Del 1
Innledende del

1 Hovedinnledning

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for rettsvesenet, kriminalomsorgen, politi- og påtalemyndigheten, redningstjenesten, samfunnssikkerhet- og beredskap og utlendingsmyndigheten. Samtidig har departementet forvaltningsansvaret for om lag 150 lover og er klageinstans i forvaltningssaker. Ansvaret for samordning av norsk politikk i polarområdene og Svalbardbudsjettet ligger også til departementet.

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2016 prioritere tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling. Det er en særlig utfordring at mange nå mister jobben i de næringer og fylker som berøres sterkest av den lave oljeprisen. Regjeringen legger derfor, som en del av budsjettet, fram en særskilt tiltakspakke for økt sysselsetting på i alt 4 mrd. kroner. De særskilte tiltakene i denne pakken vil være midlertidige og er innrettet slik at de lett skal kunne reverseres. Tiltakene skal fremme økt sysselsetting på kort sikt, samtidig som de legger til rette for en langsiktig omstilling av norsk økonomi. Det foreslås 120 mill. kroner til ekstraordinært vedlikehold i fengslene knyttet til Regjeringens tiltakspakke for økt sysselsetting, herunder 50 mill. kroner til vedlikehold ved Åna og Bergen fengsel.

1.1 Verdigrunnlag og politisk utgangspunkt på Justis- og beredskapsdepartementets område

Regjeringen har som grunnleggende verdi at hver enkelt skal føle trygghet i hverdagen. Regjeringen vil føre en justispolitikk som sikrer den enkeltes behov for trygghet og rettssikkerhet. Regjeringen vil forebygge og bekjempe kriminalitet gjennom et moderne og handlekraftig politi.

Asylinstituttet skal kun gi beskyttelse til mennesker som har reelt beskyttelsesbehov og må ikke misbrukes i noen form. Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser og hjelpe flyktninger. Personer som ikke trenger beskyttelse skal raskt returneres til sine hjemland. Asylstatus skal først eventuelt innvilges etter individuell behandling og grundig vurdering av søknaden.

Regjeringen vil sørge for at landet er rustet til å håndtere fremtidige kriser. Regjeringen vil derfor øke innsatsen for å styrke samfunnssikkerheten og beredskapen. Det vil legge grunnlaget for et tryggere samfunn.

For å nå disse politiske målene er det viktig å se helheten innen Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde. Departementet vil fortsatt ha spesiell oppmerksomhet rundt særlig tre områder der man kan oppnå gode resultater ved å styrke og effektivisere alle ledd; straffesakskjeden, asylkjeden og samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden. Satsingene i Prop. 1 S (2015–2016) skal bidra til mer effektive kjeder og til god samhandling mellom aktørene i hver kjede. I tillegg følger departementet opp oppgaver og ansvarsområder som faller utenfor de tre kjedene.

Justis- og beredskapsdepartementet er opptatt av å sikre økt handlekraft og gjennomføringsevne, og at tjenestene ytes effektivt og med god kvalitet. Regjeringens mål for justissektoren ble endret med virkning fra 2015. Målene er endringsmål som skal gi gjenfinnbare effekter for samfunnet og for brukerne, jf. Prop. 1 S (2014–2015). Flere av målene er nådd. Regjeringen har imidlertid ytterligere ambisjoner innen justis- og beredskapssektoren. Eksisterende mål videreføres derfor for 2016.

1.2 Mål for justis- og beredskapssektoren

I tillegg til de overordnede målene er det ett virksomhetsspesifikt mål: «Økt rettslikhet og rettssikkerhet for vergetrengende», som for 2016 vil gjelde for Statens sivilrettsforvaltning og fylkesmennene.

1.3 Straffesakskjeden

Straffesakskjeden omfatter en rekke ulike oppgaver og virksomheter knyttet til håndtering av kriminalitet. Straffesakskjeden inkluderer blant annet forebygging, etterforskning, påtale, domstolsbehandling, straffegjennomføring og tilbakeføring til samfunnet. Oppgavene involverer politi, påtalemyndighet, domstoler, konfliktråd og kriminalomsorg.

En effektiv straffesakskjede forutsetter god samhandling mellom virksomhetene og tilstrekkelig kapasitet i alle ledd. Forebygging og bekjempelse av kriminalitet krever også innsats fra aktører utenfor justissektoren. Derfor vektlegges godt samarbeid med andre offentlige virksomheter, næringsliv og frivillige organisasjoner.

Rettighetene til ofre og pårørende skal ivaretas gjennom hele kjeden. Voldsoffererstatning tilbys når skadevolder er ukjent eller ute av stand til å gjøre opp for seg.

Konfliktrådene tilbyr gjenopprettende prosess i form av møter og avtaler, som en alternativ strafferettslig reaksjon i egnede saker. Konfliktrådene har i tillegg ansvar for de nyetablerte straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

Straffeprosessloven legger til rette for mulig erstatning til personer som har vært utsatt for uberettiget straffeforfølgning.

Kommisjonen for gjenopptagelse for straffesaker vurder om en domfelt med rettskraftig dom skal få ny behandling av saken i retten.

1.3.1 Utvikling og resultater

Regjeringen fremmet 13. mars 2015 Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 som ble behandlet av Stortinget i juni samme år. Straffeloven 2005 trådte i kraft 1. oktober 2015. Det ble opprinnelig lagt opp til at dette skulle skje samtidig som de nye datasystemene til politiet kom på plass. Regjeringen besluttet å fremskynde arbeidet slik at straffeloven av 2005 trådte i kraft tidligere enn det de opprinnelige planene la opp til.

Den registrerte kriminaliteten i Norge har vært nedadgående de siste årene. Utviklingen har funnet sted i en periode med sterk befolkningsvekst. I 2014 var antallet anmeldte lovbrudd fire pst. lavere enn året før. Nedgangen gjelder særlig vinningskriminalitet. Politiets forebyggende innsats ser derfor ut til å ha hatt tilsiktet effekt.

Samtidig som antallet anmeldelser går ned, rapporterer aktørene i straffesakskjeden at kriminaliteten er blitt mer kompleks og ressurskrevende.

Politiets restanser av ikke påtaleavgjorte saker eldre enn tre måneder ble redusert med 8 pst. fra 2013 til 2014. Samtidig økte saksbehandlingstiden for oppklarte forbrytelser med 4 pst., fra et gjennomsnitt på 119 dager til 124 dager. Økningen skyldes at flere eldre saker ble påtaleavgjort i 2014, noe som fører til midlertidig høyere gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

Gjennomsnittlig oppklaringsprosent for forbrytelser var 39 pst. i 2014, en økning på to prosentpoeng fra 2013. Forbedringen skyldes blant annet høyere oppklaringsprosent på vinningskriminalitet. Oppklaringsprosenten er rekordhøy1 og høyere enn Stortingets fastsatte mål.

I 2014 nådde samtlige tingretter Stortingets mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid på én måned i enedommersaker. I meddomsrettsaker nådde 44 av 65 tingretter målet på tre måneder. Antall innkomne meddomsrettsaker er redusert med 8 pst. de siste fem årene. Det har vært en nedgang i antall saker overført til mekling i konfliktrådene, fra over 9 000 i 2009 til om lag 7 000 i 2014. Nedgangen kan sees i sammenheng med færre anmeldte lovbrudd.

Fra 1. juli 2014 har konfliktrådene også hatt ansvaret for de nyetablerte straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Innføring av de nye straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging har vært vellykket. Antall saker hos konfliktrådene er høyere enn antatt før reformstart og har derfor medført kapasitetsutfordringer hos enkelte konfliktråd.

31 nye ungdomskoordinatorer er ansatt i den forbindelse. Det er inngått samarbeidsavtaler med de fleste av landets kommuner og straffereaksjonene er innført i alle politidistriktene.

I 2014 ble fengselskapasiteten økt med 20 nye plasser og 50 midlertidige plasser gjennom dublering av fengselsceller. I tillegg drives fengslene med rekordhøy kapasitetsutnyttelse. Soningskøen har derfor holdt seg relativt stabil det siste året på rundt 1 000 til 1 300 dommer. Ved utgangen av august 2015 utgjorde køen 1 038 dommer.

I 2015 ble det bevilget midler til utvidelse av fengselskapasiteten med 45 permanente plasser. I mars 2015 inngikk Norge en avtale om leie av fengselsplasser i Nederland. Stortinget ga sin tilslutning til avtalen i juni 2015. Avtalen har varighet på tre år og gir kapasitetsøkning på 242 plasser fra 1. september 2015.

Regjeringen fremmet 22. mai 2015 Prop. 122 L (2014–2015) Endringer i straffeloven 2005 mv. (strafferettslige særreaksjoner m.m.). Forslaget åpner for at personer som er strafferettslig utilregnelige og som begår gjentatte lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art skal kunne idømmes særreaksjon. Formålet er å beskytte individ og samfunn mot lovbrudd som har omfattende konsekvenser dersom de begås gjentatte ganger.

1.3.2 Hovedutfordringer

Kriminaliteten preges av endringer i samfunnet. Globalisering og økt bevegelse over landegrensene gir nye muligheter for organisert internasjonal kriminalitet. Samtidig har utviklingen innenfor IKT åpnet for nye lovbrudd, som for eksempel datainnbrudd. Politi, påtalemyndighet og domstolene må derfor i økende grad håndtere kompliserte og ressurskrevende saker. Utviklingstrekkene åpner imidlertid også for nye måter å bekjempe kriminalitet. Virksomhetene i straffesakskjeden skal være rustet til å møte dagens og morgendagens utfordringer, gjennom for eksempel effektiv bruk av IKT.

En særskilt utfordring er å avdekke og håndtere ulike former for integritetskrenkende kriminalitet. Mørketallene innenfor vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep er store. Likevel har det vært en økning i antallet anmeldelser av slike lovbrudd de siste årene, noe som kan skyldes at flere velger å anmelde slike overgrep. Denne kriminaliteten har stort skadepotensiale for den som utsettes. Det er behov for å styrke kompetansen og kunnskapen på dette området. God kunnskap om forebygging bidrar til at nødvendige beskyttelsestiltak kan settes inn tidligere og mer målrettet.

Innenfor økonomisk kriminalitet er det også grunn til å anta at mørketallene er store. Det er betydelige utfordringer knyttet til å avdekke og etterforske sakene. For å styrke bekjempelsen kreves økt bruk av etterretning og analyse. Det vil samtidig være behov for bedre samhandling med kontrolletatene og næringslivet, tilgang til nye etterforskningsmetoder samt heving av etterforskningskompetansen i politiet, bl. a. gjennom organisering i større fagmiljøer.

Endringer i kriminaliteten gjør at meddomsrettsaker i domstolene tar lengre tid. I tillegg til flere aktører og mer kompliserte saker, er det en utfordring for både domstolene og påtalemyndigheten at bevisbildet i mange tilfeller er svært omfattende og ofte digitalt.

Domstolenes kapasitet har også blitt mer presset i sivile saker og enedommersaker de siste årene. Dette påvirker igjen domstolenes kapasitet for behandling av meddommersaker. Befolkningsvekst er trolig en av de viktigste forklaringene på saksveksten. Det er forventet at vekst i folketallet og økt aktivitet fra politi og påtalemyndigheten vil fortsette å utfordre kapasiteten i domstolene i årene som kommer. Regjeringen følger utviklingen nøye for å sikre at domstolene ikke blir flaskehals i straffesakskjeden.

Ungdom mellom 15–18 år som har utført kriminelle handlinger kan påføre samfunnet store økonomiske og sosiale kostnader over tid. Det er viktig å reagere tidlig med forebygging overfor denne gruppen. Konfliktråd er et rimelig alternativ til andre reaksjonsformer, samtidig som konfliktråd kan ha forebyggende effekt på framtidig kriminalitet. Erfaringer viser at gjenopprettende prosess gir lavere tilbakefall og i større grad ivaretar ofre og pårørende på en god måte. Dette er også viktige elementer i straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

Behovet for fengselsplasser vil trolig øke. Til tross for at antallet anmeldte lovbrudd har gått ned de siste årene har behovet for fengselskapasitet økt i samme periode. Dette skyldes primært flere lange dommer med ubetinget fengsel. Fengslene drives med svært høy kapasitetsutnyttelse for å sikre reduksjon i soningskøen.

Samtidig har behovet for varetektsplasser blitt større. Det er mer krevende å oppdrive plasser til varetekt når fengslene drives med høyt belegg. Utenlandske statsborgere har de siste seks årene utgjort rundt halvparten av innsettelsene i varetekt. Det økte behovet for varetektsplasser kan trolig knyttes til unndragelsesfare blant personer uten fast tilknytning til Norge.

Mange av fengselsbyggene i Norge er svært gamle og dårlig egnet for effektiv fengselsdrift og moderne kriminalomsorg. I tillegg har flere av byggene betydelig vedlikeholdsbehov. Enkelte fengsler er i så dårlig stand at plasser må stenges de nærmeste årene, enten for vedlikehold eller for å bli erstattet. Vedlikeholdsetterslepet er opparbeidet over lang tid.

1.3.3 Mål og tiltak

Målene som ble fastsatt på bakgrunn av de politiske ambisjonene og utfordringene for straffesakskjeden i 2015 videreføres i 2016:

• Redusere alvorlig kriminalitet

• Styrke forebyggingen av kriminalitet

• En mer effektiv straffesakskjede.

Redusert kriminalitet vil spare samfunnet for store menneskelige og økonomiske kostnader. Kriminalitetsforebygging bidrar til færre lovbrudd, færre ofre for kriminalitet og gir mindre total ressursbruk utover i straffesakskjeden. Tidlig innsats og forebygging er en god investering. Innsatsen må både rettes inn mot allmennheten samt individer og grupper som enten har utviklet et kriminelt atferdsmønster, eller som står i fare for å gjøre det. Et godt tverrsektorielt samarbeid sikrer tidlig innsats og oppfølging.

Regjeringen foreslår bl.a. følgende strategier og tiltak:

• Øke bevilgningen med 163,2 mill. kroner for å legge til rette for å oppbemanne politiet med inntil 347 nye stillinger slik at antallet nye og ledige stillinger i politiet tilsvarer antall studenter som består eksamen ved Politihøgskolen våren 2016

• Øke bevilgningen som følge av helårsvirkningen av opprettelsen av stillinger og tiltak i 2015, herav 349 nye politistillinger (160 mill. kroner) og 50 nye påtalejurister i politiet (14,5 mill. kroner)

• Øke bevilgningen med 19,8 mill. kroner til Den høyere påtalemyndighet som følge av helårsvirkning av satsing i 2015 på flere stillinger og økt lønn

• Øke bevilgningen med 147,1 mill. kroner til gjennomføring av nærpolitireformen

• Øke bevilgningen med 100 mill. kroner til oppstart av modernisering av politiets IKT-systemer

• Øke bevilgningen med 15 mill. kroner til økt kapasitet og redusert ventetid for tilrettelagte avhør ved Statens barnehus, samt øke bevilgningen med 28,1 mill. kroner til politiet og Statens barnehus som følge av at tilrettelagte avhør blir overført fra domstolene til politiet med virkning fra oktober 2015

• Øke bevilgningen til Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett med 2,2 mill. kroner og til politiet med 1,8 mill. kroner til et prosjekt med hurtigbehandling av straffesaker i Oslo med et klart og oversiktlig bevisbilde hvor det foreligger unndragelsesfare

• Øke bevilgningen til konfliktrådene med 2,5 mill. kroner for å styrke kapasiteten til håndtering av de nye straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

• Følge opp effektueringen av de nye straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging for å styrke forebyggingen av kriminalitet hos ungdom

• Raskere retur av kriminelle utlendinger

• Øke bevilgningen med 270 mill. kroner til leie av fengselskapasitet i Nederland

• Øke bevilgningen med 212,8 mill. kroner til utvidelse av Ullersmo fengsel med 96 plasser

• Øke bevilgningen med 193,6 mill. kroner til utvidelse av Indre Østfold fengsel avdeling Eidsberg med 85 plasser

• Øke bevilgningen med 30 mill. kroner til etablering av landsdekkende og permanent narkotikaprogram med domstolskontroll (ND)

• Videreføre bevilgningen på 50 mill. kroner til ekstraordinært vedlikehold av fengslene

• Øke bevilgningen med 120 mill. kroner til ekstraordinært vedlikehold knyttet til Regjeringens tiltakspakke for økt sysselsetting, herunder 50 mill. kroner til vedlikehold av Åna og Bergen fengsel

• Videreføre bevilgningen på 10 mill. kroner til tilbud til psykisk syke ved Ila fengsel- og forvaringsanstalt

• Øke bevilgningen med 3 mill. kroner til arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i kriminalomsorgen

• Øke bevilgningen med 6,6 mill. kroner til drift av 41 nye fengselsplasser med høyt sikkerhetsnivå

• Øke bevilgningen med 6,3 mill. kroner til drift av ungdomsenhet på Østlandet.

1.4 Asylkjeden

Folkeforflytninger setter det norske samfunnet og velferdsstatens bærekraft på prøve. Det er derfor nødvendig å regulere innvandringen, herunder antall asylsøkere. Regjeringen arbeider innenfor asylkjeden for å redusere ankomsten av antall asylsøkere uten beskyttelsesbehov, rask bosetting av personer som får opphold og raskere retur av personer uten lovlig opphold i Norge. Innen kjeden er det en sammenheng mellom ankomst, saksbehandling, bosetting og retur. Dette krever effektiv behandling i alle ledd, fra rask avklaring av identitet, til å legge til rette for rask bosetting eller retur avhengig av utfallet av asylsøknaden. Innenfor Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde involverer disse oppgavene Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Politidirektoratet (herunder Politiets utlendingsenhet, politidistriktene, Nasjonalt ID-senter og Kripos) og PST. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvaret for bosetting. I tillegg har Barne- ungdoms- og familieetaten ansvar for innkvartering og bosetting av enslige mindreårige under 15 år.

1.4.1 Utvikling og resultater

I 2014 kom det 11 480 asylsøkere til Norge, en nedgang på om lag 4 pst. fra året før. 1 204 av disse opplyste at de var enslige mindreårige. Sett i forhold til folketall var det kun seks land i EU-/EFTA-området som mottok flere asylsøkere enn Norge i 2014. Det har i 2015 vært en kraftig økning i tallet på asylsøkere til Europa. Tall fra Eurostat per 11. september 2015 viser at om lag 450 000 personer søkte om asyl i Europa første halvår 2015, en økning på 74 pst. sammenlignet med samme periode i 2014. I Norge var tallet på asylsøkere lavere i første halvår 2015 enn i første halvår 2014. Dette ble så avløst av en kraftig økning i juli og august. I august 2015 kom det over 2 300 asylsøkere til Norge. Dette er det høyeste antallet på en enkelt måned siden begynnelsen av 1990-tallet.

Det er en spesiell sterk økning i asylsøkere fra Syria og av enslige mindreårige fra Afghanistan til Norge. Per 31. august 2015 har det ankommet over 1 950 enslige mindreårige asylsøkere. Dette er en sårbar gruppe personer som lett kan bli utnyttet av kriminelle.

Av personene som fikk saken sin behandlet i 2014, fikk 5 892 personer opphold av Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda. I tillegg ble det tatt ut 1 662 overføringsflyktninger til Norge. De aller fleste som fikk opphold i Norge etter asylsøknad, fikk flyktningstatus fordi de risikerer å bli utsatt for forfølgelse eller andre overgrep ved en eventuell retur. 800 personer, tilsvarende 14 pst. av de som fikk opphold, fikk opphold på humanitært grunnlag. De aller fleste av disse fikk slikt vedtak i klageinstansen.

Per 31. desember 2014 bodde 14 500 personer i asylmottak og omsorgssentre. Av disse ventet 4 918 på å bli bosatt. 3 305 av beboerne hadde utreiseplikt, som sammenlignet med året før gir en nedgang på 42 pst. Siden årsskiftet har antall personer i mottak som skal bosettes økt til 5 160 per 31. august 2015, mens antall personer som har utreiseplikt er redusert til 2 683. I 2014 bosatte Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 7 784 personer i kommunene, det høyeste tallet på 20 år.

I 2014 valgte 1 622 personer å returnere til hjemlandet med program for assistert retur, en nedgang på 14 pst. fra året før. Politiet gjennomførte 3 484 uttransporter av personer som hadde fått avslag på sin søknad om asyl i Norge (inkludert Dublin-returer), en økning på 30 pst. fra året før. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i slike saker ble i 2014 redusert fra seks til to måneder. Dette er resultatet av prosjektet «Dublin A-Å» som innebærer et nært samarbeid mellom UDI, PU og UNE for å effektivisere saksflyten for dublinsaker. I tillegg gjennomførte politiet 3 775 returer av personer uten lovlig opphold som ikke hadde søkt om beskyttelse i Norge. Samlet ble det således gjennomført 8 881 returer i 2014. I løpet av de åtte første månedene i 2015 returnerte 709 personer med assistert retur. I samme periode har politiet gjennomført retur av 1 600 personer som hadde fått avslag på sin søknad om asyl i Norge (inkludert Dublin-returer).

Norges returpraksis er effektiv sammenlignet med mange europeiske land. I EU-landene ble bare 39 pst. av returvedtakene effektuert i 2014. På den bakgrunnen ba EUs stats- og regjeringssjefer i juni i år Europakommisjonen om å foreslå tiltak for å bedre effektiviteten. Forslag foreligger, bl.a. om å styrke grensebyrået Frontex på returfeltet og styrke retursamarbeidet med tredje land.

1.4.2 Hovedutfordringer

Antall personer som søker beskyttelse fordeler seg svært ulikt mellom europeiske land. De siste årene har fem land mottatt om lag 70 pst. av alle asylsøkerne i EU-/EFTA-landene2. I forhold til folketallet mottok Norge om lag 75 pst. flere asylsøkere enn gjennomsnittet blant EU-/EFTA-landene i 2014. Økning av antall asylsøkere medfører økte offentlige utgifter. Ved store ankomster kan Norges evne til å avhjelpe de humanitære behovene i flyktningsituasjoners nærområder bli svekket. I tillegg settes det norske asylsystemet og bosettingsevnen under press.

Det er mange eksempler på at asylinstituttet blir forsøkt misbrukt for å få opphold i Norge på feilaktig grunnlag. Eksempler på dette er personer som søker asyl idet de pågripes for kriminelle handlinger eller personer som oppgir feil identitet. Det er også personer som reiser på ferie til landet de har flyktet fra kort tid etter at de har fått beskyttelse i Norge. Andelen asylsøkere med antatt grunnløse saker er redusert de siste årene. Innvilgelsesprosenten er gått opp. Det er likevel potensial for å redusere ankomsten av personer uten beskyttelsesbehov ytterligere.

Forholdene i det landet som en utlending har flyktet fra kan endre seg over tid. FNs flyktningkonvensjon og utlendingsloven åpner for å kalle tilbake flyktningstatus og oppholdstillatelse dersom beskyttelsesbehovet faller bort og flyktningen trygt kan vende tilbake til hjemlandet. Så langt departementet kjenner til er imidlertid denne adgangen i konvensjonen ikke systematisk benyttet av andre europeiske land. Departementet vil gjøre endringer i regelverk/praksis for å sikre at utlendingsmyndighetene kan foreta en ny vurdering av beskyttelsesbehovet ved bedrede forhold i flyktningens hjemland. En slik ny vurdering vil kunne være aktuelt frem til utlendingen eventuelt får permanent oppholdstillatelse i Norge. Departementet sendte 27. mars 2015 på høring forslag til endringer i utlendingsloven som innebærer å heve botidskravet for permanent opphold fra tre til fem år.

Det er et mål at personer som oppholder seg i Norge har avklart identitet. De senere årene har rundt 90 pst. ikke fremvist identitetsdokumenter ved søknad om asyl. Arbeidet med å fastsette rett identitet er utfordrende, spesielt i saker hvor asylsøkeren bevisst forsøker å skjule sin egentlige identitet. Avklart identitet bedrer grunnlaget for å fatte riktige vedtak i rett tid og forebygger kriminalitet. Avklart identitet er dessuten avgjørende for å få gjennomført returer.

Antall bosettingsklare i mottak gikk ned i løpet av 2014, men økte noe igjen i første halvår 2015. Lang tid mellom innvilget opphold og bosetting gir et økt behov for mottaksplasser. Rask bosetting er derfor avgjørende for effektiv bruk av mottaksplassene.

Asylinstituttet skal ikke benyttes til eksempelvis innvandring av økonomiske årsaker, og asylsystemets troverdighet og bærekraft er betinget av at den som ikke får oppholdstillatelse forlater landet. Ved avslag på søknad om beskyttelse plikter utlendingen å forlate landet, jf. utlendingsloven § 90. Retur kan skje på egenhånd eller med assistanse fra norske myndigheter. Personer som ikke overholder returplikten vil bli tvangsreturnert.

Retur er i stor grad avhengig av at den som skal returnere medvirker. Det er en stor utfordring å motivere personer med utreiseplikt til å returnere egenorganisert eller med assistanse. En rekke faktorer har betydning for valget om å returnere, herunder situasjonen i Norge og i hjemlandet, familiesituasjonen og utsikter for å bli tvangsreturnert.

Ved tvangsretur er det ressurskrevende å klarlegge identiteten for å kunne fremskaffe reisedokumenter. Ved årsskiftet 2014/2015 hadde 43 pst. av de utreisepliktige i mottak vært i Norge i mer enn fire år. Det er en økning fra 36 pst. fra året før. Per 31. august 2015 hadde andelen steget til 49 pst. Politiet erfarer at det er vanskelig å få gjennomført tvangsretur av denne gruppen, hovedsakelig fordi opprinnelseslandet ikke samarbeider om å ta tilbake sine egne borgere. Utreisepliktige med lang oppholdstid er også en gruppe det er svært vanskelig å motivere til assistert retur.

Manglende returer betyr økt belastning på de offentlige tjenestene, det gir behov for flere mottaksplasser og forvaltningen belastes med flere omgjøringsanmodninger i asylsaker. Å leve uten lovlig opphold, et liv på vent, er en belastning for den enkelte, både voksne og barn. Når et stort antall personer lever ulovlig i landet, mange uten kjent identitet og ofte på ukjent oppholdssted for myndighetene, øker også faren for kriminalitet. Retur er derfor viktig også av hensyn til et trygt og sikkert samfunn, og vil redusere straffesaks- og asylkjedens bruk av ressurser.

Mange departementer, statlige etater og kommuner er involvert i asylkjeden. Ankomsttall, saksvolum og sakssammensetting kan variere raskt og skape utfordringer for aktørene i forvaltningsapparatet. Variasjonene kan kreve raske tilpasninger. Det er derfor nødvendig kontinuerlig å arbeide for best mulig samhandling mellom aktørene i asylkjeden.

1.4.3 Mål og tiltak

Målene som ble fastlagt på bakgrunn av de politiske ambisjonene og utfordringene asylkjeden står overfor i 2015 videreføres i 2016:

Departementet vurderer flere regelverksendringer for å forhindre at asylordningen misbrukes. I lys av økningen i antallet asylsøkere siden sommeren 2015 er det særlig viktig å forhindre at personer med grunnløse søknader bidrar til å øke presset på utlendingsforvaltningen og undergrave asylinstituttet. Videre styrkes arbeidet med aldersvurderinger av enslige mindreårige asylsøkere ved at Folkehelseinstituttet (FHI) gis ansvar for gjennomføring og utvikling av kunnskap og metoder på området. Det foreslås også omdisponeringer knyttet til retur med formål om høyest antall returer i 2016. Innsatsen rettes særlig mot enkeltgrupper og personer utenfor mottak. Regjeringen styrker også det internasjonale arbeidet med retur.

Regjeringen foreslår bl.a. følgende tiltak:

• Øke bevilgningen til UDI med 20 mill. kroner for å øke saksbehandlingskapasiteten

• Følge opp Stortingets vedtak om økt antall syriske overføringsflyktninger og foreslår en kvote på 3 120 overføringsflyktninger i 2016, hvorav 3 000 syriske overføringsflyktninger.

• Øke bevilgningen til politiet med 35,9 mill. kroner til drift av ny modul 3 på Trandum. I tillegg foreslås det å bevilge 80 mill. kroner på kap. 2445, post 33 til bygging og ferdigstilling av den nye modellen, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets Prop. 1 S (2015–2016).

1.5 Samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden

Kjeden er kjennetegnet av mange aktører som ivaretar ulike deler av beredskapen. Eksempel på aktører er nødetatene, Sivilforsvaret, fylkesmannen, kommunene, fylkeskommunene, Forsvaret, private aktører, frivillige organisasjoner m.fl. Aktørene i kjeden har ansvar for å ha tilstrekkelig kunnskap og oversikt over risiko og sårbarheter, drive effektiv og målrettet forebygging, ha tilstrekkelig beredskap og krisehåndteringsevne, kunne gjenopprette funksjoner ved ødeleggelser samt lære av erfaringer fra øvelser og hendelser.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for hovedtyngden av de sivile rednings- og beredskapsressursene i Norge. Departementet har en samordningsrolle og et pådriveransvar for samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor, jf. kgl.res. 15. juni 2012. Dette innebærer å sikre et koordinert og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrensene. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser med mindre noe annet er bestemt.

Det er etablert 20 områder for arbeidet med samfunnssikkerhet. Innenfor hvert av disse områdene er det utpekt et overordnet ansvarlig, samordnende departement. Områdene er viktige samfunnsfunksjoner hvor flere departementer har et ansvar og hvor det er betydelige avhengigheter til andre funksjoner. Innføringen av begrepet overordnet ansvarlig, samordnende departement innebærer ikke endring av sektoransvaret eller Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, som beskrevet i kgl.res. 15. juni 2012 (samordningsresolusjonen), men er en tydeliggjøring av ansvaret. Et overordnet ansvarlig, samordnende departement skal først og fremst bidra til at nødvendige behov for koordinering og samordning blir ivaretatt innenfor de enkelte områder, jf. tabell 1.7. Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar, slik dette er beskrevet i kap. V i samordningsresolusjonen, har hovedvekten på samordning mellom to eller flere områder i tabellen. Behovet for koordinering og samordning innenfor et område vil kunne variere. Det overordnede ansvarlige, samordnende departementet skal særlig ta initiativ og utøve en pådriverrolle. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samråd med berørte departementer ytterligere konkretisere oppgaver som ligger i dette ansvaret.

1.5.1 Resultater

Justis- og beredskapsdepartementet har tatt en mer aktiv rolle i å samordne og sikre samvirke mellom departementene og underlagte etater. Dette innebærer bl.a. å avklare aktørenes rolle, ansvar og myndighet samt skaffe oversikt over samfunnets ressurser i kriser og sørge for at disse kan utnyttes optimalt ved behov.

Regjeringen og departementene har videreført arbeidet med å styrke samhandlingen internt. Regjeringen avholder faste beredskapsmøter. Regjeringens sikkerhetsutvalg, Kriserådet og andre relevante samordningsfora har rutinemessige møter for å løfte aktuelle saker innenfor samfunnssikkerhet og beredskap.

Gjeldende Sivilt beredskapssystem (SBS) ble fastsatt ved kgl.res. i april 2015. Systemet er sammen med Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) en nasjonal videreføring av NATOs krisehåndteringssystem og er bygget opp etter samme struktur. Dette muliggjør en hurtig nasjonal respons ved krisehåndtering i regi av NATO.

Samtlige departementer er tilkoblet Nasjonalt begrenset nett, som vil legge til rette for mer effektiv samhandling og heve sikkerhetsnivået på informasjonsutvekslingen i forvaltningen. Evnen til sentral krisehåndtering er styrket ved at det i statsbudsjettet for 2015 ble bevilget 6 mill. kroner til innføring av beslutnings- og loggføringsverkøyet KSE-CIM på Nasjonalt begrenset nett.

Et nytt robust og felles Nødnett er en viktig satsing innen samfunnssikkerhet og beredskap. Nødnett vil være landsdekkende innen utgangen av 2015. Nødnett bidrar til at innsatsen, for å sikre og berge liv, helse og materielle verdier, vil kunne ledes og koordineres på en vesentlig mer effektiv måte enn hva som har vært mulig tidligere.

Regjeringen undertegnet i desember 2013 kontrakt med AgustaWestland for anskaffelse av 16 nye redningshelikoptre med opsjon på ytterligere seks helikoptre. Anskaffelse av nye redningshelikoptre vil forbedre søk- og redningstjenesten i Norge. Anskaffelsesprosjektet har etter kontraktsinngåelsen gjennomgått en revidert KS2. Stortinget vedtok i juni 2015 en redusert kostnadsramme for anskaffelsen i lys av ny informasjon etter kontraktsinngåelsen, jf. Prop. 101 S (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2015 under Justis- og beredskapsdepartementet (redusert kostnadsramme for anskaffelse av nye redningshelikoptre mv.) og Innst. 267 S (2014–2015).

I kgl.res. 19. juni 2015 ble det fastsatt ny organisasjonsplan som klargjør styringslinjer og legger opp til økt samvirke i redningstjenesten. Norge skal fortsatt ha en redningstjeneste basert på nasjonal dugnad og samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører. Hovedtrekkene i den forrige organisasjonsplanen fra 1980 blir derfor videreført. Ny organisasjonsplan skal tre i kraft 2. november 2015.

Nødmeldingstjenestens hovedoppgave er å sikre at befolkningen får rask og riktig hjelp i nødsituasjoner. Nasjonalt nødmeldingsprosjekt leverte i desember 2014 sin sluttrapport som er forankret i alle de tre nødetatene brann, politi og helse. Regjeringen har besluttet oppstart av en planleggingsfase for å følge opp anbefalingene fra Nasjonalt nødmeldingsprosjekt. Samlokalisering av nødmeldingssentralene for brann og politi inngår i dette arbeidet.

Norge deltar i EUs forskningsprogram Horisont 2020 om sikkerhetsforskningen. Dette består av følgende områder: Beskyttelse av kritisk infrastruktur, katastrofe-beredskap, grensesikkerhet og sikkerhetspolitikk, IKT-sikkerhet og bekjempelse av kriminalitet og terror. Samfunnssikkerhets forskningen har oppnådd tildeling av midler på 3,9 pst. av potten.

Oppfølgingen av fylkesmennenes arbeid innenfor samfunnssikkerhet- og beredskapsområdet er styrket. Videreutvikling og systematisk gjennomføring av styringsdialogmøter og ny instruks for fylkesmannens og Sysselmannens arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering trådte i kraft 19. juni 2015. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er delegert ivaretagelse av embedsstyringen av fylkesmannen. Som et ledd i Kommunal- og moderniseringsdepartementets prosjekt «Bedre styring av fylkesmannen», vil Justis- og beredskapsdepartementet vurdere nærmere arbeidsdelingen mellom departementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i den fremtidige styringen av fylkesmannen.

Regjeringen la 23. januar 2015 frem Prop. 52 L (2014–2015) Om endringer i brann- og eksplosjonsvernloven, tolloven og straffeloven 2005 (utgangsstoffer for eksplosiver mv.). Endringene skal bl.a. sørge for at utgangsstoffer for eksplosiver ikke kommer på avveie eller havner i urette hender. Det gis videre adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon mellom tollmyndighetene, politi- og påtalemyndigheten og DSB. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget 12. mai 2015, jf. Innst. 198 L (2014–2015) og trådte i kraft 29. mai 2015. Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for meldinger om mistenkelige transaksjoner med slike stoffer og følger opp meldingene.

I statsråd 27. mars 2015 ble det oppnevnt et utvalg som skal foreslå nytt lovgrunnlag for forebyggende nasjonal sikkerhet. Utvalget skal levere i løpet av høsten 2016. Målet er å oppdatere gjeldende sikkerhetslov som trådte i kraft i 2001.

Regjeringen nedsatte i 2014 Det digitale sårbarhetsutvalget (Lysneutvalget). Utvalget skal kartlegge samfunnets digitale sårbarheter, og foreslå konkrete tiltak for å styrke beredskapen og redusere den digitale sårbarheten i samfunnet. Det digitale sårbarhetsutvalget skal levere sin rapport i november 2015.

Justis- og beredskapsdepartementet informerte i desember 2014 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) om at samtlige virksomheter i justissektoren har rapportert at skjermingsverdige objekter er sikret i henhold til forskrift om objektsikkerhet.

1.5.2 Hovedutfordringer

Samfunnet står overfor utfordringer på en rekke ulike områder innen samfunnssikkerhet og beredskap.

Det er en prioritert oppgave å redusere sårbarheten slik at samfunnet blir mer robust til å håndtere hendelser og kriser, og raskt er i stand til å gjenopprette samfunnsfunksjoner dersom en uønsket hendelse skulle inntreffe. Det er viktig å redusere sårbarhet for å sikre grunnleggende verdier og funksjoner i samfunnet og for å opprettholde et trygt og demokratisk samfunn.

På samfunnssikkerhetsområdet er det forebyggende arbeidet særlig utfordrende, og arbeidet med forebygging har prioritet i departementet. Den enkelte sektor har selv ansvar for å vurdere de verdier som skal ivaretas, hvilken risiko de sentrale verdier er utsatt for og hvilken sårbarhet de har. På basis av slike analyser må de enkelte virksomheter iverksette forebyggende tiltak. Politiets ansvar for å bidra til sikring av verdiene kan best ivaretas på basis av virksomhetens analyser og egne vurderinger, og ettersom politiets kapasitet i krisesituasjoner vil være begrenset, vil politiets beskyttelsestiltak måtte prioriteres.

Politiet er sentrale i arbeidet med å ivareta samfunnets sikkerhet. Det omfattende ansvaret og mangfoldet av oppgaver som ligger i dette, stiller krav til kapasitet, kompetanse, planlegging, gjennomføring av øvelser og samordning mellom ulike aktører. Norge står overfor et komplekst og sammensatt trusselbilde, og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) forventer at de negative utviklingstrekkene av trusselsituasjonen vil være dominerende. Terrortrusselen øker blant annet som følge av at aktive ekstreme islamistiske miljøer i Norge tiltrekker seg nye tilhengere og rekrutterer fremmedkrigere. ISILs og al Qaidas oppfordringer om hevnaksjoner og terrorhendelser i vestlige land, vil også kunne påvirke sympatisører til å gjennomføre voldsaksjoner i Norge. Sikkerhetssituasjonen i Midtøsten gjør at behovet for PSTs bistand i uttak av overføringsflyktninger øker.

Fremmede etterretningstjenester utnytter digitaliseringen av samfunnet, og mer internasjonalisering øker sårbarheten. PST vurderer digital spionasje og sabotasje til å være en svært alvorlig langsiktig trussel. Datanettverksoperasjoner kan medføre tyveri av enorme mengder informasjon som er gradert eller sensitiv av andre grunner. Slike operasjoner kan også brukes til ulike typer terror- og sabotasjehandlinger, til politisk påvirkning og i hybrid krigføring. Samfunnets avhengighet av IKT er stadig økende og en vellykket digitalisering forutsetter god IKT-sikkerhet, hvor aktører i offentlig og privat sektor sammen styrker innsatsen for å redusere den digitale sårbarheten.

Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa har bidratt til at NATO har lagt større vekt på arbeidet med sivil beredskap tilpasset dagens trusselbilder.

Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket, ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap samt ivareta sitt ansvar for krisehåndtering ved hendelser. Fylkesmannens samordning av samfunnssikkerhet og beredskap gjelder alle deler av samfunnssikkerhetskjeden.

Fylkesmannens samordningsansvar innebærer et ansvar for å tilrettelegge for samarbeid mellom samfunnssikkerhetsaktørene for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet både i det daglige og ved håndtering av uønskede hendelser. DSB gjennomfører årlig en kommuneundersøkelse som er en egenrapportering fra kommunene. DSBs kommuneundersøkelse for 2015 viser at mange kommuner ikke oppfyller kravene til beredskap som er stilt i lovgivningen. Fylkesmannens tilsyn med kommunene bekrefter dette bildet. For å møte utfordringene i kommunene vil fylkesmannens veiledning og tilsyn med kommunal beredeskapsplikt bli styrket gjennom forslag til økt bevilgning på 10 mill. kroner. Erfaringer fra hendelser og øvelser har vist at det er behov for å styrke samhandlingen mellom de ulike aktørene i beredskap og krisehåndtering. I tillegg er det behov for bedre ledelse og styrket ledelseskultur. Et godt samspill mellom statlige, regionale og kommunale aktører, og i flere tilfeller også private og frivillige, er en forutsetning for et effektivt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Det sammensatte aktørbildet krever god samordning og styring på tvers av og innenfor sektorene.

Ekstremværhendelser er alvorlige. De skjer jevnlig, og det er ventet at klimaendringene vil føre til mer ekstremvær i årene som kommer. Forebygging og gjenoppretting er kostbart. Det er viktig å bedre kunnskapen om og formidlingen av de ulike truslene og sårbarhetene til myndigheter og til befolkningen, samt å utarbeide og vedlikeholde oversikt over samfunnskritiske funksjoner og sårbarheten i disse.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) leverte i 2015 et sikkerhetsfaglig råd som både er et innspill til den nye langtidsplanen for Forsvaret og Justis- og beredskapsdepartementets kommende stortingsmelding om samfunnssikkerhet.

1.5.3 Mål og tiltak

Målene som ble fastsatt på bakgrunn av de politiske ambisjonene og utfordringene for samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden i 2015 videreføres i 2016:

• kunnskapsbasert forebygging

• redusert sårbarhet i samfunnet

• styrke samhandlingen i beredskap og krisehåndtering

• bedre ledelse og styrket ledelseskultur.

Regjeringen foreslår bl.a. følgende strategier og tiltak:

• Legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet innen utgangen av 2016

• Øke bevilgningen til PST, herunder tilleggslokaler, infrastruktur og helårsvirkning av 35 nye stillinger som følge av satsing i 2015 rettet mot fremmedkrigerproblematikken (145,4 mill. kroner)

• Bevilge 25 mill. kroner til forprosjektering av nytt beredskapssenter for politiets nasjonale beredskapsressurser

• Styrke robustheten knyttet til nye trusler ved økt evne til raskt å kunne reagere på kriser gjennom økt sivilt-militært samarbeid og samarbeid internasjonalt

• Styrke koordineringen på direktoratsnivå i kriser og ved alvorlige hendelser

• Foreta en målrettet oppfølging av funn fra tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap basert på risiko og vesentlighet

• Evaluere departementstilsyn som virkemiddel

• Fortsatt stor oppmerksomhet rettet mot å følge opp læringspunkter fra øvelser og hendelser

• Ny organisasjonsplan for redningstjenesten trer i kraft 2. november 2015.

• Bevilge 1,1 mrd. kroner til Nødnett

• Bevilge 1,7 mrd. kroner til anskaffelsen av nye redningshelikoptre og drift av eksisterende redningshelikoptre

• Øke bevilgningen med 18 mill. kroner til tre måneders utvidelse av seilingssesongen for sysselmannens tjenestefartøy

• Bevilge 22,7 mill. kroner til oppstart av arbeidet med forbedring av nødmeldingstjenesten

• Øke bevilgningen med 11,6 mill. kroner til styrking av NSMs evne til å detektere falske basestasjoner

• Øke bevilgningen med 10 mill. kroner til fylkesmannsembetenes samfunnssikkerhetsarbeid

• Øke bevilgningen med 8,3 mill. kroner til Sivilforsvaret, hvorav 5,3 mill. kroner avsettes til innkjøp av nytt utstyr

• Øke bevilgningen med 4 mill. kroner til DSB til oppgradering av fjernvarmeanlegg ved Sivilforsvarets kompetansesenter på Starum.

1.6 Ansvarsområder innenfor straffesakskjeden, asylkjeden og samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden

Fordeling av ansvaret for virkemidlene tilknyttet straffesakskjeden, asylkjeden og samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden fremkommer i tabellene nedenfor.

Tabellen vil bli justert ved endringer i organisering eller ansvarsrelasjoner.

1.7 Anmodningsvedtak

• Vedtak nr. 83, 4. desember 2012

• Vedtak nr. 417, 19. mars 2013

• Vedtak nr. 515, 6. juni 2013

• Vedtak nr. 385, 3. april 2014

• Vedtak nr. 450, 10. juni 2014

• Vedtak nr. 489, 16. juni 2014

• Vedtak nr. 588, 10. juni 2014

• Vedtak nr. 284, 12. desember 2014

• Vedtak nr. 285, 12. desember 2014

• Vedtak nr. 286, 12. desember 2014

• Vedtak nr. 418, 2. desember 2014

• Vedtak nr. 462, 17. mars 2015

• Vedtak nr. 500, 14. april 2015

• Vedtak nr. 522, 5. mai 2015

• Vedtak nr. 523, 5. mai 2015

• Vedtak nr. 524, 5. mai 2015

• Vedtak nr. 525, 5. mai 2015

• Vedtak nr. 589, 4. juni 2015

• Vedtak nr. 590, 4. juni 2015

• Vedtak nr. 604, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 605, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 606, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 607, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 610, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 611, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 612, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 618, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 619, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 621, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 623, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 630, 8. juni 2015

• Vedtak nr. 642, 10. juni 2015

• Vedtak nr. 643, 10. juni 2015

• Vedtak nr. 644, 10. juni 2015

• Vedtak nr. 645, 10. juni 2015

• Vedtak nr. 646, 10. juni 2015

• Vedtak nr. 734, 18. juni 2015

• Vedtak nr. 736, 18. juni 2015

• Vedtak nr. 796, 19. juni 2015

• Vedtak nr. 797, 19. juni 2015

Det vises til nærmere omtale under kategoriomtalene og i del III.

Utgifter fordelt på kapitler

Inntekter fordelt på kapitler