5 Båndlegging av formuesgoder

5.1 Bakgrunn

Siden anslaget mot USA 11. september 2001 har FNs sikkerhetsråd vedtatt en rekke resolusjoner om forebygging og bekjempelse av terrorisme. Blant annet har sikkerhetsrådet etablert to ulike regimer for sanksjoner mot terrortilknyttede personer og enheter.

FNs sanksjonskomité ble opprinnelig etablert ved sikkerhetsrådsresolusjon 1267 (1999) for å administrere sanksjoner rettet mot Taliban og senere Osama Bin Laden, Al-Qaida og tilknyttede personer. Komiteen fører lister over hvilke personer og enheter sanksjonene skal gjelde. Senere har det blitt etablert separate sanksjonskomiteer for Taliban og Al-Qaida, og sanksjonsregimet mot Al-Qaida har blitt utvidet til å omfatte terrororganisasjonen ISIL (nå omtalt som the ISIL (Da’esh) and Al-Qaida sanctions list). Medlemsstatene er forpliktet til å implementere sanksjoner mot listeførte personer og enheter. Sanksjonene omfatter blant annet frysing («freeze») av formuesgoder. I norsk rett er forpliktelsene gjennomført i forskrift om sanksjoner mot ISIL (Da’esh) og Al-Qaida 22. desember 1999 nr. 1374 og forskrift om sanksjoner mot Taliban 8. november 2013 nr. 1294 (Taliban og ISIL/Al-Qaidaforskriftene). Forskriftene har hjemmel i lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd.

I denne proposisjonen behandles enkelte spørsmål knyttet til sanksjonsregimet som bygger på sikkerhetsrådsresolusjon 1373, vedtatt 28. september 2001. Sikkerhetsrådsresolusjonen retter seg mot finansiering og forberedelse av terrorhandlinger. Dette sanksjonsregimet tar utgangspunkt i at hvert enkelt land skal utpeke («designate») personer som fyller vilkårene etter sikkerhetsrådsresolusjonen, og deretter iverksette sanksjoner. Sikkerhetsrådsresolusjonen OP 1 bokstav c pålegger statene å fryse («freeze») formuesgoder som tilhører personer som begår terrorhandlinger eller forsøker å begå, deltar i eller legger til rette for terrorhandlinger, samt formuesgoder som tilhører personer eller enheter tilknyttet slike personer. Sikkerhetsrådsresolusjon 1373 er inntatt i engelsk originalversjon og i norsk oversettelse som vedlegg 2 til Ot.prp. nr. 61 (2001–2002). Sikkerhetsrådsresolusjonen OP 1 bokstav c er i norsk rett gjennomført ved reglene om båndlegging i straffeprosessloven kapittel 15 b.

Financial Action Task Force (FATF) ble etablert i 1989 etter initiativ fra G7-landene. FATFs oppgave er å utvikle standarder og fremme effektiv gjennomføring av regulatoriske og operasjonelle tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger, terrorfinansiering, finansiering av masseødeleggelsesvåpen og andre relaterte trusler mot det internasjonale finanssystemet. FATF har i dag 35 medlemsstater. I tillegg er EU-kommisjonen og Golfrådet (Gulf Cooperation Council) medlemmer. Totalt er 198 jurisdiksjoner medlem av FATF eller en av FATFs regionale organisasjoner. FATF er administrativt tilknyttet Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), og rapporterer til G20 (Group of 20), en gruppe som består av 19 land og EU. Norge ble medlem av FATF i 1991, og hadde presidentskapet fra juli 2012 til juni 2013.

FATF har utarbeidet 40 internasjonale anbefalinger (rekommandasjoner) med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, hvorav rekommandasjon nr. 6 blant annet gjelder sikkerhetsrådsresolusjon 1373. FATFs rekommandasjoner ble sist revidert i februar 2012 og oppdatert i oktober 2015, jf. punkt 5.3.2 nedenfor. Norge har gjennom sin deltakelse i FATF gitt sin tilslutning til rekommandasjonene.

Selv om rekommandasjonene formelt ikke er folkerettslig bindende, oppfattes de som politisk forpliktende og de anses som den gjeldende internasjonale standard på området. Det synes å være en høyt prioritert oppgave for medlemsstatene å oppfylle rekommandasjonene. I FNs sikkerhetsråds resolusjon 1566 (2004) ble CTC (FNs Counter-Terrorism Committee, etablert ved sikkerhetsrådsresolusjon 1373) bedt om å bistå statene med gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1373. CTC har besluttet at FATFs rekommandasjoner om bekjempelse av terrorfinansiering skal være retningsgivende for utformingen av nasjonale bestemmelser mot terrorfinansiering. I flere av FNs sikkerhetsråds resolusjoner oppfordres medlemsstatene til å gjennomføre standardene som er nedfelt i FATFs rekommandasjoner.

FATF gjennomfører også evalueringer av medlemslandene. Norge har blitt evaluert flere ganger, sist gang i 2014. I evalueringsrapporten etter evalueringen i 2014 ble Norge ansett for å ha gjennomført flere positive tiltak for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, men FATF pekte også på forhold en mente burde bedres. Evalueringsrapporten har blitt fulgt opp på flere måter. Blant annet ble Hvitvaskingslovutvalget, oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. februar 2015, i mandatet særskilt bedt om å vurdere FATFs evaluering av hvitvaskingsregelverket. Utvalgets utredninger ble fulgt opp med Prop. 40 L (2017–2018) Lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven), som ledet fram til vedtakelsen av lov 1. juni 2018 nr. 23 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven).

Denne proposisjonen følger opp de delene av evalueringsrapporten som gjelder båndleggingsreglene i straffeprosessloven og den norske gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 og rekommandasjon nr. 6. I rapporten ble det lagt til grunn at den norske gjennomføringen av rekommandasjon nr. 6 er mangelfull fordi båndleggingsreglene ikke utgjør en «designation mechanism», at anvendelsen av reglene er knyttet til en «ongoing criminal investigation» og at det ikke er oppstilt et tydelig forbud mot å gjøre «funds available to persons subject to a freezing action». Departementet foreslår i proposisjonen lovendringer for å imøtekomme FATFs anbefalinger i rapporten. I tillegg fremmes enkelte forslag til justeringer av båndleggingsreglene som ikke er foranlediget av FATFs evaluering.

5.2 Generelt om båndlegging

5.2.1 Straffeprosessloven kapittel 15 b

Regler om båndlegging ble første gang innført i norsk rett ved provisorisk anordning 5. oktober 2001. Bakgrunnen var sikkerhetsrådsresolusjon 1373, som ble vedtatt i sikkerhetsrådet 28. september 2001 i etterkant av anslagene mot USA 11. september 2001. Anordningen ga hjemmel til å «fryse» formuesgoder som tilhørte personer som kunne mistenkes for terrorhandlinger og terrorfinansiering. Anordningen ble fulgt opp med høringsnotat 20. desember 2001 med forslag om lovendringer i straffeprosessloven for å gjennomføre forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c.

Ved lov 28. juni 2002 nr. 54 ble anordningen avløst av de nåværende reglene i straffeprosessloven kapittel 15 b om båndlegging av formuesgoder (§§ 202 d til 202 g), jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10 side 52 følgende.

Straffeprosessloven § 202 d lyder slik:

«Når noen med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av eller forsøk på overtredelse av straffeloven §§ 131, 133, 134 eller 135, kan sjefen eller den stedfortredende sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, eller en statsadvokat, beslutte å båndlegge formuesgoder som tilhører

• a) den mistenkte

• b) et foretak som den mistenkte eier eller har kontroll over, eller

• c) et foretak eller en person som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i bokstav a eller b.

Formuesgoder som er nødvendige til underhold av den beslutningen retter seg mot, hans husstand eller noen han forsørger, kan ikke båndlegges.

Beslutningen skal være skriftlig, identifisere den mistenkte og kort beskrive grunnlaget for beslutningen.»

Hvordan frysings- og båndleggingsbeslutninger faktisk blir gjennomført, er beskrevet i Finanstilsynet og Utenriksdepartementets veileder 16. april 2018.

5.2.2 NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås reglene om båndlegging i all hovedsak videreført. Det foreslås likevel noen tilføyelser, jf. utkastet til ny straffeprosesslov §§ 22-2, 22-5 og 22-6, se også NOU 2016: 24 alminnelige motiver i punkt 14.11 side 345–346 og særmerknadene i kapittel 30 side 621.

Enkelte av tilføyelsene er relevante for de problemstillingene som drøftes nedenfor. På disse punktene foreslås derfor i proposisjonen her tilsvarende endringer i gjeldende regler, jf. punkt 5.5.4 og 5.8.4 nedenfor.

Utvalgets forslag innebærer også på enkelte andre punkter en videreutvikling av gjeldende båndleggingsregler, for eksempel forslaget til ny straffeprosesslov § 22-4 første og tredje ledd om iverksettelse av båndlegging og forvaltning av båndlagt formue. Også forslaget om å oppheve utleveringsloven kapittel V har en viss betydning for båndleggingsreglene, jf. NOU 2016: 24 kapittel 31 side 684 og punkt 15.3.1 side 349 flg., sml. punkt 5.6 nedenfor. Disse forslagene vil følges opp under departementets behandling av NOU 2016: 24.

5.3 Folkerettslige forpliktelser og standarder

5.3.1 Folkerettslige forpliktelser

FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1 bokstav c pålegger statene å fryse eller båndlegge («freeze») formuesgoder som tilhører personer som begår terrorhandlinger eller forsøker å begå, deltar i eller legger til rette for terrorhandlinger, samt formuesgoder som tilhører personer eller enheter med visse forbindelser til slike personer:

«Freeze without delay funds and other financial assets or economic resources of persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts; of entities owned or controlled directly or indirectly by such persons; and of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of such persons and entities, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities;»

Det er statene selv som er ansvarlig for å identifisere personer og enheter som fyller disse vilkårene.

Sikkerhetsrådsresolusjonen inneholder i OP 1 bokstav d en forpliktelse til å forby («prohibit») tilgjengeliggjøring av formuesgoder og finansielle tjenester for en tilsvarende gruppe personer og enheter. Etter ordlyden i OP 1 bokstav d kreves ikke at det skal være straffbart å stille formuesgoder til rådighet overfor personer og enheter som nevnt i OP 1 bokstav c, men det skal være forbudt. I OP 1 bokstav b pålegges statene uttrykkelig å kriminalisere terrorfinansiering.

I sikkerhetsrådsresolusjonen OP 3 bokstav e oppfordres statene til å slutte seg til FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen). Terrorfinansieringskonvensjonen er vedlagt Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) i engelsk originalversjon og norsk oversettelse. Konvensjonen artikkel 4, jf. artikkel 2, krever at terrorfinansiering skal kriminaliseres. Artikkel 8 nr. 1 inneholder dessuten en forpliktelse om at statene, i samsvar med internrettslige prinsipper, må ta skritt for å sikre at midler som er brukt eller bestemt til å brukes til å finansiere terror, kan fryses («freezing») eller beslaglegges med sikte på senere inndragning. Konvensjonen krever ikke uttrykkelig at det skal være straffbart å stille til rådighet midler som er frosset i henhold til denne forpliktelsen.

Verken terrorfinansieringskonvensjonen eller sikkerhetsrådsresolusjon 1373 inneholder nærmere føringer hvor hvordan frysingsforpliktelsene skal gjennomføres i nasjonal rett.

5.3.2 FATFs rekommandasjon nr. 6

I FATFs rekommandasjon nr. 6 bes statene implementere finansielle sanksjoner i tråd med FNs sikkerhetsråds resolusjoner om forebygging og bekjempelse av terrorisme, herunder sikkerhetsrådsresolusjon 1267 og sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Rekommandasjonen finnes i FATFs International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Profileration (her omtalt som FATF International Standards) side 11, tilgjengelig på FATFs hjemmeside.

I rekommandasjon nr. 6 heter det blant annet at statene skal fryse («freeze») midler tilhørende personer eller enheter som er utpekt etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373, men i selve rekommandasjonen oppstilles ingen særskilte krav til hvordan tiltakene skal gjennomføres i nasjonal rett. Rekommandasjon nr. 6 lyder slik:

«6. Targeted financial sanctions related to terrorism and terrorist financing

Countries should implement targeted financial sanctions regimes to comply with United Nations Security Council resolutions relating to the prevention and suppression of terrorism and terrorist financing. The resolutions require countries to freeze without delay the funds or other assets of, and to ensure that no funds or other assets are made available, directly or indirectly, to or for the benefit of, any person or entity either (i) designated by, or under the authority of, the United Nations Security Council under Chapter VII of the Charter of the United Nations, including in accordance with resolution 1267 (1999) and its successor resolutions; or (ii) designated by that country pursuant to resolution 1373 (2001).»

I tilknytning til rekommandasjonene i FATF International Standards er det dessuten inntatt en rekke tolkningsnoter (Interpretive Notes) som utdyper det nærmere innholdet i flere av rekommandasjonene.

FATF utviklet i 2013 også en egen evalueringsmetodologi, det vil si kriterier som benyttes ved evalueringen av om medlemsstatene oppfyller rekommandasjonene («Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommendations and the effectiveness of AML/CFT [anti-money laundering/countering the financing of terrorism] Systems 22 February 2013», heretter omtalt som metodologidokumentet eller Methodology), tilgjengelig på FATFs hjemmeside. Av vurderingskriteriene i metodologidokumentet kan det utledes detaljerte forventninger til hvordan det nasjonale regelverket bør være utformet (Technical Compliance) for å være i samsvar med FATFs rekommandasjoner. I metodologidokumentet benyttes også 11 overordnede målsettinger (Immediate Outcomes eller IO) for å evaluere hvor effektivt statene faktisk bekjemper hvitvasking og terrorfinansiering (Effectiveness Assessment).

Retningslinjer som fremgår av tolkningsnotene og metodologidokumentet utfyller rekommandasjon nr. 6. Samlet gir dette uttrykk for hvordan FATF anbefaler at blant annet sikkerhetsrådsresolusjon 1373 gjennomføres i nasjonal rett.

Tolkningsnotene og kriteriene vil bli nærmere behandlet nedenfor i tilknytning til de enkelte problemstillingene.

5.3.3 FATFs evalueringsrapport

Norge ble evaluert av FATF i 2014 og var med det blant de første landene som ble evaluert etter evalueringsmetodologien fra 2013. FATFs evalueringsrapport (Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing Measures – Norway – Mutual Evaluation Report, heretter omtalt som evalueringsrapporten) ble publisert i desember 2014 og er tilgjengelig på FATFs hjemmeside.

I FATFs evalueringsrapport anses den norske gjennomføringen av relevante forpliktelser og standarder for å være delvis i samsvar (partially compliant eller (PC)) med rekommandasjon nr. 6. Selv om FATF anerkjenner at Norge har truffet en rekke tiltak for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, ble det også pekt på flere forhold som ble anbefalt forbedret (pressemelding FATF 18. desember 2014, tilgjengelig FATFs hjemmeside):

«Norway has taken some good initiatives to combat money laundering and terrorist financing, but needs to establish overarching policies and strategies, and address significant weaknesses in a number of key areas, according to the mutual evaluation report of Norway.

Despite good legal foundations and sound institutions, the investigation and prosecution of money laundering is not a high priority for competent authorities in Norway, resulting in very few convictions for such offences.

Norwegian authorities are taking appropriate action to detect and disrupt terrorist financing and have taken significant measures to implement proliferation financing sanctions. However, weaknesses exist in the implementation of targeted financial sanctions relating to terrorist financing and proliferation financing and the lack of supervision is a concern.

Limited action has been taken since 2009 to update laws and other measures. A priority for Norway is to update and supplement its laws and guidance for preventive measures. Basic measures are being implemented, but effectiveness is variable, with banking, accountant and audit, and real estate sectors being stronger than other sectors, including the legal sector and other parts of the financial sector. There is a need for a stronger application of the risk-based approach. The frequency, scope and intensity of supervision of these sectors is not sufficient and sanctioning powers for non-compliance are limited.»

I evalueringen av den regelverksmessige gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 (Technical Compliance) trekker FATF særlig frem tre forhold ved de norske båndleggingsreglene, nemlig at de ikke innebærer en form for designation mechanism, at de forutsettes benyttet i strafforfølgning og at det ikke er etablert et klart forbud mot å stille formuesgoder til rådighet for personer som har fått båndlagt sine midler (evalueringsrapporten punkt 4.7 side 71):

«Norway has sought to implement targeted financial sanctions through a mechanism in the CPA (s202d) [straffeprosessloven § 202 d]. However, it implements only certain aspects of the targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6, and serious deficiencies remain. This mechanism allows the PST or prosecutor to freezeterrorist assets on the basis of suspicion without going to court, and it must then be brought before the court within 7 days. The freezing order can either list the identified funds or assets that are known or can include any assets owned by the person. This can include present or future assets. The order must be renewed every four weeks by the court, but the court may set a longer time limit if it deems that a new consideration in four weeks is not required. The decisions of the court are made public. However, this mechanism does not establish a designation mechanism and can only be used as part of an ongoing criminal investigation. Importantly, it does not establish a prohibition from making funds available to persons subject to a freezing action under this mechanism, though the provision of funds to a terrorist or terrorist organisation would be considered a TF [terrorfinansiering] offence: PC s147b second paragraph. These are serious deficiencies.»

De to sistnevnte forholdene, at straffeprosessloven § 202 d forutsetter en pågående strafforfølgning og at det ikke klart er fastsatt et forbud mot å gjøre formuesgoder tilgjengelig for personer som har fått båndlagt sine midler, nevnes også blant hovedfunnene (key findings) knyttet til terrorfinansiering generelt (evalueringsrapporten kapittel 4 kulepunkt 4 side 69):

«(…) Norway has implemented only certain aspects of targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373, as required by Recommendation 6. The terrorist asset freezing mechanism under s202d of the Criminal Procedure Act (CPA) can only be used as part of an ongoing criminal investigation and does not establish a prohibition from making funds available to persons subject to a freezing action under this mechanism. As a result, Norway is unable to use targeted financial sanctions as an effective tool to combat TF [terrorfinansiering].»

Tilsvarende påpekes i den tekniske delen av evalueringsrapporten. Rapportens Technical Compliance Annex redegjør mer detaljert for forholdet mellom norsk rett og FATFs kriterier for den regelverksmessige etterlevelsen av rekommandasjonene. At båndlegging skjer i tilknytning til strafforfølgning og at det mangler et forbud mot å tilgjengeliggjøre båndlagte midler, ligger bak konklusjonen om at norsk rett bare delvis er i samsvar med rekommandasjon nr. 6 (evalueringsrapportens Technical Compliance Annex punkt a4.25 side 152):

«Weighting and conclusion: While Norway’s framework to implement targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1267 is generally sound, the mechanism to implement targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6 can only be used as part of an ongoing investigation and does not establish a prohibition on making funds available, which are serious deficiencies. Norway is rated PC with R.6.»

Det uttales også i denne delen av rapporten at de norske reglene ikke anses å utgjøre en designation mechanism og at reglene ikke i tilstrekkelig grad åpner for å kunne behandle begjæring om båndlegging fra andre land (evalueringsrapportens Technical Compliance Annex punkt a4.15 side 150–151):

«Norway has sought to implement targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 through a mechanism to freeze terrorist assets in the CPA. However, Norway does not have a mechanism to make designations pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6 and therefore does not have a mechanism to identify targets for designation.

(…)

Therefore, while this mechanism [båndlegging etter straffeprosessloven § 202 d] provides for additional terrorist asset freezing, it does not implement all aspects of the targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6. Norway cannot consider requests for designation by foreign countries, although the asset freezing mechanism may be used when acting upon a rogatory letter from another country if Norwegian authorities open an investigation. The MFA is the competent authority for receiving lists of designated persons from other jurisdictions which are then distributed to the relevant agencies.»

Det anføres også at båndleggingsreglene ikke i tilstrekkelig grad beskytter tredjemenns rettigheter (samme sted punkt a4.22 side 152):»

«The CPA does not have specific measures to protect the rights of bona fide third parties acting in good faith.»

Av målbeskrivelsene i metodologidokumentet som er utarbeidet for å evaluere hvor effektivt myndighetene faktisk bekjemper hvitvasking og terrorfinansiering (Effectiveness Assessment), er det særlig målsetting (Immediate Outcome) nr. 10 som er aktuell. Denne målsettingen stiller krav om at terrorister mv. skal forhindres i å fremskaffe, flytte eller bruke formuesgoder og i å misbruke veldedige organisasjoner (metodologidokumentet side 116–118). I vurderingen av i hvilken grad Norge oppfyller målsetting (Immediate Outcome) nr. 10, fremheves det i evalueringsrapporten som et vesentlig problem at båndleggingsinstituttet er knyttet til strafforfølgning og at det ikke er oppstilt et forbud mot å gjøre tilgjengelig båndlagte midler (evalueringsrapporten punkt 4.33 side 75):

«As noted above, there are serious technical deficiencies with Norway’s implementation of targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 [sikkerhetsrådsresolusjon 1373] as required by Recommendation 6, as the asset freezing mechanism under s202d of the CPA [straffeprosessloven § 202 d] can only be used as part of an ongoing investigation and does not establish a prohibition from provided funds to persons subject to a freezing action under this mechanism. These deficiencies mean that competent authorities are unable to target terrorist assets using these measures, which are intended to compliment asset tracing, financial investigations and provisional measures in a criminal context. As a result, Norway is unable to use these targeted financial sanctions as a tool to effectively combat TF [terrorfinansiering]. At the time of the onsite visit Norway did not have concrete plans to implement such a mechanism pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6.»

FATF anser Norge for å ha et «moderate level of effectiveness» når det gjelder å forhindre terrorister mv. i å fremskaffe, flytte eller bruke formuesgoder og i å misbruke veldedige organisasjoner (evalueringsrapporten punkt 4.47 side 78). Etter FATFs syn undergraves norske myndigheters innsats mot terrorfinansiering av mangler ved båndleggingsreglene («limitations in the criminal justice mechanism») (evalueringsrapporten punkt 4.46 side 78):

«These deficiencies are important factors, since they undermine the ability of Norway to use targeted financial sanctions as an effective tool to combat TF [terrorfinansiering].»

Som et av punktene Norge bes følge opp innen terrorfinansiering, anbefaler FATF en mer fullstendig implementering av rekommandasjon nr. 6 (evalueringsrapporten punkt 4.6 side 82):

• «b. Norway should support effective implementation of targeted financial sanctions for TF by:

  • implementing all aspects of targeted financial sanctions pursuant to UNSCR 1373 as required by Recommendation 6 (…)»

5.3.4 Departementets overordnede syn

Forpliktelsen i sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c er nokså knapt og generelt formulert. Etter departementets syn må forpliktelsen i utgangspunktet anses å være oppfylt gjennom båndleggingsreglene i straffeprosessloven kapittel 15 b. I årene etter at sikkerhetsrådsresolusjon 1373 og de norske båndleggingsreglene ble utformet, har det likevel skjedd en utvikling i de internasjonale standardene knyttet til sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Denne utviklingen har særlig skjedd i regi av FATF, men har vært drevet frem både av medlemsstatene i FATF og av FNs sikkerhetsråd. Selv om FATFs rekommandasjoner ikke formelt sett er folkerettslig bindende, spiller de en viktig rolle i å gjennomføre sikkerhetsrådets vedtak og relaterte folkerettslige forpliktelser, samt de formål og målsettinger som medlemsstatene søker å oppfylle gjennom deltakelsen i FATF. Forholdsvis spesifikke og enhetlige krav til medlemsstatenes nasjonale regelverk og til de faktiske tiltak som gjennomføres i medlemsstatene, gjør det mulig for FATF å sammenligne og evaluere statenes arbeid med å bekjempe terrorfinansiering på tvers av ulike rettssystemer og -tradisjoner. Dette arbeidet bidrar til en effektiv oppfyllelse av de folkerettslige forpliktelsene som følger av sikkerhetsrådets vedtak, og av de politiske målsettinger som samarbeidet gjennom FATF er et uttrykk for. Norge har bidratt i arbeidet med å utvikle FATFs standarder og ulike regjeringer har lagt vekt på at norsk rett bør være i samsvar med de rekommandasjoner og krav som FATF oppstiller. Dette bør etter departementets syn også være utgangspunktet videre. Det er derfor nødvendig å foreslå enkelte lovendringer som kan imøtekomme FATFs anbefalinger for de norske båndleggingsreglene, og som for øvrig kan bidra til at reglene virker på en mest mulig hensiktsmessig måte.

5.4 Fremmed rett

5.4.1 EU

EU implementerer sikkerhetsrådsresolusjon 1373 gjennom felles holdning 2001/931/CFSP og forordning 2580/2001 om anvendelsen av restriktive tiltak og kriterier for listeføringer. Sanksjonene kan kun rettes mot personer som ikke er hjemmehørende i EU. Beslutning om listeføringer på EUs terrorliste fattes av Rådet, etter forslag fra medlemslandene eller tredjeland. Listeføringer bekjentgjøres i EUs offisielle journal samt på nettsidene.

5.4.2 Sverige

I Sverige ble en utredning om Ekonomiska sanktioner mot terrorism (SOU 2018:27) sendt på høring 13. juni 2018. Høringsfristen var 21. september 2018. I utredningen foreslås det blant annet en ny lag om frysning av tillgångar som skal sikre at Sverige fullt ut oppfyller forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 samt FATFs rekommandasjon nr. 6.

Etter lovforslaget 3 § og 4 § kan påtalemyndigheten beslutte frysing overfor den som med skjellig grunn kan mistenkes for straffbare handlinger etter lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet eller lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, eller som har blitt dømt for en gjerning som er straffbar etter disse lovene. Beslutning kan også fattes på begjæring fra en annen stat. Beslutningen skal offentliggjøres og meddeles til den beslutningen gjelder. Påtalemyndigheten skal hver sjette måned prøve om beslutningen skal opprettholdes. En beslutning om frysing kan overklages til tingretten.

5.4.3 Danmark

Også Danmark har implementert rekommandasjon nr. 6 gjennom EU-systemet, og har ikke innført særskilte supplerende nasjonale regler for båndlegging rettet mot personer som er hjemmehørende i EU. Oppfyllelsen av resolusjon 1373 beror på alminnelige straffeprosessuelle regler om beslag og inndragning. I en evaluering publisert i august 2017 har FATF på flere punkter kritisert den danske reguleringen (side 151–157). I konklusjonen uttales det (side 157):

«The inability to freeze without delay the assets of persons/entities designated by the UN and the absence of any specific measures to freeze the assets of listed EU internals constitute significant deficiencies in meeting [Criteria] 6.4 and 6.5, which are fundamental components of [Recommendation No. 6]. There are also significant deficiencies in the absence of formal mechanisms to designate or seek designation of individuals not listed by the UN [Criteria 6.1] and in the sanctions legislation for Greenland and the Faroe Islands which is binding on obliged entities only, does not permit the freezing of assets belonging to third parties acting on behalf of or at the direction of designated persons/entities and does not implement UNSCR 1988.»

5.4.4 Finland

Finland gjennomfører også sikkerhetsrådsresolusjon 1373 gjennom EU-systemet, men har i tillegg supplerende nasjonale regler i lag om frysning av tillgångar i syfte att bekämpa terrorism.

Centralkriminalpolisen fatter beslutning om frysing, jf. 4 §. Vilkårene for frysing er i hovedsak enten at noen er ført på EUs lister, at de med skjellig grunn kan mistenkes for visse terrorlovbrudd eller er dømt for dette, eller at det er begjært av fremmed stat, jf. 3 §. Centralkriminalpolisen fører en offentlig liste over beslutninger om frysing, jf. 8 §. Centralkriminalpolisen skal med 6 måneders mellomrom prøve om det fortsatt finnes grunner til frysing, jf. 11 §. Tilsvarende skal det etter samme bestemmelse foretas ny prøving blant annet dersom vedkommende tas av EUs lister, etterforskning av et straffbart forhold som ligger til grunn for frysingen henlegges, eller vedkommende har sonet straff for et slikt straffbart forhold. Det er likevel ikke noen automatikk i at frysingen opphører i slike tilfeller. Det er først hvis vilkårene for frysing etter 3 § ikke lenger er oppfylt, eller det for øvrig kan antas at vedkommende ikke er delaktig i terroristisk verksamhet, jf. 12 §, jf. 11 § 2 mom. 8 punkt, at frysingen opphører.

Loven åpner for at det kan begjæres overprøving etter reglene i förvaltningslagen for Helsingfors Forvaltningsdomstol, og bekjentgjøres i offisiell journal.

I FATFs oppfølgingsrapport juni 2013 konkluderes det med at Finland fremdeles kun delvis har implementert rekommandasjon nr. 6. Begrunnelsen er enkelte mangler knyttet til vilkårene for å ta til følge begjæringer fra andre stater, samt mangler knyttet til kriminaliseringen av finansiering av terrorister og terrororganisasjoner. Videre kritiseres i oppfølgingsrapporten visse uklarheter knyttet til definisjonen av midler som kontrolleres indirekte av mistenkte, systemet for å frigjøre midler til livsopphold ved båndlegging samt veiledningen av privat sektor. FATF tar sikte på å evaluere Finland på nytt i 2018–2019.

5.5 Kravet om en ordning for å beslutte båndlegging

5.5.1 Gjeldende rett

Båndleggingsinstituttet er i norsk rett et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste og statsadvokaten har primærkompetanse til å treffe beslutning om båndlegging, som deretter undergis legalitetskontroll og kontradiksjon i domstolene, jf. straffeprosessloven §§ 202 d og 202 e. Rettens avgjørelse treffes ved kjennelse etter at den mistenkte og andre saken gjelder er varslet og gitt anledning til å uttale seg, likevel slik at varsel og underretning kan utsettes på nærmere vilkår, jf. straffeprosessloven § 202 e. Retten skal fastsette en tidsfrist for båndleggingen. Dette innebærer at det jevnlig må begjæres forlengelser og treffes nye kjennelser for at båndleggingen skal opprettholdes.

Det føres ikke liste over personer eller enheter som har fått båndlagt sine formuesgoder. I Finanstilsynet og Utenriksdepartementets veileder 16. april 2018 (Finansielle sanksjoner: Veiledning om frysbestemmelsene), jf. punkt 5.2 over, fremgår likevel at rettens kjennelse om å opprettholde en båndleggingsbeslutning skal publiseres på www.hvitvasking.no. Hittil er det publisert slutninger fra kjennelser som opprettholder og forlenger båndlegging mot tre ulike personer.

5.5.2 NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås at en tilsvarende regel som gjeldende straffeprosesslov § 221 annet ledd om tinglysning og kunngjøring av kjennelse om forvaltning av siktedes formue etter straffeprosessloven § 220 gis anvendelse for beslutninger om båndlegging, jf. utkastet § 22-4 annet ledd.

Straffeprosessloven § 221 annet ledd lyder:

«Påtalemyndigheten sørger for at kjennelsen tinglyses og dessuten kunngjøres på den måte som er bestemt i domstolsloven § 181 annet ledd. Eier siktede registrert skip eller luftfartøy, skal kjennelsen også anmerkes i vedkommende register. Påtalemyndigheten informerer offentlig myndighet eller annen tredjeperson om kjennelsen når dette anses nødvendig.»

Dette vil blant annet gi reglene om kunngjøring i domstolloven § 181 annet ledd anvendelse for beslutninger om båndlegging. Domstolloven § 181 annet ledd lyder slik:

«Gjelder forkynningen et dokument hvorved sak reises, skal det så vidt mulig også gis melding om at dokumentet kan hentes på rettens kontor på vedkommendes siste kjente oppholdssted. Dokumentene skal helt eller delvis gjengis i Norsk lysingsblad og i en eller flere aviser som er alminnelig lest på det siste kjente bosted eller oppholdssted i Norge eller i utlandet. Har retten opplysninger om hvor vedkommende kan oppholde seg, bør vedkommende dessuten forsøkes varslet ved rekommandert brev eller ved kunngjøring i avis som er alminnelig lest på stedet.»

5.5.3 Rekommandasjon nr. 6

Tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 oppstiller krav til hvordan identifisering og utpeking (designation) av personer som fyller vilkårene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 skal skje. I sanksjonsregimene som bygger på resolusjon 1267 og senere resolusjoner skjer utpekingen i FNs sanksjonskomiteer, ved at aktuelle personer og enheter føres på sanksjonslistene. Etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 skal derimot utpekingen skje nasjonalt (FATF International Standards tolkningsnote nr. 3 til rekommandasjon nr. 6 side 38):

«(…)For resolution 1373 (2001), designations are made, at the national or supranational level, by a country or countries acting on their own motion, or at the request of another country, if the country receiving the request is satisfied, according to applicable legal principles, that a requested designation is supported by reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that the proposed designee meets the criteria for designation in resolution 1373 (2001), as set forth in Section E.»

I tolkningsnotene oppstilles videre krav om at statene etablerer systemer for å identifisere personer som oppfyller vilkårene for sanksjoner, og for å fremme begjæringer om at slike personer ilegges sanksjoner (initiate designations) (samme sted, tolkningsnote nr. 4 side 38):

«(…)Countries also need to have the authority and effective procedures or mechanisms to identify and initiate designations of persons and entities pursuant to S/RES/1373 (2001), consistent with the obligations set out in that Security Council resolution. Such authority and procedures or mechanisms are essential to identify persons and entities who meet the criteria identified in resolution 1373 (2001), described in Section E. (…)»

Videre skal myndighetene eller en domstol ha kompetanse til å behandle slike begjæringer og treffe avgjørelse om å ilegge sanksjoner, det vil si avgjøre (designate) hvorvidt vedkommende oppfyller de relevante vilkårene (FATF International Standards tolkningsnote nr. 4 bokstav a (iii) side 38–39):

• «(a) Countries should identify a competent authority or a court as having responsibility for:

  (…)

  • (iii) designating persons or entities that meet the specific criteria for designation, as set forth in resolution 1373 (2001), as put forward either on the country’s own motion or, after examining and giving effect to, if appropriate, the request of another country, if the country receiving the request is satisfied, according to applicable legal principles, that a requested designation is supported by reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that the proposed designee meets the criteria for designation in resolution 1373 (2001), as set forth in Section E.»

De såkalte utvelgelseskriteriene eller vilkårene for om noen kvalifiserer for sanksjoner i medhold av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 (criteria for designation) som det vises til i Section E, er de samme som fremgår direkte av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c (FATF International Standards kapittel E punkt 13 bokstav c side 44):

• «(i) any person or entity who commits or attempts to commit terrorist acts, or who participates in or facilitates the commission of terrorist acts;

• (ii) any entity owned or controlled, directly or indirectly, by any person or entity designated under subsection 13(c) (i) of this subparagraph; or

• (iii) any person or entity acting on behalf of, or at the direction of, any person or entity designated under subsection 13(c) (i) of this subparagraph.»

Tolkningsnotene fastslår også at statene skal ha ordninger for å formidle avgjørelser om at noen er funnet å oppfylle vilkårene for designations til finanssektoren og enkelte andre mottakere, og at disse skal melde tilbake til myndighetene (FATF International Standards tolkningsnote nr. 6 bokstav c og d side 42):

• «(c) Countries should have mechanisms for communicating designations to the financial sector and the DNFBPs immediately upon taking such action, and providing clear guidance, particularly to financial institutions and other persons or entities, including DNFBPs, that may be holding targeted funds or other assets, on their obligations in taking action under freezing mechanisms.

• (d) Countries should require financial institutions and DNFBP to report to competent authorities any assets frozen or actions taken in compliance with the prohibition requirements of the relevant Security Council resolutions, including attempted transactions, and ensure that such information is effectively utilised by the competent authorities.»

I tolkningsnotene er det videre oppstilt krav om at statene må ha ordninger for å avliste personer som har vært designated, og krav om at midler må frigjøres når vilkårene ikke lenger er oppfylt. Det fremgår også at statene ikke bør fryse midler som er nødvendig for blant annet livsopphold mv.

I metodologidokumentet kriterium nr. 6.2 bokstav a (Methodology side 32–33) fremgår at myndighetene eller en domstol skal ha ansvar for og kompetanse til å avgjøre eller utpeke (designate) hvilke personer eller enheter som oppfyller vilkårene for sanksjoner etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Etter bokstav b skal statene ha en ordning (mechanism) for å identifisere slike personer, og etter bokstav c straks kunne avgjøre om vilkårene er oppfylt. I punkt 6.5 bokstav f (side 34) fremgår videre at statene må ha mekanismer for å formidle designations til finanssektoren.

5.5.4 Vurdering av kravet om en ordning for å beslutte båndlegging samt spørsmålet om systemet for samling og bekjentgjøring av båndleggingsbeslutninger er godt nok

I høringsnotatet pekte departementet på at FATF i sin evaluering, jf. punkt 5.3.3 over, kritiserer de norske båndleggingsreglene for at de ikke etablerer en designation mechanism. Begrepet «designation» synes primært å vise til den konkrete avgjørelsen om at visse personer eller enheter fyller de relevante vilkårene. En designation mechanism kan kanskje best oversettes som et «system for utpekelse eller avgjørelse» av hvem som oppfyller utpekingskriteriene.

Departementet pekte videre på at utpekingskriteriene (criteria for designation) som er inntatt i tolkningsnotene er de samme som fremgår av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c, og som er tatt inn i straffeprosessloven § 202 d i tilnærmet direkte oversettelse. Det er dermed på det rene at båndlegging i norsk rett kan besluttes dersom de relevante vilkårene er oppfylt. Båndleggingsreglene etablerer en ordning for å avgjøre om vilkårene etter straffeprosessloven § 202 d (og sikkerhetsrådsresolusjonen OP 1 bokstav c) er oppfylt. Den personen eller enheten en beslutning om båndlegging retter seg mot, vil etter departementets syn måtte være å anse som «designated» i FATFs terminologi, og utpekt etter kriteriene i sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c. Etter departementets vurdering tilfredsstiller båndleggingsreglene på dette punkt både de forpliktelsene som gjelder etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373, og den anbefalte gjennomføringsmåten i FATFs rekommandasjon nr. 6.

I høringsnotatet vises det videre til at dersom sikkerhetsrådsresolusjon 1373 hadde vært gjennomført på en måte som i større grad lignet på gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1267 med senere resolusjoner, for eksempel ved et forvaltningsorgan som førte lister over personer som fyller aktuelle vilkår, ville dette muligens – fra et internasjonalt ståsted – lettere bli gjenkjent eller oppfattet som en designation mechanism. Bortsett fra at systemet ikke skal være avhengig av criminal proceedings, jf. punkt 5.11.2 nedenfor, gir likevel verken rekommandasjonen, tolkningsnotene eller metodologidokumentet noen føringer som skulle tilsi at en designation mechanism må være annerledes enn det systemet de norske båndleggingsreglene etablerer. For eksempel er det ingen krav om lister over hvem sanksjoner er rettet mot. Evalueringsrapporten beskriver heller ikke konkret hva som ligger til grunn for at FATF mener at båndleggingsreglene ikke anses å utgjøre en designation mechanism, og hvilke endringer i regelverket som kunne reparert eventuelle mangler.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått lovendringer som tok sikte på å opprette en annen form for designation mechanism enn i dag, men departementet antok at rutinene og systemet for samling og bekjentgjøring av de til enhver tid gjeldende beslutningene om båndlegging kunne gjøres mer strukturert og tilgjengelig. Departementet viste til at det kan være vanskelig å skaffe seg en samlet oversikt over hvilke båndleggingsbeslutninger som til enhver tid er gjeldende og hvem de er rettet mot. Det kan være behov for at rettsavgjørelser om båndlegging kan formidles på en mer samlet, oppdatert og tilgjengelig måte enn i dag. Det samme gjelder meddelelse om at båndlegging er opphørt. Departementet foreslo derfor å innføre en hjemmel til å gi forskrift om bekjentgjøring av iverksettelse og opphør av båndlegging. Det ble også foreslått å innta en henvisning til straffeprosessloven § 221 annet og tredje ledd i straffeprosessloven ny § 202 h tredje ledd, jf. punkt 5.5.2.

Det nasjonale statsadvokatembetet, Politiets sikkerhetstjeneste og Finans Norge støtter forslaget i høringsnotatet. Finans Norge gir uttrykk for at det er ønskelig for dem å drøfte innholdet i en eventuell forskrift med departementet før den fastsettes. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet, og foreslår å innføre en hjemmel til å gi forskrift om bekjentgjøring av iverksettelse og opphør av båndlegging, samt å innta en henvisning til straffeprosessloven § 221 annet og tredje ledd. Det vises til begrunnelsen i høringsnotatet gjengitt ovenfor. Som en konsekvens av at reglene om båndlegging foreslås flyttet til politiloven, foreslås reglene inntatt i politiloven ny § 17 k tredje ledd.

5.6 Begjæring om båndlegging fra annen stat

5.6.1 Gjeldende rett

I forbindelse med at båndleggingsreglene ble føyd til straffeprosessloven i nytt kapittel 15 b, ble en henvisning til reglene tatt inn i utleveringsloven §§ 15, 20 og 24, jf. særmerknaden til disse lovendringene i Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 15 III side 97. Utleveringsloven § 24 nr. 1 første punktum lyder slik:

«Til bruk for straffesak i fremmed stat kan det på begjæring bestemmes at tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven kapitler 15, 15 a, 15 b, 16, 16 a, 16 b og 17, skal kunne anvendes på samme måte som i saker om lovbrudd av tilsvarende art som forfølges her i riket.»

Dette innebærer at norske myndigheter kan treffe beslutning om båndlegging etter anmodning fra fremmed stat til bruk for straffesak i vedkommende stat.

Begjæring om båndlegging skal fremsettes overfor Justis- og beredskapsdepartementet, hvis ikke annet følger av overenskomst med fremmed stat, jf. utleveringsloven § 24 nr. 2. Tilsvarende følger av domstolloven § 46. Se nærmere om adgangen til å benytte andre fremsendelsesmåter i medhold av ulike folkerettslige avtaler i Prop. 97 LS (2011–2012) Endringer i utleveringsloven m.m. og samtykke til ratifikasjon av Avtale 19. desember 2003 mellom Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge og Annen tilleggsprotokoll 8. november 2001 til Den europeiske konvensjon om gjensidig hjelp i straffesaker punkt 6.2 side 19–20. Etter forskrift 14. desember 2012 nr. 1227 om internasjonalt samarbeid i straffesaker kan rettsanmodninger i straffesaker bare fremsettes direkte til de rettshåndhevende myndigheter i den grad det er adgang til dette i medhold av nærmere bestemte overenskomster med vedkommende stat. I andre tilfeller kan slike rettsanmodninger bare etterkommes når de er fremsendt via Justis- og beredskapsdepartementet.

Departementet kan avslå begjæringen dersom den handling forfølgningen gjelder ikke er straffbar etter norsk lov eller det klart framgår at den ikke vil bli etterkommet, jf. utleveringsloven § 24 nr. 4, men skal ellers sende saken til påtalemyndigheten. For saker om båndlegging vil det si statsadvokaten eller Politiets sikkerhetstjeneste.

Båndlegging vil kunne besluttes dersom vilkårene i straffeprosessloven § 202 d er oppfylt. Retten skal deretter snarest mulig vurdere om beslutningen skal opprettholdes, jf. straffeprosessloven § 202 e.

I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås regler om internasjonalt samarbeid i ny straffeprosesslov. Forslaget konsumerer utleveringsloven kapittel V, som derfor foreslås opphevet, jf. NOU 2016: 24 kapittel 31 side 684. Dette berøres ikke nærmere her, jf. punkt 5.2.2 over. Se for øvrig NOU 2016: 24 kapittel 15 side 347 flg. for en utfyllende redegjørelse for gjeldende rett hva gjelder internasjonalt samarbeid i straffesaker.

5.6.2 Rekommandasjon nr. 6

Rekommandasjon nr. 6 oppstiller krav om at nasjonale myndigheter må kunne båndlegge på begjæring fra andre stater (FATF International Standards, tolkningsnote nr. 3 til rekommandasjon nr. 6 side 38):

«For resolution 1373 (2001), designations are made, at the national or supranational level, by a country or countries acting on their own motion, or at the request of another country [uthevet her], if the country receiving the request is satisfied, according to applicable legal principles, that a requested designation is supported by reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that the proposed designee meets the criteria for designation in resolution 1373 (2001), as set forth in Section E.»

Dette gjentas i forbindelse med kravet om at kompetansen til å beslutte båndlegging (designating) må være lagt til en bestemt myndighet eller domstol (FATF International Standards tolkningsnote nr. 4 bokstav a (iii) side 38–39):

• «(a) Countries should identify a competent authority or a court as having responsibility for:

  (…)

  • (iii) designating persons or entities that meet the specific criteria for designation, as set forth in resolution 1373 (2001), as put forward either on the country’s own motion or, after examining and giving effect to, if appropriate, the request of another country, if the country receiving the request is satisfied, according to applicable legal principles, that a requested designation is supported by reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that the proposed designee meets the criteria for designation in resolution 1373 (2001), as set forth in Section E.»

I forbindelse med kravet om en ordning for å identifisere hvem som fyller kriterene for båndlegging (mechanism(s) for identifying targets for designation) kreves det spesifikt kompetanse til raskt å kunne ta stilling til begjæringer om båndlegging fra andre staters myndigheter (FATF International Standards tolkningsnote nr. 4 bokstav b side 39):

«This includes having authority and effective procedures or mechanisms to examine and give effect to, if appropriate, the actions initiated under the freezing mechanisms of other countries pursuant to resolution 1373 (2001). To ensure that effective cooperation is developed among countries, countries should ensure that, when receiving a request, they make a prompt determination whether they are satisfied, according to applicable (supra-) national principles, that the request is supported by reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that the proposed designee meets the criteria for designation in resolution 1373 (2011), as set forth in Section E.»

Det fremgår også hvilke krav den begjærende stat må oppfylle i forbindelse med at den fremsetter en begjæring om båndlegging overfor en annen stat (FATF International Standards tolkningsnote nr. 4 bokstav g side 40):

«When requesting another country to give effect to the actions initiated under the freezing mechanisms that have been implemented pursuant to resolution 1373 (2001), the initiating country should provide as much detail as possible on: the proposed name, in particular, sufficient identifying information to allow for the accurate and positive identification of persons and entities; and specific information supporting a determination that the person or entity meets the relevant criteria for designation (see Section E for the specific designation criteria of relevant Security Council resolutions).»

Kravene er også vist til i metodologidokumentet kriterium nr. 6.2 (Methodology side 32–33).

5.6.3 Endringer i utleveringsloven § 24

I høringsnotatet redegjøres det for FATFs evalueringsrapport punkt a4.15 side 150–151, der det anføres at Norge ikke kan beslutte båndlegging på begjæring fra andre stater, jf. punkt 5.3.3 over:

«Norway cannot consider requests for designation by foreign countries, although the asset freezing mechanism may be used when acting upon a rogatory letter from another country if Norwegian authorities open an investigation.»

Av rekommandasjon nr. 6 følger at nasjonale myndigheter, ved begjæring om båndlegging fra annen stat, raskt skal foreta en egen vurdering av om vilkårene for båndlegging er oppfylt, og deretter beslutte båndlegging.

Departementet kunne ikke se at det er et krav etter rekommandasjon nr. 6 at fremmed stat må kunne fremsette begjæring direkte overfor den myndighet som beslutter båndlegging. Så lenge den besluttende myndighet tar stilling til begjæringen innen den tid som er beskrevet i tolkningsnotene til rekommandasjonen («prompt»), må fremgangsmåten som følger av utleveringsloven § 24 eller av en overenskomst med vedkommende stat, være tilstrekkelig.

Derimot ble det stilt spørsmål ved om begrensningen til straffesaker, som følger av utleveringsloven § 24, er i tråd med resolusjon 1373 og rekommandasjon nr. 6. Som vil bli redegjort for i punkt 5.11 nedenfor, se særlig punkt 5.11.2, skal ikke båndlegging være «dependent on criminal proceedings». Det bør dermed ikke være et krav for å kunne ta til behandling begjæring om båndlegging fra fremmed stat, at det gjelder en «straffesak» i vedkommende stat.

I høringsnotatet foreslo departementet derfor at utleveringsloven § 24 nr. 1 skulle endres slik at båndlegging kan besluttes selv om de aktuelle forpliktelsene etter resolusjon 1373 ikke er gjennomført i et straffeprosessuelt spor i den begjærende statens rettssystem.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget i høringsnotatet. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet opprettholder forslaget, og viser til begrunnelsen i høringsnotatet gjengitt ovenfor. Departementet foreslår dermed at utleveringsloven § 24 nr. 1 endres slik at båndlegging kan besluttes selv om de aktuelle forpliktelsene etter resolusjon 1373 ikke er gjennomført i et straffeprosessuelt spor i den begjærende statens rettssystem. Som en konsekvens av forslaget om å flytte båndleggingsreglene til politiloven, foreslås alternativet som viser til politiloven, jf. høringsnotatet punkt 4.11.4.6.4. Av samme grunn foreslås det dessuten å fjerne henvisningen til straffeprosessloven kapittel 15 b.

5.7 Forbud mot å stille båndlagte midler til rådighet

5.7.1 Gjeldende rett

Båndleggingsreglene i straffeprosessloven kapittel 15 b inneholder ikke et eksplisitt forbud mot å gjøre båndlagte midler tilgjengelig for den båndleggingsbeslutningen retter seg mot. Straffeprosessloven § 202 g gir likevel påtalemyndigheten hjemmel til å pålegge tredjepersoner å yte nødvendig bistand for å båndlegge et formuesgode og til å bevare taushet om beslutningen:

«Påtalemyndigheten kan pålegge andre enn dem som er nevnt i § 122 første og annet ledd å yte nødvendig bistand for å båndlegge et formuesgode. Er det aktuelt å begjære utsatt underretning etter § 202 e annet ledd, kan påtalemyndigheten pålegge andre enn dem som er nevnt i § 122 første og annet ledd å bevare taushet om beslutningen om å båndlegge formuesgodet inntil utsatt underretning blir gitt. Når taushetsplikten har opphørt, skal påtalemyndigheten snarest mulig varsle den som har fått slikt pålegg.»

I forskrift om sanksjoner mot ISIL (Da’esh) og Al-Qaida (22. desember 1999 nr. 1374) og forskrift om sanksjoner mot Taliban (8. november 2013 nr. 1294) er det fastsatt en klar forpliktelse for tredjepersoner til å fryse formuesgoder og et tydelig forbud mot å stille slike formuesgoder til rådighet for noen som står på sanksjonskomiteenes lister. Forskriftene § 3 første og annet ledd er likelydende med følgende ordlyd:

«§ 3 (finansielle sanksjoner mot listeførte personer og enheter)

Alle penger og formuesgoder som tilhører eller eies, innehas eller kontrolleres av en fysisk eller juridisk person, en enhet, et organ eller en gruppe oppført på Sanksjonskomiteens liste, skal fryses. Den som fryser penger eller formuesgoder i samsvar med bestemmelsen i første punktum, skal umiddelbart underrette Utenriksdepartementet om dette.

Ingen penger eller formuesgoder skal stilles til rådighet, verken direkte eller indirekte, eller være til fordel for fysiske eller juridiske personer, enheter, organer eller grupper som er oppført på Sanksjonskomiteens liste.»

Videre fremgår det av likelydende § 6 i forskriftene:

«§ 6 (virksomhet som søker å omgå forbudene)

Det er forbudt forsettlig å delta i virksomhet som direkte eller indirekte har som formål eller virkning å omgå bestemmelsene i § 3.»

Overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil 3 år, jf. begge forskriftene § 8, jf. lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd § 2.

I den provisoriske anordningen 5. oktober 2001, som gjennomførte sikkerhetsrådsresolusjon 1373 før bestemmelsene om båndlegging ble føyd til i straffeprosessloven, var sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav b og bokstav d gjennomført i to ulike bestemmelser. Anordningen § 2 kriminaliserte terrorfinansiering, mens § 3 kriminaliserte det å stille til rådighet blant annet formuesgoder for tilsvarende persongrupper som en beslutning om frysing kunne rettes mot etter § 4. Bestemmelsene ble videreført i straffebestemmelsen om terrorfinansiering i straffeloven 1902 § 147 b henholdsvis i første og annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 9.4 side 46, punkt 9.6 side 47–48 og punkt 9.8 side 51. Straffeloven 1902 § 147 b er videreført i straffeloven § 135. I forbindelse med arbeidet med den nye straffeloven ble forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav d vurdert på nytt (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.3.1 side 196):

«I tillegg kommer OP 1 (d) som pålegger statene å forby å stille til rådighet verdier eller tjenester for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Det kan spørres om bestemmelsen egentlig inneholder en kriminaliseringsforpliktelse: OP 1 (b) bruker betegnelsen ‘criminalize’ (gjøre straffbart), mens OP 1 (d) bruker begrepet ‘prohibit’ (forby). Departementet går ikke nærmere inn på problemstillingen, ettersom et straffansvar etter norsk rett er den mest aktuelle sanksjonen.

Forpliktelsen etter artikkel OP 1 (d) favner videre enn terrorfinansieringskonvensjonen. Bestemmelsen omfatter også det å stille særlige verdier eller tjenester til rådighet for juridiske personer som er direkte eller indirekte eid eller kontrollert av noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger eller til rådighet for fysiske eller juridiske personer som handler på vegne av eller på instruks fra noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette må leses i lys av FATFs annen spesialrekommandasjon, som pålegger statene å gjøre det straffbart å finansiere terrorhandlinger eller terrororganisasjoner.»

Straffeloven § 135 ble utformet med tanke på å gjøre det klart at bestemmelsen oppfylte FATFs daværende annen spesialrekommandasjon, nå FATFs rekommandasjon nr. 6 (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008)) punkt 8.8.3.2 side 196–197):

«Etter FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1(d) skal statene også gjøre det straffbart å stille midler til rådighet for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette er ikke gjenspeilet i terrorfinansieringskonvensjonen. FATF evaluerte i juni 2005 Norges overholdelse av FATFs rekommandasjoner, jf. FATF evalueringsrapport fra 2005–2006, tilgjengelig på hjemmesiden til FATF (www.fatf-gafi.org). I rapporten ble det påpekt at i tillegg til å sette straff for handlingene som fremgår av terrorfinansieringskonvensjonen, er statene pålagt å kriminalisere innsamling av midler med kunnskap om at de skal brukes av en terrororganisasjon – til et hvilket som helst formål – eller av en enkelt terrorist. Norge ble i rapporten kritisert for ikke å ha oppfylt denne forpliktelsen. Straffeloven 1902 § 147 b annet ledd rammer imidlertid den som ‘stiller penger eller andre formuesgoder, eller banktjenester eller andre finansielle tjenester til rådighet for a) en person eller et foretak som begår eller forsøker å begå lovbrudd som nevnt i § 147 a, b) et foretak som noen som nevnt i bokstav a eier eller har kontroll over, eller c) et foretak eller en person som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i bokstavene a eller b.’ Det fremgår av Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) side 96 at

‘[d]en som ellers oppfyller vilkårene vil kunne straffes for overtredelse av § 147 b annet ledd uansett hva midlene eller tjenestene faktisk blir brukt til. I motsetning til første ledd er det ikke den tiltenkte bruken, men hvem mottakeren er som danner grunnlag for straff. Dersom mottakeren av midlene er noen som nevnt i bokstavene a til c, er forholdet straffbart selv om mottakeren ikke skal bruke midlene (eller tjenestene) til terrorhandlinger eller andre straffbare handlinger.’

Departementet mener derfor at FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 OP (1) (d) er adekvat gjennomført i gjeldende rett, men går inn for å endre lovteksten slik at det klarere går frem at FATFs annen spesialrekommandasjon er oppfylt.»

Å stille penger eller andre formuesgoder til rådighet for noen som har fått båndlagt sin formue etter straffeprosessloven § 202 d vil objektivt sett være å anse som terrorfinansiering etter straffeloven § 135. For å straffes må likevel vedkommende ha handlet forsettlig, jf. straffeloven § 22. Den som er kjent med at det er truffet en båndleggingsbeslutning vil også være kjent med at beslutningen er rettet mot noen som er mistenkt for terrorkriminalitet. Dette vil normalt måtte bety at det vil være en forsettlig overtredelse av straffeloven § 135 å stille båndlagte midler til rådighet for vedkommende. Det er likevel ikke gitt at de subjektive vilkårene for straff alltid vil være oppfylt.

I arbeidet med straffeloven 2005 avviste departementet et forslag fra Politiets sikkerhetstjeneste om å kriminalisere uaktsom terrorfinansiering. Departementet uttalte blant annet (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.3.5 side 199):

«Den folkerettslige plikten til å kriminalisere finansiering av terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, særlig etter FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 OP 1 (d), favner vidt. Departementet går inn for å innta en u[t]trykkelig rettsstridsreservasjon, men den skal brukes med varsomhet. Den nærmere anvendelsen av rettsstridsreservasjonen må skje som ledd i påtalemyndighetens og domstolenes behandling av konkrete straffesaker. I tillegg til rettsstridsreservasjonen kan det videre tenkes at regelen i straffeloven 2005 § 2 – som slår fast at straffelovgivningen gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten – kan tilsi en innskrenkende tolkning av bestemmelsen.»

Straffeloven inneholder for øvrig enkelte alminnelige bestemmelser som gjelder handlinger i strid med forbud nedlagt av politi og domstoler. Straffeloven § 170 første ledd bokstav a rammer den som opptrer i strid med «forbud fastsatt av domstol», men en kjennelse som opprettholder en båndleggingsbeslutning kan neppe anses som et forbud for tredjepersoner mot å gjøre båndlagte midler tilgjengelig. I alle tilfeller omfatter ikke straffebestemmelsen perioden forut for at båndleggingen er opprettholdt av en domstol. Enkelte handlemåter i strid med andre straffeprosessuelle tvangsmidler er særskilt kriminalisert, uavhengig av hvilken myndighet som har fattet avgjørelsen. Straffeloven § 169 første ledd bokstav a rammer den som blant annet skjuler eller avhender gods som det er tatt utlegg eller beslag i. Straffeloven § 168 bokstav b rammer den som krenker et forbud etter straffeprosessloven § 222 a om besøksforbud eller 222 b om oppholdsforbud.

5.7.2 Rekommandasjon nr. 6

I tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 fremgår at tredjepersoner skal være forpliktet til å gjennomføre en vedtatt frysing (FATF International Standards, tolkningsnote nr. 6 bokstav a side 41):

«Countries should require all natural and legal persons within the country to freeze, without delay and without prior notice, the funds or other assets of designated persons and entities.»

Tolkningsnotene utfyller også forpliktelsen i sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav d til å forby tilgjengeliggjøring av formuesgoder for personer som nevnt i bokstav c. Plikten til å oppstille et slikt forbud knyttes her til personer som er «designated» (samme sted tolkningsnote nr. 6 bokstav b side 41–42):

«Countries should prohibit their nationals, or any persons and entities within their jurisdiction, from making any funds or other assets, economic resources, or financial or other related services, available, directly or indirectly, wholly or jointly, for the benefit of designated persons and entities; entities owned or controlled, directly or indirectly, by designated persons or entities; and persons and entities acting on behalf of, or at the direction of, designated persons or entities, unless licensed, authorised or otherwise notified in accordance with the relevant Security Council resolutions (see Section E below).»

I metodologidokumentet kriterium nr. 6.5 bokstav c fremgår at det skal være forbudt å gjøre båndlagte midler tilgjengelig (Methodology side 34):

«(c) Countries should prohibit their nationals, or any persons and entities within their jurisdiction, from making any funds or other assets, economic resources, or financial or other related services, available, directly or indirectly, wholly or jointly, for the benefit of designated persons and entities; entities owned or controlled, directly or indirectly, by designated persons or entities; and persons and entities acting on behalf of, or at the direction of, designated persons or entities, unless licensed, authorised or otherwise notified in accordance with the relevant UNSCRs.»

5.7.3 Vurdering av et forbud mot å stille båndlagte midler til rådighet

I høringsnotatet vises det til at Sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav d oppstiller et krav om forbud mot å stille midler og finansielle tjenester til rådighet for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette forbudet er oppstilt (og straffsanksjonert) i straffeloven § 135 om terrorfinansiering. Gjennom tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 og kriteriene i metodologidokumentet har FATF utviklet dette kravet noe ved at forbudet uten videre skal omfatte rådighetsstillelse overfor enhver som er gjenstand for sanksjoner etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373.

Videre vises det til at å stille formuesgoder til rådighet for en person eller foretak som nevnt i straffeprosessloven § 202 d normalt vil være en straffbar overtredelse av straffeloven § 135, selv om unntak kan tenkes. FATF krever likevel at forbudet skal knyttes til overtredelse av båndleggingsbeslutningen som sådan. Et slikt forbud mangler i dag, blant annet fordi båndleggingsreglene i liten grad pålegger tredjepersoner plikter.

Et tydeligere forbud for tredjepersoner mot å handle i strid med en båndleggingsbeslutning vil oppfylle rekommandasjon nr. 6, og vil også kunne bidra til å sikre at en båndleggingsbeslutning blir effektiv.

I høringsnotatet ble det foreslått at en bestemmelse tilsvarende § 3 annet ledd i Taliban- og ISIL/Al-Qaidaforskriftene tilføyes båndleggingsreglene. Forslaget oppstiller et forbud mot å stille til rådighet formuesgoder som er båndlagt. Det ble også foreslått en bestemmelse tilsvarende Taliban- og ISIL/Al-Qaidaforskriftene § 3 første ledd annet punktum, om at den som båndlegger formuesgoder umiddelbart skal underrette Politiets sikkerhetstjeneste om dette. En slik informasjonsplikt ble antatt å kunne være nyttig i praksis. Det ble foreslått at forbudet og informasjonsplikten straffesanksjoneres i straffeloven § 168 som ny bokstav d.

Det nasjonale statsadvokatembetet støtter forslaget i høringsnotatet. Det samme gjør Politiets sikkerhetstjeneste, som uttaler:

«PST er av den oppfatning at det allerede kan innfortolkes et forbud mot å stille midler til rådighet, men ser det som positivt å uttrykke dette med en tydelig bestemmelse. I tillegg innebærer forslaget en tydeliggjøring av hvilke plikter som følger av en beslutning om båndlegging for finansinstitusjoner.»

Finans Norge støtter forslaget om en informasjonsplikt, og uttaler:

«Forslaget antas å ha stor praktisk betydning da det vil tydeliggjøre at det ikke er foretaket selv som skal vurdere hvorvidt de ønsker å varsle PST i slike tilfeller. Det forutsettes imidlertid at det gis tydelig veiledning om hvordan underretning til kunden skal skje for foretak som berøres av informasjonsplikten.»

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget i høringsnotatet.

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet. Departementet viser til begrunnelsen i høringsnotatet gjengitt ovenfor, og foreslår at en bestemmelse tilsvarende § 3 annet ledd i Taliban- og ISIL/Al-Qaidaforskriftene tilføyes båndleggingsreglene. Forslaget innebærer et forbud mot å stille til rådighet formuesgoder som er båndlagt. Det foreslås også en bestemmelse tilsvarende Taliban- og ISIL/Al-Qaidaforskriftene § 3 første ledd annet punktum, om at den som båndlegger formuesgoder umiddelbart skal underrette Politiets sikkerhetstjeneste om dette. En slik informasjonsplikt antas å kunne være nyttig i praksis. Som en konsekvens av at reglene om båndlegging foreslås flyttet til politiloven, foreslås reglene inntatt i politiloven ny § 17 k. I lys av høringsuttalelsen til Finans Norge finner departementet grunn til å understreke at bestemmelsen utelukkende fastsetter en informasjonsplikt overfor Politiets sikkerhetstjeneste, og ikke regulerer underretning overfor et finansforetaks kunder. Departementet går videre inn for at forbudet og informasjonsplikten straffsanksjoneres i straffeloven § 168 som ny bokstav d.

5.8 Gjenstanden for båndlegging og forholdet til tredjepersoner

5.8.1 Gjeldende rett

Et av spørsmålene som ble vurdert i forarbeidene til båndleggingsreglene, var om båndleggingen skulle være begrenset til midler som har tilknytning til terrorvirksomhet, eller om den også skulle omfatte andre midler som tilhører siktede, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.4 side 58–60. Avgjørende for at reglene ble utformet slik at båndleggingen gjelder alle midler som tilhører vedkommende beslutningen retter seg mot, var at en begrensning kunne medføre at siktede ville bruke andre midler for å oppnå det samme. jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.4.3 side 59.

Formuesgoder som er nødvendige til underhold av siktede, hans husstand eller noen han forsørger, kan ikke båndlegges, jf. straffeprosessloven § 202 d annet ledd. Dette er begrunnet i at det saklig sett ikke gjelder noen grenser for hvilke og hvor mange formuesgoder som kan båndlegges, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.9 side 65–66. Begrensningen er i tråd med FATFs rekommandasjon nr. 6.

At båndleggingen omfatter alle formuesgoder som måtte tilhøre siktede, betyr at det ikke er nødvendig å identifisere og spesifisere de enkelte formuesgodene, jf. Bjerke m.fl., Straffeprosessloven, kommentarutgave, 4. utgave (2011) note 6 til § 202 d side 704:

«Selv om det ikke går uttrykkelig frem av loven, er det meningen at beslutningen skal gjelde samtlige formuesgoder som tilhører den siktede, jf. proposisjonen s. 59–60 og forutsetningsvis § 202d annet ledd, som gjør unntak for formuesgoder som er nødvendige til underhold. Det kan ikke utelukkes at forholdsmessighetsvilkåret i § 170a begrenser rekkevidden av en båndleggingsbeslutning ytterligere, selv om det skal mye til. At båndleggingen i utgangspunktet skal gjelde ethvert formuesgode som tilhører den siktede, følger også av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1373 (2001) pkt. 1 bokstav c, som taler om ‘assets of any kind’».

Tilsvarende er lagt til grunn i underrettspraksis, jf. for eksempel Oslo tingretts kjennelse 20. oktober 2014 (sak 14-166414ENE-OTIR/07) side 3:

«Retten finner at båndleggingen av formuesgoder kan besluttes i generell form jf ordlyden i straffeprosessloven § 202 d ‘båndlegge formuesgoder som tilhører…’ og uttalelser i forarbeidene som tilsier at dette har vært en tilsiktet ordlyd. Det vises særlig til Ot.prp.nr. 61 (2001–2002), s. 59 pkt. 10.6.4.3 annet avsnitt.»

Kjennelsen ble avsagt med følgende slutning (i anonymisert form):

«Alle formuesgoder tilhørende A født ----, herunder nåværende og fremtidige bankkonti i nasjonale og internasjonale finansinstitusjoner, båndlegges inntil annet bestemmes av Politiets sikkerhetstjeneste eller retten, men ikke utover 15.12.2014.

Beslutningen gjelder ikke formuesgoder som er nødvendige til underhold av A, hans husstand eller noen han forsørger.»

I forskrift om sanksjoner mot ISIL (Da’esh) og Al-Qaida (22. desember 1999 nr. 1374), og forskrift om sanksjoner mot Taliban (8. november 2013 nr. 1294) følger en tilsvarende regel klart av ordlyden. Bestemmelsen i § 3 første ledd første punktum er likelydende i begge forskriftene og lyder slik:

«§ 3 (finansielle sanksjoner mot listeførte personer og enheter)

Alle penger og formuesgoder som tilhører eller eies, innehas eller kontrolleres av en fysisk eller juridisk person, en enhet, et organ eller en gruppe oppført på Sanksjonskomiteens liste, skal fryses.»

I straffeprosessloven § 202 d heter det at formuesgoder som «tilhører» siktede kan båndlegges. I forarbeidene fremgår det at sikkerhetsrådsresolusjon 1373 forplikter myndighetene til å båndlegge formuesgoder som «tilhører eller kontrolleres» av de aktuelle personene, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.3.2 side 54. Denne siden av forpliktelsen kom likevel ikke til uttrykk i lovbestemmelsens ordlyd.

En kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (RG 2008 s. 1462) gjaldt båndlegging av et bankinnskudd hvor pengene var antatt å skulle sendes gjennom det såkalte hawalasystemet til ulike personer i Somalia. Politiet hadde mistanke om at kontoene var benyttet til å sende penger til al-Shabaab. Lagmannsretten kom til at pengene ikke «tilhørte» siktede fordi han kun var innehaver av dem med sikte på videreformidling:

«Etter lagmannsrettens syn er det ikke grunnlag for å tolke loven slik at den også omfatter formuesgoder som den mistenkte besitter uten å eie dem. Lagmannsretten forstår det slik at selv om A formelt sett står som innehaver og disponent av kontoen, er det ikke avklart hvem som eier pengene, jf påtegningen 10. april 2008. A besitter – så vidt skjønnes – pengene i en kortere periode som ledd i et pengetransaksjonssystem. Det er neppe rettslig grunnlag for å hevde at fordi verdiene overføres i et uformelt verdioverføringssystem, hawala, kan verdiene anses å tilhøre den som midlertidig besitter dem under transaksjonen til utlandet.»

Før retten treffer en kjennelse, skal ikke bare den mistenkte, men også «andre som saken gjelder», varsles og gis anledning til å uttale seg. I Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) nevnes som eksempler på at tredjemenn kan berøres formuesgoder som er pantsatt eller som er i sameie mellom flere (proposisjonen punkt 10.6.6.3 side 61).

5.8.2 NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

I NOU 2016: 24 foreslås vilkåret i gjeldende straffeprosesslov § 202 d om at båndlegging omfatter formuesgoder «som tilhører» mistenkte og tilhørende foretak, videreført i forslaget til ny straffeprosesslov § 22-3 første ledd. Det er ikke uttalt noe nærmere om dette vilkåret, men generelt er gjeldende rett ment videreført, jf. NOU 2016: 24 punkt 14.11 side 345–346.

I utvalgets forslag til ny straffeprosesslov § 22-5 annet ledd foreslås en regel om forholdet til tredjepersoners rettigheter i formuesgoder som båndlegges:

«Hevder en tredjeperson å ha rett til et formuesgode som sikres etter dette kapitlet, avgjør retten om inngrep skal unnlates mot eller uten at det blir stilt sikkerhet.»

Forslaget innebærer at en regel tilsvarende gjeldende straffeprosesslov § 214 første ledd annet punktum, som i dag gjelder for beslag ved tvist om det aktuelle formuesgodet, også vil gjelde for båndlegging, jf. særmerknaden til utkastet til § 22-5 annet ledd i utredningen side 621.

Straffeprosessloven § 214 lyder:

«Ting som er fravendt noen ved en straffbar handling, skal utleveres til fornærmede når beslaget er falt bort. Er det tvist om hvem som har rett til tingen, avgjør retten ved kjennelse om den skal holdes tilbake inntil det har vært anledning til å få spørsmålet avgjort ved dom, eller om utlevering skal skje straks, mot eller uten at det blir stilt sikkerhet.

Andre ting leveres tilbake til den de er beslaglagt hos, når beslaget er falt bort. Gjør noen annen krav på å få tingen utlevert, gjelder bestemmelsene i første ledd annet punktum tilsvarende.»

Utvalget foreslår også en regel om forholdet til godtroende tredjeperson. I forlengelsen av at straffeprosessutvalget foreslår at beslutninger skal tinglyses og båndlegges på samme måte som kjennelser om forvaltning av siktedes formue, jf. gjeldende straffeprosesslov § 221 annet ledd og punkt 5.5.2 over, foreslår utvalget i utkastet til ny straffeprosesslov § 22-4 annet ledd tredje og fjerde punktum en regel som tilsvarer gjeldende straffeprosesslov § 221 tredje ledd. Sistnevnte bestemmelse lyder:

«Overfor godtroende tredjemann har kjennelsen først virkning fra tinglysingen, eller i tilfelle registreringen. Tinglysing hindrer likevel ikke rettsvinning etter lov 2. juni 1978 nr. 37 om godtroerverv av løsøre.»

Overfor den som kjenner til rettens avgjørelse, har kjennelsen virkning uavhengig av tinglysingen eller registreringen. Tilsvarende må være tilfellet for en beslutning om båndlegging etter utkastet til ny straffeprosesslov § 22-4 annet ledd, jf. særmerknaden til utkastet til § 22-4 annet ledd i utredningen side 621.

5.8.3 Rekommandasjon nr. 6

I tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 fremgår at frysing skal omfatte alle midler som tilhører eller kontrolleres («owned or controlled») av en designated person (FATF International Standards tolkningsnote nr. 6 bokstav a side 41):

«This obligation should extend to: all funds or other assets that are owned or controlled by the designated person or entity, and not just those that can be tied to a particular terrorist act, plot or threat; those funds or other assets that are wholly or jointly owned or controlled, directly or indirectly, by designated persons or entities; and the funds or other assets derived or generated from funds or other assets owned or controlled directly or indirectly by designated persons or entities, as well as funds or other assets of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of, designated persons or entities.»

I metodologidokumentet kriterium 6.5 bokstav b fremgår at båndleggingen skal omfatte alle midler som tilhører eller kontrolleres av den aktuelle personen (Methodology side 34):

«(b) The obligation to freeze should extend to: (i) all funds or other assets that are owned or controlled by the designated person or entity, and not just those that can be tied to a particular terrorist act, plot or threat; (ii) those funds or other assets that are wholly or jointly owned or controlled, directly or indirectly, by designated persons or entities; and (iii) the funds or other assets derived or generated from funds or other assets owned or controlled directly or indirectly by designated persons or entities, as well as (iv) funds or other assets of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of, designated persons or entities.»

Videre heter det at rettighetene til godtroende tredjemenn skal beskyttes (FATF International Standards tolkningsnote nr. 6 bokstav e side 42):

«Countries should adopt effective measures which protect the rights of bona fide third parties acting in good faith when implementing the obligations under Recommendation 6.»

5.8.4 Vurdering av behovet for endringer i reglene om gjenstanden for båndlegging og forholdet til tredjepersoner

I høringsnotatet vises det til at en beslutning om båndlegging omfatter alle midler som tilhører siktede. Dette legges også til grunn i FATFs evalueringsrapport, jf. punkt 5.3.3. Departementet uttalte videre at det likevel, i likhet med Taliban- og ISIL/Al-Qaidaforskriftene § 3 første ledd første punktum, bør gå klart frem av loven at en beslutning om båndlegging gjelder samtlige formuesgoder som tilhører den siktede, herunder nye formuesgoder som tilflyter siktede innenfor den tidsfrist båndleggingen gjelder.

Videre viste departementet til at det etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c er klart at ikke bare «funds and other financial assets or economic resources of persons» mv. skal fryses, men også «funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities». Som vist i punkt 5.8.3 over gir tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 uttrykk for at formuesgoder som er «owned or controlled by the designated person or entity» og formuesgoder som er «derived or generated from funds or other assets owned or controlled directly or indirectly by designated persons», skal fryses.

Departementet skriver videre i høringsnotatet at slik uttrykket «tilhører» i straffeprosessloven § 202 d naturlig er å forstå, og slik det har blitt forstått i rettspraksis, oppfyller neppe bestemmelsen fullt ut forpliktelsen etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c eller FATFs anbefalte implementering av denne. For å oppfylle forpliktelsene må en beslutning om båndlegging ikke bare omfatte formuesgoder vedkommende eier, men også formuesgoder som han kontrollerer eller besitter. Dette vil også bringe virkningen av båndlegging i samsvar med det som følger av Taliban- og ISIL/Al-Qaida-forskriftene.

I høringsnotatet ble det foreslått endringer i båndleggingsreglene for å imøtekomme anbefalingene fra FATF. Det foreslås blant annet at det i straffeprosessloven § 202 d første ledd føyes til at formuesgoder som tilhører, samt «eies, innehas eller kontrolleres» av personer og foretak som nevnt i bestemmelsens bokstav a, b og c, kan båndlegges. Dette åpner i noe større grad enn i dag for at tredjepersoner kan berøres av båndlegging, for eksempel fordi de eier formuesgoder som siktede innehar eller kontrollerer.

Det foreslås også at straffeprosessloven § 202 e tilføyes en regel tilsvarende straffeprosessloven § 214 annet ledd annet punktum og straffeprosessutvalgets utkast til ny straffeprosesslov § 22-5 annet ledd, som regulerer forholdet til tredjepersoner som berøres av båndlegging. Utvalgets forslag om regulering av forholdet til godtroende tredjemenn, er inntatt i forslaget til straffeprosessloven ny § 202 h tredje ledd.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslagene i høringsnotatet. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagene.

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet. Som en konsekvens av at reglene om båndlegging foreslås flyttet til politiloven, foreslås reglene inntatt der. For det første foreslår departementet at det i politiloven ny § 17 g skal hete at alle formuesgoder som «tilhører, eies, innehas eller kontrolleres» av aktuelle personer eller foretak, kan båndlegges. Dette åpner i noe større grad enn i dag for at tredjepersoner kan berøres av båndlegging, for eksempel fordi de eier formuesgoder som siktede innehar eller kontrollerer.

Det foreslås også at retten, etter politiloven ny § 17 h første ledd tredje punktum, før den treffer kjennelse om båndlegging, skal varsle ikke bare den mistenkte, men også andre som saken gjelder. Disse skal også gis anledning til å uttale seg. Hvorvidt en tredjeperson kan unngå båndlegging ved å overta besittelsen av egne midler fra den som båndleggingen retter seg mot, vil måtte bero på en konkret vurdering av om den som båndleggingen retter seg mot likevel kan sies å kontrollere midlene, for eksempel dersom det er sannsynlig at midlene uansett vil brukes til terrorformål. Hvor langt det på dette grunnlag vil være grunnlag for å båndlegge formuesgoder som tilhører en tredjeperson, må sees i lys av at dersom tredjepersonen selv kan mistenkes for eksempel for terrorfinansiering, må en beslutning om beslag eller båndlegging rettes mot vedkommende, som dermed får de rettigheter som tilkommer den som båndleggingen retter seg mot. I utgangspunktet må formuesgoder som tilhører tredjeparter som er utenfor mistanke kunne frigjøres uten at de må vente til vilkårene for båndlegging ikke lenger er til stede.

Det foreslås også at det i politiloven ny § 17 h første ledd fjerde punktum gis en regel tilsvarende straffeprosessloven § 214 første ledd annet punktum og Straffeprosessutvalgets utkast til ny straffeprosesslov § 22-5 annet ledd. Bestemmelsen slår fast at dersom en tredjeperson hevder å ha rett til et formuesgode som båndlegges, avgjør retten om inngrep skal unnlates mot eller uten at det blir stilt sikkerhet. Utvalgets forslag om regulering av forholdet til godtroende tredjepersoner foreslås inntatt i politiloven ny § 17 k tredje ledd, jf. punkt 5.5.4 over. Bestemmelsen slår fast at straffeprosessloven § 221 annet og tredje ledd skal gjelde tilsvarende for beslutning om båndlegging, samt at Kongen kan gi nærmere regler om bekjentgjøring av iverksettelse og opphør av båndlegging.

5.9 Hvilke lovbrudd som kan gi grunnlag for båndlegging

Etter gjeldende rett kan båndlegging etter straffeprosessloven § 202 d besluttes ved mistanke om overtredelse av straffeloven § 131 om terrorhandling, § 133 om terrorforbund, § 134 om terrortrusler og § 135 om terrorfinansiering. Henvisningene ble endret i forbindelse med at straffeloven trådte i kraft, og viderefører tidligere henvisninger til straffeloven 1902 § 147 a og 147 b.

I forarbeidene til straffeprosessloven § 202 d foreslo departementet å sløyfe henvisningen til straffeloven 1902 § 147 b om terrorfinansiering (straffeloven § 135) som var omfattet av høringsforslaget. Det ble vist til at det ville rekke unødig vidt å la reglene om båndlegging omfatte den som kan mistenkes for terrorfinansiering, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.4.3 side 59 og punkt 10.6.5.3 side 60. Det ble vist til at det ville være tilstrekkelig for å oppfylle sikkerhetsrådsresolusjonen at reglene om båndlegging rettet seg mot den som mistenkes for overtredelse av straffeloven 1902 § 147 a (straffeloven § 131).

Justiskomiteen mente imidlertid at det ikke fantes noen «rimelig grunn» til å unnta fra båndlegging de som mistenkes for terrorfinansiering (Innst. O. nr. 70 (2001–2002) punkt 8.2 side 19):

«Tvert imot er det vel nettopp her man bør båndlegge for å forebygge finansiering. Komiteen foreslår derfor at straffeprosessloven § 202 d skal omfatte straffeloven § 147 b.»

Båndlegging kan ikke benyttes ved overtredelse av straffeloven § 136 a om deltakelse i terrororganisasjon. Heller ikke forberedelseshandlinger som rammes av straffeloven § 136 om oppfordring (bokstav a), rekruttering (bokstav b) og opplæring til terrorhandlinger (bokstav c og d) gir i utgangspunktet hjemmel for båndlegging.

I Prop. 64 L (2014–2015) om ikraftsetting av straffeloven 2005 (straffelovens ikraftsettingslov) refereres det til Politiets sikkerhetstjenestes forslag om at også mistanke om overtredelse av § 136 a bør gi grunnlag for båndlegging (proposisjonen punkt 6.7.5.2 side 82):

«Økonomisk eller annen materiell støtte til en terrororganisasjon, som har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler, vil ofte være ensbetydende med terrorfinansiering, selv om bevistemaet etter de to bestemmelser ikke fullt ut overlapper hverandre. Formålet med straffeloven [straffeprosessloven], som er å hindre at verdier blir brukt til terrorhandlinger, tilsier derfor at også § 136a bør omfattes av bestemmelsen om båndlegging av formuesgoder.»

Departementet tok ikke stilling til dette forslaget i forbindelse med ikraftsettelsen av straffeloven, se Prop. 64 L (2014–2015) punkt 6.7.5.3 side 82.

I høringsnotatet viste departementet til at spørsmålet om hvorvidt handlinger som rammes av straffeloven § 136 a bør gi adgang til båndlegging, ikke ble vurdert i forbindelse med at bestemmelsen ble føyd til straffeloven. I mange tilfeller vil en handlemåte som rammes av denne bestemmelsen også rammes av de bestemmelsene som straffeprosessloven § 202 d viser til i dag. Straffeloven § 136 a og § 135 om terrorfinansiering kan i noen tilfeller overlappe ved at begge kan ramme økonomisk eller materiell støtte til en terrororganisasjon. Det kan anføres at det ikke er noen reelle grunner til å begrense adgangen til å benytte båndlegging til bare de tilfellene som rammes av § 135. Å båndlegge formuesgodene til personer som deltar i terrororganisasjoner og rekrutterer til terrororganisasjoner kan være et effektivt og egnet verktøy for å vanskeliggjøre og forebygge slik straffbar virksomhet, og bidra til å oppfylle formålet med båndleggingsinstituttet. Tilsvarende argumenter kan anføres for at båndlegging bør kunne skje ved mistanke om handlinger som rammes av straffeloven § 136. Det ble vist til at rekruttering og opplæring gjerne vil omfatte organisering og bestilling av reiser, støtte til flybilletter, anskaffelse av materiell og så videre.

På den annen side ble det vist til at båndlegging er et meget inngripende tvangsmiddel. Det kan anføres at virkeområdet allerede er vidt, og at båndlegging bør være reservert for de mest alvorlige terrorlovbruddene.

Departementet foreslo på bakgrunn av drøftelsen å ta inn henvisninger til straffeloven §§ 136 og 136 a i straffeprosessloven § 202 d. Det ble også tatt opp som en mulighet at henvisningen til § 136 ikke burde omfatte bokstav a om oppfordring til terror, men en slik begrensning ble ikke tatt med i utformingen av lovforslaget.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget i høringsnotatet. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Båndlegging er et meget inngripende tvangsmiddel, men etter departementets syn bør ikke adgangen begrenses til de tilfellene som rammes av straffeloven § 135. Det vises til at båndlegging kan være et effektivt verktøy også overfor dem som begår handlinger som nevnt i straffeloven §§ 136 og 136 a. Som en konsekvens av at reglene om båndlegging flyttes til politiloven, foreslås henvisningene til straffeloven §§ 136 og 136 a inntatt i politiloven ny § 17 g.

5.10 Tidsfristen for en båndleggingsbeslutning

Etter gjeldende rett skal retten fastsette en tidsfrist for båndleggingen dersom beslutningen opprettholdes, jf. straffeprosessloven § 202 e første ledd tredje punktum. Etter fjerde punktum gjelder straffeprosessloven § 185 første ledd tilsvarende. Det vil si at fristen skal være så kort som mulig og ikke overstige fire uker av gangen. Dersom etterforskningens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving vil være uten betydning, kan retten sette en lengre frist, jf. § 185 første ledd fjerde punktum.

Bestemmelsen er ment å sikre at retten hver fjerde uke må ta stilling til om vilkårene i § 202 d fremdeles er oppfylt, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.7 side 64. Bakgrunnen var at uten særregler ville en kjennelse om båndlegging ikke kunne påankes senere enn to uker etter kjennelse, jf. straffeprosessloven § 379 første ledd. Etter dette tidspunkt ville det «uten særregler praktisk sett bero på påtalemyndigheten om båndleggingen skal oppheves eller ikke», jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.7 side 64.

I de sakene hvor båndleggingsbeslutninger har blitt benyttet har retten gjennomgående tillatt båndlegging inntil åtte uker av gangen. jf. offentlige slutninger fra kjennelsene på www.hvitvasking.no. Alle disse sakene har omhandlet personer som har oppholdt seg i konfliktområder i utlandet.

I høringsnotatet foreslo departementet at det som hovedregel burde fastsettes en frist på åtte uker, men at det burde kunne fastsettes en tidsfrist på inntil seks måneder dersom særlige omstendigheter tilsier at en fornyet prøving etter åtte uker vil være uten betydning.

Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget i høringsnotatet, og uttaler:

«Dagens tidsramme er lite hensiktsmessig, og fører etter PSTs syn til unødvendig bruk av tid og ressurser. I praksis har båndlegging blitt benyttet overfor personer som befinner seg utenlands, og det har vært saker som har vært etterforsket over noe tid uten store endringer i mistankegrunnlaget. En ramme på seks måneder synes hensiktsmessig. Samtidig er det viktig å legge inn sikkerhetsmekanismer på linje med tilsvarende inngrep; siktede kan alltid be om ny prøving hvis han mener vilkårene for båndlegging er endret.»

Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Å kreve fornyet vurdering av båndleggingen hver fjerde uke i saker hvor personen oppholder seg i utlandet på ubestemt tid, kan medføre unødvendig bruk av tid og ressurser for politi, forsvarere og domstoler. Særlig gjelder dette hvor personen ikke benytter anledningen til å uttale seg før kjennelse treffes. I slike saker bør retten kunne fastsette en lengre tidsfrist enn det som følger av straffeprosessloven § 202 e, jf. § 185 første ledd. Det foreslås derfor at retten som hovedregel skal fastsette en tidsfrist på åtte uker, men det åpnes for en tidsfrist på inntil seks måneder dersom særlige omstendigheter tilsier at en fornyet prøving etter åtte uker vil være uten betydning.

En tidsfrist på seks måneder vil kunne være passende i saker hvor siktede for eksempel oppholder seg i utlandet og ikke bestrider båndleggingen. I andre saker vil det være betenkelig å fastsette en så lang frist.

Personen som båndleggingen retter seg mot, vil uansett kunne be om en tidligere prøving dersom vedkommende mener at vilkårene for å opprettholde båndleggingen ikke lenger er oppfylt, for eksempel at grunnlaget for båndleggingen ikke lenger er til stede. Det samme gjelder andre som saken gjelder.

Som en konsekvens av at reglene om båndlegging flyttes til politiloven, foreslås endringen gjennomført i politiloven ny § 17 h.

5.11 Båndlegging og forholdet til straffesaken

5.11.1 Gjeldende rett

5.11.1.1 Straffeprosessuelt tvangsmiddel

I høringsforslaget 20. desember 2001 om nye båndleggingsregler til erstatning for den provisoriske anordningen, viste departementet til at «frysing» etter sikkerhetsrådsresolusjon 1267 er gjennomført i Talibanforskriften som en sivilrettslig beføyelse, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.2.1 side 55. Det ble samtidig vist til at det er forskjeller mellom sanksjonsregimene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1267 og sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Blant annet innebærer gjennomføringen av sanksjoner etter sikkerhetsrådsresolusjon 1267 løpende implementering av vedtak fattet i FNs sanksjonskomité. Tiltak etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 forutsetter på sin side at nasjonale myndigheter selv initierer en sak mot aktuelle personer eller enheter, og deretter prøver om relevante vilkår er oppfylt i den enkelte sak. Sikkerhetsrådsresolusjon 1373 ble dermed ansett for å ha en nærmere forbindelse til straffeprosessen. Påtalemyndighetens erfaring med bevisvurderinger, anvendelsen av reglene om erstatning for uberettiget forfølgning og muligheten for at sensitiv etterretningsinformasjon kunne utgjøre en del av beslutningsgrunnlaget, talte etter departementets syn for å gjennomføre sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c som et straffeprosessuelt tvangsmiddel, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.2.1 side 55 og punkt 10.6.2.3 side 56.

Forslaget om ikke å gjennomføre sanksjoner etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 som en sivilrettslig beføyelse fikk støtte i høringsrunden, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.2.2 side 55–56. Økokrim og riksadvokaten pekte likevel på muligheten for at frysing kunne skje som ledd i en sivilrettslig beføyelse basert på lister. Departementet uttrykte en viss støtte til dette forslaget, men pekte samtidig på en del innvendinger, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.2.3 side 56. Departementet erkjente at tyngden av slike innvendinger nødvendigvis ville bero på hvordan reglene ble utformet, men fastholdt forslaget om å gjennomføre reglene om båndlegging innenfor rammen av straffeprosessloven.

Ved innføringen av reglene om båndlegging ble det vurdert om sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c kunne oppfylles gjennom de alminnelige reglene om beslag og inndragning, men departementet kom til at det var behov for egne regler om båndlegging, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.3.3 side 57–58:

«En av innvendingene mot departementets forslag er at båndleggingsinstituttet vil ‘representere et unødvendig forstadium til tvangsmiddelet beslag.’ Departementet ser det ikke slik. De foreslåtte reglene om båndlegging rekker videre enn reglene om beslag, og vil derfor ha selvstendig betydning utenfor områder for straffeprosessloven § 203.»

I likhet med beslag og hefte (henholdsvis straffeprosessloven §§ 203 og 217) innebærer båndlegging at den rettslige eller faktiske rådigheten over formuesgoder midlertidig fratas vedkommende beslutningen retter seg mot. Båndlegging har likevel et særegent formål, nemlig å forhindre fremtidige straffbare forhold (Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 15 IV særmerknaden til straffeprosessloven § 202 d side 97):

«Mens et beslag bare kan rette seg mot ting som antas å ha betydning som bevis, som kan inndras eller som kan kreves utlevert av fornærmede, kan en beslutning om båndlegging også gjelde formuesgoder uten bevisverdi som er lovlig ervervet, og som verken har vært brukt eller er bestemt til å brukes til terrorhandlinger. Formålet med bestemmelsene er å hindre at slike handlinger begås.»

Et vilkår for å beslutte båndlegging etter straffeprosessloven § 202 d er at den båndleggingen retter seg mot, med skjellig grunn kan mistenkes for overtredelse av eller forsøk på overtredelse av straffeloven §§ 131, 133, 134 eller 135. I høringsnotatet 20. desember 2001 ga departementet uttrykk for at båndlegging (frysing) ikke burde kunne besluttes dersom det ikke er sannsynlighetsovervekt for at midlene skal brukes til terrorformål (Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.5.1 side 60):

«Frysing kan etter omstendighetene være meget inngripende, og bør iallfall ikke kunne besluttes om det ikke er sannsynlighetsovervekt for at midlene skal brukes til terrorformål. På den annen side er det neppe grunn til å kreve en mer kvalifisert form for sannsynlighet. Hvis frysingsinstituttet effektivt skal kunne hindre fremtidige terrorhandlinger, kan ikke vilkårene være for strenge. Viser det seg senere at mistanken var ugrunnet, og den frysingen retter seg mot har lidt et økonomisk tap som følge av frysingen, kan vedkommende kreve erstatning etter reglene i straffeprosessloven §§ 444 flg.»

I utkastet til båndleggingshjemmel som ble foreslått i høringsnotatet 20. desember 2001 var mistankekravet knyttet til faren for at noen ville «forberede eller gjennomføre» visse handlinger. Enkelte høringsinstanser mente at dette vilkåret burde erstattes med en ren henvisning til straffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b, blant annet under henvisning til at straffeloven § 147 a i høringsnotatet var foreslått å ramme nettopp planlegging og forberedelse av terror, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.5.2 side 60. Departementet var enig i dette og justerte lovforslaget slik at en beslutning om båndlegging forutsatte at straffeloven 1902 § 147 a var overtrådt (eller forsøkt overtrådt), jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.5.3 side 60.

Et mistankekrav basert på sannsynlighetsovervekt ble fulgt opp i loven («skjellig grunn»), men ble knyttet til mistanke om overtredelse av de nevnte straffebudene, ikke til om midlene skulle brukes til terrorformål. Kravet om forholdsmessighet etter straffeprosessloven § 170 a første punktum innebærer at et tvangsmiddel bare kan brukes «når det er tilstrekkelig grunn til det», men innebærer ikke at det må være sannsynlighetsovervekt for at midlene vil bli benyttet til terror.

I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov er det i forslaget til § 22-3 foreslått presisert i lovteksten at formålet med båndlegging er å forhindre fremtidige terrorhandlinger. Et slikt uttrykkelig formål er ment å sette en ramme for den forholdsmessighetsvurderingen som må foretas, jf. utredningen kapittel 30 særmerknaden til utkastet § 22-3 side 621.

Straffeloven 1902 § 147 a rammet fullbyrdet terrorhandling (første ledd), forberedelser til terror ved inngåelse av forbund (tredje ledd) og terrortrusler (annet ledd). Tilsvarende straffansvar er videreført i straffeloven henholdsvis §§ 131, 133 og 134. Senere har straffansvaret for forberedelser til terror blitt utvidet ved innføringen av et utvidet forsøksansvar for terrorhandlinger, jf. straffeloven § 131 tredje ledd og Prop. 131 L (2012–2013) punkt 8 side 44 følgende. Departementet foreslo for øvrig i Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) å sløyfe henvisningen til straffeloven 1902 § 147 b om terrorfinansiering (straffeloven § 135) som var omfattet av høringsforslaget. Justiskomiteen mente imidlertid at det ikke fantes noen «rimelig grunn» til å unnta fra båndlegging de som mistenkes for terrorfinansiering, jf. Innst. O. nr. 70 (2001–2002) punkt 8.2 side 19 og punkt 4.9.1 over.

5.11.1.2 Varighet, opphør og utfall

I høringsnotat 20. desember 2001 foreslo departementet at frysingen (båndleggingen) burde kunne opprettholdes så lenge vilkårene var oppfylt (Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.8.1 side 64):

«Konvensjonen og resolusjonen sier ikke noe om hvor lenge midlene skal være frosset, eller hvordan frysing kan bringes til opphør. Også på dette punkt står derfor statene fritt til å utforme nærmere regler. Konvensjonen forutsetter imidlertid at en beslutning om frysing skal følges opp med inndragning, om vilkårene for det foreligger.

Den provisoriske anordningen forutsetter at frysingen er tidsbestemt og skal munne ut i beslag, heftelse eller inndragning, eller i at verdiene frigis, jf § 5 tredje ledd. Bestemmelsen slår derfor fast at påtalemyndigheten snarest mulig etter at det er truffet beslutning om å fryse formuesgoder, skal vurdere om det er grunnlag for å la frysingen etterfølges av slike beføyelser. Mener påtalemyndigheten at det ikke er grunnlag for dette, skal beslutningen om å fryse formuesgodet uten ugrunnet opphold oppheves.

Etter departementets syn bør frysingen fortsatt være et midlertidig tiltak, som avløses enten av en beslutning om beslag, heftelse eller inndragning, eller i at beslutningen om frysing oppheves. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om varigheten av frysingen bør bero på om det er grunnlag for å treffe slik beslutning om bruk av andre tvangsmidler. Frysing er et eget straffeprosessuelt tvangsmiddel, og tjener i utgangspunktet andre formål enn f.eks. reglene om beslag. Departementet foreslår derfor at frysingen bør kunne opprettholdes så lenge vilkårene for det er oppfylt.»

I høringen mente Oslo statsadvokatembeter at bestemmelsene burde angi en tidsmessig eller saksmessig ramme som bygget på de alminnelige utgangspunkter om at påtalemyndigheten ved avsluttet etterforskning tar endelig stilling til om straffe- eller inndragningskrav skal reises for domstolene. Dersom slike krav ikke fremmes, måtte frysingsvedtaket oppheves. Oslo statsadvokatembeter pekte på at et frysingsvedtak etter forslaget i høringsnotatet 20. desember 2001, kunne bestå uavhengig av en straffesak. Det ble også pekt på spørsmål knyttet til Grunnloven (Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.8.2 side 64–65):

«En vil også peke på at departementets forslag kan reise visse spørsmål i forhold til Grunnloven og beskyttelse av den enkeltes eiendomsrett. En tvangsmessig og tidsubestemt avståelse av eierfunksjonene for ubegrenset tid krever enten skatterettslig, strafferettslig eller ekspropriasjonsmessig hjemmel. Det er for øvrig bare de to første som kan regnes som verdikonfiskasjon. Hvorvidt Grunnloven gir adgang til en tidsubestemt ‘beslag’, kan synes uklart. En vil her peke på problemstillingen.

Vår tilråding vil være at man enten knytter frysing til det strafferettslige, slik at virkemiddelet knyttes til straffesaken.

Et alternativ kan være at sakene behandles som et rent sivilrettslig forhold. Det bør imidlertid bemerkes at de straffeprosessuelle virkemidler for øvrig da ikke kan nyttes under saksbehandlingen, og de grunnlovsmessige spørsmål vil for øvrig være de samme.»

I proposisjonen endret departementet standpunkt og sa seg enig med Oslo statsadvokatembeter i at loven bør fastsette en grense for hvor lenge en beslutning om båndlegging kan opprettholdes, og at båndlegging i utgangspunktet skal oppheves når straffesaken er avsluttet (Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) punkt 10.6.8.3 side 65):

«Departementet er enig med Oslo statsadvokatembeter i at loven bør fastsette en grense for hvor lenge en beslutning om båndlegging kan opprettholdes. Selv om både kravet til skjellig grunn og kravet til forholdsmessighet etter straffeprosessloven § 170 a er til hinder for at båndleggingen kan bli et «evigvarende beslag», taler rettssikkerhetshensyn og hensynet til forutberegnelighet for at det fastsettes en klar grense. Etter departementets syn kan det være naturlig å bygge på den tilsvarende bestemmelsen om opphør av beslag, jf straffeprosessloven § 213 annet ledd. Dette innebærer at en beslutning om båndlegging i utgangspunktet skal oppheves når straffesaken er endelig avgjort.»

Regelen fremgår av straffeprosessloven § 202 f siste punktum:

«Båndleggingen faller senest bort når saken er endelig avgjort.»

Når straffesaken avsluttes, må dermed båndleggingen opphøre. Dersom båndlagte formuesgoder kan inndras eller tjene til betaling av bot eller lignende, forutsetter straffeprosessloven § 202 f første punktum at det snarest mulig i etterforskningen skal tas beslag eller hefte (straffeprosessloven §§ 203 og 217). Formuesgoder som fortsatt er båndlagt ved straffesakens avslutning, vil dermed normalt måtte frigis.

Det avgjørende for om formuesgoder kan inndras eller beslaglegges med sikte på inndragning, er hvorvidt vilkårene etter reglene i straffeloven kapittel 13 er oppfylt. Utbytte fra straffbare handlinger kan inndras etter straffeloven § 67. Formuesgoder som ikke er utbytte, herunder lovlig ervervede formuesgoder, kan inndras etter straffeloven § 69 første ledd dersom formuesgodet er frembragt ved, har vært gjenstand for, eller har vært brukt eller bestemt til bruk ved en straffbar handling. Dette vil kunne ramme formuesgoder som har tilknytning til terrorfinansiering, jf. straffeloven § 135, og midler ment til annen terrorkriminalitet. Formuesgoder som var ment brukt til en annen straffbar handling enn det den aktuelle saken gjelder, vil derimot ikke kunne inndras etter denne bestemmelsen. I så fall kan det bli spørsmål om forebyggende inndragning etter straffeloven § 70 første ledd første punktum:

«En ting kan inndras når det på grunn av tingens art og forholdene for øvrig er en nærliggende fare for at den vil bli gjort til gjenstand for eller brukt ved en straffbar handling.»

Også penger kan være «ting» etter straffeloven § 70, jf. straffeloven § 69 annet ledd og Matningsdal, Straffeloven, kommentarutgave (2015) note 2 til § 70 side 648–649:

«I Rt. 1991 s. 986 kom imidlertid Høyesterett til at ‘rede penger’ ‘klart’ falt utenfor § 37 b (s. 988). Dette var neppe en riktig tolking av § 37 b. Og når tredje ledd nå fastsetter at § 69 andre ledd gjelder tilsvarende, kan det ikke være tvilsomt at § 70 etter omstendighetene kan gi hjemmel for inndragning av kontanter, jf. kommentaren til § 69 punkt 9.2.»

Det heter i note 9.2 til § 69 side 644:

«Penger regnes også som «ting». Foruten ved overtredelse av valutalovgivningen kan det bl.a. være aktuelt å inndra penger som har vært brukt ved forsøk på kjøp av narkotika. I så fall kan pengene inndras med hjemmel i første ledd bokstav c. Se i denne sammenheng EMDs decision 27. juni 2002 i saken Butler v. the United Kingdom (application no. 41661/98), som omtales i kommentaren til § 70 punkt 2, og hvor EMD aksepterte en svært vidtrekkende inndragningsbestemmelse i engelsk rett.»

Så vidt departementet er kjent med, har spørsmålet om å inndra kontanter eller bankinnskudd i medhold av straffeloven § 70 ikke vært oppe for domstolene.

5.11.1.3 Tvangsmiddelbruk i og utenfor etterforskning

Som hovedregel krever bruk av tvangsmidler at det begås eller er begått et lovbrudd. Ved lov 17. juni 2005 nr. 87 ble det imidlertid gitt adgang til å anvende skjulte tvangsmidler for å innhente informasjon med sikte på å avverge bestemte former for organisert og annen alvorlig kriminalitet, jf. straffeprosessloven § 222 d. Samtidig ble det innført en hjemmel i politiloven § 17 d til å bruke tvangsmidler for å forebygge bestemte former for kriminalitet innenfor Politiets sikkerhetstjenestes ansvarsområde. Forebyggende tvangsmidler brukes av Politiets sikkerhetstjeneste utenfor etterforskning, mens avvergende metodebruk skjer som ledd i en straffeprosessuell etterforskning. Reglene om avvergende og forebyggende tvangsmiddelbruk ble revidert ved lov 17. juni 2016 nr. 54. I forarbeidene er forskjellene i slik tvangsmiddelbruk nærmere omtalt (Prop. 68 L (2015–2016) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler) punkt 13.1 side 171):

«Forskjellen i begrepsbruk markerer at en – når metodebruken skjer som ledd i etterforskning – i tid gjerne befinner seg nærmere handlingen som søkes forhindret, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 6.1 side 60.

Departementet understreket at PST, i likhet med politiet for øvrig, som utgangspunkt og hovedregel bare skal kunne ta i bruk tvangsmidler etter at etterforskning er satt i verk, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 9.3.6.4 side 124. I hovedsak foreslo derfor departementet at PSTs behov for økt bruk av tvangsmidler skulle dekkes ved å åpne for avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforskning, jf. straffeprosessloven § 222 d. For å dekke PSTs behov for økt metodetilgang på en tilfredsstillende måte, var det imidlertid nødvendig å senke mistankekravet ytterligere for noen få straffbare forhold. Fordi slik tvangsmiddelbruk skjer utenfor etterforskning, foreslo departementet å plassere hjemmelen i politiloven som en ny § 17 d. Dersom en sak begynner som en sak om forebygging, og på et tidspunkt går over i etterforskning, må den fortsatte bruken av tvangsmidler hjemles i straffeprosessloven, og tillatelse fra retten må innhentes på ny etter reglene i den loven.»

Avgrensningen mellom etterforskning og forebyggende virksomhet har blant annet betydning for hvem som har ansvar og instruksjonsmyndighet og hvilke regler som regulerer virksomheten (Prop. 68 L (2015–2016) punkt 13.4.1.1.1 side 176):

«Det avgjørende for om etterforskning skal innledes er om det er ‘rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold’, jf. § 224 første ledd. Justisdepartementet uttalte i Ot. prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 4.5.2 side 42 at grensen mellom etterforskning og annen politivirksomhet bør trekkes opp med utgangspunkt i retningslinjene i Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 (Etterforsking). Rundskrivet kan langt på vei sies å være et resultat av den såkalte Furre-saken, jf. ‘Riksadvokatens gjennomgang av overvåkningstjenestens henvendelser til tyske myndigheter om opplysninger fra Stasi-arkivene’ 29. april 1997. Her kom skillet mellom etterforskning og forebygging på spissen. Avgrensningen av etterforskningsbegrepet har særlig betydning for hvem som har ansvar og instruksjonsmyndighet – Riksadvokaten eller Justisdepartementet – og hvilke regler som gjelder for virksomheten – straffeprosessloven og påtaleinstruksen eller politiloven og forvaltningsloven.»

I riksadvokatens rundskriv 3/1999 om etterforskning uttales følgende om forskjellene i hvilke regler som kommer til anvendelse (kapittel I kulepunkt 2):

«Under etterforskingen gjelder straffeprosessloven, påtaleinstruksen og instrukser og retningslinjer fra overordnet påtalemyndighet. Eksempelvis vil klassifikasjon av en virksomhet som etterforsking kunne utløse reglene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen om habilitet, taushetsplikt, klage, vitneplikt, innsyn (for mistenkte) og underretning om påtaleavgjørelser. For virksomhet politiet driver som ikke er etterforsking, kommer forvaltningsloven, politiloven og lover som gir regler for særlige rettsområder, for eksempel våpenloven og fremmedloven, til anvendelse.»

I riksadvokatens rundskriv 3/1999 uttales videre at det avgjørende for om en virksomhet er etterforskning, er dens formål. Etterforskning angis som (kapittel II punkt 2):

«De undersøkelser politi og påtalemyndighet foretar for å

– avdekke om straffbart forhold er begått eller begås

– avklare de øvrige omstendigheter som en påtaleavgjørelse forutsetter klarlagt og eventuelt forberede sakens behandling i retten.

Ansvarlig myndighets oppfatning av formålet vil som hovedregel være avgjørende. Av hensyn til avklaring av ansvarsforhold og hvilket regelsett som kommer til anvendelse, er det derfor av stor betydning at såvel politi som påtalemyndighet til enhver tid er seg bevisst formålet med den virksomhet som settes i verk eller videreføres. Er det gitt etterforskingsordre eller har ansvarlig påtalemyndighet erklært at informasjonsinnhentingen skal betraktes som etterforsking, vil det være avgjørende med mindre det er klart at formålet er et annet.»

Også virksomhet som ikke direkte tar sikte på å avdekke og iretteføre straffbare forhold kan likevel høre under påtalemyndighetens ansvarsområde (rundskrivet kapittel II punkt 5):

«Innhenting av informasjon kan ha flere parallelle formål. En virksomhet med delt formål vil i prinsippet høre både under påtalemyndigheten og departementet. Har virksomheten som ett av flere mulige utfall at informasjonen kan komme til å bli brukt i straffeforfølgende øyemed, foreligger etterforsking i lovens forstand, og påtalemyndigheten må ta ansvar for etterforskingsdelen. Delt ansvar bør søkes unngått i størst mulig utstrekning. Er etterforskingselementet det dominerende, bør derfor påtalemyndigheten normalt anses å ha ansvaret for hele virksomheten selv om også andre formål spiller inn. Derimot kan påtalemyndigheten ikke fri seg fra ansvaret for etterforskingstiltak selv om etterforskingselementet er beskjedent. Av hensyn til påtalemyndighetens uavhengighet må det unngås at departementet får ansvar for noen form for straffeprosessuell etterforsking.»

I Prop. 68 L (2015–2016) punkt 13.4.1.1.1 side 176 vises det til at etter gjeldende rett vil også informasjonsinnhenting med sikte på å avverge og stanse straffbare handlinger, være etterforskning:

«Særlige spørsmål oppstår når politiets virksomhet har flere formål, for eksempel at politiet samtidig som det undersøker om et straffbart forhold er begått, forsøker å stanse eller avverge nye straffbare forhold. I Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 4.5.2 side 42–43 slås det fast at dersom det først er åpnet etterforskning, vil politiets bruk av tvangsmidler måtte anses som del av etterforskningen, selv om hovedformålet i en bestemt situasjon er å stanse eller avverge en straffbar handling, noe som ble presisert i § 226 første ledd bokstav c ved endringslov 17. juni 2005 nr. 87. Dette er blitt mer praktisk etter hvert som flere handlinger er gjort straffbare på forberedelsesstadiet, jf. for eksempel straffeloven §§ 131 tredje ledd, 133, 136 og 136 a (straffeloven 1902 §§ 147 a fjerde og femte ledd, 147 c og 147 d).»

Som Politiets sikkerhetstjenestes forebyggende virksomhet regnes den informasjonsinnhenting og virksomhet Politiets sikkerhetstjeneste driver uten at vilkårene for å igangsette etterforskning er oppfylt, det vil si uten at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd (Prop. 68 L (2015–2016) punkt 13.5.1 side 202):

«Bakgrunnen for at det ble åpnet for bruk av tvangsmidler også i forebyggende øyemed var at PSTs virksomhet i stor grad skal være forebyggende, og at målet ofte vil være å sørge for at det ikke blir grunnlag for å iverksette etterforskning, jf. Ot.prp.nr.60 (2004–2005) punkt 9.1 side 112. Departementet påpekte at forebyggingsaspektet er særdeles viktig. Det sentrale er å oppdage mulige trusler mot samfunnssikkerheten tidligst mulig, helst lenge før hendelsesforløpet har kommet så langt at grensen for det straffbare er nådd.»

Bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed er ment å være en sikkerhetsventil som bare kan brukes når reglene om avverging som ledd i etterforskning ikke er anvendbare (Prop. 68 L (2015–2016) punkt 13.5.1 side 203):

«Departementet legger til grunn at en lojal forståelse av dagens lovverk tilsier at dersom det foreligger grunnlag for å åpne etterforskning, bør dette alternativ i utgangspunktet velges, fremfor å benytte tvangsmidler i forebyggende øyemed. Under Justiskomiteens behandling av forslaget, ble det understreket at bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed skulle være en sikkerhetsventil, som bare kunne bli brukt når reglene om avverging som ledd i etterforskning ikke var anvendbare. Det vises til Innst. O. nr. 113 (2004–2005) punkt 9.2. Likevel vil departementet understreke at PST må ha en viss skjønnsmessig kompetanse til å vurdere når en sak bør gå over fra forebyggingsstadiet til etterforskningsstadiet. I den forbindelse kan det bemerkes at PST kan motta troverdige, men ikke-verifiserte opplysninger som gir grunn til å avvente den videre utvikling før eventuell etterforskning iverksettes. En del av informasjonen som PST mottar, må dessuten antas å komme fra samarbeidende utenlandske tjenester o.l. og være konfidensiell. Forholdet til kilden kan her gjøre det vanskelig å starte en etterforskning og innta informasjonen i en straffesak, både fordi PST i utgangspunktet ønsker å være lojale mot sine kilder og fordi en slik eksponering kan føre til at PST mister kilder, med uhensiktsmessig informasjonstørke som resultat.»

Etter politiloven § 17 d første ledd kan retten ved kjennelse gi Politiets sikkerhetstjeneste tillatelse til som ledd i sin forebyggende virksomhet å nytte nærmere bestemte tvangsmidler dersom det er «grunn til å undersøke» om noen forbereder visse alvorlige straffbare handlinger. Departementet foreslo ingen endringer i vilkåret «grunn til å undersøke» i Prop. 68 L (2015–2016). Om innholdet i vilkåret ble det under henvisning til Innst. O. nr. 113 (2004–2005) uttalt (Prop. 68 L (2015–2016) punkt 13.5.2 side 204):

«Grovt sett ligger det tre krav innbakt i uttrykket: Et saklighetskrav, et krav om en viss sannsynlighet for at noe er under oppseiling, og et krav til forholdsmessighet mellom det som skal undersøkes, og de virkemidler som tas i bruk, jf. innstillingen side 35.»

Etter politiloven § 17 d annet ledd kan tillatelse dessuten bare gis dersom det er grunn til å tro at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne forebygge handlingen (indikasjonskrav), at forebygging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort (subsidiaritetskrav) og at inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke fremstår som uforholdsmessig (forholdsmessighetskrav).

Ved bruk av skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed etter politiloven er det etter gjeldende rett ikke krav til underretning. Dette følger av politiloven § 17 e annet ledd tredje punktum.

I forarbeidene til straffeprosessloven § 222 d og politiloven § 17 d fremgår at båndlegging ikke bør skje uten mistanke om at det er begått noe straffbart (Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet) punkt 9.4.2.3 side 131):

«At pågripelse og varetektsfengsling (jf. straffeprosessloven kapittel 14) ikke skal kunne anvendes utenfor etterforsking, krever ingen nærmere begrunnelse – å skulle kunne nytte slike inngrep uten mistanke om noe straffbart ville stride mot grunnleggende rettsprinsipper. Det ville også være for inngripende å nytte båndlegging av formuesgoder etter straffeprosessloven kapittel 15 b på denne måten.»

Samme sted punkt 1.9 på side 12 uttales:

«Enkelte tvangsmidler, som for eksempel pågripelse, varetektsfengsling og båndlegging, er så inngripende at de ikke bør kunne anvendes uten at det mest sannsynlig er begått en straffbar handling.»

Avvergende bruk av tvangsmidler forutsetter at det er «rimelig grunn til å tro» at noen kommer til å begå visse alvorlige straffbare handlinger, jf. straffeprosessloven § 222 d. Spørsmålet om mistankekrav ved avvergende bruk av tvangsmidler ble grundig behandlet i forarbeidene. Departementet fant at det ville bli for strengt å kreve sannsynlighetsovervekt (Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 6.3.3 side 69):

«Det er viktig å være oppmerksom på at man – når spørsmål om avvergende metodebruk kommer opp – normalt vil befinne seg i en tidlig fase av etterforskingen. Formålet med å anvende tvangsmidler er å frembringe informasjon om en planlagt straffbar handling for – om mulig – å avverge den. Dersom det opereres med et krav om sannsynlighetsovervekt for at handlingen vil bli begått, frykter departementet at politiet ofte vil komme for sent inn i situasjonen. Det kan for eksempel tenkes at politiet på grunnlag av vitneforklaringer eller andre bevis har fått mistanke om et alvorlig terroranslag er under planlegging, men at bevisene ikke gir grunnlag for å konkludere med at planene mest sannsynlig vil bli gjennomført.»

Departementet foreslo etter dette å formulere mistankekravet som «grunn til å tro», jf. samme sted side 70. I forbindelse med Stortingets behandling av lovforslaget ble vilkåret likevel endret til «rimelig grunn til å tro», jf. Innst. O. nr. 113 (2004–2005) punkt 6.2 side 20:

«Komiteen mener det er viktig med klare og tydelige vilkår i loven for å ivareta personvernhensyn og gjøre domstolskontrollen effektiv. Komiteen mener det er behov for en ytterligere klargjøring av mistankekravet i straffeprosesslovens § 222 d første ledd. Dette kan gjøres ved at lovteksten bruker begrepet ‘rimelig grunn’. Dette innebærer en ytterligere klargjøring av krav til saklighet, sannsynlighet og forholdsmessighet.»

I Prop. 68 L (2015–2016), som fulgte opp Metodekontrollutvalgets utredning NOU 2009: 15, hvor blant annet reglene om avvergende bruk av tvangsmidler ble etterkontrollert, foreslo departementet at dette vilkåret skulle beholdes uendret idet det stiller et tilfredsstillende krav til saklighet, sannsynlighet og forholdsmessighet. Om gjeldende rett uttales samme sted (punkt 13.4.2.1 side 189):

«Det uttalte pedagogiske formålet med tilføyelsen tilsier at det ikke var meningen å skjerpe de krav til grunn som fremgikk av proposisjonen, jf. Bjerke/Keiserud/Sæther, Straffeprosessloven kommentarutgave Bind I (4. utgave, Oslo 2011) side 795. Det fremgår av Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 13 side 148 at uttrykket ‘grunn til å tro’ skal forstås på samme måte som i §§ 222 a og 222 c. Det stilles således ikke krav til sannsynlighetsovervekt, men en teoretisk mulighet er ikke nok. Konklusjonen må være forankret i objektive holdepunkter, typisk vitneforklaringer, dokumenter eller andre bevis som indikerer at noen har planer om å begå en slik handling.»

Straffeprosessloven § 222 d tredje ledd inneholder supplerende vilkår for avvergende bruk av tvangsmidler. Tillatelse kan bare gis dersom det må antas at «inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne avverge handlingen» (indikasjonskravet) og «avverging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort» (subsidiaritetskravet). Med «antas» kreves mer enn en ren formodning, men ikke sannsynlighetsovervekt. I Prop. 68 L (2015–2016) er det redegjort nærmere for gjeldende rett (punkt 13.4.5.1 side 200):

«Kjernen i disse vurderingstemaene – som til en viss grad glir inn i hverandre – er at tvangsmidler bare skal kunne anvendes hvor det er en viss sannsynlighet for at tvangsmiddelbruken vil gi opplysninger som kan bidra til å avverge en handling som nevnt i annet ledd, og bare hvor det må antas at mindre inngripende etterforskningsmetoder vil komme til kort, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 13.1 side 149. I denne vurderingen kan domstolen også ta hensyn til en fornuftig ressursanvendelse, slik at tvangsmidler i enkelte situasjoner vil kunne tillates brukt selv om tilsvarende opplysninger for eksempel kunne vært fremskaffet ved omfattende og ressurskrevende spaning. Videre skal retten ta hensyn til om politiet har begrenset tid til rådighet for å få avverget handlingen og om alternative fremgangsmåter vil kunne innebære at noens liv og helse settes i fare, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 6.4.3 side 71–72.

I tillegg gjelder forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a. De samme momentene vil være relevante her som ved alminnelig tvangsmiddelbruk, men enkelte vil kunne være noe mer tungtveiende ved forholdsmessighetsvurderingen av tvangsmiddelbruk i avvergende øyemed. Ved innføringen av regelen understreket departementet at mistankens styrke er relevant også i denne forbindelse, og at det, dersom det er svært sannsynlig at en alvorlig straffbar handling vil bli begått, sjelden vil være uforholdsmessig å tillate tvangsmiddelbruk for å avverge handlingen, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 6.5.2 side 73. Videre uttalte departementet at § 222 d er utformet slik at tvangsmiddelbruken som regel vil rette seg mot personer som tilhører eller har nære bånd til et organisert kriminelt miljø. Dersom politiet likevel har grunnlag for å gripe inn overfor personer uten slik tilknytning, kan det være grunn til å praktisere et strengt forholdsmessighetsprinsipp.

For enkelte særlig integritetskrenkende tvangsmidler gjelder det et skjerpet forholdsmessighetskrav. Det er et tilleggsvilkår at det må foreligge ‘særlige grunner’ for å kunne benytte hemmelig ransaking, teknisk sporing av person, kommunikasjonsavlytting og romavlytting, jf. § 222 d tredje ledd annet punktum. Kravet er ment å markere at det her skal mer til enn ellers for å tillate bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed, men innebærer ikke at forholdsmessighetsvurderingen i disse tilfellene skal være vesensforskjellig fra den som må foretas i tilknytning til mindre inngripende tvangsmidler.»

5.11.2 Rekommandasjon nr. 6

I tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 heter det at tiltak etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 kan supplere, men ikke være begrenset til, iretteføringen av straffesaker, og særlig være rettet mot å motvirke at penger og andre formuesgoder tilflyter terrorister og terrorgrupper (FATF International Standards tolkningsnote nr. 2 til rekommandasjon nr. 6 side 39):

«Measures under recommendation 6 may complement criminal proceedings against a designated person or entity, and be adopted by a competent authority or a court, but are not conditional upon the existence of such proceedings. Instead, the focus of Recommendation 6 is on the preventive measures that are necessary and unique in the context of stopping the flow of funds or other assets to terrorist groups; and the use of funds or other assets by terrorist groups.»

I metodologidokumentet kriterium nr. 6.2 bokstav d annet punktum fremgår at begjæringer om båndlegging ikke skal være avhengig av strafforfølgning (Methodology side 33):

«Such (proposals for) designations should not be conditional upon the existence of a criminal proceeding; (…)»

5.11.3 Departementets vurdering av FATFs evaluering

Som vist i punkt 5.3.3 er FATF kritiske til at båndleggingsinstituttet i norsk rett er knyttet til strafforfølgning (dependent on criminal proceedings). Både tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 og kriteriene i metodologidokumentet krever at båndlegging skal være uavhengig av en straffesak. I tolkningsnotene fremheves også at sanksjonenes formål skal være å forhindre formuesgoder i å tilflyte terrorister og terrorgrupper, jf. punkt 5.11.2 over. I tolkningsnotene fremheves at tiltak etter rekommandasjon nr. 6 kan supplere strafforfølgningen, men at det skal dreie seg om preventive tiltak som er nødvendige og særpregede for å hindre formuesgoder i å tilflyte terrorgrupper. I en viss utstrekning er dette uttrykk for en videreutvikling av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 OP 1 bokstav c, som gjelder personer som begår eller forsøker å begå terrorhandlinger, eller medvirker eller legger til rette for dette. Det er likevel på det rene at også etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 er formålet med sanksjonene å forhindre fremtidig terrorvirksomhet.

At båndlegging i norsk rett er et straffeprosessuelt tvangsmiddel, er etter departementets syn i utgangspunktet med på å bidra til å oppfylle forpliktelsene etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Forpliktelsene forutsetter som vist en nasjonal prøving av om vilkårene for å båndlegge midler er oppfylt i det enkelte tilfellet. Dette skal skje i et velutbygget institusjonelt system som kan håndtere informasjonsinnhenting og identifisere personer som er aktuelle for båndlegging, fremsette begjæringer om båndlegging i tilfeller hvor vilkårene for dette anses oppfylt, og effektivt behandle slike begjæringer for å avgjøre om båndlegging skal ilegges. I norsk rett ivaretas dette av Politiets sikkerhetstjeneste, påtalemyndigheten og domstolene som ledd i en etterforskning. Det er vanskelig å se for seg hvilke andre institusjoner som ville kunne ivareta disse oppgavene. At båndleggingsreglene bygger på en velprøvd og kjent bakgrunnsrett bidrar også til at reglene blir effektive og gir anvendelse til regler om blant annet rettigheter for mistenkte, saksbehandlingen, kompetanse og erstatningsansvar. Ikke minst sikrer det også at bruk av tvangsmidler og etterforskningsmetoder ligger til politiet.

At de norske båndleggingsreglene er en del av criminal proceedings, var likevel ett av to hovedpunkter (key findings) i FATFs evalueringsrapport, jf. punkt 5.3.3 over. Det er derfor grunn til å se på muligheten for at båndlegging kan skje uavhengig av en straffeprosessuell etterforskning. Dette spørsmålet var også oppe til vurdering da båndleggingsreglene ble innført (punkt 5.11.1.1 over). Slik de internasjonale standardene har utviklet seg siden den gang, har sanksjoner etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 fått mer til felles med internasjonale sivile eller administrative sanksjonsregimer enn med tradisjonell strafforfølgning. Det er også blitt tydelig gjennom rekommandasjon nr. 6 at formålet med sanksjonene er mer generelt enn det rent strafferettslige, nemlig å stoppe pengestrømmer (jf. punkt 5.11.2 over):

«Instead, the focus of Recommendation 6 is on the preventive measures that are necessary and unique in the context of stopping the flow of funds or other assets to terrorist groups; and the use of funds or other assets by terrorist groups.»

5.11.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet to alternative løsninger for å imøtekomme FATFs krav om at båndlegging skal være uavhengig av straffesak. Det første alternativet var å flytte båndleggingsreglene fra straffeprosessloven til politiloven. Dette ville innebære at båndlegging formelt skjer uavhengig av en etterforskning. Departementet tok utgangspunkt i at det gjeldende regelverket fungerer godt, og at det foruten de øvrige foreslåtte endringene i høringsnotatet samt de lovtekniske tilpasninger som en flytting til politiloven ville medføre, ikke var nødvendig å endre det materielle innholdet i reglene, som dermed i hovedsak ble forutsatt å praktiseres som i dag.

Det ble foreslått å videreføre kravet til skjellig grunn til mistanke om overtredelse av nærmere bestemte straffebud, men for å synliggjøre en distanse til straffeprosessen burde det etter departementets syn overveies å velge en annen formulering («den som med god grunn antas å ha begått»).

Departementet la til grunn at forslaget ikke ville innebære noen materiell utvidelse av adgangen til å benytte båndlegging, kun at bruken ikke ville være et ledd i etterforskning.

Som et alternativ til å flytte båndleggingsreglene til politiloven, foreslo departementet å åpne for bruk av båndlegging i avvergende øyemed. En slik endring ville kunne bidra til å understreke at båndlegging har et preventivt formål og ikke er en del av den ordinære iretteføringen av straffbare forhold. En bestemmelse om avvergende bruk av båndlegging kunne tilføyes i straffeprosessloven kapittel 15 b som ny § 222 e.

5.11.5 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen understreker at anbefalinger fra FATF formelt sett ikke er folkerettslig bindende, og at det er opp til den enkelte stat å utforme regler som tar sikte på å gjennomføre de standarder som anbefales organet. Foreningen uttaler videre:

«Det er mer enn tvilsomt om FATFs anbefalinger innebærer en plikt til å flytte reglene om båndlegging fra et straffeprosessuelt til et sivilrettslig system, med de konsekvenser dette kan få for innarbeidede rettssikkerhetsgarantier. Det er viktig at påtalemyndighetens interne legalitetskontroll med politiets arbeid opprettholdes. I særlig grad gjelder dette PST, som fra før av opererer under vide fullmakter.»

Foreningen viser også til at Straffeprosessutvalget i NOU 2016: 24 i all hovedsak foreslo å videreføre reglene om båndlegging, og fremholder at spørsmålet om den nærmere regelutforming bør inngå i dette arbeidet, fremfor å forseres i særskilt lovarbeid uten at dette synes å være tilstrekkelig grunngitt. Foreningen er dessuten kritisk til en omformulering av mistankekravet

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politidirektoratet gir uttrykk for tvil om hvilket av de to alternativene som bør velges. Begge høringsinstansene gir uttrykk for at en flytting til politiloven best vil imøtekomme FATFs krav, men at en slik løsning også kan skape uklarheter.

Politiets sikkerhetstjeneste gir i utgangspunktet uttrykk for en preferanse for en løsning med utgangspunkt i straffeprosessloven, men anbefaler etter en totalvurdering at reglene flyttes til politiloven. Politiets sikkerhetstjeneste mener at en løsning hvor reglene flyttes til politiloven best tilfredsstiller de internasjonale standardene, og uttaler videre:

«Det antas at alternativ 1 også vil være det alternativet som vil oppleves mest tydelig og klart ved internasjonalt samarbeid, for eksempel i form av rettsanmodninger. Dette bør etter vår oppfatning veie tungt. På terrorfeltet er samarbeid på tvers av land et kriterium for å lykkes.»

Politiets sikkerhetstjeneste anbefaler også å endre mistankekravet til «god grunn», da det vil markere, om ikke annet, et formelt skille mellom båndlegging og straffesak. Politiets sikkerhetstjeneste antar at forarbeidenes presisering av at vilkåret skal forstås likt som «skjellig grunn» vil gi tilstrekkelig veiledning.

Finans Norge støtter forslaget om å flytte båndleggingsreglene til politiloven. En slik endring vil ifølge høringsinstansen neppe berøre næringen direkte, men den sikrer en korrekt etterlevelse av FATFs anbefaling nr. 6 og innebærer at det gis et klarere hjemmelsgrunnlag for båndlegging enn det som er tilfellet i dag.

Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess tar ikke noe bestemt standpunkt til om kompetansen til å beslutte båndlegging bør overføres til politiet eller beholdes i påtalemyndigheten. Utvalget peker på at spørsmålet ble grundig utredet i forbindelse med gjennomføringen av sikkerhetsrådsresolusjon 1373 ved lovendringen i 2002, og at det da særlig ble vist til at påtalemyndigheten hadde den nødvendige kompetansen for å håndtere vanskelige rettslige og bevismessige spørsmål som kunne oppstå. Utvalget fremholder at dette hensynet har den samme gyldighet i dag, men ser at en overføring av reglene om båndlegging til politiloven vil kunne være bedre egnet til å markere instituttets karakter av preventivt tiltak uavhengig av etterforskningen av en straffesak i henhold til anbefalingen fra FATF. Selv om reglene skulle overføres til politiloven, fraråder utvalget å erstatte kriteriet «skjellig grunn til mistanke» med «god grunn til å anta».

5.11.6 Departementets vurdering

5.11.6.1 Bør reglene om båndlegging flyttes fra straffeprosessloven til politiloven?

Departementet foreslår at reglene om båndlegging flyttes fra straffeprosessloven til politiloven. Det har vært avgjørende for departementet at denne løsningen stemmer best med anbefalingen i FATFs rekommandasjon nr. 6 om at båndlegging ikke skal være avhengig av en straffesak. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, deler dette synspunktet. Noen av høringsinstansene trekker frem mothensyn, men etter departementets syn taler ingen av disse med tilstrekkelig tyngde mot endringen.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse fremholdt at endringen kan få konsekvenser for innarbeidede rettssikkerhetsgarantier. Departementet kan ikke slutte seg til dette synspunktet. Selv om båndlegging ikke lenger vil besluttes av påtalemyndigheten, har Politiets sikkerhetstjeneste bred erfaring med bevisvurderinger og forholdsmessig bruk av tvangsmidler. Båndleggingssaker håndteres i dag i praksis av sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste og politiadvokater i organisasjonen, og slik vil det fortsatt være dersom reglene flyttes til politiloven. Den viktigste formelle konsekvensen av forslaget vil være at den øverste ansvarlige for båndleggingen ikke lenger vil være riksadvokaten, men justisministeren. Det skal fremdeles være domstolene som tar endelig stilling til om vilkårene for båndlegging er oppfylt. Reglene om innsyn og erstatning for uberettiget forfølgning skal være de samme som i dag. Videre foreslås det at straffeprosessloven gis anvendelse så langt den passer, selv om båndlegging ikke vil være en straffeprosessuell beføyelse.

Departementet bemerker at det selv uten FATFs anbefaling kunne stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig at det er påtalemyndigheten – under etterforskningen av straffbare forhold – som er ansvarlig for et tiltak som skal ha som formål å stoppe pengestrømmer til terrorformål. Båndlegging er ikke i seg selv egnet til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold (straffeprosessloven § 224) eller til å avgjøre spørsmålet om tiltale og tjene som forberedelse for rettens behandling av en straffesak (straffeprosessloven § 226 første ledd bokstav a og b). Til bevissikring og til sikkerhet for inndragning skal reglene om ransaking, beslag og hefte benyttes, jf. straffeprosessloven §§ 203 og 217. Båndlegging er forutsatt å være subsidiært til disse tvangsmidlene, jf. straffeprosessloven § 202 f første punktum. Båndlegging kan nok være egnet til å «avverge eller stanse straffbare handlinger», som er et etterforskningsformål etter straffeprosessloven § 226 første ledd bokstav c, men dersom politiet står overfor konkrete straffbare handlinger som kan avverges ved å avskjære rådighet over formuesgoder, kan reglene om beslag brukes i avvergende øyemed, jf. straffeprosessloven § 222 d.

I riksadvokatens rundskriv om etterforskning, jf. punkt 5.11.1.3 over, fremgår det at delt ansvar mellom påtalemyndigheten og departementet bør søkes unngått i størst mulig utstrekning. Departementet er i utgangspunktet enig i dette. Innhenting av informasjon som kan komme til å bli brukt i straffeforfølgende øyemed, skal være riksadvokatens ansvar. Båndlegging innebærer likevel ikke i selv innhenting av informasjon. Som det fremgår av punkt 5.11.5.4 nedenfor, forutsettes båndlegging etter forslaget å bygge på informasjon innhentet som ledd i etterforskning.

Påtalemyndigheten vil fortsatt ha ansvaret for å vurdere om det er grunnlag for å ta beslag eller hefte i båndlagte formuesgoder. Departementet antar likevel at det ikke er nødvendig å videreføre straffeprosessloven § 202 f første punktum, hvor dette fremgår uttrykkelig i dag.

Etter politiloven § 17 b skal Politiets sikkerhetstjeneste «forebygge og etterforske» nærmere bestemte sakstyper, herunder overtredelse av terrorbestemmelsene, likevel slik at «åpen etterforsking» i slike saker kan foretas av det øvrige politi. Selv om forslaget innebærer at båndlegging skal skje uavhengig av etterforskning, vil det likevel skille seg klart fra tvangsmiddelbruk i forebyggende øyemed etter politiloven § 17 d, som må benyttes forut for en etterforskning. Det vil fortsatt stilles krav til sannsynlighetsovervekt for at nærmere bestemte terrorrelaterte straffebud er overtrådt. Dermed vil det i praksis være iverksatt etterforskning i saker hvor båndlegging kan være aktuelt. De foreslåtte reglene om båndlegging forutsettes benyttet parallelt med etterforskning, men formelt sett uavhengig av denne. Dermed er ikke en straffeprosessuell etterforskning eller siktelse et formelt vilkår etter forslaget. For å tydeliggjøre denne viktige forskjellen på forebyggende bruk av tvangsmidler og forslaget om båndlegging uavhengig av etterforskning, foreslås overskriften i politiloven kapittel III a endret slik at båndlegging nevnes særskilt.

5.11.6.2 Grunnvilkår og beviskrav

Etter departementets syn fungerer i utgangspunktet de gjeldende båndleggingsreglene godt. Med de endringsforslag som er foreslått i punkt 5.5 til 5.10 over, antar departementet at reglene i utgangspunktet vil være godt egnet til å ivareta ulike relevante hensyn, herunder kravene som oppstilles gjennom rekommandasjon nr. 6 og FATFs evalueringsrapport. Bortsett fra disse forslagene og lovtekniske tilpasninger som en flytting av regelverket til politiloven vil medføre, er det etter departementets syn ikke nødvendig å endre det materielle innholdet i de gjeldende reglene. I forslaget til nye regler i politiloven foreslås derfor å videreføre det materielle innholdet i det gjeldende regelverket – med de endringene som er foreslått i punkt 5.5 til 5.10 over – og det forutsettes dermed at regelverket vil praktiseres i hovedsak likt som i dag.

Det foreslås dermed å videreføre beviskravet knyttet til overtredelse av nærmere bestemte straffebud. Både etter sikkerhetsrådsresolusjon 1373 og rekommandasjon nr. 6 er det avgjørende for om noens formue skal båndlegges at vedkommende kan mistenkes for visse former for terrorvirksomhet. I tolkningsnotene til rekommandasjon nr. 6 og resolusjon 1373 bokstav c (FATF International Standards tolkningsnote nr. 13 bokstav c side 46) fremgår at båndlegging skal skje overfor:

«any person or entity who commits or attempts to commit terrorist acts, or who participates in or facilitates the commission of terrorist acts;»

Departementet antar at et beviskrav som innebærer sannsynlighetsovervekt vil være i tråd med rekommandasjon nr. 6, jf. FATF International Standards tolkningsnote nr. 4 bokstav d side 41:

«When deciding whether or not to make a (proposal for) designation, countries should apply an evidentiary standard of proof of ‘reasonable grounds’ or ‘reasonable basis’. For designations under resolutions 1373 (2001), the competent authority of each country will apply the legal standard of its own legal system regarding the kind and quantum of evidence for the determination that ‘reasonable grounds’ or ‘reasonable basis’ exist for a decision to designate a person or entity, and thus initiate an action under a freezing mechanism.»

For å synliggjøre en distanse til straffeprosessen mener departementet at kravet bør utformes med en annen ordlyd enn i dag. Vilkåret som departementet foreslår – «den som med god grunn antas å ha begått» – skal forstås på samme måte som dagens vilkår «med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av». Dette innebærer at det må være mer sannsynlig at personen har begått en av handlingene som kan gi grunnlag for båndlegging, enn at personen ikke har gjort det, altså sannsynlighetsovervekt. Det kreves ikke kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Advokatforeningen og Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess har stilt seg kritiske til en slik endring, mens den støttes av Politiets sikkerhetstjeneste. Departementet tar som utgangspunkt at det bør unngås å bruke ulike språklige uttrykk om sammenfallende rettslige vurderingstemaer. Når departementet likevel går inn for en endring, har det sammenheng med at hovedformålet med å flytte reglene om båndlegging til politiloven er å synliggjøre at en beslutning om båndlegging ikke skal være avhengig av en straffesak. Vilkåret «skjellig grunn til mistanke» gir klare straffeprosessuelle assosiasjoner. Når reglene flyttes til politiloven, bør det, for å synliggjøre distansen til straffesaken, velges et annet språklig uttrykk. Det vil etter departementets syn gi tilstrekkelig klarhet for rettsanvenderen at det uttrykkelig fremgår av forarbeidene at vilkåret skal forstås på samme måte som i dag.

Departementet har tidligere gitt uttrykk for at det ville være for inngripende å benytte båndlegging av formuesgoder utenfor etterforskning, ettersom det ville innebære mulighet til å benytte slike virkemidler uten mistanke om noe straffbart (punkt 5.11.1.3.3 over og Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 9.4.2.3 side 131). Dette synspunktet gjaldt likevel spørsmålet om å benytte båndlegging i forebyggende øyemed etter politiloven § 17 d, som kan benyttes dersom det er «grunn til å undersøke om noen forbereder» en nærmere bestemt straffbar handling. Forslaget i proposisjonen her om båndleggingsregler i politiloven forutsetter derimot – som i dag – krav til sannsynlighetsovervekt om overtredelse av nærmere bestemte straffebud. Dermed vil ikke båndlegging etter forslaget kunne benyttes som et tvangsmiddel i forebyggende øyemed, i motsetning til tvangsmidler etter politiloven § 17 d. Forslaget innebærer ingen materiell utvidelse av adgangen til å benytte båndlegging, kun at bruken ikke vil være et ledd i etterforskning.

5.11.6.3 Varighet og opphør

At båndlegging skal skje uavhengig av etterforskningen av en straffesak, aktualiserer spørsmål om varighet og opphør av en båndleggingsbeslutning. Etter gjeldende rett skal en beslutning om båndlegging i utgangspunktet oppheves når straffesaken er endelig avgjort, jf. straffeprosessloven § 202 f siste punktum. Når båndleggingsreglene flyttes til politiloven, er det ikke hensiktsmessig å videreføre en regel som knytter båndleggingen så tett til utfallet av en straffesak. Varighet og opphør av båndleggingen må dermed reguleres på en annen måte.

Departementet foreslår inntatt en tilsvarende regel som straffeprosessloven § 170 a om formålsmessighet og forholdsmessighet i politiloven ny § 17 g siste ledd. Forslaget viderefører gjeldende rett. Sammen med at retten jevnlig må prøve om vedkommende med god grunn kan antas å ha overtrådt visse terrorbestemmelser, er dette til hinder for at båndleggingen blir «evigvarende» eller kommer i konflikt med grunnleggende rettigheter.

Samtidig taler både rettssikkerhetshensyn og hensynet til forutberegnelighet for at det fastsettes en klar lengstefrist i loven. Fristen må være lang nok til at formålet med båndlegging etter resolusjon 1373 oppfylles. Departementet foreslår derfor å lovfeste at båndleggingen må opphøre senest tre år etter at det straffbare forholdet som lå til grunn for båndleggingen, har opphørt, jf. politiloven ny § 17 i. Dersom det på et tidligere tidspunkt viser seg at vilkårene for båndlegging ikke lenger er oppfylt, for eksempel fordi kravet til «god grunn» ikke lenger er oppfylt, skal båndleggingen oppheves uten opphold.

Lengstefristen sikrer at den som avslutter en kriminell virksomhet ikke kan utsettes for båndlegging på ubestemt tid, selv om mistanken om tidligere terrorvirksomhet for så vidt kan opprettholdes. Dersom den straffeprosessuelle etterforskningen pågår i lengre tid enn lengstefristen, vil straffeprosesslovens regler om beslag og hefte kunne benyttes dersom det er straffeprosessuelle behov for dette.

Den som ikke avslutter et løpende lovbrudd (fortsatt forbrytelse) eller begår stadig nye terrorlovbrudd, må finne seg i at båndleggingen vedvarer uavhengig av lengstefristen. I saker hvor terrorvirksomhet pågår, vil dermed båndlegging kunne fastholdes over lengre tid. En annen sak er at kravene til bevis normalt vil øke, og spørsmålet om forholdsmessighet prøves mer intensivt, etter hvert som tiden går. I forholdsmessighetsvurderingen må det likevel normalt tillegges betydelig vekt at varigheten av båndleggingen i slike tilfeller vil være et utslag av at vedkommende selv ikke har avstått fra videre terrorvirksomhet.

Departementet foreslår ingen endringer i inndragningsreglene. Når båndleggingen opphører, vil straffeloven §§ 69 og 70 i en del tilfeller gi lovhjemmel til å inndra formuesgoder som er ment for terrorkriminalitet, samtidig som reglene ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn.

5.11.6.4 Andre spørsmål

Som vist i punkt 5.11.1.3 i omtalen av riksadvokatens rundskriv 3/1999, er utgangspunktet at straffeprosessloven og påtaleinstruksen gjelder under etterforskningen. For politiets virksomhet som ikke er etterforskning, kommer i utgangspunktet forvaltningsloven, politiloven og lover som gir regler for særlige rettsområder, for eksempel våpenloven og utlendingsloven, til anvendelse. Selv om reglene om båndlegging overføres til politiloven, vil det være hensiktsmessig at en rekke av straffeprosesslovens regler fortsatt har anvendelse. Det er ikke behov for realitetsendringer utover de tilpasninger som er påkrevd for at båndlegging skal skje uavhengig av etterforskning. Det foreslås derfor at straffeprosesslovens regler gjelder for saker om båndlegging så langt de passer, selv om båndleggingen ikke lenger vil være en straffeprosessuell beføyelse og domstolsbehandlingen formelt sett er en sivil sak. Forvaltningsloven vil ikke gjelde for saker om båndlegging.

Saksbehandlingsreglene og rettighetene til den som utsettes for båndlegging, forutsettes dermed å være tilnærmet uberørt av forslaget. Ved at straffeprosessloven gjelder så langt den passer for saker om båndlegging, vil vedkommende som en beslutning om båndlegging retter seg mot, blant annet ha rett til å la seg bistå av advokat og krav på oppnevnt advokat etter reglene i straffeprosessloven kapittel 9. Videre vil for eksempel straffeprosessloven kapittel 31 gjelde tilsvarende for erstatning i anledning båndlegging.

Etter straffeprosessloven § 100 a har den mistenkte særskilt krav på forsvarer ved blant annet begjæring om båndlegging etter straffeprosessloven § 202 e annet ledd, det vil si ved behandling uten varsel til den mistenkte og med utsatt underretning om rettens kjennelse. Henvisningen endres til politiloven ny § 17 h tredje ledd.

Offentleglova gjelder ikke «gjeremål som politiet og påtalemakta har etter straffeprosessloven», jf. § 2 femte ledd tredje punktum. Unntak er også gjort for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, jf. politiloven § 17 e tredje ledd. Tilsvarende unntak foreslås i politiloven ny § 17 l.

At båndlegging normalt ikke vil finne sted før etterforskning er åpnet, innebærer at båndlegging mest hensiktsmessig må bygge på opplysninger som også ligger til grunn for etterforskningen, jf. politiregisterloven § 21, og at reglene for innsyn og underretning bør være parallelle. Innsyn i sakens dokumenter kan mest hensiktsmessig primært skje i straffesaken. Det bør likevel være en åpning for å fremsette særskilt innsynsbegjæring i båndleggingssaken for det tilfelle at det skulle være dokumenter som kun vedkommer denne, men retten til slikt innsyn foreslås å følge straffeprosesslovens regler. Dermed vil reglene for innsyn, i likhet med reglene for underretning etter politiloven ny § 17 h tredje ledd, være som etter gjeldende rett, og ikke undergitt slike begrensinger som politiloven §§ 17 d til 17 f fastsetter for tvangsmiddelbruk i forebyggende øyemed.

Behandling av informasjon i Politiets sikkerhetstjeneste er regulert i politiregisterloven §§ 64 følgende. I § 64 annet ledd heter det at adgangen til å behandle opplysninger i den enkelte straffesak følger reglene i straffeprosessloven. I tredje ledd er det særskilt regulert når Politiets sikkerhetstjeneste kan behandle opplysninger utenfor den enkelte straffesak. Dette gjelder ved opprettelse av forebyggende sak når det er grunn til å undersøke om noen forbereder et lovbrudd som Politiets sikkerhetstjeneste har til oppgave å forebygge, eller det for øvrig anses nødvendig i forebyggende øyemed å behandle opplysninger av betydning for utførelsen av arbeidsoppgavene i politiloven §§ 17 b eller 17 d. Departementet foreslår at § 64 tredje ledd tilføyes en ny bokstav c som bestemmer at Politiets sikkerhetstjeneste utenfor straffesak kan behandle opplysninger der dette er nødvendig for gjennomføring av båndlegging etter politiloven § 17 g.