i utgiftene som følge av færre mottakere av arbeidsavklaringspenger. For 2018 ventes en fortsatt nedgang i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette skyldes i hovedsak økt overgang til uføretrygd, men også økt overgang til annet enn uføretrygd og redusert tilgang til arbeidsavklaringspenger. Realveksten i folketrygdens utgifter til arbeidsavklaringspenger anslås til -6,7 pst. fra 2018 til 2019.

Uføretrygd

Utgiftene til uføretrygd3 følger i stor grad utviklingen i antall mottakere. De første årene etter 2009 var utviklingen i antall uføre om lag i tråd med den demografiske utviklingen. I 2013 falt antall mottakere av uføretrygd noe da mange uføre nådde pensjonsalder. Siden 2014 har det vært en økning i antall mottakere. Dette har særlig sammenheng med høy tilgang til uføretrygd fra arbeidsavklaringspenger, og at noen færre uføre har nådd pensjonsalder enn i tidligere år. I 2019 forventes fortsatt vekst i antall mottakere. Økningen skyldes blant annet at overgangen fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd også i 2019 antas å bli relativt høy. Realveksten i folketrygdens utgifter til uføretrygd anslås til 2,7 pst. fra 2018 til 2019.

Alderspensjon

Fra 2011 ble det mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år, mot 67 år tidligere. Mange valgte å ta ut alderspensjon før 67 år, og dette bidro til at utgiftene til alderspensjon økte sterkt fra 2011 og de påfølgende årene. Den årlige veksten i antall alderspensjonister under 67 år har vært avtakende og ventes å flate ut fra 2017. Utgiftene til alderspensjon vil likevel øke betydelig også i årene som kommer, hovedsakelig som følge av at det blir flere alderspensjonister over 67 år. I 2019 anslås realveksten i folketrygdens utgifter til alderspensjon til 2,4 pst.

Enslige forsørgere

Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært reelt avtakende i hele perioden. Nedgangen kan ha sammenheng med økt barnehagedekning, at flere har delt omsorg og at regelverket for å motta overgangsstønad har blitt strammet inn (etter 2011) og gjort mer arbeidsrettet. Realveksten i folketrygdens utgifter til enslige forsørgere anslås til -2,1 pst. fra 2018 til 2019.

Foreldrepenger

Det var realvekst i utgiftene til foreldrepenger i perioden 2010–2015. Dette skyldtes blant annet flere utvidelser av foreldrepengeordningen og økt yrkesdeltakelse blant mødre. Opptjeningsgrunnlaget for foreldre, og dermed også utbetalingene per familie, har også økt mer enn den generelle lønnsveksten. Fra 2016 har det vært en realnedgang i utgiftene til foreldrepenger, hovedsakelig på grunn av lave fødselstall. Realveksten i folketrygdens utgifter til foreldrepenger anslås til -0,2 pst. fra 2018 til 2019.

Legemidler mv.

Det har vært en gjennomgående høy underliggende volumvekst de siste årene. Ulike prisregulerende tiltak har bidratt til å dempe veksten i utgiftene til legemidler. Blant annet har årlig maksimalprisregulering av reseptpliktige legemidler og trinnprismodellen for generiske legemidler gitt innsparinger. Fra 2014 har derimot en svekket norsk krone gitt noe merutgifter ved maksimalprisreguleringen. Realveksten er korrigert for at finansieringsansvaret for enkelte legemidler som forskrives av spesialisthelsetjenesten er overført til de regionale helseforetakene de senere årene. Det anslås en realvekst på 5,1 pst. i folketrygdens utgifter til legemidler mv. fra 2018 til 2019.

Andre helseformål

Utgiftene til andre helseformål har økt gjennom perioden, men vekstraten har variert. Veksten er særlig knyttet til refusjon for legetjenester og refusjon av egenandeler ut over tak 1. Det anslås en realvekst på 1,6 pst. i utgiftene til andre helseformål fra 2018 til 2019.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

4.5 Bevilgninger til forskning over statsbudsjettet

Foreløpige anslag tilsier at den offentlige innsatsen i forskning og utvikling er på 41,6 mrd. kroner i 2019 når Skattefunn inkluderes. Dette utgjør 1,14 pst. av anslått BNP i 2019. De samlede bevilgningene til forskning og utvikling er anslått til 37,1 mrd. kroner ekskl. Skattefunn, tilsvarende 1,02 pst. av anslått BNP.

Utgiftene til forskning og utvikling er anslått å øke nominelt med 1,4 mrd. kroner fra 2018 til 2019. Økningen fordeler seg over flere departementers budsjetter. En stor del er over Kunnskapsdepartementets budsjett, og skal blant annet gå til muliggjørende- og industrielle teknologier. Over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett øker bevilgningene som følge av blant annet økt basisbevilgning til teknisk-industrielle institutter, økt finansiering av forskningsbasert omstilling i bredden av næringslivet, og forskning på tilstanden i havet (havets helse). Under øvrige departementer øker bevilgningene til blant annet helseanalyseplattformen, forskning på miljøvennlige energiteknologier og forskning på marin plastforsøpling. Samtidig trekkes FoU-bevilgningene noe ned av blant annet en forsinkelse av nytt kystforskningsfartøy.

Tabell 4.4 viser anslaget for bevilgningene til FoU over statsbudsjettet fordelt på departement. Tallene er usikre. Totalt budsjett er alle utgifter utenom overføringer til folketrygden, Statens pensjonsfond utland og brutto låne- og avdragstransaksjoner. NIFU legger frem endelige tall for FoU-bevilgningene i juni 2019. De foreløpige anslagene for 2019 tar utgangspunkt i FoU-andelene fra statsbudsjettanalysen for 2018.