4 Terrorrelaterte handlinger mot luftfarten

4.1 Ulovlige handlinger mot sikkerheten i sivil luftfart

4.1.1 Generelt om Beijingkonvensjonen

Konvensjonen 10. september 2010 om bekjempelse av ulovlige handlinger knyttet til sikkerheten i sivil luftfart (Beijingkonvensjonen) (vedlegg 3 i norsk oversettelse og engelsk versjon) er fremforhandlet av Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO). Konvensjonen er en oppdatering og videreføring av konvensjonen 23. september 1971 om bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten i sivil luftfart (Montrealkonvensjonen 1971), slik denne ble endret ved protokoll 24. februar 1988 om bekjempelse av ulovlige voldshandlinger ved flyplasser som betjener sivil luftfart (Montrealprotokollen 1988). Montrealkonvensjonen 1971 ble tiltrådt av Norge 1. august 1973. Den pålegger partene blant annet å kriminalisere ulike angrep som setter luftfartøyets sikkerhet under flygning i fare. Montrealprotokollen 1988 ble ratifisert av Norge 28. mai 1990. Protokollen utvider kriminaliseringsforpliktelsene etter konvensjonen til å omfatte også angrep rettet mot en internasjonal flyplass. Konvensjonen slik den er endret ved protokollen omtales i det følgende som Montrealkonvensjonen.

Montrealkonvensjonen hører til FNs terrorkonvensjoner, og ble fremforhandlet i regi av ICAO. Montrealkonvensjonen er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.3.1.2 på side 185. Den konsoliderte kriminaliseringsforpliktelsen i Montrealkonvensjonen artikkel 3, jf. artikkel 1, er inntatt i norsk oversettelse i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) vedlegg 2 side 377–388.

Beijingkonvensjonen utvider forpliktelsene etter Montrealkonvensjonen ved at statene pålegges å kriminalisere flere handlinger som har betydning for sikkerheten i sivil luftfart. Konvensjonen trådte i kraft 1. juli 2018. Per 27. november 2018 har 26 stater ratifisert, tiltrådt eller godtatt konvensjonen, mens ytterligere 34 stater har signert. Konvensjonen videreutvikler og oppdaterer forpliktelser Norge allerede er bundet av, og som springer ut av FNs terrorkonvensjoner. Etter departementets syn bør Norge derfor ta sikte på å tiltre konvensjonen.

Handlingene som omfattes av de nye forpliktelsene i Beijingkonvensjonen vil i hovedsak rammes av ulike alminnelige straffebud i straffeloven. Dette vil ikke bli nærmere drøftet nedenfor. Straffeloven kapittel 18 bygger på at internasjonale forpliktelser om å kriminalisere ulike former for terror- og terrorrelaterte handlinger, gjennomføres i spesialiserte straffebud, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.5.1 side 168–169. Konvensjoner som er nært knyttet til hverandre, eller kriminaliseringsforpliktelser som overlapper, er i stor grad gjennomført i felles straffebestemmelser for å unngå en unødig fragmentarisk lovgivning. Forslagene nedenfor viderefører denne lovgivningsteknikken.

4.1.2 Angrep på fly og flyplasser

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav a til e gjelder visse former for forstyrrelse av sikkerheten ved luftfartøy, herunder voldshandlinger mot personer som befinner seg i luftfartøyet og ødeleggelse eller beskadigelse av luftfartøyet. Forpliktelsene tilsvarer Montrealkonvensjonen artikkel 1 bokstav a til e.

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 2 bokstav a og b omhandler ulovlige voldshandlinger ved flyplasser som betjener internasjonal sivil luftfart. Forpliktelsen tilsvarer Montrealkonvensjonen artikkel 1bis bokstav a og b, som ble føyd til ved Montrealprotokollen 1988.

De nevnte tilsvarende forpliktelsene i Montrealkonvensjonen er gjennomført i straffeloven § 140 om forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv., jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.3 side 184–186 og særmerknaden i punkt 12.2.3 på side 322. Straffeloven § 140 viderefører straffeloven 1902 § 150 første ledd bokstav e, og lyder slik:

«Med fengsel inntil 6 år straffes den som ved vold, materiell ødeleggelse, meddelelse av feilaktig informasjon eller på annen måte forstyrrer den sikre drift av luftfartøy, flyplass, skip eller innretninger eller anlegg på kontinentalsokkelen, og derved volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø.»

Bestemmelsen gjennomfører i tillegg forpliktelser etter andre konvensjoner om sikkerheten ved skip og faste plattformer, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.2 side 183:

«Departementet er fremdeles av den oppfatning at forpliktelsene etter SUA-konvensjonen, plattformprotokollen og Montrealkonvensjonen til å kriminalisere visse handlinger som svekker sikkerheten ved skip, faste plattformer, luftfarten og ved flyplasser bør gjennomføres i en felles bestemmelse, jf. forslaget til § 140.»

Forpliktelsene i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav a til e og artikkel 1 nr. 2 bokstav a og b er dermed oppfylt ved straffeloven § 140 om forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv.

4.1.3 Farefull bruk av luftfartøy

4.1.3.1 Forpliktelsen

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f gjelder den som bruker et luftfartøy som er i tjeneste («in service») med formål om å forårsake tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø. I likhet med de øvrige handlingene i artikkel 1 er forpliktelsen i utgangspunktet avgrenset til handlinger som er begått ulovlig og forsettlig («unlawfully and intentionally»).

Tidsrommet et luftfartøy er «in service» begynner når luftfartøyet klargjøres av bakkepersonell eller flybesetningen med sikte på konkret flyvning, og avsluttes 24 timer etter landing, jf. artikkel 2 bokstav b.

Forpliktelsen er ny sammenlignet med Montrealkonvensjonen.

4.1.3.2 Gjeldende rett

Å bruke luftfartøy på en farefull måte er ikke særskilt kriminalisert i dag. Derimot er farefull bruk av skip særlig regulert i straffeloven § 141 bokstav a. Denne bestemmelsen lyder:

«Med fengsel inntil 15 år straffes den som volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø ved å

a) føre et skip inn i fremmed eiendom eller for øvrig bruke et skip på en måte som volder slik fare,»

Bestemmelsen gjennomfører forpliktelser i konvensjonen 10. mars 1988 til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten ved skipsfart, med tilleggsprotokoll fra 2005 (SUA-konvensjonen) artikkel 3bis 1 (a), jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2 side 180–184. Artikkel 3bis 1 (a) (iii) gjelder bruk av skip på en måte som volder fare for tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø. I særmerknaden til straffeloven § 141 heter det (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008 punkt 12.2.3 side 322):

«Bokstav a rammer det å bruke et skip som redskap for en terrorhandling. Bestemmelsen nevner uttrykkelig forsettlig å føre et skip inn i fremmed eiendom, for eksempel slik at to skip eller et skip og en plattform kolliderer, men dette er bare et eksempel. Bestemmelsens rekkevidde begrenses ved at handlingen må volde fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme, eiendom eller miljøet. Begrepet ‘skip’ skal forstås på samme måte som i § 139, og det vises til merknadene ovenfor.»

4.1.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at forpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f burde gjennomføres i et spesialisert straffebud. Tre ulike alternative forslag til lovendringer ble drøftet:

Alternativ 1 var et nytt annet ledd i straffeloven § 141, hvoretter straffansvaret for farefull bruk av luftfartøy ville fremgå av samme bestemmelse som farefull bruk av skip.

Alternativ 2 var en ny § 141 a som fellesregulerer det gjeldende straffansvaret i straffeloven § 141 bokstav a om farefull bruk av skip og et nytt straffansvar for bruk av luftfartøy. Etter dette forslaget ville straffeloven § 141 rendyrkes som en bestemmelse som regulerer utslipp og bruk av farlige materialer knyttet til bruk av ulike fartøy og installasjoner.

Alternativ 3 var å gjennomføre kriminaliseringsforpliktelsen etter Beijingkonvensjonen i et eget straffebud uten å endre straffeloven § 141 bokstav a. Dette ville bryte med systematikken i straffeloven kapittel 18 for øvrig. På den annen side ville ikke straffansvaret for farefull bruk av skip bli utvidet som etter alternativ 2.

Etter alle forslagene var strafferammen så høy at det ville være adgang til å benytte de fleste aktuelle tvangsmidler.

En mulighet som ikke ble drøftet nærmere, var å føye «luftfartøy» til i straffeloven § 141 første ledd bokstav a, da dette ikke vil oppfylle forpliktelsene etter Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f. I så fall måtte også innledningen til straffeloven § 141 vært endret slik at fare- eller skadeforvoldelse ble et subjektivt vilkår, men dette ville utvidet straffansvaret også for gjeldende bokstav a til c, som allerede går lenger enn de aktuelle konvensjonene tilsier.

4.1.3.4 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene som har uttalt seg om forslagene, er det ingen som går imot en lovendring. Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess er enig med departementet i at det er behov for en lovendring for å gjennomføre Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f. Utvalget har preferanse for å velge alternativ 2. Utvalget bemerker at dette alternativet innebærer en utvidelse av ansvaret for farefull bruk av skip, men ser ikke noen motforestillinger mot dette. Utvalget uttaler videre:

«Etter Fagutvalgets oppfatning bør valget av alternativ ses i sammenheng med spørsmålene som drøftes i høringsnotatet punkt 3.1.4 om utslipp av farlig materiale fra fly og bruk av farlig materiale mot eller om bord på et fly, som reguleres i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g) og h). Etter departementets oppfatning bør forpliktelsene etter disse bestemmelsene i konvensjonen gjennomføres i straffeloven § 141 bokstav b) om bruk og bokstav c) om utslipp som rammer tilsvarende handlinger knyttet til skip og luftfartøyer, se høringsnotatet punkt 3.1.4.3 side 39–40. Det er Fagutvalget enig i. En fellesregulering av utslipp fra og bruk av farlige stoffer mv. om bord på luftfartøyer, skip og plattformer, utpeker alternativ 2 som det beste for reguleringen av farefull bruk av slike objekter. Paragrafene 140, 141 og 141 a vil gi hensiktsmessig fellesregulering av ansvaret for alvorlige trusler mot sikkerheten til sjøs og i luften.»

Riksadvokaten går også inn for alternativ 2, og uttaler:

«Når det gjelder departementets alternative forslag for å oppfylle forpliktelsen etter Bejingkonvensjonens artikkel 1 nr. 1 bokstav f om bruk av luftfartøy med formål om å forårsake tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø, mener riksadvokaten at forslaget om en egen fellesbestemmelse (ny § 141 a) som fellesregulerer det gjeldende straffansvaret i straffeloven § 141 bokstav a om farefull og straffansvar for bruk av luftfarføy gir den mest pedagogiske og helhetlige reguleringen. Etter forslaget vil gjerningspersonenes forsett være avgjørende for straffansvaret og ikke om skaden eller faren har inntrådt, slik kravet er etter gjeldende § 141 bokstav a. En antar imidlertid at en slik regulering i praksis neppe vil innebære noen vesentlig utvidelse av straffansvaret etter gjeldende § 141 bokstav a om farefull bruk av skip. En kan vanskelig tenkes seg praktiske tilfeller hvor bruk av et skip (på samme måte som ved bruk av luftfartøy) med et forsett om å forårsake tap av menneskeliv eller betydelig skade på eiendom eller miljø ikke samtidig vil representere en objektiv fare mot disse rettsgodene.»

Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste har ingen sterke oppfatninger om hvilket alternativ som bør velges, men synes at alternativ 3 er mest tydelig.

4.1.3.5 Departementets vurdering

Etter departementets syn bør forpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f om farefull bruk av luftfartøy gjennomføres i et spesialisert straffebud. I utgangspunktet vil den gjeldende reguleringen av farefull bruk av skip i straffeloven § 141 bokstav a være et naturlig utgangspunkt. En slik felles regulering vil være i tråd med hvordan tilsvarende parallelle forpliktelser er gjennomført ellers i straffeloven kapittel 18.

Etter straffeloven § 141 bokstav a må bruken objektivt sett ha medført fare for tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø. Bestemmelsen går noe lenger enn SUA-konvensjonen artikkel 3bis nr. 1 (a) (iii) krever, idet forpliktelsen er avgrenset til handlinger som faktisk forårsaker («causes») slike følger, ikke allerede fareforvoldelsen, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.3 side 184.

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f inneholder på sin side ikke et objektivt fare- eller skadekriterium. Det er gjerningspersonens formål («purpose») som er avgjørende. Enhver bruk av luftfartøy skal være straffbar dersom gjerningspersonens formål er å forårsake tap av menneskeliv, betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø.

Departementet mener at forpliktelsen bør gjennomføres gjennom en lovendring som beskrevet i alternativ 2 i høringsnotatet, det vil si en egen bestemmelse i straffeloven ny § 141 a som fellesregulerer det gjeldende straffansvaret i straffeloven § 141 bokstav a om farefull bruk av skip og et nytt straffansvar for bruk av luftfartøy. Straffeloven § 141 rendyrkes dermed som en bestemmelse om utslipp og bruk av farlige materialer knyttet til bruk av ulike fartøy og installasjoner. Samlet sett gir dette den mest hensiktsmessige og pedagogiske reguleringen, slik også Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess og riksadvokaten gir uttrykk for i sine høringsuttalelser.

For å oppfylle konvensjonsforpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav f må det avgjørende for straffansvar være om gjerningspersonen subjektivt har forsett om fremkalling av tap av menneskeliv eller alvorlig skade, ikke om skaden eller fare for slik skade faktisk har inntrådt. Dersom straffansvaret for farefull bruk av skip og luftfartøy skal fellesreguleres, er det naturlig at straffansvaret avgrenses på samme måte. Dette innebærer en utvidelse av straffansvaret sammenlignet med straffeloven § 141 bokstav a, som allerede går lenger enn SUA-konvensjonen artikkel 3bis nr. 1 bokstav a krever. I likhet med de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, har departementet ingen avgjørende motforestillinger mot en slik utvidelse, som neppe vil ha stor praktisk betydning.

4.1.4 Utslipp av farlig materiale fra fly og bruk av farlig materiale mot eller om bord på et fly

4.1.4.1 Forpliktelsen

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g omhandler utslipp av biologiske, kjemiske og kjernefysiske våpen, samt eksplosivt, radioaktivt og lignende materiale, fra et luftfartøy. Artikkel 1 nr. 1 bokstav h omhandler bruk av slike våpen og materialer mot eller om bord på et luftfartøy.

Konvensjonsforpliktelsene gjelder bare utslipp og bruk som forårsaker eller volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø. I likhet med de øvrige handlingene i artikkel 1 er forpliktelsen avgrenset til handlinger som er begått ulovlig og forsettlig («unlawfully and intentionally»).

Forpliktelsene er nye sammenlignet med Montrealkonvensjonen.

4.1.4.2 Gjeldende rett

Ulovlig befatning med særlig farlig materiale mv. er generelt kriminalisert i straffeloven § 142, som gjennomfører en rekke ulike konvensjonsforpliktelser, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.4 side 186–189.

For så vidt gjelder skip og plattformer er dessuten utslipp og bruk av farlig materiale og våpen særskilt kriminalisert i straffeloven § 141 bokstav b og c, som lyder:

«Med fengsel inntil 15 år straffes den som volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø ved å

[…]

• b) bruke mot eller på et skip eller innretninger eller anlegg på kontinentalsokkelen et eksplosivt eller radioaktivt materiale, biologisk eller kjemisk våpen, eller

• c) slippe ut fra et skip eller innretninger eller anlegg på kontinentalsokkelen et eksplosivt eller radioaktivt materiale, biologisk eller kjemisk våpen, olje, flytende naturgass eller annet giftig eller farlig stoff.»

I likhet med bokstav a i samme bestemmelse gjennomfører bokstav b og c forpliktelser i SUA-konvensjonen, jf. punkt 4.1.3.2 over. I tillegg gjennomføres i bokstav a og b forpliktelser i protokollen 10. mars 1988 om bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten ved faste plattformer plassert på kontinentalsokkelen, med en tilleggsprotokoll fra 2005, samlet omtalt som plattformprotokollen, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2 side 180–184.

SUA-konvensjonen inneholder i artikkel 3bis nr. 1 (a) (i) en forpliktelse til å kriminalisere blant annet bruk av eksplosivt eller radioaktivt materiale eller kjemiske, biologiske eller kjernefysiske våpen, mot og på skip, samt utslipp av dette fra skip. Etter artikkel 3bis nr. 1 (a) (ii) omfattes også utslipp av ulike stoffer. Tilsvarende forpliktelser følger av plattformprotokollen artikkel 2bis bokstav a og b.

Kun handlinger som forårsaker eller sannsynligvis vil forårsake tap av menneskeliv eller betydelig personskade eller annen skade, omfattes. Straffeloven § 141 bokstav b og c går noe lenger enn forpliktelsene på dette punkt, ved at det er tilstrekkelig at handlingen har voldt fare for slike følger, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.3 side 184.

Straffeloven § 141 bokstav b og c rammer alle de typer våpen og materialer som omfattes av de aktuelle konvensjonsforpliktelsene. Radioaktive våpen er ikke uttrykkelig nevnt i bestemmelsen, men omfattes av «radioaktivt materiale».

I likhet med de fleste andre bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 som gjennomfører kriminaliseringsforpliktelser, gjelder straffelovens alminnelige forsettskrav hvor konvensjonene forplikter til å kriminalisere handlinger som er begått «intentionally», jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.4.3.2 side 166–167.

4.1.4.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at forpliktelsene i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g og h om bruk og utslipp av visse våpen og farlige materialer fra fly burde gjennomføres i straffeloven § 141 bokstav b og c, som rammer tilsvarende handlinger knyttet til skip og plattformer.

4.1.4.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

4.1.4.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å gjennomføre forpliktelsene i Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav g og h om bruk og utslipp av visse våpen og farlige materialer fra fly i straffeloven § 141, som rammer tilsvarende handlinger knyttet til skip og plattformer. En slik felles regulering vil være i tråd med hvordan tilsvarende nærstående forpliktelser er gjennomført ellers i straffeloven kapittel 18, jf. punkt 3.2.1 og 4.1.1 over. Se for eksempel straffeloven § 140 om forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv., som også gjennomfører forpliktelser etter både SUA-konvensjonen og Montrealkonvensjonen i en samlet bestemmelse, jf. punkt 4.1.2 over.

4.1.5 Ulovlig transport av farlig materiale

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav i inneholder en forpliktelse til å kriminalisere transport med luftfartøy av ulike former for masseødeleggelsesvåpen og relatert materiale, herunder såkalte flerbruksvarer.

Forpliktelsen i Beijingkonvensjonen artikkel 1. nr. 1 bokstav i er nærmest identisk med SUA-konvensjonen artikkel 3bis nr. 1 (b) (i) til (iv). Forpliktelsen i SUA-konvensjonen er gjennomført i straffeloven § 142 tredje ledd, som ikke er begrenset til transport om bord på skip:

«Med fengsel inntil 15 år straffes den som ulovlig mottar, besitter, sprer, transporterer eller på annen måte har ulovlig befatning med

• a) et eksplosivt eller radioaktivt materiale eller en kjernefysisk eller radioaktiv anordning, når materialet eller anordningen skal brukes for å tvinge noen til å gjøre, tåle eller unnlate noe eller brukes til en handling som volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp, eiendom eller miljø, eller

• b) et radioaktivt, biologisk eller kjemisk våpen, eller utstyr eller komponenter spesielt konstruert eller forberedt for fremstilling, bruk, produksjon eller levering av kjernefysisk materiale, når utstyret eller komponentene skal brukes i ulovlig kjernefysisk virksomhet.»

Se nærmere Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.3 side 183–184 og punkt 8.7.4.5.1 side 188–189. Bestemmelsen ble opprinnelig tatt inn i straffeloven § 142 annet ledd, som ble nytt tredje ledd ved endringslov 22. juni 2012 nr. 49, jf. Prop. 96 L (2011–2012) Endringar i straffelova 1902 mv. (straffebod mot kjernefysisk terrorisme mv.) punkt 8.2 side 11.

Straffeloven § 142 tredje ledd er ikke begrenset til et bestemt transportmiddel, og vil dermed omfatte også transport om bord på luftfartøy. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det ikke var nødvendig å foreslå noen lovendringer på dette punktet. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette. Departementet anser forpliktelsen som gjennomført og foreslår ingen lovendringer.

4.2 Ulovlig bemektigelse av luftfartøyer

4.2.1 Generelt om Beijingprotokollen og Haagkonvensjonen om bekjempelse av flykapring

Protokoll 10. september 2010 om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer (Beijingprotokollen) (vedlegg 4 i norsk oversettelse og engelsk versjon) supplerer konvensjonen 16. desember 1970 om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer (Haagkonvensjonen). Haagkonvensjonen ble ratifisert av Norge 23. august 1971 og trådte i kraft 14. oktober 1971. Haagkonvensjonen pålegger partene å kriminalisere flykapring. Haagkonvensjonen regnes som en av FNs terrorkonvensjoner.

Siktemålet med Beijingprotokollen er å utvide straffansvaret for flykapring til å gjelde alle former for ulovlig kontroll over et luftfartøy. Beijingprotokollen trådte i kraft 1. januar 2018. Per 27. november 2018 har 27 stater ratifisert, godkjent eller tiltrådt konvensjonen, mens ytterligere 35 stater har signert. Protokollen videreutvikler og oppdaterer en konvensjon Norge allerede er bundet av, og som er blant FNs terrorkonvensjoner. Etter departementets syn bør Norge derfor ta sikte på å tiltre protokollen.

4.2.2 Forpliktelsen

I Haagkonvensjonen artikkel 1 er flykapring definert som å ta eller utøve kontroll over et luftfartøy under flyvning («in flight») ved å utøve vold eller fremsette trusler om bord på («on board») fartøyet. Forsøk og medvirkning skal også være straffbart. Med «in flight» kreves ikke at flyet er i luften. Begrepet skal dekke perioden fra det tidspunktet alle ytre dører er lukket etter ombordstigningen, til døren igjen blir åpnet for avstigning, eventuelt til myndighetene overtar ansvaret for fartøyet dersom det har landet som følge av tvang.

Beijingprotokollen artikkel II endrer konvensjonen artikkel 1. Som tidligere skal det være straffbart å ta eller utøve kontroll over et luftfartøy ved å utøve vold eller fremsette trusler om bord på fartøyet. Nytt er at også det å ta kontroll ved bruk av teknologi skal rammes, og at straffansvaret ikke er begrenset til personer som befinner seg om bord på luftfartøyet. I tillegg er tidsrommet som omfattes av forpliktelsen utvidet fra «in flight» til hele perioden luftfartøyet er i tjeneste («in service»). Med «in service» menes fra det tidspunkt bakkepersonell eller besetning påbegynner forberedelser («pre-flight preparation») til flyvningen, frem til 24 timer etter landing, jf. Haagkonvensjonen artikkel 3 slik den endres ved Beijingprotokollen artikkel V.

4.2.3 Gjeldende rett

Flykapring rammes av straffeloven § 139:

«Den som ved vold, trusler eller på annen ulovlig måte tiltvinger seg kontroll over et luftfartøy i drift eller et skip eller griper inn i en flygning eller seilas, straffes med fengsel inntil 21 år. På samme måte straffes den som med slike midler tiltvinger seg kontroll over innretninger eller anlegg på kontinentalsokkelen.»

Bestemmelsen gjennomfører SUA-konvensjonen artikkel 3 nr. 1 (a), plattformprotokollen artikkel 2 nr. 1 (a) samt Haagkonvensjonen artikkel 1, og viderefører i hovedsak straffeloven 1902 § 151 a, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.1 side 182–183 og punkt 8.7.3.5.1 side 186.

Straffeloven § 139 krever ikke uttrykkelig at gjerningspersonen må befinne seg om bord på luftfartøyet. I særmerknaden til straffeloven § 139 fremgår det likevel at kapring foretatt utenfra fartøyet faller utenfor bestemmelsen (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.3 side 321):

«Det er et vilkår for straff at gjerningspersonen befinner seg om bord i fartøyet eller på plattformen, og bestemmelsen avgrenses dermed mot piratvirksomhet som rammes av andre bestemmelser.»

Straffeloven § 139 gjelder luftfartøy «i drift». Vilkåret er omtalt slik i forarbeidene (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.3.5.1 side 186):

«Etter Haagkonvensjonen artikkel 3 (1) er det et vilkår at handlingen er foretatt mens luftfartøyet er ‘in flight’. Det stilles ikke krav om at flyet er i luften, bare at flydørene er lukket etter ombordstigning. Etter departementets syn innebærer dette en noe vilkårlig avgrensning av straffansvaret. Hvis gjerningspersonen tar kontroll over et luftfartøy før dørene på fartøyet er lukket, bør handlingen likevel være å anse som en kapring etter den norske straffebestemmelsen. Det blir likevel nødvendig å avgrense bestemmelsens virkeområde mot at noen tar kontroll over et luftfartøy som ikke er i drift. På denne bakgrunn går departementet inn for å innta som vilkår for straff at luftfartøyet må være ‘i drift’. Det gjøres rede for begrepet i merknadene til § 139.»

I særmerknaden til bestemmelsen heter det videre (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.3 side 321–322):

«For å rammes etter bestemmelsen her, kreves det at luftfartøyet er ‘i drift’. Det kreves ikke at luftfartøyet er i luften, men derimot at fartøyet er klargjort til en bestemt flygning.»

4.2.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å endre vilkåret «i drift» i straffeloven § 139 første punktum til «i tjeneste». Det ble også foreslått å tilføye «teknologi» som et alternativ ved siden av vold og trusler. For å sikre at konvensjonens krav er oppfylt, ble det dessuten foreslått å føye til «på annen måte oppnår kontroll over» som et alternativt vilkår.

4.2.5 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.

4.2.6 Departementets vurdering

4.2.6.1 Krav til luftfartøyets virksomhet

Selv om vilkåret «i drift» etter straffeloven § 139 er noe videre enn «in flight» i den opprinnelige Haagkonvensjonen artikkel 3, synes det å være for snevert til å dekke alle tilfeller som faller inn under begrepet «in service», slik dette er definert i Beijingprotokollen artikkel V. Etter denne definisjonen er luftfartøyet «in service» fra klargjøringen starter til ett døgn etter at det har landet. Etter forarbeidene synes straffeloven § 139 først å komme til anvendelse fra luftfartøyet er klargjort, og det er ikke holdepunkter for at bestemmelsen gjelder lenger enn frem til den opprinnelige definisjonen av «in flight», det vil si frem til dørene blir åpnet for avstigning.

Det foreslås på denne bakgrunn å erstatte vilkåret «i drift» i straffeloven § 139 første punktum med «i tjeneste». Vilkåret er ubestemt nok til å dekke hele den perioden som skal omfattes av definisjonen av «in service». Samtidig innebærer det en avgrensning av straffansvaret mot for eksempel tyveri av et luftfartøy som ikke er klargjort. Vilkåret skal i hovedsak tolkes i samsvar med definisjonen av «in service» i Beijingprotokollen artikkel V, men er ikke dermed ment å gi uttrykk for at bestemmelsens anvendelsesområde er avgrenset til akkurat 24 timer etter at flyet er landet. Hvor langt frem i tid etter landing straffansvaret rekker, må bero på en konkret vurdering.

4.2.6.2 Kapring utenfra

Straffeloven § 139 skal ifølge forarbeidene tolkes slik at gjerningspersonen må befinne seg om bord i flyet for å rammes. Dermed omfattes ikke alle tilfeller som skal være straffbare etter Haagkonvensjonen artikkel 1 nr. 1, jf. Beijingprotokollen artikkel II. For eksempel vil bestemmelsen ikke ramme den som fra bakken oppnår indirekte kontroll over et luftfartøy, for eksempel ved å ta flykapteinens familie som gisler og true kapteinen til å føre flyet på en bestemt måte. Heller ikke den som ved bruk av datainnbrudd eller lignende oppnår kontroll over flyet eller for øvrig griper inn i flyvningen, vil rammes.

Selv om kontrolloppnåelse ved bruk av teknologi i utgangspunktet må anses dekket av «annen ulovlig måte» i straffeloven § 139, foreslår departementet å klargjøre dette ved å føye til «teknologi» ved siden av vold og trusler.

Kravet om at gjerningspersonen må befinne seg om bord i flyet følger ikke direkte av ordlyden i straffeloven § 139. Muligens kan likevel vilkåret «tiltvinger» tilsi en fysisk tilstedeværelse. For å sikre at konvensjonens krav er oppfylt, foreslår departementet å føye til «på annen måte oppnår kontroll over» som et alternativt vilkår.

4.3 Relaterte handlinger

4.3.1 Trusler

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 3 bokstav a og b utvider kriminaliseringsforpliktelsene til også å omfatte trusler om handlinger som nevnt i artikkel 1 nr. 1 bokstav a til d, bokstav f, g og h, samt artikkel 1 nr. 2.

Beijingprotokollen artikkel II tilføyer Haag-konvensjonen artikkel 1 nytt nr. 2 som gjelder straffansvar for trusler om flykapring.

Flere av konvensjonene som er gjennomført i straffeloven kapittel 18 pålegger statene å kriminalisere trusler om å begå hovedhandlingene. Dette er bakgrunnen for at terrortrusler er generelt kriminalisert i straffeloven § 134, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.1 side 191–193. Bestemmelsen lyder slik:

«Den som truer med å begå en handling som nevnt i § 131 eller §§ 137 til 144, straffes med fengsel inntil 10 år.

Dersom trusselen leder til en følge som nevnt i § 131 annet ledd, straffes handlingen med fengsel inntil 21 år.»

Med de lovendringer som er foreslått i punkt 4.1 og 4.2 over, vil Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 3 bokstav a og b og Beijingprotokollen artikkel II være oppfylt gjennom straffeloven § 134.

Straffeloven § 134 rammer trusler om de fleste handlingene i straffeloven kapittel 18, selv om det ikke i alle tilfeller foreligger en forpliktelse til å kriminalisere slike trusler, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.1 side 192. Bestemmelsen har dermed et noe videre anvendelsesområde enn strengt nødvendig. Dette innebærer en lovteknisk forenkling, og det er i alle tilfeller tale om straffverdige trusler.

4.3.2 Medvirkning og forsøk

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 4 bokstav a til c går ut på å kriminalisere noen former for medvirkning og forsøk.

Beijingprotokollen artikkel II innebærer en mer utførlig regulering av forsøksansvaret og ansvaret for medvirkning i Haagkonvensjonen ny artikkel 1 nr. 3 bokstav a til c.

Også de øvrige konvensjonene som gjennomføres i straffeloven kapittel 18, krever i stor utstrekning at forsøk og medvirkning skal være straffbart, selv om forpliktelsene kan være utformet noe ulikt. Det er lagt til grunn at de alminnelige bestemmelsene i straffeloven §§ 15 og 16 regulerer straffansvaret for medvirkning til og forsøk på de ulike lovbruddene i straffeloven kapittel 18 på en måte som tilfredsstiller aktuelle konvensjonsforpliktelser, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.4.3.1 side 165–166.

Etter departementets syn vil det på samme måte ikke være nødvendig med lovendringer for å oppfylle forpliktelsene etter Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 4 bokstav a til c eller Haagkonvensjonen ny artikkel 1 nr. 3 bokstav a til c, jf. Beijingprotokollen artikkel II.

4.3.3 Unndragelse fra strafforfølgning

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 4 bokstav d omhandler forbud mot medvirkning til unndragelse mv. fra strafforfølgning.

Beijingprotokollen artikkel II tilføyer Haagkonvensjonen ny artikkel 1 nr. 3 bokstav d, hvoretter bistand til straffunndragelse skal kriminaliseres.

Slike bistandshandlinger er regulert i straffeloven § 137 om medvirkning til unndragelse fra straff for terrorhandlinger:

«Med fengsel inntil 6 år straffes den som transporterer, skjuler eller på annen måte medvirker til at noen som har begått en straffbar handling som nevnt i §§ 131, 134, 135 eller §§ 138 til 144, unndrar seg strafforfølgningen eller en idømt straff.

Den som har gitt bistand som nevnt i første ledd til en av sine nærmeste, straffes ikke.»

Bestemmelsen gjennomfører SUA-konvensjonen artikkel 3ter, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2 side 180–184. Bestemmelsen omfatter likevel ikke bare unndragelse ved transport på skip, men også andre former for medvirkning til unndragelse av straff for terror- og terrorrelaterte handlinger, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.4 side 184.

Med de lovendringer som er foreslått i punkt 4.1 og 4.2 over, vil Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 4 bokstav d og Haagkonvensjonen ny artikkel 1 nr. 3 bokstav d, jf. Beijingprotokollen artikkel II, være oppfylt gjennom straffeloven § 137.

Straffeloven § 137 annet ledd fastsetter at den som har gitt bistand som nevnt i første ledd til en av sine nærmeste, ikke straffes. Både Beijingkonvensjonen og Beijingprotokollen åpner for et slikt unntak. Norge vil måtte avgi en erklæring om dette ved tiltredelse til konvensjonen, jf. Beijingkonvensjonen artikkel 21 paragraf 4 bokstav b og Beijingprotokollen artikkel XXII bokstav b.

4.3.4 Forbund

Beijingkonvensjonen artikkel 1 nr. 5 bokstav a og b kriminaliserer inngåelse av forbund om gjennomføring av ulovlige handlinger som nevnt i artikkel 1 nr. 1, 2 og 3.

I henhold til Beijingprotokollen artikkel II tilføyes Haagkonvensjonen ny artikkel 1 nr. 4 bokstav a og b, som innebærer en forpliktelse til å kriminalisere forbund om flykapring.

Forbund om å begå en terrorhandling er generelt kriminalisert i straffeloven § 133:

«Med fengsel inntil 10 år straffes den som planlegger eller forbereder en terrorhandling ved å inngå forbund med noen om å begå en straffbar handling som nevnt i §§ 131, 138, 139, 141, 142, 143 eller 144.

Med fengsel inntil 3 år straffes den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling som nevnt i §§ 137 eller 140.»

Bestemmelsen henviser både til §§ 139, 140, 141 og 142. Det er imidlertid nødvendig å innta en henvisning til ny § 141 a, jf. punkt 4.1.3.5. Med lovendringene som er foreslått over i punkt 4.1 og 4.2, vil straffeloven § 133 dermed oppfylle kriminaliseringsforpliktelsene etter konvensjonen og protokollen.