3 Reiser med terrorformål mv.

3.1 Internasjonale tiltak mot reiser med terrorformål mv.

3.1.1 Bakgrunn

FNs sikkerhetsråd vedtok 24. september 2014 resolusjon 2178 (2014). Resolusjonen forplikter FNs medlemsstater til å treffe en rekke tiltak for å forebygge at personer reiser utenlands for på ulike måter å delta i terrorhandlinger eller terrortrening. Blant annet krever resolusjonen at statene kriminaliserer slike reiser og visse tilknyttede handlinger.

Lignende forpliktelser følger av tilleggsprotokoll 22. oktober 2015 (Rigaprotokollen) til europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme.

3.1.2 Sikkerhetsrådsresolusjon 2178

Sikkerhetsrådets myndighet følger av FN-pakten kapittel VII. Sikkerhetsrådet er i FN-pakten artikkel 24 gitt hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Dette skal sikre at De forente nasjoner (FN) kan treffe raske og effektive vedtak. Medlemsstatene har i FN-pakten artikkel 25 påtatt seg å godta og sette i verk vedtak Sikkerhetsrådet treffer i medhold av FN-pakten. Vedtak truffet i medhold av kapittel VII er dermed folkerettslig bindende for medlemsstatene. Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 (2014) er bindende som vedtak fattet i medhold av FN-pakten kapittel VII. Norge er forpliktet til å oppfylle forpliktelsene som følger av sikkerhetsrådsresolusjonen.

Formålet med sikkerhetsrådsresolusjon 2178 er å motvirke at personer reiser utenlands for å delta i terrorhandlinger eller terrortrening. Resolusjonen består av en innledende del og en operativ del, se vedlegg 1 (i norsk oversettelse og engelsk versjon).

Den operative delen av sikkerhetsrådsresolusjonen er fordelt på 27 punkter. De fleste operative punktene (OP) medfører ikke behov for endringer i norsk rett. Resolusjonens OP 5 forplikter statene til å forebygge og bekjempe finansiering, rekruttering, organisering, transport og utrusting av personer som reiser med formål om enten å begå, planlegge, forberede eller delta i terrorhandlinger, eller å gi eller motta opplæring i terrorisme. I forlengelsen av dette pålegger OP 6 statene å ha straffebestemmelser som gjør det mulig å strafforfølge nærmere angitte handlinger. Dette gjelder i hovedsak å reise eller forsøke å reise til utlandet for å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller for å gi eller motta opplæring i terrorisme. Videre skal statene kriminalisere organisering og finansiering av utenlandsreiser med et slikt formål. Kriminaliseringsforpliktelsen gjelder kun reise eller forsøk på reise til en annen stat enn staten vedkommende er bosatt i eller statsborger av. Bestemmelsen krever at straffen for slike overtredelser skal gjenspeile overtredelsenes alvor.

3.1.3 Rigaprotokollen

Rigaprotokollen 22. oktober 2015 er en tilleggsprotokoll til europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme, som trådte i kraft 1. juni 2007. Europarådskonvensjonen ble ratifisert av Norge 1. februar 2010. Protokollen ble undertegnet av Norge 22. oktober 2015, se vedlegg 2 (i norsk oversettelse og engelsk versjon). Protokollen trådte i kraft 1. juli 2017, da den var ratifisert av seks stater, hvorav fire medlemsstater i Europarådet. Per 15. oktober 2018 er protokollen ratifisert av 15 stater og signert av ytterligere 25 stater.

Rigaprotokollen bygger på sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og inneholder lignende kriminaliseringsforpliktelser som beskrevet i forrige punkt. Artikkel 1 angir at formålet med protokollen er å supplere europarådskonvensjonen fra 2005 med pålegg til statene om å kriminalisere nye terrorrelaterte handlinger. Protokollen er videre ment å lette statenes arbeid med å gjennomføre kriminaliseringsforpliktelsene som følger av sikkerhetsrådsresolusjon 2178.

Kriminaliseringsforpliktelsene er fastsatt i protokollen artikkel 2 til 6. Her pålegges statene for det første å gjøre det straffbart å reise, forsøke å reise, organisere eller finansiere reiser til utlandet, hvis formålet med reisen er å begå, forberede eller ta del i terrorhandlinger (artikkel 4 til 6). Det samme gjelder hvis formålet med reisen er å gi eller motta opplæring i terrorisme. Med utlandet menes stater vedkommende selv ikke er bosatt i eller er borger av. Forpliktelsene motsvarer sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6.

Rigaprotokollen pålegger i tillegg statene å kriminalisere deltakelse i en organisasjon og mottakelse av trening, dersom formålet er å begå eller medvirke til terrorhandling (artikkel 2 og 3). Dette er kriminaliseringsforpliktelser som går lenger enn forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178.

Det nærmere innholdet i forpliktelsene fremgår av den forklarende rapporten (Explanatory Report) til Rigaprotokollen.

Departementet anser protokollen for å være et viktig ledd i det internasjonale samarbeidet mot terrorisme. Protokollens forpliktelser er i norsk rett i stor grad oppfylt gjennom de gjeldende straffebudene mot terror- og terrorrelaterte handlinger i straffeloven kapittel 18. Det er likevel nødvendig med enkelte lovendringer for å oppfylle protokollens forpliktelser fullt ut, jf. punkt 3.6 og 3.7 nedenfor. Det tas sikte på å ratifisere protokollen så snart nødvendige lovendringer er satt i kraft.

3.2 Hovedtrekk i gjeldende rett

3.2.1 Straffeloven kapittel 18 og gjennomføringen av folkerettslige forpliktelser på terrorområdet

Straffeloven kapittel 18 retter seg mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Straffbar handling som nevnt i straffeloven § 131 straffes som terrorhandling dersom den begås med terrorhensikt. I hovedtrekk foreligger terrorhensikt dersom en handling er begått for å forstyrre en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, å skape alvorlig frykt i en befolkning eller urettmessig tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning, jf. bestemmelsens annet ledd. Grov terrorhandling rammes av straffeloven § 132.

De øvrige bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 omtales i loven som terrorrelaterte handlinger. Dette gjelder for det første straffebud som i hovedsak retter seg mot forberedelser eller medvirkning til terrorhandlinger, slik som terrorforbund (§ 133), terrortrusler (§ 134), terrorfinansiering (§ 135), oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger (§ 136), deltakelse i terrororganisasjon (§ 136 a) og medvirkning til at noen unndrar seg straff for terrorhandlinger (§ 137). For det andre gjelder det straffebud som rammer særlig alvorlige handlinger som ikke i seg selv er definert som terrorhandlinger, men som kan være terrorhandlinger etter § 131 dersom de begås med terrorhensikt. Dette gjelder for eksempel terrorbombing (§ 138) og kapring av fly og skip mv. (§ 139). Straffeloven kapittel 18 inneholder også straffebestemmelser som rammer deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet (§ 145) og rekruttering til slik virksomhet (§ 146), uten at dette har noen tilknytning til terror.

De fleste bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 ble tilføyd ved lov 7. mars 2008 nr. 4. Straffeloven kapittel 18 viderefører i all hovedsak rettstilstanden fra straffeloven 1902, men inneholder flere spesialiserte straffebestemmelser. Tradisjonelt har folkerettslige kriminaliseringsforpliktelser i stor grad blitt gjennomført ved passiv transformasjon i norsk rett. Det vil si at forpliktelsene ble ansett oppfylt dersom generelle straffebud ville ramme de aktuelle handlingene. I straffeloven kapittel 18 er derimot kriminaliseringsforpliktelsene i større grad gjennomført i egne straffebestemmelser, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet og offentlig myndighet) punkt 8.1 side 154–155 og punkt 8.5.1 side 168–169. Begrunnelsen er blant annet at spesialiserte straffebud bidrar til lojal oppfølgning av de aktuelle forpliktelsene, uten at straffansvaret må gå lenger enn forpliktelsen tilsier. Videre kan en slik gjennomføring bidra til å lette internasjonalt samarbeid i straffesaker, og å gjøre straffelovgivningen mer systematisk, oversiktlig, pedagogisk og lettere tilgjengelig. Dette er ansett som viktig ettersom feltet er gjenstand for rettslig og politisk oppmerksomhet, både nasjonalt og internasjonalt.

Gjennomføring av folkerettslige kriminaliseringsforpliktelser i særskilte bestemmelser kan bety mer kasuistiske og detaljerte bestemmelser enn tradisjonelt utformede straffebud, og straffetruslene kan komme til å gå lenger enn en nasjonal trusselvurdering isolert sett skulle tilsi. I forarbeidene til straffeloven kapittel 18 ble det likevel vist til at dette var et nødvendig utslag av det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorhandlinger, som Norge er tjent med å delta i (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.1 side 154):

«Terrorhandlinger er en utpreget global kriminalitet, og en effektiv bekjempelse av den krever et godt utviklet og velfungerende internasjonalt samarbeid. Prisen for å delta i et slikt samarbeid er blant annet at spørsmålet om hva som skal være straffbart, ikke utelukkende kan avgjøres ut fra nasjonale kriminalpolitiske vurderinger, men i betydelig grad er bestemt i konvensjoner og andre folkerettslige instrumenter. I forhandlingene kan andre stater, som er mer utsatt for terrorhandlinger enn Norge, få gjennomslag for sitt syn og sine behov. Dette kan lede til at Norge kan bli forpliktet til å oppstille straff i større grad enn det en nasjonal trusselvurdering isolert sett tilsier, og til at straffebestemmelsene får en noe mer detaljert og kasuistisk utforming enn bestemmelser som i mindre grad springer ut av internasjonale forpliktelser. Departementet ser det imidlertid ikke som noe alternativ å avstå fra å delta i det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorhandlinger. I stedet har departementet lagt vekt på å påvirke utformingen av de internasjonale forpliktelsene under forhandlingene i ulike fora, og på å gjennomføre forpliktelsene på en måte som best mulig lar seg forene med den norske lovgivningstradisjonen.»

Enkelte bestemmelser i straffeloven kapittel 18 ble føyd til ved lov 21. juni 2013. Av forarbeidene til endringsloven fremgår at trusselbildet i Norge er endret siden kapittel 18 ble vedtatt, jf. Prop. 131 L (2012–2013) Endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 mv. (forberedelse av terror m.m.) punkt 4.1 og punkt 4.2 side 12–17. Dermed ble straffansvaret for terror- og terrorrelaterte handlinger skjerpet, særlig på forberedelsesstadiet. I straffeloven § 131 tredje ledd ble det innført en utvidelse av forsøksansvaret for terrorhandlinger. De øvrige nye bestemmelsene medførte kriminalisering av mottakelse av terrortrening (§ 136 bokstav d) og visse former for aktiv deltakelse i og bistand til terrororganisasjoner (§ 136 a). I tillegg ble straffeloven 1902 § 161 om straffbar befatning med våpen og sprengstoff utvidet og videreført i straffeloven §§ 191 a og 191 b. Straffeloven §§ 145 og 146 ble tilføyd ved lov 17. juni 2016 nr. 52.

3.2.2 Relevante straffebestemmelser

Det er flere av straffebestemmelsene i straffeloven kapittel 18 som bidrar til å oppfylle sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen.

Straffansvar etter det utvidede forsøksansvaret i straffeloven § 131 tredje ledd inntrer på et tidligere stadium enn etter det alminnelige forsøksansvaret. Bestemmelsen kan derfor ramme handlinger som ellers ville vært å anse som straffrie forberedelseshandlinger etter straffeloven § 16. Bestemmelsen innebærer en «reell og vesentlig utvidelse av straffansvaret» sammenlignet med det alminnelige forsøksansvaret. jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 8.8.3 side 62.

Straffeloven § 133 om terrorforbund rammer den som «planlegger eller forbereder» en terrorhandling ved å inngå «forbund» med noen annen. Bestemmelsen viderefører straffeloven 1902 § 147 a fjerde (opprinnelig tredje) ledd, og gjennomfører sikkerhetsrådsresolusjon 1373 (2001) OP 2 bokstav e, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme - gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001) punkt 8.5 side 41–43 og Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.4 side 199–200.

Straffeloven § 136 rammer oppfordring (bokstav a), rekruttering (bokstav b) og opplæring (bokstav c og d) til terrorhandlinger og en rekke terrorrelaterte handlinger som omfattes av definisjonen av terrorisme i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme. Bestemmelsen bokstav a til c gjennomfører artikkel 7 i denne konvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.5 side 200–204. Straffeloven § 136 bokstav d ble føyet til ved lov 21. juni 2013 nr. 85 om endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 mv. (forberedelse av terror m.m.), og utvider straffeansvaret for terroropplæring slik at både lærer og elev kan straffes, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 5.7 side 27–28.

Straffeloven § 136 a rammer visse kvalifiserte former for deltakelse i en terrororganisasjon, herunder det å delta i, rekruttere til eller å yte materiell støtte til en terrororganisasjon, eller forsøk på dette. Bestemmelsen ble føyet til ved lov 21. juni 2013 nr. 85, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 14.1 side 86–87.

Finansiering av terrorhandlinger er kriminalisert i straffeloven § 135. Bestemmelsen gjennomfører FNs konvensjon 9. desember 1999 om bekjempelse av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen) artikkel 2 og sikkerhetsrådsresolusjon 1373 (2001) OP 1 bokstav a og b. Terrorfinansieringskonvensjonen er vedlagt Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) i engelsk og norsk oversettelse. Bestemmelsen bidrar også til å etterleve FATFs rekommandasjoner om bekjempelse av blant annet terrorfinansiering. Se nærmere om bakgrunnen for bestemmelsen i Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 9 side 44 flg. og Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.3 side 195–199.

Straffeloven § 145 rammer deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt, og er ikke begrenset til terrorformål. Bestemmelsens annet ledd inneholder et tilsvarende utvidet forsøksansvar som straffeloven § 131 tredje ledd, og angir uttrykkelig påbegynnelse av en reise til området hvor deltakelsen skal skje som et eksempel på en handlemåte som kan utgjøre straffbart forsøk.

3.3 Fremmed rett

3.3.1 EU

Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen er gjennomført i EU-retten ved Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/541 av 15. mars 2017 om bekjempelse av terrorisme og om erstatning av Rådets rammebeslutning 2002/475/JHA og endring av Rådets rammebeslutning 2005/671/JHA.

Det fremgår av artikkel 1 at direktivet fastsetter minimumsregler vedrørende kriminaliseringen og reaksjonsfastsettelsen for terrorhandlinger, handlinger knyttet til en terrorgruppe og handlinger knyttet til terrorvirksomhet, samt beskyttelse, støtte og hjelp til terrorofre.

En kriminaliseringsforpliktelse knyttet til reiser med terrorformål følger av artikkel 9. Bestemmelsen lyder slik:

• «1. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that travelling to a country other than that Member State for the purpose of committing, or contributing to the commission of, a terrorist offence as referred to in Article 3, for the purpose of the participation in the activities of a terrorist group with knowledge of the fact that such participation will contribute to the criminal activities of such a group as referred to in Article 4, or for the purpose of the providing or receiving of training for terrorism as referred to in Articles 7 and 8 is punishable as a criminal offence when committed intentionally.

• 2. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that one of the following conducts is punishable as a criminal offence when committed intentionally:

  • (a) travelling to that Member State for the purpose of committing, or contributing to the commission of, a terrorist offence as referred to in Article 3, for the purpose of the participation in the activities of a terrorist group with knowledge of the fact that such participation will contribute to the criminal activities of such a group as referred to in Article 4, or for the purpose of the providing or receiving of training for terrorism as referred to in Articles 7 and 8; or

  • (b) preparatory acts undertaken by a person entering that Member State with the intention to commit, or contribute to the commission of, a terrorist offence as referred to in Article 3.»

Artikkel 9 nr. 1 regulerer reiser til andre land enn den aktuelle medlemsstaten som foretas med formål om å begå ulike terrorrelaterte handlinger. For det første rammes reiser med formål om å begå eller medvirke til en terrorhandling som nevnt i artikkel 3. Artikkel 3 tilsvarer artikkel 1 i Rammebeslutningen fra 2002, og motsvarer blant annet de terrorhandlinger som det i norsk rett vises til i straffeloven § 131. Artikkel 9 nr. 1 er på dette punkt ment å tilsvare OP 6 bokstav a i sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og artikkel 4 i Rigaprotokollen. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke reiser med formål om å planlegge eller forberede terrorhandlinger.

Også reiser med formål om å gi eller motta opplæring til terrorisme som nevnt i direktivet artikkel 7 og 8 skal være straffbart. Dette tilsvarer OP 6 bokstav a i sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og artikkel 3 i Rigaprotokollen. Når det gjelder mottakelse av opplæring i terrorisme, rekker imidlertid straffansvaret etter direktivet artikkel 7 videre. Selv om opplæring via elektroniske kommunikasjonsmidler rammes også etter Rigaprotokollen artikkel 3, forutsettes at vedkommende deltar i en interaktiv opplæring, jf. den forklarende rapporten punkt 40. Etter direktivet rammes også selvstudier over internett, f. eks. ved nedlastning av manualer for tilvirking av eksplosiver, jf. fortalens punkt 11. Dette kommer også til uttrykk ved at kommisjonens forslag om å kriminalisere mottakelse av opplæring «from another person» ble strøket. Det kreves derfor ikke at opplæringen mottas av en annen, eller at vedkommende deltar i interaktiv opplæring.

Bestemmelsen innebærer også på et annet punkt en videre kriminalisering enn det som følger av sikkerhetsrådsresolusjonen og Rigaprotokollen. Det skal være straffbart å reise med formål om å delta i aktiviteter for en terrorgruppe med kunnskap om at deltakelsen bidrar til gruppens kriminelle handlinger som nevnt i direktivets artikkel 4. I Kommisjonens «Explanatory Memorandum» punkt 5 begrunnes dette med at kriminalisering av reiser med slikt formål er like viktig for å bekjempe trusselen som fremmedkrigere representerer, og for å gi offentlige myndigheter de nødvendige midlene til å etterforske ulike aktiviteter som fremmedkrigere deltar i.

Bakgrunnen for at direktivet innebærer en mer vidtgående kriminaliseringsplikt enn sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen er den stadig større og alvorlige trusselen som fremmedkrigere utgjør, særlig ved reiser til unionens territorium, jf. fortalens punkt 12.

Artikkel 9 nr. 2 gjelder reiser til den enkelte medlemsstatens territorium. Her oppstilles to alternative måter å oppfylle forpliktelsen på. Etter bokstav a skal reiser til medlemsstaten med slikt formål som nevnt i nr. 1 kriminaliseres. Bokstav b gjelder kriminalisering av forberedelseshandlinger foretatt av en person som reiser til den aktuelle medlemsstaten med hensikt om å begå eller medvirke til at det blir begått en terrorhandling etter artikkel 3.

Forsøk på å foreta reiser som nevnt i artikkel 9 skal også være straffbart, jf. artikkel 14 nr. 3. I artikkel 12 bokstav c skal det i tillegg være straffbart å utarbeide eller å anvende falske offentlige dokumenter med formål om å begå en overtredelse som nevnt i artikkel 9. Dermed er også visse former for forberedelser til reiser med terrorformål kriminalisert.

Straffansvaret etter artikkel 9 er ikke, til forskjell fra både OP 6 i sikkerhetsrådsresolusjonen og artikkel 4 i Rigaprotokollen, avgrenset mot land den reisende er statsborger av eller bosatt i. Heller ikke ved reiser til medlemsstaten foretatt av medlemsstatens egne borgere gjelder en slik avgrensning av straffansvaret. Dette er ikke nærmere begrunnet i Kommisjonens «Explanatory Memorandum», og dermed er heller ikke forholdet til fjerde tilleggsprotokoll til den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK TP 4) artikkel 3 vurdert nærmere.

For at en handling skal rammes av artikkel 9 kreves at «the notion of intention» dekker alle elementer i gjerningsbeskrivelsen, jf. fortalen punkt 17. Under arbeidet med forslaget til nytt direktiv, vedtok parlamentets LIBE-komité 12. juli 2016 en rapport om saken der det ble foreslått et krav om at det objektivt kan konstateres at reisen ble foretatt med terrorformål. Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp i Parlamentets plenumsvedtak, og avgrensningen ble derfor ikke tatt inn i direktivet.

Organisering og tilrettelegging for reiser med terrorformål skal være straffbart etter direktivets artikkel 10. Det kreves at gjerningspersonen har kunnskap om at bistanden bidrar til terrorisme. Av Kommisjonens «Explanatory Memorandum» fremgår at enhver form for bistand skal omfattes av artikkelen. Som eksempler nevnes kjøp av billetter, planlegging av reiseruter og tilrettelegging for at den reisende ulovlig kan krysse landegrensen.

I artikkel 11 er finansiering av terrorhandlingene opplistet i direktivets artikkel 3 til 10 kriminalisert, herunder reiser med terrorformål. Også etter denne bestemmelsen kreves at gjerningspersonen handler med «intention» eller kunnskap om at de fremskaffede midlene skal anvendes til å begå eller medvirke til en terrorhandling. Artikkelen omfatter enhver form for fremskaffelse eller innsamling av midler, uavhengig av måten det gjøres på og om det skjer direkte eller indirekte. Begrepet «middel» er legaldefinert i artikkel 2 paragraf 1, og tilsvarer definisjonen i FNs finansieringskonvensjon 9. desember 1999. Denne skal også legges til grunn for Rigaprotokollens artikkel 5, jf. den forklarende rapporten 56. Dersom slik finansiering foretas for handlinger etter direktivets artikkel 3, 4 eller 9, kreves ikke at midlene faktisk er brukt til å begå eller medvirke til at det blir begått en terrorrelatert handling, jf. artikkel 11 paragraf 2. Det skal heller ikke være krav om at gjerningspersonens forsett er fullt ut konkretisert med hensyn til hvilken terrorhandling midlene skal anvendes til. Bestemmelsen gjennomfører artikkel 5 i Rigaprotokollen, og FATFs rekommandasjon nr. 5, jf. Kommisjonens «Explanatory Memorandum».

Også når det gjelder finansiering etter artikkel 11 skal forsøk være straffbart, jf. artikkel 14 nr. 3. Dermed innebærer direktivet en videre kriminalisering enn det statene er forpliktet til etter Rigaprotokollen, jf. den forklarende rapporten til protokollen punkt 59 og punkt 62. I Kommisjonens «Explanatory Memorandum» vises det til at en slik kriminalisering er i tråd med FATFs rekommandasjon nr. 5.

Artikkel 13 gjelder forholdet mellom terrorhandlinger (artikkel 3) og de øvrige lovbruddene i direktivet. Det fremgår her at hverken for artikkel 9, 10 eller 11 kreves det at handlingen faktisk leder til at det begås en terrorhandling. For artikkel 9 og 10 kreves heller ikke at det etableres en forbindelse til en annen spesifikk overtredelse som følger av direktivets øvrige artikler. «[I]nciting» til lovbrudd som nevnt i artikkel 9, 10 og 11 er også kriminalisert, jf. artikkel 14 paragraf 2. «[A]iding and abetting» er derimot kun straffbart når det gjelder artikkel 11, jf. artikkel 14 paragraf 1.

Selv om direktivet ikke er en del av Schengen-regelverket og dermed formelt ikke er bindende for Norge, er det naturlig å legge vekt på regelverket i EU ved utformingen av norske straffebestemmelser som retter seg mot terrorhandlinger, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 9.3.3 side 158.

3.3.2 Sverige

I Sverige vedtok Riksdagen 10. februar 2016 lovendringer som blant annet gjennomfører sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Vedtaket bygger på Proposition 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte, som ble fremmet av den svenske regjeringen 17. desember 2015. Lovendringene trådte i kraft 1. april 2016.

Lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) gjennomførte opprinnelig europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme og EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme (2008/919/JHA). Ved lovendringen 10. februar 2016 ble det blant annet tatt inn en ny 5 b § for å gjennomføre OP 6 i sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Bestemmelsen gjaldt den som «reser eller påbörjar en resa» til et annet land enn der vedkommende er statsborger i den hensikt å begå eller forberede «särskilt allvarlig brottslighet» eller gi eller motta opplæring etter 5 eller 5 a §.

Bakgrunnen for lovendringen i 2016 var dels at straffansvaret for terrorrelaterte forsøk, forberedelser og såkalt stämpling i svensk rett, ikke ble ansett tilstrekkelig til å oppfylle sikkerhetsrådsresolusjonens krav om kriminalisering av reiser med terrorformål. Dels ble en særskilt kriminalisering ansett å kunne ha betydning for mulighetene til å motvirke og forhindre reiser med terrorformål, og de konsekvenser slike reiser kan ha i form av alvorlig kriminalitet (Prop. 2015/16:78 s. 21–24).

Den 15. mars 2018 overleverte Regjeringen Proposition 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning til Riksdagen. Proposisjonen gjaldt endringer og utvidelse av straffansvar i alle tre terrorlovene, herunder også 5 b § i rekryteringslagen. Formålet med lovendringene var å gjennomføre EU-direktivet (2017/541) om bekjempelse av terrorisme og legge til rette for at Sverige kunne tiltre Rigaprotokollen. Som begrunnelse for Sveriges tiltreden til Rigaprotokollen viste regjeringen til at bekjempelse av terrorisme krever grenseoverskridende innsats, og at det derfor er hensiktsmessig å samarbeide også med land utenfor EU. Videre fremheves at bestemmelsene i Rigaprotokollen motsvarer sentrale deler av EU-direktivet, som Sverige har plikt til å gjennomføre (Prop. 2017/18:174 side 35). Etter Riksdagens vedtak trådte endringene i kraft 1. september 2018.

Ny 5 b § i rekryteringslagen lyder slik:

«Till fängelse i högst två år döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att

• 1. begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, eller

• 2. meddela eller ta del av instruktioner enligt 5 eller 5 a §.

Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige.»

Begrepet «särskilt allvarlig brottslighet» i nr. 1 er legaldefinert i 2 §, og dekker blant annet handlinger som omfattes av definisjonen av terrorisme i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme. Bestemmelsen motsvarer også blant annet de terrorhandlingene som det i norsk rett vises til i straffeloven § 131.

Rekryteringslagen 5 og 5 a §, som det vises til i nr. 2, gjelder henholdsvis det å gi og motta terrortrening. For å gjennomføre EU-direktivet og for å motsvare Rigaprotokollens krav, ble bestemmelsen i 5 a § endret samtidig som 5 b § i 2018. For det første ble bestemmelsen utvidet til også å ramme opplæring med formål om å medvirke til «särskilt allvarlig brottslighet». I Prop. 2017/18:174 side 57 forutsettes videre at EU-direktivets artikkel 8, i lys av fortalens punkt 11, innebærer en plikt til å kriminalisere selvstudier. Det ble derfor ansett nødvendig å endre 5 a § fra å ramme å «ta emot» til å «ta del av» opplæring i terrorisme. Tilsvarende endring er foretatt i henvisningen til 5 a § i 5 b §. Regjeringen viste videre til at både EU-direktivet og Rigaprotokollen krever kriminalisering av legitim opplæring, f. eks. ved et lovlig jaktkurs, dersom det foretas med hensikt om å begå en terrorhandling. Derfor var det nødvendig å fjerne kravet i 5 a § om at opplæringen skulle være «särskilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet».

Til forskjell fra den tidligere 5 b § rammer den nåværende bestemmelsen også den som reiser med hensikt om å gjøre seg skyldig til «stämpling eller medverkan til särskilt allvarlig brottslighet». I Prop. 2017/18:174 side 64 vises til at både Rigaprotokollens artikkel 4 og EU-direktivets artikkel 9 rammer reiser med formål om å bidra til terrorhandlinger, og det ble derfor ansett nødvendig å ta inn «medverkan» i 5 b §. Regjeringen anså det ikke nødvendig å innta forsøk på terrorhandlinger i det videregående forsettet. For forsøk kreves nemlig at gjerningspersonen har fullbyrdelsesforsett, slik at det å reise med formål om å forsøke å begå en terrorhandling i praksis blir det samme som å reise med formål om å begå en slik handling. Hensikt om å gjøre seg skyldig i såkalt stämpling ble derimot ansett nødvendig å ta inn i bestemmelsen. Til slutt konstateres at direktivets krav om å ramme reiser med formål om å delta i aktiviteter til en terrororganisasjon som nevnt i direktivets artikkel 4 anses oppfylt i svensk rett gjennom straffansvaret for forsøk, forberedelse, stämpling og medvirkning til terrorhandlinger.

Straffebudet i 5 b § i rekryteringslagen er fullbyrdet allerede når «någon påbörjar en resa med den avsikt som krävs» (Prop. 2017/18:174 side 65). Den reisende behøver dermed ikke å ha forlatt Sverige eller sitt eget hjemland. På bakgrunn av det tidlige fullbyrdelsestidspunktet fastslo regjeringen at det er vanskelig å se noen tilfeller av straffverdige handlinger som kvalifiserer til forsøk, men ikke til fullbyrdet handling. Videre konstateres at straffebudet, gjennom sitt tidlige fullbyrdelsestidspunkt, oppfyller direktivet og protokollens krav om forsøkskriminalisering (Prop. 2017/18:174 side 65). Av samme grunn er hverken forberedelse eller stämpling kriminalisert. I lovens 7 § er det i tillegg gjort unntak fra straffansvar i tilfeller hvor det har vært «obetydlig fara för att gärningen skulle leda til förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn til andra omständigheter är att anse som ringa». Unntaket er begrunnet i at straffansvaret kan inntre på et tidlig stadium.

Straffansvaret etter den tidligere 5 b § rammet ikke den som foretar en reise med terrorformål til et land der vedkommende er statsborger. I Prop. 2015/16:78 side 37 gis det uttrykk for at EMK TP 4 artikkel 3 er til hinder for at man i svensk rett kan straffe svenske statsborgere som reiser til Sverige med terrorformål. En tilsvarende begrensning følger av grunnloven (2 kap. 7 § i regeringsformen) om at «Ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket». Selv om det etter TP artikkel 3 ikke kan utledes et absolutt forbud mot å innføre straffebestemmelser som begrenser andre statsborgeres rett til å reise til egne stater, bedømte regjeringen at denne grunnleggende frihet og rettighet i det lengste burde respekteres (Prop. 2017/18:174 side 62). Den tidligere rekryteringslagen 5 b § ble derfor utformet slik at heller ikke andre statsborgeres rett til å reise til egne stater beskjæres. Reiser til stater hvor den reisende er bosatt, men ikke er statsborger, ble likevel rammet av straffansvaret (Prop. 2015/16:78 side 38).

Den nåværende 5 b § i rekryteringslagen rammer derimot også reiser med terrorformål til stater hvor den reisende er statsborger, i samsvar med EU-direktivets artikkel 9. I Prop. 2017/18:174 side 62 fastslås at EUs regulering bygger på en annen tolkning av TP 4 artikkel 3, og at det, i mangel på veiledende avgjørelser fra EMD, er mulig å tolke bestemmelsen på denne måten. Videre understrekes at risikoen for terrorhandlinger ofte er størst nettopp der den reisende reiser til egen stat. Det erkjennes også at det kan virke utilfredsstillende at svensker som reiser til Irak eller Syria med terrorformål kan straffes, men at dette ikke gjelder for personer som er borgere av disse statene (Prop. 2017/18:174 side 63).

Etter andre ledd gjelder unntak for den som er svensk statsborger og reiser eller påbegynner en reise til Sverige, i samsvar med regeringsformen 2 kap. 7 §. Det konstateres i Prop. 2017/18:174 side 63 at en slik regulering er i overenstemmelse med EU-direktivets artikkel 9 nr. 2 bokstav b om kriminalisering av forberedelseshandlinger foretatt av en person som reiser til medlemsstaten. Etter svensk rett er dette oppfylt gjennom straffansvaret for forsøk, forberedelse og stämpling til, samt unnlatelse av å forhindre, terrorhandlinger som følger av 4 § i terroristbrottslagen (lag 2003:148) og 23 kap. 1, 2 og 6 § i brottsbalken. I stor grad er kravet også oppfylt gjennom 5 b § i rekryteringslagen, når den reisende ikke er svensk statsborger (Prop. 2017/18:174 side 59).

Organisering og tilrettelegging av reiser med terrorformål etter direktivets artikkel 10 og Rigaprotokollens artikkel 6 anses gjennomført ved at medvirkning til overtredelser av 5 b § er straffbart etter 23 kap. 4 § i brottsbalken. Etter direktivets artikkel 13 skal det riktignok ikke kreves en forbindelse mellom organisering som nevnt i artikkel 10 og et annet spesifikt lovbrudd som nevnt i de øvrige artiklene. Regjeringen tolket imidlertid denne bestemmelsen slik at den siktet til lovbruddet den reisende har til hensikt å begå, og ikke reisen som sådan. Derfor ble det ansett tilstrekkelig med medvirkningsansvar i relasjon til 5 b § for å oppfylle forpliktelsene (Prop. 2017/18:174 side 77).

Finansiering av reiser med terrorformål ble kriminalisert ved innføringen av en ny bestemmelse i 3 a § i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) ved lovendringen i 2016. Bestemmelsen ble vedtatt for å gjennomføre OP 6 i sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Ved lovendringen i 2018 ble 3 a § utvidet til å omfatte finansiering av medvirkning til reiser med terrorformål, noe som også vil omfatte organisering og tilrettelegging av slike reiser (Prop. 2017/18:174 side 68). I tillegg til reiser etter 5 b § er nå også finansiering av offentlig oppfordring, rekruttering og opplæring etter 3–6 §§ i rekryteringslagen kriminalisert. Forsøk på slik finansiering er nå også straffbart etter 4 § i finansieringslagen. Endringen ble foretatt for å gjennomføre kravene etter Rigaprotokollen og EU-direktivet (Prop. 2017/18:174 side 67–68).

At medvirkning og såkalt anstiftan til lovbrudd som kan straffes med fengsel er straffbart etter 23 kap. 4 § i brottsbalken, oppfyller for øvrig EU-direktivets artikkel 14 nr. 1 og 2. Det fremheves videre i Prop. 2017/18:174 side 41 at det etter svensk rett ikke kreves at en terrorhandling er begått for at straffansvar skal inntre etter noen av de aktuelle bestemmelsene. Når det gjelder reiser med terrorformål kreves heller ikke at det etableres en forbindelse til et annet spesifikt terrorrelatert lovbrudd. Svensk rett er dermed i samsvar med de krav som oppstilles i direktivets artikkel 13.

3.3.3 Danmark

Folketinget vedtok 2. juni 2016 ny § 114 j. i den danske straffeloven. Vedtaket bygger på Lovforslag nr. L 187 fremsatt 4. mai 2016. Bestemmelsen forbyr den som har dansk statsborgerskap eller bosted i Danmark å reise eller oppholde seg i områder som er omfattet av reiseforbud nedlagt av myndighetene, med mindre det er gitt tillatelse. Bestemmelsen lyder slik:

«§ 114 j. Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som uden tilladelse indrejser eller opholder sig i et område som nævnt i stk. 3, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 år, jf. dog stk. 2.

Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke for indrejse og ophold som led i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv.

Stk. 3. Justitsministeren kan efter forhandling med udenrigsministeren og forsvarsministeren fastsætte regler om, at et område, hvor en gruppe eller sammenslutning, som nævnt i § 114 e er part i en væbnet konflikt, skal være omfattet af stk. 1. Folketinget kan ved en folketingsbeslutning ophæve regler fastsat af justitsministeren efter 1. pkt.

Stk. 4. Justitsministeren eller den, ministeren bemyndiger til det, tillader efter ansøgning, at en person indrejser eller opholder sig i et område som nævnt i stk. 1, hvis indrejsen eller opholdet har et anerkendelsesværdigt formål. En tilladelse kan omfatte en gruppe af personer, der er tilknyttet en bestemt virksomhed eller organisation m.v.

Stk. 5. Justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om indgivelse af ansøgninger efter stk. 4, herunder om fristen herfor. Justitsministeren kan i den forbindelse fastsætte, at afgørelser efter stk. 4 ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed.»

Bakgrunnen for lovendringen var et behov for å styrke innsatsen mot deltakelse for terrorgrupper i væpnede konflikter i utlandet (Lovforslag nr. L 187 punkt 2.3 side 8). Det vil etter straffebudet være tilstrekkelig å føre bevis for at den siktede har reist til eller oppholdt seg i det aktuelle området, uten at man behøver føre bevis for at vedkommende har overtrådt straffelovens terrorbestemmelser. Derfor ble innreise- og oppholdsforbudet ansett for i visse saker å kunne gjøre det lettere å straffe personer som reiser til konfliktområder for å delta i væpnet konflikt for blant annet en terrororganisasjon (Lovforslag nr. L 187 punkt 4.3 side 13). Kravet om forutgående tillatelse til innreise og opphold gjelder også for statsborgere av den aktuelle staten, men vil ikke ramme personer som hverken har dansk statsborgerskap eller bosted i Danmark (Lovforslag nr. L 187 punkt 4.3 side 14).

Lovbestemmelsen er inspirert av australske regler om innreise- og oppholdsforbud som trådte i kraft 1. desember 2014, og som er nærmere omtalt i Prop. 44 L (2015–2016) punkt 3.3.2 side 20. Fullmaktshjemmelen i § 114 j. stk. 3 er benyttet ved bekendtgørelse nr. 1200 28. september 2016.

Det danske innreise- og oppholdsforbudet er ikke ment som gjennomføring av forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen. Det danske Justitsministeriet ga ved kommissorium 8. oktober 2014 Straffelovrådet et utredningsoppdrag som blant annet omfattet spørsmålet om sikkerhetsrådsresolusjon 2178 krevde lovendringer. Ved brev 7. september 2015 anmodet Justitsministeriet om at Straffelovrådet også vurderte om en dansk tiltredelse til Rigaprotokollen ville kreve lovendringer. I Straffelovrådets betænkning nr. 1559 om væbnede konflikter i udlandet konkluderte man med at den danske straffeloven oppfylte kriminaliseringsforpliktelsene (punkt 7.4 side 203):

«Efter Straffelovrådets opfattelse er der endvidere ikke anledning til at indføre et nyt delikt om at rejse til et fremmed land for at begå terrorhandlinger mv. Efter Straffelovrådets opfattelse vil det således ikke være hensigtsmæssigt særskilt at kriminalisere forberedelseshandlinger netop i form af at rejse til et fremmed land. At FN’s Sikkerhedsråd har udstedt en resolution særligt om dette emne, er således efter Straffelovrådets opfattelse ikke tilstrækkelig grund til, at bestemte forberedelseshandlinger til terrorhandlinger mv. skal behandles på en anden måde end andre forberedelseshandlinger. Det er derfor både tilstrækkeligt og mest hensigtsmæssigt, at sådanne handlinger fortsat kriminaliseres ved de almindelige forsøgsbestemmelser.»

Det ble også vist til at den forklarende rapporten til Rigaprotokollen uttrykkelig angir at medlemsstatene ikke er forpliktet til å kriminalisere reiser til utlandet med terrorformål som et selvstendig straffebud, og at kriminaliseringen også kan skje i form av kriminalisering av forsøk eller medvirkning til terrorisme, jf. rapportens pkt. 51, 53, 58 og 61.

Danmark er ikke bundet av EU-direktiv 2017/541. Det var derfor ikke behov for endringer i den danske straffelovgivningen for å gjennomføre direktivet.

3.3.4 Finland

I Finland vedtok riksdagen i oktober 2016 endringer i blant annet den finske straffeloven for å gjennomføre sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Lovendringene trådte i kraft 1. desember 2016. I forarbeidene fremgår at det alminnelige straffansvaret for forsøk på terrorhandlinger ikke ble ansett tilstrekkelig til å ramme reiser som nevnt i sikkerhetsrådsresolusjonen (RP 93/2016 rd punkt 2.4.2 side 19). Derfor ble det tatt inn en ny 5 b § i strafflagen 34 a kap. om reiser med terrorformål. Straffansvaret gjaldt for «finsk[e] medborgare eller en person som med stöd av 1 kap. 6 § 3 mom. jämställs med en finsk medborgare, eller en person som reser från finskt territorium», og kun til stater der den reisende ikke var statsborger eller fast bosatt. Det krevdes videre at den reisende hadde hensikt om å begå eller forberede en terrorhandling (1 og 2 §§), lede en terrororganisasjon (3 §), delta i en terrororganisasjons virksomhet (4 §), gi eller motta opplæring i terrorisme (4 a og 4 b §§), rekruttere til eller finansiere en terrorhandling (4 c og 5 §§), eller å finansiere en terrororganisasjon (5 a §). Forsøk på å foreta en slik reise var straffbart etter mom. 2.

Den 9. november 2018 vedtok riksdagen endringer i strafflagen, herunder blant annet 5 b §, for å gjennomføre EU-direktiv 2017/541. Lovvedtaket bygger på Proposition RP 30/2018 rd, og trådte i kraft 15. november 2018. Den nye 5 b § lyder slik:

«Resa i syfte att begå et terroristbrott

Den som reser till en annan stat i avsikt att där begå ett i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 eller 5 a § avsett brott ska, om gärningen inte utgör brott enligt någon av de paragraferna, för resa i syfte att begå ett terroristbrott dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Försök är straffbart.»

I tillegg til de handlinger som tidligere var omfattet av det videregående forsettet, er nå også reiser med formål om å begå tilvirking mv. av radiologiske våpen som nevnt i 1 a § i strafflagen, omfattet av 5 b §. Straffebudet i 4 b §, om mottakelse av opplæring i terrorisme, er endret for å oppfylle kravet etter EU-direktivet, slik at det nå også omfatter opplæring gjennom selvstudier (RP 30/2018 rd punkt 1 side 41).

Det finske straffebudet går noe lenger enn forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjonen, Rigaprotokollen og EU-direktivet ved at reiser med formål om å begå alle terrorrelaterte handlinger som er straffbare etter finsk rett, er kriminalisert. Eksempelvis omfattes også reiser med formål om å begå rekruttering til terrorhandlinger etter 4 c §. Begrunnelsen er at de øvrige terrorrelaterte handlingene også er svært alvorlige, og utgjør en like stor sikkerhetstrussel som å forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller å gi eller motta opplæring i terrorisme (RP 30/2018 rd punkt 1 side 43).

Etter den nye 5 b § er det også straffbart å foreta en reise med terrorformål til en stat der den reisende er statsborger eller fast bosatt. Dette er i samsvar med EU-direktivets artikkel 9. Når det gjelder reiser til Finland, valgte regjeringen alternativ a i direktivets artikkel 9 nr. 2, slik at også reiser til Finland er straffbart etter strafflagen 5 b §. Dette begrunnes med at det for Finland utgjør en større og mer konkret trussel når noen reiser til deres territorium for å begå en terrorhandling, enn når noen reiser fra Finland til utlandet med slikt formål. I tillegg fremhever regjeringen at dette alternativet ikke vil medføre overlapping med andre straffbare forberedelseshandlinger (RP 30/2018 rd punkt 1 side 43). Grundlagen 9 § 3 mom., om at finske statsborgere ikke kan hindres i å reise inn i landet, ble ikke ansett å stenge for at 5 b § også rammer finske statsborgere som reiser til Finland. Heller ikke grundlagen 9 § 2 mom., om retten til å forlate landet, ble ansett å stenge for den foreslåtte 5 b § (RP 30/2018 rd punkt 4.2 side 108).

Lovbruddet fullbyrdes først når gjerningspersonen befinner seg på reisemålets territorium, for eksempel når vedkommende med fly ankommer flyplassen (RP 30/2018 rd punkt 2.1 side 100). Fram til fullbyrdelsestidspunktet er handlingen straffbar i forsøksfasen etter 2 mom.

Ved lovendringen i oktober 2016 ble forpliktelsen til å kriminalisere organisering og tilrettelegging av reiser med terrorformål (OP 6 bokstav c i sikkerhetsrådsresolusjon 2178) ansett oppfylt gjennom straffebestemmelsene om medhjelp i 5 kap. 6 § i strafflagen (RP 93/2016 rd side 29 og 30). For å oppfylle forpliktelsene etter EU-direktivet ble det imidlertid ansett nødvendig å vedta et nytt straffebud ved lovendringen i 2018. Regjeringen viste til at artikkel 11 krever at finansiering av også slike handlinger kriminaliseres, samt at det forutsettes i artikkel 13 at det ikke skal kreves en forbindelse til et annet spesifikt lovbrudd i direktivets øvrige bestemmelser (RP 30/2018 rd punkt 1 side 43–44). Den finske regjeringen tolket altså artikkel 13 slik at den gjelder lovbruddets relasjon til selve reisen, og dermed annerledes enn den svenske regjeringen i Prop. 2017/18:174 side 77. Organisering og tilrettelegging av reiser med terrorformål er nå straffbart etter 5 c § i den finske strafflagen. Medvirkning til slike handlinger skal derimot ikke straffes, jf. 2 mom.

Finansiering av terrorisme er straffbart etter strafflagen 34 a kap. 5 §. Ved gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 2178 i 2016 ble det inntatt henvisning til 5 b § om reiser med terrorformål i bestemmelsens 2 mom. For å oppfylle forpliktelsene etter EU-direktivets artikkel 11, ble det ved lovendringen i 2018 også inntatt en henvisning til den nye 5 c § om organisering og tilrettelegging av reiser med terrorformål. Forsøk på finansiering av terrorisme er også straffbart, jf. 3 mom.

Strafflagen 5 kap. 5 § inneholder en generell kriminalisering av anstiftan, slik at forpliktelsen etter EU-direktivets artikkel 14 nr. 2 er oppfylt. Videre oppfyller den finske strafferettsreguleringen, med endringene i 2018, EU-direktivets artikkel 13 om at det ikke skal kreves en forbindelse mellom det aktuelle lovbruddet og andre terror- og terrorrelaterte handlinger (RP 30/2018 rd punkt 1 side 51).

3.4 Deltakelse i organisasjoner med terrorformål

Rigaprotokollen inneholder i artikkel 2 nr. 2 en forpliktelse til å kriminalisere organisasjonsdeltakelse med terrorformål. I artikkel 2 nr. 1 er dette definert som deltakelse i en organisasjons eller gruppes aktiviteter med formål om å begå eller medvirke til at organisasjonen eller gruppen begår en eller flere terrorhandlinger.

Bestemmelsen er ment å supplere forpliktelsen til å kriminalisere rekruttering til terror i artikkel 6 i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme. I tilfeller hvor rekrutteringen skjer til en terrororganisasjon, skal også den som lar seg rekruttere kunne straffes, jf. den forklarende rapporten til protokollen punkt 31. Også den som på eget initiativ deltar med terrorformål i en gruppe eller organisasjon, rammes.

Artikkel 2 definerer ikke hva slags organisasjoner eller grupper det skal være straffbart å delta i. Det avgjørende er gjerningspersonens formål med deltakelsen. Protokollen gir statene en viss frihet i hvordan forpliktelsen gjennomføres på dette punkt, da det ikke er noen internasjonal bindende definisjon av begrepene terrororganisasjon eller terrorgruppe, jf. den forklarende rapporten til protokollen punkt 37. Statene kan blant annet presisere og definere hva slags organisasjoner det skal være straffbart å delta i. Hva slags former for deltakelse som skal rammes, er ikke definert i protokollen eller utdypet i den forklarende rapporten.

Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 inneholder ikke en forpliktelse knyttet til deltakelse i terrororganisasjoner.

Etter gjeldende rett er deltakelse i terrororganisasjoner straffbart etter straffeloven § 136 a om straff for deltakelse mv. i en terrororganisasjon. Bestemmelsen viderefører straffeloven 1902 § 147 d. Begge bestemmelsene ble innført ved lov 21. juni 2013 nr. 85.

Straffeloven § 136 a første ledd rammer den som «danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller annen materiell støtte til en terrororganisasjon, når organisasjonen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler». Med terrororganisasjon menes en organisasjon som enten har som hovedformål å begå terrorhandlinger, eller hvor det å begå terrorhandlinger er en vesentlig del av gruppens virksomhet, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 14.1 side 86.

Etter departementets vurdering oppfyller straffeloven § 136 a kriminaliseringsforpliktelsen etter Rigaprotokollen artikkel 2. Den norske bestemmelsen går noe lenger, idet den ikke oppstiller krav om at gjerningspersonen må ha terrorformål med deltakelsen. Det er tilstrekkelig at gjerningsperson utviser forsett om at organisasjonen er en terrororganisasjon som har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 7.6 side 42. Det vil si at deltakeren må kjenne til, eller legge til grunn som overveiende sannsynlig, de faktiske forhold som gjør gruppen til en terrororganisasjon i lovens forstand.

Det er etter dette ikke nødvendig med lovendringer for å oppfylle artikkel 2 i Rigaprotokollen.

3.5 Mottakelse av opplæring i terrorisme

Rigaprotokollen inneholder i artikkel 3 nr. 2 en forpliktelse til å kriminalisere mottakelse av terroropplæring. Etter artikkel 3 nr. 1 omfatter dette å motta instruksjoner, herunder å erverve kunnskap eller praktiske ferdigheter, fra en annen person om fremstilling eller bruk av sprengstoff, skytevåpen eller andre våpen eller skadelige eller farlige stoffer, eller om andre spesifikke metoder eller teknikker, med formål om å begå eller medvirke til en terrorhandling. Forpliktelsen omfatter ikke rene selvstudier. Selv om både fysisk deltakelse på en treningsleir og opplæring via elektroniske kommunikasjonsmidler rammes, forutsetter sistnevnte at vedkommende deltar i en interaktiv opplæring, jf. den forklarende rapporten punkt 40.

Bestemmelsen er ment å speile forpliktelsen til å kriminalisere det å gi opplæring i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme artikkel 7, jf. den forklarende rapporten til protokollen punkt 38.

Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 inneholder ikke en forpliktelse til å kriminalisere opplæring i terrorisme, utover reiser som har opplæring i terrorisme som formål og ulike former for bistand til slike reiser (se punkt 3.6.1 og 3.7.1 om dette).

Etter gjeldende rett er mottakelse av terroropplæring kriminalisert i straffeloven § 136 bokstav d. Straffansvaret for den som gir opplæringen er fastsatt i straffeloven § 136 bokstav c. Bestemmelsene rammer opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet til å utføre eller bidra til utførelsen av en terrorhandling. Bokstav c gjennomfører europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme artikkel 7, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.5 side 200–204. Straffeloven § 136 bokstav d ble føyet til ved lov 21. juni 2013 nr. 85, og er ment å utvide straffeansvaret for terroropplæring, slik at både lærer og elev kan straffes, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 5.7 side 27–28. Straffansvaret for den som mottar opplæring er avgrenset på tilsvarende måte som for den som gir opplæringen. Rene selvstudier omfattes ikke, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 14.1 side 86. Bestemmelsen rammer dermed slik mottakelse av opplæring som omfattes av forpliktelsene i Rigaprotokollen artikkel 3.

Departementet legger til grunn at straffeloven § 136 bokstav d fullt ut oppfyller forpliktelsen til å kriminalisere mottakelse av terroropplæring i Rigaprotokollen artikkel 3 nr. 2. Det foreslås dermed ingen lovendringer.

3.6 Reiser med terrorformål

3.6.1 Sikkerhetsrådsresolusjon 2178

Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 krever i bokstav a at det skal være straffbart å reise, eller forsøke å reise, med formål om å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller å gi eller motta opplæring til terrorisme.

Forpliktelsen er i utgangspunktet begrenset til reiser som foretas av statenes egne statsborgere. Dersom reisen eller reiseforsøket skjer fra statens eget territorium, omfattes likevel også reisende som ikke er statsborgere. Forpliktelsen er begrenset til reiser til land den reisende verken er bosatt i eller er borger av.

3.6.2 Rigaprotokollen

Rigaprotokollen artikkel 4 nr. 2, jf. nr. 1 pålegger statene å gjøre det straffbart å reise med formål om å begå, forberede eller ta del i en terrorhandling, eller for å gi eller motta opplæring til terrorisme. Også forsøk på slike reiser skal være straffbart, jf. artikkel 4 nr. 3.

Uttrykket «terrorhandling» skal ifølge den forklarende rapporten til protokollen punkt 19 forstås på samme måte som i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme, jf. punkt 3.2.2 over om straffeloven § 136. I europarådskonvensjonen artikkel 1 er terrorhandling definert som handlinger som omfattes av en rekke ulike konvensjoner om terror. Disse terrorkonvensjonene er gjennomført i norsk rett i spesialiserte straffebud i straffeloven kapittel 18, som såkalte terrorrelaterte handlinger, jf. punkt 3.2.1 over.

Rigaprotokollen artikkel 4 er ment å være et rettslig rammeverk som skal legge til rette for nasjonal implementering av sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav a. Ifølge protokollens forklarende rapport punkt 43 og 49 skal protokollen artikkel 4 ha samme rekkevidde som resolusjonen OP 6 bokstav a.

På samme måte som resolusjonen OP 6 bokstav a, er protokollen artikkel 4 begrenset til visse grupper av personer og til reiser til og fra visse territorier. For det første følger det av artikkel 4 nr. 2 at forpliktelsen er begrenset til reiser foretatt av statens egne borgere, og for øvrig reiser som finner sted fra statens eget territorium. Videre følger det av artikkel 4 nr. 1 at kun reiser til land den reisende verken er bosatt i eller er borger av, omfattes av kriminaliseringsforpliktelsen.

Reiser som foretas for å planlegge en terrorhandling er ikke uttrykkelig omfattet av forpliktelsen i artikkel 4. I den forklarende rapporten til protokollen punkt 60 fremgår likevel at uttrykket «forberede» («contribute») i artikkel 4 er ment å erstatte uttrykkene «planning» og «preparation» slik disse er brukt i sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav a. Videre fremgår at denne og andre terminologiske forskjeller mellom protokollen artikkel 4 og resolusjonen OP 6 bokstav a, ikke skal innebære noen realitetsforskjell.

Uttrykket «opplæring til terrorisme» skal forstås på samme måte som etter protokollen artikkel 3 og europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme artikkel 7, som er gjennomført i straffeloven § 136 bokstav c, jf. punkt 3.2.2 over. Det er forutsatt at det tilsvarende begrepet i sikkerhetsrådsresolusjon 2178, som ikke inneholder en egen definisjon, ikke går lenger enn dette, jf. punkt 52 i den forklarende rapporten.

Etter protokollen artikkel 4 er det tilstrekkelig at handlingene er straffbare som forsøk på eller medvirkning til overtredelse av ett eller flere selvstendige terrorrelaterte straffebud, jf. den forklarende rapporten punkt 51. Her heter det videre at protokollen bygger på at også kriminaliseringsforpliktelsene etter resolusjonen OP 6 bokstav a kan oppfylles ved at de aktuelle handlingene rammes som straffbart forsøk eller straffbare forberedelser.

3.6.3 Oppfyllelsen av forpliktelsene i gjeldende rett

Å reise for å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller for å gi eller motta terroropplæring, kan etter omstendighetene være straffbart som forsøk på terrorhandling etter straffeloven § 131 tredje ledd. Straffeloven § 131 tredje ledd gir en særskilt regulering av forsøksansvaret for så vidt gjelder terrorhandlinger. Det avgjørende for straffansvar etter § 131 tredje ledd er hvor langt gjerningspersonen har kommet i forberedelsen av en terrorhandling. Forberedelsene må være kommet til uttrykk i handlinger som vises i det ytre og som «legger til rette for og peker mot gjennomføringen» av en terrorhandling, jf. straffeloven § 131 tredje ledd. Med dette menes at «gjerningspersonen må ha foretatt reelle og alvorlige forberedelser med sikte på å gjennomføre en terrorhandling», jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 14.1 side 85. Videre må handlingene være foretatt med forsett om å fullbyrde en terrorhandling. Det kreves likevel ikke at gjerningspersonen har tatt en beslutning om alle detaljer om selve gjennomføringen, eller at beslutningen gjelder en helt konkret terrorhandling, jf. Prop. 131 L (2012–2013) punkt 14.1 side 84.

Utenlandsreiser kan etter omstendighetene representere reelle og alvorlige forberedelser til en terrorhandling. Overtredelse av straffbarhetsgrensen vil nok likevel vanligvis måtte forutsette at gjerningspersonen har foretatt seg mer enn kun å reise. Unntak kan tenkes i tilfeller hvor reisen er en del av gjennomføringen av selve terrorhandlingen, for eksempel ved forsøk på flykapring i terrorhensikt, jf. straffeloven § 139, jf. § 131 første ledd jf. tredje ledd. Også forsøk på reiser skal være straffbare etter sikkerhetsrådsresolusjonen og Rigaprotokollen.

Kriminaliseringsforpliktelsene omfatter bare reisende som har til formål å begå terrorhandlinger mv. Et slikt formål vil vanskelig kunne bevises hvis ikke gjerningspersonen har foretatt forberedelser som belyser formålet med reisen. I praksis vil dermed antakelig straffeloven § 131 tredje ledd ramme slike reiser som omfattes av forpliktelsene i sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav a og Rigaprotokollen artikkel 4.

Det utvidede forsøksansvaret i straffeloven § 131 tredje ledd gjelder likevel bare terrorhandlinger som definert i bestemmelsens første og annet ledd. Det omfatter ikke reiser med formål å gi eller motta terroropplæring eller andre terrorrelaterte handlinger som omfattes av terrorbegrepet i Rigaprotokollen, dersom ikke vilkårene i § 131 første og annet ledd samtidig er oppfylt.

At enkelte reiser med terrorrelaterte formål kan falle utenfor straffansvaret etter straffeloven § 131 tredje ledd, betyr likevel ikke at de vil være straffrie etter norsk rett. Å reise for å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorrelaterte handlinger eller for å gi eller motta terroropplæring, kan etter omstendighetene være straffbart som terrorforbund etter straffeloven § 133. Som ellers i straffeloven vil forbund si at to eller flere personer avtaler at de skal begå en straffbar handling. Avtalen kan være uttrykkelig eller underforstått. Det kreves ikke at den er inngått skriftlig eller at den avklarer alle detaljer om selve gjennomføringen. Avtalen må ikke dreie seg om en bestemt eller konkret handling, så lenge den gjelder en terrorhandling eller terrorrelatert handling, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.3 side 317.

Bestemmelsen rammer den som «planlegger eller forbereder» en terrorhandling ved å inngå «forbund» med noen annen. Også forbund om ulike terrorrelaterte handlinger rammes (straffeloven §§ 138, 139, 141, 143 og 144), men forbund om terrortrening (§ 136 bokstav c og d) rammes i utgangspunktet ikke. Bestemmelsen rammer ikke andre former for planlegging eller forberedelse enn det å inngå forbund, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 15 side 95. Straffansvaret etter forbundsbestemmelsen er likevel vidtgående. Både medvirkning til og forsøk på å inngå terrorforbund er straffbart, jf. straffeloven §§ 15 og 16. Også forbund om å medvirke til terror- og terrorrelaterte handlinger rammes, for eksempel avtale om å delta i planlegging og forberedelser til en slik handling.

Antakelig vil de fleste som forsøker eller begir seg ut på en reise til utlandet med formål om å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, ha gjort avtaler om dette med andre involverte eller medvirket til eller forsøkt på dette. Også opplæring i terror vil antakelig ofte gis eller mottas som ledd i en uttrykkelig eller underforstått avtale om å begå eller medvirke til terrorhandling eller terrorrelatert handling. Dermed vil antakelig straffeloven § 133 i praksis ramme de fleste tilfeller som omfattes av kriminaliseringsforpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav a og Rigaprotokollen artikkel 4. En del tilfeller av reiser til utlandet med formål om å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger eller terrorrelaterte handlinger vil dessuten kunne rammes som deltakelse i en terrororganisasjon, jf. straffeloven § 136 a. I dagens situasjon vil antakelig de fleste som kan tenkes å foreta reiser med terrorformål, ha tilknytning til en terrororganisasjon. I Oslo tingretts dom 4. april 2017 (TOSLO-2016-84225-2) ble en person dømt for forsøk på deltakelse i en terrororganisasjon. Han hadde påbegynt en reise for å slutte seg til terrororganisasjonen ISIL i Syria, og forut for dette blant annet kjøpt flybillett og utstyr til reisen og oppholdet.

Tilfeller som kan falle utenfor, er hvor den reisende opererer alene eller i et samvirke som på reisestadiet ikke har munnet ut i en avtale eller forsøk på dette eller utgjør deltakelse i en terrororganisasjon. For så vidt gjelder terrorhandlinger vil slike tilfeller likevel dekkes av straffeloven § 131 tredje ledd.

Straffeloven § 145 rammer rettsstridig deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet. Bestemmelsen krever ikke terrorhensikt eller annen terrortilknytning. Bestemmelsen inneholder i annet ledd et tilsvarende utvidet forsøksansvar som straffeloven § 131 tredje ledd. Annet ledd første punktum angir likevel uttrykkelig det å påbegynne en reise til området hvor deltakelsen skal skje, som et eksempel på en handling som legger til rette for og peker mot deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt:

«Den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som nevnt i første ledd, og som påbegynner sin reise til området eller foretar andre handlinger som legger til rette for og peker mot gjennomføringen, straffes for forsøk.»

Selv om dette forsøksansvaret i prinsippet ikke er videre enn etter straffeloven § 131 tredje ledd, vil en reise kunne ligge tettere opp til en fullbyrdet overtredelse av § 145 første ledd, som blant annet ikke forutsetter at gjerningspersonen begår en voldshandling, enn til en terrorhandling etter straffeloven § 131 første ledd.

Utfordringer knyttet til utenlandske krigere som deltar i væpnede konflikter med terrorformål er en viktig del av bakgrunnen for sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen. Reisende med terrorformål som også skal delta militært i væpnet konflikt, vil i stor grad kunne rammes av straffeloven § 145. De folkerettslige forpliktelsene er imidlertid ikke begrenset til reiser som gjelder militær deltakelse i væpnet konflikt. Straffeloven § 145 er dermed ikke i seg selv tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178 og Rigaprotokollen.

Alle reiser som skjer fra norsk territorium kan rammes av straffeloven dersom vilkårene for straff for øvrig er oppfylt, jf. straffeloven § 4. Ved at de ovenfor nevnte bestemmelser er plassert i straffeloven kapittel 18, vil også straffbare reiser som skjer fra utlandet kunne straffes i Norge dersom gjerningspersonen er norsk borger eller er bosatt her, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 10 og andre ledd. Også straffbare reiser som foretas fra utlandet av en utlending kan straffes i Norge dersom vedkommende oppholder seg i Norge, unntatt etter § 145, jf. straffeloven § 5 tredje ledd jf. første ledd nr. 10.

3.6.4 Forholdet til menneskerettighetene

Grunnloven § 106 annet ledd lyder:

«Ingen kan nektes å forlate riket med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt.​ Norske statsborgere kan ikke nektes adgang til riket.»

Grunnloven § 106 ble tilføyet ved grunnlovsreformen i 2014. Bestemmelsen er utformet med utgangspunkt i internasjonale menneskerettigheter, se Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 34 side 197–202. Departementet tar i det følgende utgangspunkt i relevante internasjonale bestemmelser.

Fjerde tilleggsprotokoll til den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK TP 4) artikkel 2 nr. 2 lyder:

«Enhver skal være fri til å forlate ethvert land, også sitt eget.»

I utgangspunktet vil et forbud mot å reise med terrorformål til et annet land være et inngrep i denne rettigheten. For at et slikt inngrep skal være rettmessig, må vilkårene i EMK TP 4 artikkel 2 nr. 3 være oppfylt. Det vil si at innskrenkninger må være i samsvar med lov og være nødvendige i et demokratisk samfunn, av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, for å opprettholde samfunnsordenen (ordre public), for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

EMK TP 4 artikkel 3 nr. 1 gjelder forbud mot utvisning av egne statsborgere:

«Ingen skal bli utvist fra territoriet til den stat han er borger av, verken ved en individuell eller en kollektiv forholdsregel»

EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2 fastsetter at statene heller ikke kan nekte egne borgere innreise:

«Ingen skal bli berøvet retten til adgang til territoriet til den stat han er borger av.»

FNs konvensjon om sivile og politisk rettigheter (SP) artikkel 12 nr. 4 lyder:

«Ingen skal vilkårlig berøves retten til å reise inn i sitt eget land.»

Både EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2 og SP artikkel 12 nr. 4 beskytter borgerne mot at muligheten for å reise inn til egen stat avskjæres. SP artikkel 12 nr. 4 forutsetter at statene har adgang til å beskjære rettigheten, så fremt det ikke skjer «vilkårlig». I utgangspunktet fremstår EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2 som ubetinget, idet den ikke eksplisitt gir adgang til inngrep. Det er likevel ikke meningen at artikkel 3 nr. 2 skal gi en uinnskrenket rett til å reise til egen stats territorium. Avviket mellom SP artikkel 12 nr. 4 og EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2 er kommentert i den forklarende rapporten til fjerde tilleggsprotokoll. I punkt 28 heter det at:

«The Committee considered that this paragraph should not contain the word «arbitrarily», which appears in Article 12, paragraph 4, of the United Nations’ draft.

It was understood, however, that an individual’s right to enter the territory of the State of which he was a national could not be interpreted as conferring on him an absolute right to remain in that territory. For example, a criminal who, having been extradited by the State of which he was a national, then escaped from prison in the other State, would not have an unconditional right to seek refuge in his own country. Similarly, a soldier serving on the territory of a State other than that of which he is a national, would not have a right to repatriation in order to remain in his own country.»

Selv om det er uenighet i internasjonal juridisk teori om hvorvidt det kan innfortolkes en inngrepshjemmel i artikkel 3, må rekkevidden av det vernet bestemmelsen gir, uansett fastlegges gjennom tolkning. Det kan tenkes flere eksempler hvor statene klart må kunne oppstille begrensninger i eller vilkår for innreise, uten at statens egne borgere dermed fratas retten til adgang til territoriet i strid med EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2. Blant annet må statene kunne oppstille krav om at innreisende kan godtgjøre at de har rett til innreise ved å være borgere av staten, for eksempel ved å vise pass eller annen legitimasjon. I praksis oppstiller alle stater også begrensninger i hva slags gjenstander som det er lov å bringe med seg inn på statens territorium. Lovlige gjenstander kan i mange tilfeller kun medbringes mot avgifter. Den som medbringer ulovlige gjenstander eller ikke fortoller gjenstander når dette er pliktig, kan i mange tilfeller straffes ved innreise til egen stat. Stater anser seg berettiget til å kontrollere personer og deres bagasje ved grensepassering til statens territorium, også statens egne borgere. Den som oppholder seg i utlandet etter å ha begått et straffbart forhold som er undergitt hjemstatens jurisdiksjon, må dessuten finne seg i å bli pågrepet og fengslet ved retur til hjemstaten.

Departementet er ikke kjent med relevant praksis fra EMD som berører tolkningen av EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2 og rekkevidden av det vernet bestemmelsen gir. Hvor langt vernet rekker, må fastlegges ved tolkning, blant annet i lys av artikkel 3 nr. 1. Restriksjoner rettet mot statens egne borgere som vil innebære en de facto utvisning eller et innreiseforbud til statens territorium, vil åpenbart være i strid med EMK TP 4 artikkel 3 nr. 2. Begrensninger eller vilkår for innreise som har legitime formål, som er rettet mot enhver og som det ikke er urimelig å forvente at reisende forholder seg til, må på den annen siden anses for å falle utenfor vernet. I slike tilfeller kan ikke retten til «adgang til territoriet» sies å være «berøvet». I eksepsjonelle tilfeller kan det nok tenkes reguleringer som blir så inngripende i innreisemulighetene at artikkel 3 nr. 2 må anses krenket. Det kan kanskje særlig tenkes hvis det stilles vilkår som er svært byrdefulle å overholde i vedtak rettet mot enkeltpersoner eller i generelle bestemmelser som i praksis kun er rettet mot spesifikke personer eller avgrensede grupper i samfunnet.

3.6.5 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet to alternative forslag til lovendringer.

Alternativ 1 var å endre straffeloven § 131 tredje ledd. Det ble vist til at det utvidede forsøksansvaret etter denne bestemmelsen kunne være tilstrekkelig for å oppfylle kriminaliseringsforpliktelsen etter Rigaprotokollen. Dette forutsatte at henvisninger til straffebud som rammer terrorrelaterte handlinger som er omfattet av protokollen, føyes til bestemmelsen. I tillegg måtte forsøk på straffeloven § 136 bokstav c og d omfattes, for at reiser med formål om å gi eller motta terrortrening skulle rammes av det utvidede forsøksansvaret. Det kunne også vurderes om henvisningene også bør omfatte straffeloven § 136 bokstav a og b.

Forslaget ville medføre at alle handlinger som skal anses som terrorhandlinger i Rigaprotokollens forstand omfattes av det utvidede forsøksansvaret etter straffeloven § 131 tredje ledd. Dermed ville reiser med alle de formål som beskrives i Rigaprotokollen, rammes, forutsatt at vilkårene i § 131 tredje ledd er oppfylt. En slik lovendring ville imidlertid medføre en vesentlig utvidelse av forsøksansvaret for denne typen handlinger, utover slik reisevirksomhet som kriminaliseringsforpliktelsene gjelder.

Alternativ 2 var et nytt, spesialisert straffebud. Departementet viste til at et eget straffebud ikke var påkrevd etter Rigaprotokollen, men at strukturen i straffeloven kapittel 18 bygger på at folkerettslige kriminaliseringsforpliktelser bør gjennomføres i spesialiserte straffebestemmelser. Det ble spesielt vist til behovet for å kunne synliggjøre en lojal gjennomføring av folkerettslige forpliktelser. Et eget straffebud ville innebære en spissere kriminalisering av reisevirksomhet enn det første alternativet.

3.6.6 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen tiltrer som et generelt utgangspunkt arbeidet med å tilpasse norsk straffelov og straffeprosesslov for å sikre at lovgivningen er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, også der slike handlinger i utgangspunktet vil kunne fanges opp av eksisterende straffebestemmelser utenfor straffelovens terrorkapittel. Foreningen fremholder imidlertid at det i dette arbeidet må sikres at straffebestemmelsene er klare og tilgjengelige, samt at forslagene ikke gir utilsiktede konsekvenser i form av utvidede hjemler for tvangsmidler uten at dette er tvingende nødvendig. Det er også viktig at forslagene reelt sett er nødvendige – straffelovens terrorkapittel synes i høy grad å fange opp de praktisk sett tenkelige straffverdige handlinger. Foreningen uttaler videre:

«Etter gjeldende rett vil reiser for å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, etter omstendighetene være straffbart som forsøk på terrorhandling etter straffeloven § 131 tredje ledd. Dette utvidede forsøksansvaret, i kombinasjon med den utstrakte kriminaliseringen av ulike forbund om terrorrelaterte handlinger, samt forbudet mot deltakelse i terrororganisasjoner, synes i utgangspunktet å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser i kjernen av dette området.

En mer spesifikk kriminalisering av reisevirksomhet synes i første rekke å være aktuelt for å fange opp reiser med det formål å gi eller motta terroropplæring, der forsøksgrensen etter strl § 136 ikke er nådd. I den grad dette anses nødvendig for å tilfredsstille Rigaprotokollen art 4, bør dette skje gjennom en tilføyelse i den aktuelle straffebestemmelsen i § 136, ikke gjennom en tilføyelse i straffeloven § 131 tredje ledd.

En ren tilføyelse i strl § 131 (alternativ 1) vil innebære at adgangen til romavlytting utvides, jf. strpl § 216 m. En slik konsekvens vil være svært uheldig. En utvidelse av adgangen til romavlytting til å gjelde lovbrudd med en strafferamme på inntil seks år, jf. § 136, bør ikke skje uten grundig og særskilt overveielse. Romavlytting er svært inngripende og bør etter Advokatforeningens mening fortsatt være reservert de aller alvorligste forbrytelser.

Også et nytt straffebud (alternativ 2) vil slik det er foreslått, utvide adgangen til skjulte tvangsmidler, ved at strafferammen for visse terrorrelaterte lovbrudd økes fra seks til 10 års fengsel.

Dette er i alle fall ikke nødvendig for å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser.

Forslaget vil snarere gi politi og påtalemyndighet økte muligheter for skjult ransaking (strpl § 200 a), teknisk sporing (strpl § 202 c) og kommunikasjonsavlytting (strpl § 216 a). Det er lite heldig dersom en slik utvidelse av politiets fullmakter skjer som en ren konsekvens av regler som tar sikte på justeringer i materiell lovgivning.»

Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess er enig i departementets vurderinger av behovet for lovendringer og kan i all hovedsak gi sin tilslutning til de foreslåtte endringene. Fagutvalget har preferanse for et nytt straffebud og slutter seg til departementets begrunnelse i høringsnotatet.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter forslaget om et nytt straffebud. Høringsinstansene viser til departementets begrunnelse i høringsnotatet og til at løsningen vil være mest i tråd med struktur og systematikk i straffeloven kapittel 18.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste viser til saker fra rettspraksis som illustrerer at noen handlinger som vil rammes av et nytt straffebud, allerede er kriminalisert som forsøk på deltakelse i en terrororganisasjon etter straffeloven § 136 a, jf. § 16. De uttaler at et nytt straffebud vil kunne være et supplement til dette. Politiets sikkerhetstjeneste mener at et nytt straffebud vil gi et tydeligere straffansvar.

Politidirektoratet er enig i at eksisterende straffebud i stor grad fanger dem som reiser ut av Norge med terrorformål. Direktoratet fremholder imidlertid at disse bestemmelsene har vanskelige bevistemaer. Dette, sett i sammenheng med at vi er inne i en tid med økende utfordringer knyttet til norske borgere som reiser ut for å delta i terrorvirksomhet i konfliktområder, tilsier etter direktoratets syn at det er hensiktsmessig å foreta presiseringer i straffansvaret. Om valget mellom de to alternativene som ble utredet i høringsnotatet, uttaler direktoratet:

«I dagens bestemmelse i strl. § 131 tredje ledd, om forberedelse av terrorhandlinger, kreves det at gjerningspersonen har foretatt ‘handlinger som legger til rette for og peker frem mot gjennomføringen’ av handlinger som nevnt i første ledd. I forarbeidene, Prop. 113 L (2012–2013), punkt 8.8.3, vises det til at det som omtales som dagligdagse handlinger, inkludert ‘søk på internett, tilegnelse av informasjon mv’, normalt sett ikke er tilstrekkelig for å konstatere en forberedelseshandling. Hvis politiet blir kontaktet med bekymring om at en person vil reise ut av landet for [å] slutte seg til en terrororganisasjon, vil det derfor kreve nokså omfattende etterforskning bare for å konstatere skjellig grunn til mistanke for overtredelse av strl. § 131 tredje ledd. I tillegg bemerkes det at de mer håndfaste forberedelsene for deltakelse i terrororganisasjoner og utføring av terrorhandlinger, slik som innkjøp av relevant utstyr og opptrening mv., ikke nødvendigvis vil bli gjennomført i Norge, men etter ankomst til (nær)området der terrorhandlingen er tenkt gjennomført. Dette taler for å innføre et eget straffebud som konkret omfatter reise med terrorformål på lik linje med eksempelvis strl. § 136 som konkret omfatter oppfordring, rekruttering og opplæring til terror.

Videre er øvrige bestemmelser i strl. kapittel 18 pedagogisk bygd opp. Et eget straffebud som klart tilkjennegir at reise med terrorformål er straffbart vil derfor i seg selv kunne gi en viss preventiv effekt, slik strl. § 145 antas å gjøre. Videre vil en slik bestemmelse gi politiet en noe bedre mulighet til å anvende tvangsmidler, herunder kreve pass innlevert etter straffeprosessloven (strprl.) § 181, innmelding i Schengen Information System (SIS), og om nødvendig å foreta pågripelse. I noen tilfeller vil bestemmelsen kunne bidra til å hindre (ytterligere) radikalisering gjennom at påtenkt reise ikke blir gjennomført.»

Riksadvokaten uttaler:

«Innledningsvis vil en understreke at det ikke er uten prinsipielle betenkeligheter å kriminalisere forberedelseshandlinger, på et stadium i hendelsesforløpet hvor realiseringen av den straffverdige handlingen som en reelt sett ønsker å ramme, er avhengig av en rekke andre årsaksledd som formentlig ligger utenfor kontrollen til den som foretar den aktuelle forberedelseshandlingen. Desto større avstanden er frem til den faren en søker å avverge, desto strengere krav er det grunn til å stille til begrunnelsen for slik kriminalisering.

Forslaget om kriminalisering av reiser med formål om å delta i terror- og terrorrelaterte handlinger er begrunnet dels i et behov for lojalt å gjennomføre kriminaliseringsforpliktelser som en ikke oppfyller gjennom gjeldende straffelovgivning, og dels i et ønske om å synliggjøre at en lojalt følger opp disse forpliktelsene. Forslaget synes imidlertid ikke å springe ut av et underliggende behov for å utvide straffansvaret slik forslaget legger opp til. En kunne for eksempel reise spørsmål ved hvorvidt det er et reelt og praktisk behov for å kriminalisere reiser med formål å finansiere terrorhandlinger eller reiser med det formål å fremsette trusler om terror. Det er ikke opplagt at en i slike tilfeller har et tilstrekkelig godt begrunnet behov for å gripe inn med strafferettslige virkemidler på et så tidlig stadium i hendelsesforløpet. En innser imidlertid at rommet for å foreta slike kriminalpolitiske vurderinger i et tilfelle som dette, hvor det allerede foreligger folkerettslige bindinger, er begrenset. En kan vanskelig se at Norge kan unnlate lojalt å følge opp de aktuelle kriminaliseringsforpliktelsene. Nettopp av den grunn kan det imidlertid være på sin plass å minne om viktigheten av at den type kriminalpolitiske overveielser som her gjør seg gjeldende, foretas og kommer til uttrykk forut for at slike bindinger vedtas på internasjonalt nivå.

Departementet har skissert to alternative forslag for å gjennomføre de aktuelle forpliktelsene. Det første alternativet innebærer en utvidelse av bestemmelsen om fremskutt forsøk i straffeloven § 131 tredje ledd, mens det alternative forslaget går ut på å gjennomføre kriminaliseringsforpliktelsene i et eget straffebud. Etter riksadvokatens syn er det første alternativet mer betenkelig enn det andre. Ved å knytte regelen om fremskutt forsøk til terrorrelaterte handlinger, ender en reelt sett opp med å kriminalisere fremskutt forsøk på forberedelser til terrorhandlinger. Med det rammer en handlinger som i tid og forsett ligger nokså langt fra de terrorhandlingene som en reelt ønsker å motvirke/ramme. Resultatet av en slik lovgivningsteknikk er dessuten en nokså vag og «grenseløs» gjerningsbeskrivelse, noe riksadvokaten mener er uheldig. På dette punktet er forslaget om et eget straffebud mer spisset i sin avgrensning av området for det straffbare. I tillegg innebærer forslaget om en utvidelse av § 131 tredje ledd i langt større grad enn forslaget om et særskilt straffebud, en utvidelse av det (allerede) utvidede forsøksansvaret utover slik reisevirksomhet som kriminaliseringsforpliktelsene gjelder. Det er prinsipielt betenkelig all den tid det ikke er påvist noe underliggende behov for en slik utvidelse. I valget mellom de to forslagene har riksadvokaten derfor en klar preferanse for forslaget om et eget straffebud.»

3.6.7 Departementets vurdering

Departementet har kommet til at de folkerettslige forpliktelsene til å kriminalisere reiser med terrorformål etter Rigaprotokollen artikkel 4 og Sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav a bør gjennomføres i et eget, spesialisert straffebud. Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter denne løsningen, med unntak av Advokatforeningen.

Som påpekt i høringsnotatet, er ikke gjennomføring i et eget straffebud påkrevd etter protokollen eller resolusjonen. Straffeloven kapittel 18 bygger likevel på at folkerettslige kriminaliseringsforpliktelser bør gjennomføres i spesialiserte straffebestemmelser. Dette er et lovgivningspolitisk valg som er begrunnet i flere hensyn, jf. punkt 3.2.1 over, og som departementet fastholder.

Advokatforeningen og Riksadvokaten har under høringen stilt seg kritisk til behovet for å utvide straffansvaret slik forslaget legger opp til. Departementet har forståelse for standpunktet. Å reise til utlandet er i det ytre en lite påfallende handlemåte. Reisen kan ligge langt fra fullbyrdelsen av en skadelig handling, både i tid og i gjerningspersonens forsett. Dette gjelder særlig hvor formålet på reisestadiet begrenser seg til å forberede en terrorhandling eller å motta terrortrening. Antakelig vil langt fra alle som begir seg ut på en slik reise, begå terrorhandlinger. Vanskelighetene med å bevise på forhånd hva som er formålet med en reise, vil dessuten kunne medføre at straffansvar først og fremst vil være aktuelt for dem som returnerer. For denne gruppen finnes det allerede et vidtrekkende straffansvar i den utstrekning de har gjennomført det opprinnelige formålet med reisen.

Til tross for motforestillingene, mener departementet at det bør vedtas et eget, spesialisert straffebud mot reiser med terrorformål. Det avgjørende for departementets syn er behovet for å kunne synliggjøre en lojal gjennomføring av de folkerettslige forpliktelsene, som er viktig av hensyn til det internasjonale samarbeidet mot terror. Som Politidirektoratet fremholder i sin høringsuttalelse, kan det også ha en viss allmennpreventiv virkning at straffansvaret tydeliggjøres i et spesialisert straffebud. Et spesialisert straffebud innebærer en spissere kriminalisering enn det alternative forslaget om å gi det utvidede forsøksansvaret etter straffeloven § 131 tredje ledd generell anvendelse for straffeloven §§ 134 til 144 også for andre forberedelseshandlinger enn reiser med terrorformål. En slik lovendring ville medføre en vesentlig utvidelse av straffansvaret for slike handlinger, utover slik reisevirksomhet som de folkerettslige forpliktelsene gjelder.

I høringsnotatet vurderte departementet forslagets forhold til menneskerettighetene. Det ble konkludert med at forslaget ikke ville være i strid med retten til å reise inn til eget land, jf. fjerde tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK TP 4) artikkel 3 nr. 2. Det ble videre konkludert med at forslaget klart tilfredsstilte vilkårene for å gjøre inngrep i retten til å forlate ethvert land, jf. EMK TP 4 artikkel 2 nr. 2. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot departementets vurderinger. Departementet fastholder vurderingene, som gjelder tilsvarende for Grunnloven § 106 annet ledd. Det legges etter dette til grunn at forslaget er i samsvar med menneskerettighetene.

Departementet har merket seg at professor Erling Johannes Husabø i boken Terrorisme i norsk strafferett (2018) punkt 13.7.3 side 325–327 har ytret seg kritisk til et spesialisert straffebud av den karakter som foreslås i proposisjonen her. Husabø mener at de aktuelle folkerettslige forpliktelsene bør gjennomføres ved å supplere straffeloven § 136 a om deltakelse i en terrororganisasjon og § 136 bokstav c og d om å gi eller ta imot opplæring til terrorisme. Disse forslagene ligger utenfor rammen av høringen. Det kan være aktuelt å vurdere forslagene i forbindelse med et eventuelt samlet oversyn over straffeloven kapittel 18 på et senere tidspunkt, men etter departementets syn er det ikke opplagt at de vil være egnet til å oppfylle formålet om å synliggjøre en lojal gjennomføring av de aktuelle forpliktelsene.

3.6.8 Nærmere om utformingen av straffebudet om reiser med terrorformål

Departementet drøftet i høringsnotatet om bestemmelsen bare burde ramme den som «reiser», eller om den burde ramme både den som «reiser» og den som «påbegynner en reise». Ved den førstnevnte utformingen ville straffansvar for forsøk etter straffeloven § 16 være aktuelt for den som har forsett om å reise og som «foretar noe som leder direkte mot utføringen». Ved den sistnevnte utformingen burde det fastsettes at forsøk ikke straffes, slik at straffansvaret ikke blir for vidtgående. Det har vært delte meninger om spørsmålet under høringen. Politidirektoratet og Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess støtter den førstnevnte utformingen, mens riksadvokaten og Det nasjonale statsadvokatembetet støtter den sistnevnte utformingen. Departementet går inn for at bestemmelsen kun skal ramme den som «reiser», og ikke den som «påbegynner en reise», samt at reglene om forsøk etter straffeloven § 16 skal gjelde på vanlig måte. Dette vil etter departementets syn gi det tydeligste uttrykket for når straffansvaret begynner.

I høringsnotatet foreslo departementet at straffebudet skulle utformes slik at det rammer reiser som foretas for å «begå eller forberede» terrorhandlinger eller terrorrelaterte handlinger. Det ble stilt spørsmål ved om også reiser som foretas for å «planlegge» de aktuelle handlingene, burde rammes. Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste har under høringen gitt uttrykk for at straffebudet også burde ramme planlegging. Planlegging er også et eget alternativ etter sikkerhetsrådsresolusjonen. Det kan imidlertid hevdes at å «planlegge» etter en naturlig språklig forståelse faller inn under å «forberede», og at det derfor strengt tatt ikke er nødvendig å innta planlegging som et eget alternativ. Rigaprotokollen synes å bygge på dette, jf. punkt 3.6.2. «Planlegger eller forbereder» er imidlertid brukt i straffeloven § 133. Departementet foreslår å innta planlegging som et eget alternativ i bestemmelsen, i tillegg til «begå eller forberede».

Både resolusjonen og protokollen gjelder reiser med terrorrelaterte «formål» («purpose of»). Det vil være dermed være tilstrekkelig for å oppfylle forpliktelsene at straffansvaret rammer den som reiser «med hensikt» om å begå, planlegge eller forberede de aktuelle handlingene, jf. straffeloven § 22 første ledd bokstav a. Dette vil avgrense straffansvaret til de mest straffverdige reisene. På den annen side mener departementet at også reiser som foretas med sannsynlighetsforsett om å begå de aktuelle handlingene, jf. straffeloven § 22 første ledd bokstav b, er straffverdige. Alle høringinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, mener at kravet bør være forsett. Departementet går på denne bakgrunn ikke inn for å oppstille et særskilt hensiktskrav.

Straffansvar etter bestemmelsen forutsetter reisevirksomhet med forsett om å begå en nærmere bestemt handling. I høringsnotatet ble det foreslått at opplistingen av aktuelle handlinger skulle omfatte straffeloven §§ 131, 134, 135, 136 bokstav c og d samt 137 til 144. Departementet stilte også spørsmål ved om opplistingen burde omfatte § 136 bokstav a og b om oppfordring og rekruttering til terror. Under høringen har Politidirektoratet tatt til orde for at § 136 bokstav a og b bør omfattes, mens Politiets sikkerhetstjeneste har foreslått at også § 136 a om deltakelse i terrororganisasjon bør omfattes. Ingen andre høringsinstanser har kommentert spørsmålet. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet, og går dessuten inn for at § 136 bokstav a og b skal omfattes. Politiets sikkerhetstjeneste forslag om også å omfatte § 136 a har ikke vært på høring, og følges ikke opp i denne omgang.

Strafferammen foreslås satt til fengsel inntil 6 år. Dette er tilsvarende som i straffeloven § 145 om deltakelse i væpnet konflikt. Strafferammen etter § 145 skal ta høyde ikke bare for reisen til konfliktområdet, som rammes av annet ledd, men også selve deltakelsen i væpnet konflikt, som rammes av første ledd. Sistnevnte kan omfatte medvirkning til grove voldshandlinger. Strafferammen etter forslaget her må imidlertid gjenspeile at reisen skjer med terrorformål. Dersom en person som har reist ut med terrorformål i strid med forslaget til straffeloven § 136 b, har realisert formålet ved å begå en terrorhandling eller terrorrelatert handling, eller forsøkt på dette, vil andre straffebestemmelser med høyere strafferamme kunne komme til anvendelse.

De folkerettslige forpliktelsene til å kriminalisere reiser med terrorformål er i utgangspunktet begrenset til reiser som foretas av statens egne borgere og reiser fra statens eget territorium. Alle reiser fra norsk territorium vil rammes av forslaget, jf. straffeloven § 4. Ved at straffebudet plasseres i straffeloven kapittel 18, vil også reiser som skjer fra utlandet rammes dersom gjerningspersonen er norsk statsborger eller er bosatt her, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 10 og § 5 annet ledd, jf. første ledd nr. 10. Reiser som foretas fra utlandet av en utlending kan straffes i Norge dersom vedkommende oppholder seg i Norge, jf. straffeloven § 5 tredje ledd, jf. første ledd nr. 10.

3.7 Finansiering, organisering og tilrettelegging av reiser med terrorformål

3.7.1 Sikkerhetsrådsresolusjon 2178

Etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav b skal det være straffbart å fremskaffe eller samle inn økonomiske midler som skal finansiere reiser med terrorformål. Det vil si å finansiere reiser for personer som har til formål å begå, planlegge, forberede eller ta del i terrorhandlinger, eller å gi eller motta opplæring i terrorisme. Alle former for fremskaffelse eller innsamling skal ifølge resolusjonen rammes, uansett på hvilken måte det foregår og om det skjer direkte eller indirekte. Forpliktelsen omfatter personer som har hatt til hensikt å bidra til slike reiser eller har hatt kunnskap om at midlene skal benyttes til slike reiser.

Resolusjonen OP 6 bokstav c pålegger videre statene å gjøre det straffbart å organisere eller på annen måte legge til rette for reiser med terrorformål som nevnt. Rekruttering til slik reise skal også være straffbart.

Forpliktelsene er begrenset til finansiering og organisering mv. som foretas av statens egne borgere eller skjer på statens eget territorium.

Forpliktelsene etter bokstav b og c er – i likhet med bokstav a – også begrenset til finansiering av reiser som skjer til land den reisende verken er bosatt i eller er borger av. I motsetning til bokstav a omfattes likevel reiser som foretas av andre enn statens egne borgere fra andre staters territorium. Dermed synes statene å være forpliktet til å kriminalisere finansiering, organisering og tilrettelegging av reiser som ikke i seg selv behøver å være straffbare etter den aktuelle statens rett.

3.7.2 Rigaprotokollen

Rigaprotokollen artikkel 5 nr. 2 slår fast at statene skal kriminalisere finansiering av reise til utlandet med terrorformål. Finansiering omfatter etter artikkel 5 nr. 1 fremskaffelse eller innsamling av økonomiske midler som helt eller delvis setter en person i stand til å reise til en fremmed stat med terrorisme som formål, slik dette er definert i artikkel 4 nr. 1, jf. punkt 3.6.2 over. Alle former for fremskaffelse eller innsamling av økonomiske midler skal være straffbare, uansett på hvilken måte det gjøres, og om det skjer direkte eller indirekte.

Det fremgår av den forklarende rapporten punkt 55 til 57 at forpliktelsen i artikkel 5 er basert både på sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav b og på terrorfinansieringskonvensjonen. Blant annet heter det at uttrykket «økonomiske midler» skal forstås på samme måte som i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 1.

Protokollen artikkel 6 nr. 2 slår fast at statene også skal kriminalisere organisering og tilrettelegging på annen måte av reiser til utlandet med terrorformål. Dette omfatter etter artikkel 6 nr. 1 enhver form for organisering eller tilrettelegging som hjelper en person med å reise til en fremmed stat med terrorisme som formål, slik dette er definert i artikkel 4 nr. 1, jf. punkt 3.6.2 over.

For både finansiering, organisering og annen tilrettelegging omfatter kriminaliseringsforpliktelsen kun overtredelser begått av personer som har kunnskap om at de økonomiske midlene eller bistanden som gis, skal brukes til terrorisme.

Henvisningene i artikkel 5 og artikkel 6 til artikkel 4 nr. 1 innebærer at kriminaliseringsforpliktelsene er begrenset til finansiering av og bistand til reiser som skjer til et annet land enn det den reisende er bosatt i eller er borger av. Verken artikkel 5 eller artikkel 6 viser derimot til artikkel 4 nr. 2, som begrenser denne forpliktelsen til å kriminalisere reiser som foretas av statens egne borgere, eller fra statens eget territorium, jf. punkt 3.6.2 over. I likhet med sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav b og bokstav c, jf. punkt 3.7.1 over, må dermed artikkel 5 og 6 forstås slik at statene er forpliktet til å kriminalisere finansiering av og bistand til visse reiser som foretas av andre enn statens egne borgere, eller fra annet sted enn statens eget territorium.

I motsetning til sikkerhetsrådsresolusjonen OP 6 bokstav b og bokstav c, jf. punkt 3.7.1 over, er ikke artikkel 5 og artikkel 6 uttrykkelig begrenset til finansiering og bistand som finner sted på statens eget territorium eller som foretas av statens egne borgere. Denne forskjellen i anvendelsesområde er ikke kommentert i den forklarende rapporten til protokollen. Det følger imidlertid av protokollen artikkel 12 at statene ved signering eller ratifisering av protokollen kan ta forbehold om protokollens territorielle anvendelse.

Statene er ikke forpliktet til å kriminalisere forsøk på finansiering eller annen bistand, jf. også den forklarende rapporten til protokollen punkt 59 og punkt 62.

Verken artikkel 5 eller artikkel 6 krever at handlingene rammes av selvstendige straffebud, eller som fullbyrdede lovbrudd. Forpliktelsene vil være oppfylt dersom de aktuelle handlingene rammes som straffbart forsøk eller straffbar medvirkning til et primærlovbrudd, jf. den forklarende rapporten til protokollen punkt 58 og punkt 61.

3.7.3 FATFs rekommandasjon nr. 5

Financial Action Task Force (FATF) har utarbeidet 40 internasjonale anbefalinger (rekommandasjoner) om bekjempelse av hvitvasking og finansiering av terrorisme, herunder om hvordan visse folkerettslige forpliktelser bør gjennomføres i nasjonal rett. Rekommandasjonene er inntatt i International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Profileration (heretter omtalt som FATF International Standards) som er tilgjengelig på FATFs hjemmeside. Se for øvrig nærmere om FATF i punkt 5.1 nedenfor.

Rekommandasjon nr. 5 gjelder kriminalisering av terrorfinansiering (jf. FATF International Standards side 11):

«Countries should criminalise terrorist financing on the basis of the Terrorist Financing Convention, and should criminalise not only the financing of terrorist acts but also the financing of terrorist organisations and individual terrorists even in the absence of a link to a specific terrorist act or acts. Countries should ensure that such offences are designated as money laundering predicate offences.»

I tilknytning til rekommandasjonene er det i FATF International Standards inntatt en rekke tolkningsnoter (Interpretive Notes) som utdyper det nærmere innholdet i flere av rekommandasjonene. Tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 5 ble endret i oktober 2015 ved at en ny tolkningsnote nr. 3 ble føyd til som følge av sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Formålet var å klargjøre at den femte særskilte rekommandasjonen omfatter slik finansiering som rammes av sikkerhetsrådsresolusjon 2178. Tolkningsnote nr. 2, 3 og 4 lyder dermed slik (FATF International Standards side 37):

• «2. Terrorist financing offences should extend to any person who wilfully provides or collects funds by any means, directly or indirectly, with the unlawful intention that they should be used, or in the knowledge that they are to be used, in full or in part: (a) to carry out a terrorist act(s); (b) by a terrorist organisation; or (c) by an individual terrorist.

• 3. Terrorist Financing includes financing the travel of individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training.

• 4. Criminalising terrorist financing solely on the basis of aiding and abetting, attempt, or conspiracy is not sufficient to comply with this Recommendation.»

3.7.4 Oppfyllelsen av forpliktelsene i gjeldende rett

Straffeloven § 135 rammer finansiering av handlingene som omfattes av begrepet terrorisme i Rigaprotokollen. Organisering av eller tilrettelegging for reiser med formål om å begå slike handlinger vil kunne være straffbar medvirkning, jf. straffeloven § 15. I utgangspunktet kan dermed forpliktelsene etter Rigaprotokollen artikkel 5 og 6 anses oppfylt. Formentlig gjelder det samme for sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP bokstav b og c.

Straffeloven § 135 viser likevel ikke til straffeloven § 136 bokstav c og d, slik at finansiering av slik terrortrening i utgangspunktet ikke rammes. Medvirkningsansvaret i norsk rett er likevel vidtrekkende. Den som bidrar psykisk eller praktisk – herunder økonomisk – til at noen skal reise for å gi eller motta terrortrening i strid med straffeloven § 136, vil kunne straffes for medvirkning, eller forsøk på medvirkning dersom den reisende ikke drar eller lykkes i å dra.

Tolkningsnotene til FATFs rekommandasjon nr. 5 fastsetter likevel at finansiering av reiser med terrorformål skal anses som terrorfinansiering, og videre at straffansvaret for terrorfinansiering ikke bare («solely») kan bygge på blant annet medvirkningsansvaret. Hvorvidt finansiering av reiser med formål om å gi eller motta terrortrening rammes som terrorfinansiering, beror på om noen av de andre straffebudene som det vises til i straffeloven § 135 første ledd bokstav a eller b, eller forsøk på disse, er oppfylt.

Straffeloven kapittel 18 får anvendelse på ulovlig medvirkning, rekruttering og finansiering av reiser med terrorformål som skjer på norsk territorium, jf. straffeloven § 4. Straffelovens anvendelse på handlinger begått i utlandet avhenger dessuten ikke av om det er tale om en medvirkningshandling eller hovedgjerning. Medvirkning som finner sted i utlandet kan dermed straffes dersom gjerningspersonen er norsk borger eller er bosatt her, jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 10 og § 5 annet ledd, jf. første ledd nr. 10, eller er en utlending som oppholder seg i Norge, jf. straffeloven § 5 tredje ledd, jf. første ledd nr. 10. Tilsvarende gjelder overtredelser av straffeloven §§ 135 og 136 a om henholdsvis terrorfinansiering og deltakelse i terrororganisasjon.

3.7.5 Forslaget i høringsnotatet

Departementet anså det i utgangspunktet ikke nødvendig med lovendringer for å oppfylle sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav b og c og Rigaprotokollen artikkel 5 og 6.

Hvis gjennomføringen av selve reiseforbudet etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav a og Rigaprotokollen artikkel 4 skulle gjennomføres etter det som i høringsnotatet var omtalt som alternativ 1, det vil si ved endringer i straffeloven § 131 tredje ledd, ville straffansvaret for finansiering, organisering og tilrettelegging av slike reiser i utgangspunktet være tilstrekkelig dekket av straffeloven § 135 og det alminnelige medvirkningsansvaret.

Derimot ville neppe FATFs rekommandasjon nr. 5 fullt ut være oppfylt uten at straffeloven § 135 ble endret slik at det klart fremgår at finansiering av reiser med formål om å gi eller motta opplæring i terror, rammes. I alternativ 1 kunne straffeloven § 136 bokstav c og d føyes til oppregningen i straffeloven § 135 første ledd bokstav a og b.

Dersom reiseforbudet skulle gjennomføres etter det som i høringsnotatet var omtalt som alternativ 2, det vil si i et nytt straffebud om reiser med terrorformål, kunne FATFs rekommandasjon nr. 5 oppfylles ved at straffeloven § 135 første ledd bokstav a og bokstav b ble endret slik at de viser til det nye straffebudet.

3.7.6 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter forslaget til endring av straffeloven § 135. Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess er enig med departementet i at det antakelig ikke er nødvendig med lovendringer for å gjennomføre de aktuelle forpliktelsene. Fagutvalget uttaler imidlertid at FATFs rekommandasjon nr. 5 neppe vil bli oppfylt uten en tilføyelse til straffeloven § 135. Som en konsekvens av sitt syn på valget av kriminalisering av reiser med terrorformål, anbefaler fagutvalget å tilføye til straffeloven § 135 første ledd bokstav a og b henvisninger til det nye straffebudet i § 136 b. Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter også dette alternativet. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

3.7.7 Departementets vurdering

Det er etter departementets syn ikke nødvendig med lovendringer for å oppfylle forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 2178 OP 6 bokstav b og c og Rigaprotokollen artikkel 5 og 6. Det er derimot nødvendig å endre straffeloven § 135 for å oppfylle FATFs rekommandasjon nr. 5. FATFs rekommandasjoner er ikke bindende, men regnes som den gjeldende internasjonale standarden for gjennomføringen av de aktuelle forpliktelsene, og bør følges, jf. også punkt 5.1 nedenfor.

Departementet har i punkt 3.6.7 over gått inn for at forpliktelsen til å kriminalisere reiser med terrorformål gjennomføres i et spesialisert straffebud. På denne bakgrunn foreslår departementet at det inntas henvisninger til det nye straffebudet (straffeloven § 136 b) i straffeloven § 135 første ledd bokstav a og bokstav b.

3.8 Behovet for straffeprosessuelle endringer

3.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett styres adgangen til bruk av ulike tvangsmidler i straffeprosesslovens fjerde del i betydelig grad av hvilken strafferamme det aktuelle straffebudet har. Strafferammer på fengsel inntil 1 år og 3 år åpner for bruk av de fleste ordinære tvangsmidler, slik som pågripelse, fengsling og ransaking, men bare enkelte skjulte tvangsmidler, slik som skjult kameraovervåkning etter straffeprosessloven § 202 a. For bruk av skjulte tvangsmidler som teknisk peileutstyr (straffeprosessloven § 202 b) og kontroll av kommunikasjonsanlegg (straffeprosessloven § 216 b) er det krav om strafferamme på fengsel i 5 år eller mer. Adgangen til bruk av for eksempel ransaking uten underretning (straffeprosessloven § 200 a), personnært teknisk peileutstyr mv. (straffeprosessloven § 202 c), kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) eller dataavlesing (straffeprosessloven § 216 o) forutsetter i utgangspunktet en strafferamme på fengsel i 10 år eller mer. Likevel er det for flere av tvangsmidlene som i utgangspunktet krever en høy strafferamme, gjort unntak for visse straffbare forhold med lavere strafferamme der bruk av slike tvangsmidler antas å ha særlig stor betydning for muligheten til å etterforske. Romavlytting etter straffeprosessloven § 216 m kan på sin side benyttes ved mistanke om overtredelse av særskilte straffebud.

3.8.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at det ved etterforskningen av overtredelser av et eget straffebud mot reiser med terrorformål (forslaget til straffeloven ny § 136 b) skulle være adgang til å benytte ransaking uten underretning (straffeprosessloven § 200 a), teknisk peileutstyr i klær, gjenstander mv. (straffeprosessloven § 202 c), kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) og dataavlesing (straffeprosessloven § 216 o). Departementet foreslo derimot ikke å åpne for romavlytting (straffeprosessloven § 216 m).

Departementet så ikke grunn til å foreslå at tvangsmidler kunne brukes for å avverge eller forebygge overtredelser av det nye straffebudet, jf. henholdsvis straffeprosessloven § 222 d og politiloven § 17 d.

Det ble foreslått å tilføye det nye straffebudet til oppregningen av straffebud som Politiets sikkerhetstjeneste har ansvaret for å forebygge og etterforske overtredelser av, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 5 første punktum.

3.8.3 Høringsinstansenes syn

Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess, Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget i høringsnotatet.

Politidirektoratet støtter også forslaget, men stiller spørsmål ved at det ikke skal være adgang til bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. Direktoratet viser til at det er slik adgang ved overtredelse av straffeloven § 145 om deltakelse i militær virksomhet i utlandet.

Riksadvokaten uttaler:

«Dagens rettstilstand gir allerede anledning til å benytte de nevnte tvangsmidlene der det foreligger tilstrekkelig mistanke om reise med formål om å delta i terrorhandlinger i den utstrekning slike reiser rammes av bestemmelsen om fremskutt forsøk i straffeloven § 131 tredje ledd. Forslaget om å åpne for bruk av de nevnte tvangsmidlene ved mistanke om brudd på ny § 136 b innebærer derfor en utvidelse av adgangen til bruk av de nevnte tvangsmidlene for så vidt gjelder reiser med terrorformål som ikke rammes av regelen om fremskutt formål. Det kan spørres om en slik utvidelse av adgangen til å ta i bruk de mest inngripende tvangsmidlene er tilstrekkelig godt begrunnet. Kriminaliseringen av slik reisevirksomhet synes som nevnt å være begrunnet først og fremst i behovet for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser, og ikke i et underliggende behov for å straffe denne type handlinger. Hensynet til å oppfylle våre kriminaliseringsforpliktelser rekker neppe som en begrunnelse for også å kunne ta i bruk de mest inngripende tvangsmidlene ved mistanke om slike lovbrudd. Samtidig antar en at behovet for å kunne gripe inn på et tidlig tidspunkt er størst der det er en nær og konkret sammenheng mellom reisen og den faren man søker å avverge, slik som når noen reiser med det bestemte formål å delta i konkrete terrorhandlinger. Det kan tilsi at en nøyer seg med den adgangen en har til å benytte tvangsmidler ved reiser med terrorformål som allerede følger av gjeldende rett. På den annen side kan en ikke se bort fra at rammene for tvangsmiddelbruken vil kunne bli klarere dersom bruken av dem kan knyttes til mistanke om brudd på et avgrenset straffebud enn der en mer generell og uklar regel om fremskutt forsøk danner ramme for i hvilken grad en kan ta i bruk skjulte tvangsmidler.»

Advokatforeningen uttaler at et nytt straffebud, slik det er foreslått, vil utvide adgangen til skjulte tvangsmidler ved at strafferammen for visse terrorrelaterte lovbrudd økes fra seks til ti års fengsel. Foreningen uttaler at dette i alle fall ikke er nødvendig for å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser. Forslaget vil snarere gi politi og påtalemyndighet økte muligheter for skjult ransaking, teknisk sporing og kommunikasjonsavlytting. Foreningen mener det er lite heldig dersom en slik utvidelse av politiets fullmakter skjer som en ren konsekvens av regler som tar sikte på justeringer i materiell lovgivning.

3.8.4 Departementets vurdering

3.8.4.1 Adgangen til å benytte tvangsmidler i etterforskningen

Straffeprosessloven tar utgangspunkt i at adgangen til bruk av tvangsmidler skal stå i forhold til lovbruddets grovhet. Det er av betydning å forbeholde de mest inngripende tvangsmidlene for de mest alvorlige straffbare forholdene. Det sentrale spørsmålet er hvorvidt det er særlige forhold som tilsier at det er behov for å utvide adgangen til skjulte tvangsmidler mer enn strafferammen på fengsel inntil seks år skulle tilsi.

Hovedbegrunnelsen for et straffebud rettet mot reiser med terrorformål er å synliggjøre at de aktuelle folkerettslige kriminaliseringsforpliktelsene er lojalt gjennomført, jf. punkt 3.6.7 over. Dette hensynet rekker i utgangspunktet ikke så langt som til å begrunne en utvidelse av adgangen til skjulte tvangsmidler, slik riksadvokaten påpeker. Samtidig kan straffebudet bidra til å forhindre at norske borgere reiser ut for å delta i terrorvirksomhet i konfliktområder, og det vil dessuten supplere straffeloven § 145 annet ledd om reising som forsøk på deltakelse i væpnet konflikt. Det er åpnet for å benytte flere skjulte tvangsmidler i saker som gjelder § 145 annet ledd enn strafferammen på fengsel inntil 6 år i utgangspunktet gir adgang til, jf. straffeprosessloven §§ 200 a, 202 c og 216 a. Formålet er å forbedre mulighetene til å kunne forhindre at noen drar fra Norge med formål om å delta i væpnet konflikt, jf. Prop. 44 L (2015–2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) punkt 7 side 62–63.

På samme måte vil bruk av skjulte tvangsmidler kunne være avgjørende for muligheten til å håndheve det nye straffebudet om reiser med terrorformål, og til faktisk å forhindre slike reiser. Både muligheten til å fremskaffe bevis på et tilstrekkelig tidlig stadium til at man kan stanse noen fra å reise ut, men også for effektivt å kunne straffeforfølge de samme personene ved hjemkomst, tilsier at det åpnes for inngripende metodebruk.

Departementet er enig med riksadvokaten i at behovet for å kunne gripe inn på et tidlig tidspunkt er størst der det er en nær og konkret sammenheng mellom reisen og den faren man søker å avverge, slik som når noen reiser med det bestemte formål å delta i konkrete terrorhandlinger. Det kan tilsi at en nøyer seg med den adgangen en har til å benytte tvangsmidler ved reiser med terrorformål som allerede følger av gjeldende rett. På den annen side kan man – slik riksadvokaten også påpeker – ikke se bort fra at rammene for tvangsmiddelbruken vil kunne bli klarere dersom bruken av dem kan knyttes til mistanke om brudd på et avgrenset straffebud enn der den mer generelle regelen om utvidet forsøk etter straffeloven § 131 tredje ledd danner rammen.

Departementet bemerker at Advokatforeningens høringsuttalelse kan synes å bygge på en misforståelse av forslaget. Det foreslås en strafferamme på fengsel inntil seks år, ikke fengsel inntil ti år, og det er vurdert særskilt i hvilken utstrekning det bør gis adgang til skjulte tvangsmidler utover det som følger av strafferammen på fengsel inntil seks år.

Departementet foreslår etter dette at det i etterforskningen av saker om overtredelse av straffeloven ny § 136 b om reiser med terrorformål skal kunne brukes skjulte tvangsmidler i form av ransaking uten underretning (straffeprosessloven § 200 a), teknisk peileutstyr i klær, gjenstander mv. (straffeprosessloven § 202 c), kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) og dataavlesing (straffeprosessloven § 216 o).

Departementet tilføyer at skjulte tvangsmidler bare kan brukes når vilkårene for dette er oppfylt, herunder at et tvangsmiddel bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke vil være uforholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170 a.

3.8.4.2 Tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed

Forsøk på overtredelse av straffeloven ny § 136 b om reiser med terrorformål er straffbart, jf. straffeloven § 16. Reisen vil da kunne forhindres ved bruk av tvangsmidler når straffbarhetsgrensen for forsøk overtres. Departementet ser dermed ikke grunn til å foreslå at tvangsmidler skal kunne benyttes etter straffeprosessloven § 222 d for å avverge overtredelser av forslaget til straffeloven § 136 b.

Det foreslås heller ingen utvidelser av adgangen til bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, jf. politiloven § 17 d. Politiets sikkerhetstjeneste har adgang til å benytte tvangsmidler for å forebygge blant annet terrorhandlinger, og vil dermed også kunne forebygge reisevirksomhet som skjer i forberedelsen av dette.

3.8.4.3 Ansvar for forebygging og etterforsking

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget i høringsnotatet om å tilføye straffeloven ny § 136 b til oppregningen av straffebud i politiloven § 17 b første ledd nr. 5 første punktum. Det følger av bestemmelsen at Politiets sikkerhetstjeneste har ansvar for å forebygge og etterforske slike saker, likevel slik at åpen etterforsking foretas av det øvrige politi, med mindre annet bestemmes av overordnet påtalemyndighet. Departementet opprettholder forslaget.