8 Omtale av særskilte saker

8.1 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen

8.1.1 Bakgrunn

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. For å hente ut dette potensialet må det stilles klare, forutsigbare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger. Regjeringen innførte derfor fra budsjettåret 2015 avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) som en fast del av budsjettarbeidet. I Jeløya-plattformen viser regjeringen til at offentlig sektor må vise omstillingsevne og -vilje, og at tiltak for å effektivisere og avbyråkratisere offentlig sektor må gjennomføres. Reformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom til å finansiere satsinger, blant annet på viktige områder som trygghet og beredskap, helse, samferdsel og kunnskap.

8.1.2 Produktivitetsvekst i samfunnet

Produktivitetsvekst er viktig for velstandsøkningen i samfunnet. På samme måte som i næringslivet er det årlig en produktivitetsvekst i offentlig forvaltning. Produktivitetsvekst innebærer at virksomhetene produserer de samme tjenestene og yter den samme servicen til litt lavere kostnad år for år. Produktivitetsveksten i offentlig forvaltning kan komme gjennom økt kvantum (eksempelvis behandling av flere saker eller utførelse av flere kontroller), økt kvalitet på tjenestene eller lavere kostnader (eksempelvis færre årsverk).

Produktivitetskommisjonens første rapport Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd (NOU 2015:1) peker blant annet på teknologisk utvikling som en sentral årsak til vekst i produktiviteten. Mer kvalifisert arbeidskraft, bedre ledelse og bedre organisering av arbeidet er også drivkrefter for produktivitetsutviklingen både i offentlig og privat sektor.

Produktivitetskommisjonen anbefalte at det gis en tydelig overordnet «marsjordre» om løpende innovasjon i organisering, teknologibruk og tjenesteytelser, og at gevinster hentes ut og gir rom for nye satsinger. OECD har i flere rapporter anbefalt Norge å innføre en årlig ordning i budsjettprosessen som henter inn produktivitetsgevinster i statlig forvaltning. Dette gjøres også i andre nordiske land.

8.1.3 Insentiv til effektivisering i staten

Reformen gir et desentralt ansvar for å effektivisere og et viktig insentiv for statlige virksomheter og virksomhetsledere til å gjennomføre systematisk effektiviseringsarbeid. Reformen kan dermed sees på som en forutsigbar forventning til langsiktig arbeid for en mer effektiv statlig drift, som etterlyst av Produktivitetskommisjonen.

Ledelsen og de ansatte i virksomhetene kan påvirke produktivitetsveksten i offentlig forvaltning. Virksomhetsledere må være sitt ansvar bevisst for å gjennomføre nødvendige strukturelle endringer og kontinuerlige forbedringer. For å oppnå en varig effekt må arbeidet være en del av en planlagt prosess. Virksomhetene må se effektiviseringsarbeidet i et flerårig perspektiv i samarbeid med overordnet departement i etatsstyringsdialogen, og utnytte sitt handlingsrom til å gjennomføre fornuftige effektiviseringstiltak.

8.1.4 Innhenting av produktivitetsgevinster gir økt handlingsrom til prioriterte formål

Reformen stiller krav om effektiv bruk av ressurser, henter inn gevinster fra produktivtetsveksten og bidrar årlig til økt rom for nye prioriterte tiltak i statsbudsjettet. Virksomhetene får ikke beholde alle effektivitetsgevinstene selv. Det kan ses på som et skjerpet krav til effektivisering, men er i hovedsak et spørsmål om hvem som skal disponere gevinstene. Det er rimelig at deler av gevinstene hentes ut av virksomhetene slik at det kan gjøres en politisk vurdering av hvordan ressursene skal fordeles på prioriterte områder.

Når innhentingen av gevinster fra produktivitetsveksten skjer på en systematisk og forutsigbar måte, kan virksomhetene planlegge effektiviseringsarbeidet over flere år i samarbeid med sitt departement. For virksomheter som driver et systematisk effektiviseringsarbeid, er det ikke urealistisk med gevinster som overstiger det som hentes inn gjennom ABE-reformen.

Reformen omfatter alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger over statsbudsjettet på postene 01–29. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er også inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene omfattet. For spesialisthelsetjenesten innrettes reformen i 2019 slik at den legger til rette for at helseforetakene kan gjennomføre nødvendige investeringer og anskaffelser. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes utenfor.

Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer, er inkludert. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode.

Reformen omfatter også sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å sikre effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer. Også virksomheter og sektorer som pålegges nye tiltak eller får nye oppgaver omfattes altså av reformen. I den grad statlige virksomheter får nye oppdrag og oppgaver av vesentlig omfang, vil virksomhetene få tilført ressurser slik at de skal være i stand til å gjennomføre de nye oppgavene.

Noen få driftsposter er holdt utenfor beregningene, i hovedsak poster hvor en ikke kan forvente at en produktivitetsvekst vil bli realisert. Det gjelder blant annet tilskudd til pensjoner og utbetaling av ventelønn.

Produktivitetsvekst i offentlig sektor er vanskelig å måle. Veksten i produktivitet vil variere mellom ulike tjenesteområder og virksomheter og over tid. Basert bl.a. på beregninger fra SSB ble det i forbindelse med innføringen av ABE-reformen i 2015 lagt til grunn en årlig produktivitetsvekst på rundt 0,5 pst. ABE-reformen frigjør årlig om lag 1,7 mrd. kroner til prioriterte formål i regjeringens forslag til statsbudsjett. Bidragene fra reformen har vært viktige for å finansiere tiltak som Stortinget har vedtatt de senere årene.

8.1.5 Omfordeling i budsjettprosessen

Arbeidet med regjeringens forslag til statsbudsjett bygger på rammebudsjettering der den enkelte statsråd i stor grad kan omfordele bevilgningene innenfor egen sektor. Rammene for hver sektor settes tidlig i budsjettprosessen. Hver statsråd kan så omprioritere mellom virksomhetene på en effektiv måte etter behov. Det overlates i stor grad til de enkelte virksomhetene å avgjøre hvordan ABE-gevinstene skal tas ut.

Det er driftsbevilgningene i saldert budsjett forrige år som legges til grunn for beregningene av hvor mye departementenes rammer skal reduseres med i ABE-reformen. Dette bidrar til forutsigbarhet i arbeidet med å fastsette rammer for statlige virksomheter i årene fremover. En forutsigbar sats gjør også at virksomhetene kan innrette seg slik at effektivisering skjer uten å redusere kvalitet eller omfang på tilbudene til innbyggerne.

Uttaket i forbindelse med ABE-reformen beregnes på grunnlag av driftsutgiftene under hver enkelt av virksomhetene på departementets ansvarsområde. Den enkelte statsråd kan omfordele mellom virksomhetenes driftsbevilgninger i egen sektor. Eksempelvis vil det kunne oppstå behov for å tilføre økte ressurser til en virksomhet ett år, slik at virksomheten kan gjennomføre effektiviseringstiltak som gir gevinster senere år.

At en virksomhet i staten har bidratt til gevinstuttaket gjennom ABE-reformen, utelukker ikke at virksomheten kan ha behov for å få tilført økte ressurser for å oppnå politiske mål, for eksempel økt produksjon av tjenester.

Hvert departement kan legge langsiktige planer for effektivisering og omfordeling av gevinster i tråd med prioriteringer og gjennomføring av tiltak i sektoren, som en del av styringsdialogen med sine underliggende virksomheter.

Når det gjennomføres reformer eller større strukturendringer for å effektivisere forvaltningen, vil regjeringen ofte forutsette konkrete innsparinger (gevinstrealisering). Dette kommer i tillegg til effektene av kontinuerlige forbedringer i ABE-reformen.

8.1.6 Erfaringer

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) har i en rapport i 2016 om effektivisering dokumentert at ledere på ulike nivåer i staten oppfatter reformen som et positivt ytre press for å få fart på nødvendig omstilling og effektivisering i egen virksomhet. Dette oppfattes grunnleggende som sunt fordi det vil bidra til at virksomhetens kjerneoppgaver kommer tydeligere frem.

Dersom produktivitetsbidraget settes vesentlig høyere enn den årlige produktivitetsveksten, kan det bidra til redusert tjenesteproduksjon i statsforvaltningen, eventuelt redusert kvalitet på tjenestene. ABE-reduksjonene bør derfor ikke være høyere enn det virksomhetene kan oppnå gjennom systematisk effektiviseringsarbeid, eksempelvis gjennom økt satsing på IKT. I den grad virksomhetene gjennom sitt systematiske effektiviseringsarbeid klarer å realisere gevinster som overstiger ABE-reduksjonene, legges det til rette for at de kan beholde deler av slike gevinster.

Økte kutt på kort varsel vil i større grad måtte realiseres som «ostehøvelkutt». Slike kutt er mindre forutsigbare enn gevinstuttaket fra ABE-reformen, og det kan være utfordrende for virksomhetene å gjennomføre nye effektiviseringstiltak i tillegg til de tiltakene virksomhetene gjennomfører for å ta ut gevinster i forbindelse med ABE-reformen.

Reformen er en effektiv ordning som krever lite administrasjon. Reformen er også ubyråkratisk ved at det ikke er lagt opp til rapportering på, eller kontroll av, hvordan gevinstene er tatt ut.

Når handlingsrommet i finanspolitikken blir mindre i årene fremover er det viktig at det legges til rette for at reformen kan fortsette å bidra til å finansiere nye satsinger i budsjettene, og at alle statlige virksomheter bidrar. Samtidig som det legges til rette for omfordeling av gevinstene, er det viktig å gi insentiver til effektivisering og handlingsrom til å realisere gevinster.

8.2 Områdegjennomganger

Regjeringen har tatt i bruk områdegjennomganger som et verktøy for systematisk fordypning av utvalgte områder. Områdegjennomganger (på engelsk «spending reviews») benyttes i mange land for å legge til rette for systematisk gjennomgang og forbedring av ressursbruken, og OECD har anbefalt at også Norge tar i bruk dette virkemiddelet.1 Flere OECD-publikasjoner har fremhevet at områdegjennomganger kan bidra til en mer systematisk gjennomgang av ressursbruken i en sektor eller virksomhet.

Områdegjennomganger skal legge til rette for å identifisere effektiviseringsgevinster, og for bedre målretting av regler og tiltak. I tillegg kan det identifiseres utgifter som kan nedprioriteres f.eks. fordi ordninger er blitt utdaterte eller har stor overlapp med andre, og mer effektive virkemidler. Det kan være i en sektor, på tvers av sektorer, i enkeltvirksomheter eller på tvers av virksomheter. Formålet er å forberede strukturtiltak som kan gi fremtidig budsjettmessig handlingsrom og/eller bedre ressursbruk i form av bedre måloppnåelse.

Gjennomgangene er knyttet til den årlige budsjettprosessen, men kan gjelde endringer som ligger lenger frem enn neste års budsjett. Områdegjennomganger erstatter ikke ordinære budsjettiltak eller annet nødvendig arbeid med strukturtiltak, men er en metodikk som gir mulighet for større fordypning og grundigere vurderinger enn det normalt er rom for innenfor den ordinære budsjettprosessen. Gjennomgangene kan gjennomføres som interne utredninger eller med ekstern bistand, avhengig av tematikk.

For å opparbeide kunnskap og erfaring med bruk av områdegjennomganger har regjeringen lagt vekt på å se på et bredt utvalg av tema og sektorer, og benytte ulike metodikker og kompetansemiljøer. Frem til nå har regjeringen igangsatt åtte områdegjennomganger, hvorav fem er ferdigstilt. Det gjelder gjennomgangene av Norges Forskningsråd, av miljøforvaltningen, av støtteordninger i klimapolitikken, av tilskuddsordninger rettet mot kommunesektoren, og Statens vegvesen. I tillegg er tre nye områdegjennomganger igangsatt av hhv. bygg- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor, av aktører og virkemidler for næringsfremme i utlandet, og av det næringsrettede virkemiddelapparatet.

Områdegjennomgangene som har vært gjennomført så langt har bidratt til verdifull innsikt og informasjon om utgiftsområder som kan effektiviseres, målrettes bedre og/eller prioriteres annerledes, og som ikke har vært avdekket tidligere på annen måte. Fremover vil regjeringen derfor iverksette flere områdegjennomganger som kan brukes som beslutningsunderlag for strukturelle endringer i offentlig sektor.

8.3 Tydeliggjøring av innholdet i mellomværendet med statskassen

I Gul bok 2018 ble det informert om forestående høringsprosess med forslag til normering av regler for regnskapsmessig håndtering av mellomværendet med statskassen og for refusjoner mellom statlige virksomheter.

Mellomværendet viser om en statlig virksomhet eller regnskapsførende statlig ordning har penger til gode fra statskassen eller skylder penger til statskassen. Statsbudsjettet og statsregnskapet følger som hovedregel kontantprinsippet. Mellomværendet med statskassen er et uttrykk for enkelte, tillatte unntak fra kontantprinsippet. Hva som kan inngå i mellomværendet er imidlertid ikke tydelig regulert i økonomiregelverket i dag.

Forslag til normerte regler ble sendt på høring til departementene og Riksrevisjonen høsten 2017. Det ble ved utsendelsen lagt til grunn at med mindre høringen tilsa noe annet, tok man sikte på at oppdaterte retningslinjer skulle fastsettes i 2018.

Direktoratet for økonomistyring har på oppdrag fra Finansdepartementet i 2018 gjennomgått høringssvarene, og har fulgt opp mot departementer og enkeltvirksomheter. Høringen har gitt noen gode, supplerende innspill som det har vært nødvendig å vurdere nærmere før en definerer hva som kan inngå i mellomværendet.

Etter høringen har Finansdepartementet kommet til at iverksettingstidspunktet for regulering av mellomværendet og for refusjoner først bør skje med virkning fra budsjettåret 2020, ettersom det for noen virksomheter vil være behov for enkelte budsjett- og regnskapstekniske tilpasninger. Det vil følgelig være hensiktsmessig med noe tid for implementering.

Finansdepartementet legger opp til å varsle forvaltningen om regelverksendringene i et rundskriv høsten 2018, med sikte på at disse formelt inntas i det statlige økonomiregelverket våren 2019 med virkning fra budsjettåret 2020. Endringene vil ha enkelte mindre budsjettmessige konsekvenser som vil bli innarbeidet og omtalt i budsjettforslaget for 2020.