5 Samarbeid mellom velferdstjenester

5.1 Innledning

De fleste velferdstjenestene har plikt til å samarbeide etter dagens regelverk. I tillegg har de plikt til å veilede tjenestemottakerne slik at de kan ivareta sine behov på best mulig måte. De fleste velferdstjenestene har også plikt til å være oppmerksomme på barn og unges behov og bidra til at de får bistand til å komme i kontakt med rett velferdstjeneste til rett tid. Mange av velferdstjenestene har også lovpålagte oppgaver knyttet til forebygging og tidlig innsats.

En tydelig ansvarsplassering gjør det klart for forvaltningen hva som er deres oppgaver. Det gjør det mulig for den enkelte tjenestemottaker å vite hvor man skal kunne henvende seg for å få nødvendige velferdstjenester, og er dermed viktig for rettssikkerheten til den enkelte. En klar ansvarsplassering i lov gjør det også mulig for tilsynsmyndighetene å føre tilsyn med om de kommunale, fylkeskommunale og statlige velferdstjenestene etterlever lovpålagte krav.

Samarbeid mellom velferdstjenestene i enkeltsaker er viktig for at hjelpen de gir, skal være helhetlig og samordnet. Samarbeid i enkeltsaker bidrar til at det enkelte barn eller den enkelte ungdom får den hjelpen han eller hun trenger.

Samarbeid mellom velferdstjenester utover oppfølgingen av enkelte barn eller ungdommer handler om å ha klare samarbeidsstrukturer og tverrsektorielle møteplasser som gjør at de ulike velferdstjenestene får kunnskap om oppgavene til andre velferdstjenester, og kunnskap om hvilke tilbud og tjenester de tilbyr. Denne typen samarbeid er viktig for at velferdstjenestene skal være i stand til å avdekke barn og unges behov for andre tjenester så raskt som mulig, og for at de skal vite hvem som har ansvaret for å gi den aktuelle hjelpen. Barn og unges utfordringer kommer til uttrykk på tvers av sektorinndelingene. Samarbeid på tvers er derfor nødvendig for at kommunen og de ulike velferdstjenestene skal lykkes med det forebyggende arbeidet.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Veiledningsplikt

Alle forvaltningsorganer har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Dette følger av forvaltningsloven § 11 første ledd. Formålet med veiledningen skal være å gi parter eller andre interesserte adgang til å ivareta sitt behov i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningsplikten må tilpasses det enkelte forvaltningsorganets situasjon og kapasitet. Forvaltningsorganer skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning, jf. forvaltningsloven § 11 andre ledd. Dersom noen henvender seg til feil forvaltningsorgan, skal det forvaltningsorganet som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ, jf. forvaltningsloven § 11 fjerde ledd. Forvaltningslovens veiledningsplikt gjelder for alle velferdstjenestene som er omfattet av denne proposisjonen.

I tillegg til den alminnelige veiledningsplikten etter forvaltningsloven, har helse- og omsorgssektoren etter lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven) kapittel 3, egne bestemmelser om pasienter og brukeres rett til informasjon. Pasienter skal ha den informasjonen som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, jf. § 3-2 første ledd. Videre skal brukere ha den informasjonen som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter, jf. § 3-2 åttende ledd. Om pasienten eller brukeren har rett til informasjon om tjenestetilbudet til andre velferdstjenester, vil bero på en konkret vurdering. I mange tilfeller kan det være tilfellet, for eksempel der hvor helse- og omsorgspersonell informerer en pasient eller bruker om tjenester etter folketrygdloven eller sosialtjenesteloven som det kan være relevant å søke om. Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. (helsepersonelloven) § 10 inneholder en korresponderende bestemmelse som gir den som yter helse- og omsorgstjenester, plikt til å gi informasjon til den som har krav på det etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven.

Etter sosialtjenesteloven § 17 skal kommunen gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Dersom kommunen ikke selv kan gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det. Plikten til å gi opplysning, råd og veiledning er en tjeneste som kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal fatte vedtak om, eller som skal inngå som del av et vedtak, og er noe videre enn plikten etter forvaltningsloven § 11. På samme måte fremgår det av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 første ledd at kommunen ved ytelse av helse- og omsorgstjenester skal fremme helse og søke å forebygge sykdom, skade og sosiale problemer. Dette skal blant annet skje ved opplysning, råd og veiledning.

Elever har rett til nødvendig rådgivning om sosiale spørsmål, jf. forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringsloven § 22-2 og forskrift 14. juli 2006 nr. 932 til friskoleloven § 7-2. Ved behov kan eleven få hjelp til å finne de rette hjelpeinstansene utenom skole og bli formidlet kontakt med disse.

Krisesenterloven § 2 fastslår at «kommunen skal sørgje for eit krisesentertilbod som skal kunne nyttast av personar som er utsette for vald eller truslar om vald i nære relasjonar, og som har behov for rådgjeving eller eit trygt eller mellombels butilbod. Tilbodet skal gi brukarane, støtte, rettleiing og hjelp til å ta kontakt med andre deler av tenesteapparatet (…)».

5.2.2 Oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten

Velferdstjenestene har både en plikt til å være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet, og plikt til å gi opplysninger til barnevernet etter nærmere bestemte vilkår, jf. blant annet helsepersonelloven § 33, barnevernloven § 6-4, barnehageloven § 22, opplæringsloven § 15-3, friskoleloven § 7-4, sosialtjenesteloven § 45, krisesenterloven § 6, familievernkontorloven § 10, integreringsloven § 49 og folketrygdloven § 25-11.

Opplysningsplikten til barnevernet innebærer både en plikt til å melde fra til den kommunale barneverntjenesten i alvorlige tilfeller og en plikt til å gi opplysninger etter pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter.

Plikten til å melde fra til den kommunale barneverntjenesten er et selvstendig og personlig ansvar. Dette skal blant annet hindre pulverisering av ansvar og sikre at barneverntjenesten mottar opplysninger om barn i alvorlige livs- og omsorgssituasjoner. Opplysningsplikten til barnevernet går foran lovbestemt taushetsplikt.

I motsetning til i de andre lovene omfatter ikke oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten i opplæringsloven § 15-3 og friskoleloven § 7-4 alle som utfører tjenester eller arbeid etter disse lovene. Her er det bare de som er ansatt i skolen, som i arbeidet sitt skal være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten, og melde fra i de nevnte tilfellene.

5.2.3 Plikt til å være oppmerksom på behov for andre tjenester

Personer som yter helsehjelp, skal være oppmerksomme på forhold som bør føre til tiltak fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og skal av eget tiltak gi den kommunale helse- og omsorgstjenesten opplysninger om slike forhold etter å ha innhentet samtykke fra pasienten, eller så langt opplysningene ellers kan gis uten hinder av taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21, jf. helsepersonelloven § 32 første ledd. De har også en opplysningsplikt til den kommunale helse- og omsorgstjenesten når det er grunn til å tro at en gravid kvinne misbruker rusmidler på en slik måte at det er overveiende sannsynlig at barnet vil bli født med skade, jf. helsepersonelloven § 32 andre ledd.

Videre har kommunen, fylkeskommunen og de regionale helseforetakene ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 a, tannhelsetjenesteloven § 1-3a og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 f. Bestemmelsene sier at de skal ha særlig oppmerksomhet rettet mot at pasienter og brukere kan være utsatt for, eller kan stå i fare for å bli utsatt for, vold eller seksuelle overgrep. Kommunen, fylkeskommunen og det regionale helseforetaket skal videre legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep.

Helsepersonell har plikt til å søke å avklare om pasienter med psykisk sykdom, rusmiddelavhengighet eller alvorlig somatisk sykdom eller skade har mindreårige barn eller mindreårige søsken som trenger informasjon eller oppfølging, jf. helsepersonelloven § 10 a. Helsepersonell plikter også å bidra til å ivareta behovet for informasjon og nødvendig oppfølging som mindreårige barn som er etterlatte, kan ha som følge av at en forelder eller et søsken dør, jf. helsepersonelloven § 10 b.

Spesialisthelsetjenesteloven § 3-7 a første ledd pålegger helseinstitusjoner å ha nødvendig barneansvarlig personell. Dette personellet skal ha ansvar for å fremme og koordinere helsepersonells oppfølging av mindreårige som er pårørende barn eller søsken av, psykisk syke, rusmiddelavhengige og alvorlig somatisk syke eller skadde pasienter, eller som er etterlatte barn eller søsken etter slike pasienter.

Barnehagepersonalet skal være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra kommunens side. Barnehagepersonalet skal av eget tiltak gi sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten opplysninger om slike forhold. Opplysningene kan likevel bare gis etter samtykke fra barnets foreldre, eller så langt opplysningene ellers kan gis uten hinder av taushetsplikt. Disse reglene følger av barnehageloven § 45.

Personalet i skolen skal være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. opplæringsloven § 15-4 og friskoleloven § 7-5. Personalet i skolen skal av eget tiltak gi sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen opplysninger om slike forhold. Opplysningene kan likevel bare gis etter samtykke fra eleven eller elevens foreldre, eller så langt opplysningene ellers kan gis uten hinder av taushetsplikten.

Det følger av familievernkontorloven § 9 at fagpersonell ved familievernkontor i sitt arbeid skal være oppmerksomme på forhold som bør føre til tiltak fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten​ eller sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. De skal av eget tiltak gi den kommunale helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen opplysninger om slike forhold. Opplysninger kan likevel bare gis etter samtykke fra klienten, eller så langt opplysningene ellers kan gis uten hinder av taushetsplikten.

5.2.4 Regler om samarbeid mellom velferdstjenestene

Helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, tannhelsetjenesteloven og helsepersonelloven

Kommunens «sørge for-ansvar» etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 innebærer en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av loven, jf. loven § 3-4 første ledd.

Begrepet «deltjenester innad i kommunen» viser til andre velferdstjenester som kommunen har ansvaret for, for eksempel kommunalt barnevern, sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen og grunnskole. Samarbeidsplikten overfor regionalt helseforetak, stat og fylkeskommune omfatter blant annet statlig barnevern, familievern, arbeids- og velferdsetaten og videregående skoler.

Samarbeid skal skje dersom dette er nødvendig for å tilby forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Helse- og omsorgstjenesten har ikke plikt til å samarbeide for at andre sektorer best skal kunne tilby tjenester innenfor sitt tjenesteområde.

Tilsvarende bestemmelser om samarbeid er inntatt i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e hvor det fremgår at de regionale helseforetakenes sørge for-ansvar også innebærer en plikt til å legge til rette for nødvendig samarbeid mellom ulike helseforetak innad i det regionale helseforetaket, med andre regionale helseforetak, fylkeskommuner, kommuner eller andre tjenesteytere om å tilby tjenester omfattet av loven. Videre fremgår det at de regionale helseforetakene skal sørge for at det inngås samarbeidsavtaler som nevnt i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1, jf. nærmere om dette i kapittel 6.

Etter tannhelsetjenesteloven § 1-4 har fylkeskommunen ansvar for samordning av den offentlige tannhelsetjenesten og privat sektor. Formålet med samordningen er å sikre en best mulig utnyttelse av de samlede ressursene innenfor tannhelsesektoren, slik at befolkningen har mest mulig lik tilgjengelighet til tannhelsetjenester over hele landet. Bestemmelsen må ses i sammenheng med fylkeskommunens plikt til å sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Tilgjengelighetsansvaret innebærer at også privat praksis må regnes med for å dekke det samlede behovet for tannhelsetjenester i det enkelte fylket.

Det følger av tannhelsetjenesteloven § 1-1 tredje ledd, jf. § 4-1, at fylkeskommunen kan inngå avtale med privatpraktiserende tannleger om utføring av tannbehandling på persongruppene som er nevnt i lovens § 1-3. Slike avtaler kan være hensiktsmessige virkemidler for å samordne tannhelsetjenestene i fylket ved å bruke ressursene og utnytte kapasiteten på en best mulig måte.

Bortsett fra bestemmelsen i tannhelsetjenesteloven § 6-3 som åpner for at fylkeskommuner kan samarbeide om lovpålagte oppgaver på tvers av fylkesgrenser, finnes det ingen bestemmelser i tannhelsetjenesteloven som regulerer samarbeid eller samhandling med andre forvaltningsnivåer eller tjenesteytere. Dette er i motsetning til hva som gjelder for kommuner og regionale helseforetak, hvor begge forvaltningsnivåene er pålagt plikter knyttet til samarbeid med blant annet fylkeskommuner. Disse forpliktelsene fremstår i dag som ensidige, og speiles ikke av tilsvarende pliktbestemmelser i tannhelsetjenesteloven. Tannhelsetjenesteloven gir ikke hjemmel for å påby interkommunalt samarbeid mellom flere fylkeskommuner.

Helsepersonell​ skal utføre sitt arbeid i samsvar med kravene til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp, jf. helsepersonelloven § 4 første ledd. Kravene gjelder uavhengig av om helsepersonellet arbeider i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, den fylkeskommunale tannhelsetjenesten eller i spesialisthelsetjenesten.

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard. Det konkrete innholdet i forsvarlighetskravet kan bare fastsettes i det enkelte tilfellet vurdert på bakgrunn av de konkrete omstendighetene, for eksempel gjennom tilsynsmyndighetenes virksomhet eller domstolsavgjørelser. Kravet til forsvarlighet innebærer at helsepersonellet må innrette seg etter sine faglige kvalifikasjoner og respektere begrensninger i egen kompetanse, jf. helsepersonelloven § 4 andre ledd. Helsepersonellet skal innhente bistand eller henvise pasienten videre der dette er nødvendig og mulig. Helsepersonellet skal også samarbeide og samhandle med annet kvalifisert personell dersom pasientens behov tilsier dette.

Helsepersonell har plikt til å delta i arbeid med individuell plan når en pasient eller bruker har rett til en slik plan etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, jf. § 4 andre ledd siste punktum.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for, og legge til rette for, nødvendig samarbeid med blant annet relevante kommunale tjenester og spesialisthelsetjenester, jf. forskrift 19. oktober 2018 nr. 1584 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 4.

Barnevernloven

Det fremgår av barnevernloven § 3-1 første ledd at kommunen har ansvar for generelle forebyggende tiltak rettet mot barn og unge. Kommunen skal «følge nøye med i de forhold barnet lever under» og «finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer». Kommunen har dermed et ansvar for å søke å unngå at omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår.

Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å avdekke omsorgssvikt, adferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak, jf. barneverntjenesteloven § 3-2 andre ledd. Kommunen er pålagt et ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under i kommunen, og for å finne frem til tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Forarbeidene til barnevernloven viser til at det er avgjørende for barnet at tiltak som er tilpasset det enkelte barnets behov, iverksettes så tidlig som mulig når omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår. Dette ansvaret er i tråd med prinsippet om at barnet må få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og er nedfelt i lovens formålsbestemmelse § 1-1.

Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer, jf. barnevernloven § 3-2 første ledd. Barneverntjenestens ansvar trer inn dersom andre sektorer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgavene som naturlig tilhører dem. Barneverntjenestens oppgaver innebærer at den skal forsøke å påvirke at vedkommende sektor selv gjør det som er nødvendig. Dersom dette ikke fører frem, bør barneverntjenesten ta initiativ til at spørsmålet får en politisk avklaring i kommunen. Det er ikke meningen at barneverntjenesten skal overta noe av det ansvaret som hviler på andre sektorer.1

Barneverntjenesten har plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse barneverntjenestens oppgaver, jf. § 3-2 andre ledd. Bestemmelsen omhandler både samarbeid i enkeltsaker og samarbeid utover oppfølgingen av konkrete barn eller ungdommer. Barneverntjenesten er ikke pålagt å samarbeide med andre velferdstjenester for at disse skal kunne ivareta sine oppgaver etter det regelverket som gjelder for disse velferdstjenestene. I forarbeidene er det vist til at barneverntjenestens ansvar for å ivareta barns interesser følger av § 1-1 lovens formål, og at samordning og samarbeid med andre offentlige organer er en forutsetning for å imøtekomme dette ansvaret.2 Videre viser forarbeidene til at «[i] de tilfeller barnet har behov for bistand fra flere sektorer samtidig, bør det også opprettes et samarbeid mellom disse. Også i slike tilfeller bør samarbeidsformen fastsettes etter en vurdering av den enkelte samarbeidsoppgave».

Som ledd i de nevnte oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganene som blir opprettet.

Barne- og familiedepartementet hadde i 2020 forslag til ny barnevernslov på høring. I høringsnotatet om ny barnevernslov foreslo Barne- og familiedepartementet å tydeliggjøre kommunens ansvar for generelle forebyggende tiltak rettet mot barn og unge. Det ble vist til at det er viktig at ansvaret for det forebyggende arbeidet er klart forankret i kommunen som sådan, og ikke i barneverntjenesten. Departementet understreket samtidig at dette ikke er til hinder for at kommunen kan velge å benytte barneverntjenesten i det generelle forebyggende arbeidet. I høringsnotatet ble det også foreslått å lovfeste kommunenes ansvar for å samordne det forebyggende tjenestetilbudet rettet mot barn og unge, og at kommunestyret skal vedta en plan for dette arbeidet. Målet er å bidra til mer helhetlig planlegging og bedre samordning av tjenester til barn og unge, med utgangspunkt i en samlet vurdering av ressurser og utfordringer i kommunen.

Barneverntjenestens samarbeidsplikt er i dag kombinert både med en generell medvirkningsplikt og en plikt til å delta i den generelle oppgaveløsningen og planleggingsvirksomheten i kommunen. I høringsnotatet om ny barnevernslov ble det foreslått en mer rendyrket samarbeidsplikt. Forslaget innebærer å oppheve både den særskilte planleggingsplikten og barneverntjenestens generelle plikt til å medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre organer. Etter departementenes vurdering er det mer hensiktsmessig at barneverntjenesten har en klar samarbeidsplikt som ikke er kombinert med et uklart medvirknings- og pådriveransvar. Forslagene følges opp i denne proposisjonen.

Barnehageloven

Barnehagen skal samarbeide med skolen om barnas overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning, jf. opplæringsloven § 13-5 og friskoleloven § 5-5. Barnehagepersonalet skal gi sosialtjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten bistand i klientsaker, så fremt barnets foresatte samtykker i at barnehagen gir disse opplysninger om barnet, jf. barnehageloven § 45. Det er ellers ingen bestemmelser i barnehageloven om samarbeid med andre sektorer.

Av forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver følger det at styrer skal sikre at barnehagen har innarbeidet rutiner for samarbeid med relevante institusjoner, slik som skolen, helsestasjonen, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) og barnevernet. Det er ikke presisert om dette gjelder enkeltsaker, samarbeid utover oppfølgingen av konkrete barn eller begge deler.

Opplæringsloven og friskoleloven

Skolen skal samarbeide med relevante kommunale velferdstjenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlige, sosiale eller emosjonelle vansker, jf. opplæringsloven § 15-8 og friskoleloven § 3-6 b. Plikten gjelder både i enkeltsaker og samarbeid utover oppfølgingen av konkrete elever. Bestemmelsene regulerer ikke samarbeid med relevante velferdstjenester utenfor kommunen, for eksempel spesialisthelsetjenesten, herunder barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP), og statlig barnevern. Skolefritidsordningen er ikke omtalt i opplæringsloven § 15-8. Videre er det ikke gitt bestemmelser om samarbeidsplikt for PP-tjenesten.

Skolen skal samarbeide med barnehagen om barna sin overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning, jf. opplæringsloven § 13-5 og friskoleloven § 5-5. Det fremgår at samarbeidet skal bidra til at barna får en trygg og god overgang, og at det skal utarbeides en plan for overgangen.

NAV-loven

NAV-loven har som formål å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov og basert på en helhetlig og samordnet anvendelse av de tjenestene som inngår i arbeids- og velferdsforvaltningen. Lovens § 15 regulerer plikten til samarbeid med brukeren og individuell plan. NAV-kontoret skal tidligst mulig avklare brukerens helhetlige behov. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren. NAV-loven inneholder ikke regler om samarbeid mellom kontoret og andre velferdstjenester, utover plikt til samarbeid om individuell plan.

Sosialtjenesteloven

I sosialtjenesteloven § 13 andre ledd er det regler om samarbeid med andre deler av forvaltningen. Denne bestemmelsen gjelder både samarbeid i enkeltsaker og samarbeid utover oppfølgingen av konkrete personer. Det følger av bestemmelsens første ledd at kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med loven blir oppnådd. NAV-kontoret skal videre samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene som kontoret er pålagt etter loven.

NAV-kontoret skal gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganer som blir opprettet, jf. bestemmelsens andre ledd siste punktum.

Dersom det blir påvist mangler ved de velferdstjenestene som andre deler av forvaltningen skal yte til personer med særskilt hjelpebehov, skal NAV-kontoret om nødvendig ta opp saken med rette vedkommende, jf. sosialtjenesteloven § 13 tredje ledd. Er det uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret ligger, skal NAV-kontoret søke å klargjøre forholdet.

Krisesenterloven

Formålet med loven er å sikre et godt og helhetlig krisesentertilbud til kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner. Kommunen skal sørge for at kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, får en helhetlig oppfølging gjennom samordning av tiltak mellom krisesentertilbudet og andre deler av tjenesteapparatet, jf. krisesenterloven § 4 første ledd. Tilbudet skal gi brukerne støtte, veiledning og hjelp til å ta kontakt med andre deler av tjenesteapparatet, jf. krisesenterloven § 2. Det er understreket i Ot.prp. nr. 96 (2008–2009) at samarbeid med andre velferdstjenester er en forutsetning for å sikre at brukerne får den hjelpen de trenger. Det er opp til kommunen hvordan samordningen av velferdstjenester for brukerne av krisesentertilbudet skal organiseres.

Familievernkontorloven

Familievernkontorloven inneholder ikke bestemmelser om samarbeid med andre velferdstjenester. Av familievernkontorloven § 1 andre ledd fremgår det at familievernkontorene bør drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Dette kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

Integreringsloven

Integreringsloven inneholder ikke bestemmelser om samarbeid med andre velferdstjenester.

Forvaltningsloven

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov er det foreslått at lovens formålsbestemmelse skal gi føringer for samarbeid på tvers. Det er blant annet foreslått å lovfeste at forvaltningsorganet skal samarbeide med andre forvaltningsorganer for å oppnå lovens formål. Bestemmelsen vil ikke stille selvstendige krav til saksbehandlingen, men skal være en generell rettesnor for utøving av all forvaltningsvirksomhet.

5.3 Høringsforslaget

5.3.1 Oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten

I dag omfatter ikke oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten alle som utfører tjeneste eller arbeid etter opplæringsloven og friskoleloven, jf. opplæringsloven § 15-3 og friskoleloven § 7-4. Departementene foreslo i høringen å endre bestemmelsene slik at de omfatter alle som utfører tjenester eller arbeid etter opplæringsloven og friskoleloven.

5.3.2 Plikt til å være oppmerksom på behov for andre tjenester

Videre foreslo departementene i høringen å endre opplæringsloven § 15-4 og friskoleloven 7-5 slik at alle som utfører tjenester eller arbeid etter disse lovene, skal være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra helse- og omsorgstjenesten. På denne måten vil innholdet i bestemmelsene bli tilsvarende det som gjelder for barnehager, familievernkontor og helsepersonell.

Departementene foreslo også å innføre en plikt for alle som utfører tjenester eller arbeid etter krisesenterloven, til å være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

5.3.3 Samarbeid mellom velferdstjenestene i enkeltsaker

Departementene foreslo å harmonisere eksisterende regler om samarbeid i enkeltsaker, slik at vilkårene for når samarbeidsplikten inntrer, er tilnærmet likelydende for alle velferdstjenestene. Forslaget går ut på at velferdstjenestene skal ha plikt til å samarbeide i oppfølgingen av tjenestemottakere, når samarbeid er nødvendig for å gi dem et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

I tillegg foreslo departementene å innføre tilsvarende samarbeidsbestemmelser i de sektorlovene som ikke har slike bestemmelser i dag, det vil si barnehageloven, krisesenterloven, familievernkontorloven og introduksjonsloven (nå erstattet av integreringsloven). Departementene foreslo videre å gi skolefritidsordningen og PP-tjenesten en tilsvarende plikt til å samarbeide med andre tjenester. Departementene foreslo også at samarbeidsplikten skal gjelde for de som gir opplæring til voksne.

Departementene foreslo at plikten til å samarbeide skal gjelde for både kommunale, fylkeskommunale og statlige velferdstjenester, og for friskoler og private barnehager. Når det gjelder den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, er det i tjenestelovene presisert at de kan inngå avtale med private aktører om å yte tjenester på vegne av henholdsvis kommunen eller spesialisthelsetjenesten. Det følger allerede av dagens regler at disse tjenestelovene vil gjelde for de private aktørene ved slik tjenesteytelse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 1-2 første ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 1-2 første ledd. Departementene foreslo ingen endringer i dette.

Departementene la til grunn at samarbeidsplikten skal omfatte barn og unge under straffegjennomføring. Kommunale tjenesteutøvere som skole og barneverntjeneste, og statlige og fylkeskommunale aktører som spesialisthelsetjenesten og videregående skole, er forpliktet til å delta i oppfølgingen av ungdom som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, se konfliktrådsloven § 26. Ungdomsenhetene i kriminalomsorgen har tverretatlige team som skal ivareta de unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse, jf. straffegjennomføringsloven § 10 a.

Departementene foreslo ikke å lovfeste detaljerte regler for hvordan samarbeid om tjenester til det enkelte barn eller den enkelte ungdom skal foregå. Departementene ba imidlertid om innspill fra høringsinstansene på om det er behov for ytterligere regulering av innholdet i samarbeidsplikten i forskrift, og hva som eventuelt bør forskriftsreguleres.

Som redegjort for i punkt 3.1 foreslo departementene ikke å lovfeste regler om samarbeid i tannhelsetjenesteloven.

5.3.4 Samarbeid utover oppfølgingen av den enkelte tjenestemottakeren

Departementene foreslo å tydeliggjøre plikten den enkelte velferdstjeneste har til å samarbeide med andre velferdstjenester ut over oppfølgingen av den enkelte tjenestemottakeren. Dagens regelverk pålegger velferdstjenestene først og fremst å samarbeide med andre sektorer når dette er nødvendig for å ivareta egne oppgaver. Det stilles i mindre grad krav til samarbeid når dette er nødvendig for at andre velferdstjenester skal kunne ivareta sine oppgaver. Departementene foreslo at den enkelte velferdstjeneste skal ha plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester for å ivareta egne og andres oppgaver etter lov eller forskrift.

Departementene foreslo videre å innføre en slik plikt for skolefritidsordningen og PP-tjenesten i opplæringsloven, for kommunene i introduksjonsloven (nå erstattet av integreringsloven), for krisesentertilbudet i krisesenterloven og for familieverntjenesten i familievernkontorloven. Barnehagene har allerede en plikt til å samarbeide etter rammeplanen. Departementene foreslo å lovfeste en tilsvarende samarbeidsplikt for barnehagene som for de andre velferdstjenestene.

Departementene foreslo ikke å lovfeste detaljerte regler for hvordan samarbeid innenfor egen sektor og på tvers av sektorer rent praktisk skal foregå. Departementene ba imidlertid om innspill fra høringsinstansene på om det er behov for ytterligere regulering av innholdet i samarbeidsplikten i forskrift, og hva som eventuelt bør forskriftsreguleres.

Som redegjort for i punkt 3.1 foreslo departementene ikke å lovfeste regler om samarbeid i tannhelsetjenesteloven.

5.3.5 Ansvarsplassering i de enkelte lovbestemmelsene

Departementene foreslo i hovedsak å legge samarbeidspliktene til de enkelte velferdstjenestene innad i kommunene, fylkeskommunene og staten. For eksempel er samarbeidsplikten i opplæringsloven foreslått lagt til skolen og ikke til kommunen.

I integreringsloven, krisesenterloven og helse- og omsorgstjenesteloven er pliktene i loven lagt til kommunen. Dette samsvarer med hvordan disse lovene ellers er bygd opp, der kommunen er ansvarlig for å sørge for en introduksjonsordning, et krisesentertilbud og en helse- og omsorgstjeneste etter regelverket. I disse lovene foreslo derfor departementene å legge samarbeidspliktene direkte til kommunen.

5.4 Høringsuttalelsene

5.4.1 Oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten

Om lag 20 høringsinstanser har kommentert departementenes forslag om å gi alle som utfører tjeneste eller arbeid etter opplæringsloven og friskoleloven, oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. opplæringsloven § 15-3 og friskoleloven § 7-4. Alle høringsinstansene støtter forslaget.

Barneombudet mener at det i tillegg er behov for å presisere i alle lovene hva oppmerksomhetsplikten innebærer. De mener at det bør gjøres tydelig hva som forventes av dem som har plikten. Ombudet skriver:

Barneombudet er enige med departementene i at det er behov for å harmonisere oppmerksomhetspliktene i de ulike sektorlovene. For at barn og unge skal få god hjelp til rett tid er det en nødvendig forutsetning at deres behov for hjelp fanges opp. Vi mener imidlertid at oppmerksomhetspliktene slik de er utformet i dag ikke vil være tilstrekkelig, og at disse må få en mer helhetlig tilnærming. En slik plikt er egentlig en del av samarbeidsplikten på individnivå fordi det å følge med på barn og unge er en forutsetning for at samarbeidsplikten utløses.

Vårt inntrykk er at de lovfestede oppmerksomhetspliktene ofte er ukjente for de som jobber i tjenestene, og at de kun har fått med seg plikten til å gi opplysninger. Videre mener vi det er uklart hvilket innhold oppmerksomhetspliktene har. Vi mener det er nødvendig å tydeliggjøre hva oppmerksomhetsplikten innebærer slik at det ikke skal være mulig å se bort fordi det er vanskelig å forstå innholdet i plikten.

En styrket oppmerksomhetsplikt vil være viktig i det forebyggende arbeidet med barn og unge, og et virkemiddel for tidlig innsats. Dette vil være en form for «følge med-plikt» tilsvarende den som finnes i aktivitetsplikten for skolemiljø i opplæringsloven § 9A-4. Hensikten er å følge med på om barn og unge har behov for hjelp fra flere velferdstjenester, og hjelpe barna inn i tjenestene.

Nasjonalt senter for Læringsmiljø og atferdsforskning mener også at det bør presiseres hva oppmerksomhets- og opplysningspliktene innebærer. Oslo kommune mener at det bør avklares om skolen eller skoleeier har en plikt til å informere de som utfører en tjeneste for skolen, om oppmerksomhets- og opplysningsplikten.

Barneombudet mener videre at vilkåret «alvorlig omsorgssvikt», som er et av vilkårene for hvilke situasjoner som omfattes av meldeplikten, bør endres til «annen omsorgssvikt». De viser til sitt høringsinnspill til forslaget til ny barnevernlov.

5.4.2 Plikt til å være oppmerksom på behov for andre tjenester

Om lag 20 høringsinstanser har kommentert departementenes forslag om å harmonisere bestemmelsene om plikt til å være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten. De fleste av disse skriver at de støtter forslaget. Ingen av høringsinstansene skriver at de er imot forslaget.

Barneombudet er enig i at det er behov for å harmonisere oppmerksomhetspliktene, men mener at det er nødvendig å tydeliggjøre bedre hva oppmerksomhetsplikten innebærer. Ombudet mener at oppmerksomhetsplikten egentlig bør være en del av samarbeidsplikten, fordi det å følge med på barn og unge er en forutsetning for at samarbeidsplikten utløses. De mener derfor at oppmerksomhetspliktene bør styrkes, og at bestemmelsene bør utformes mer som en «følge med-plikt» tilsvarende den som finnes i aktivitetsplikten for skolemiljø i opplæringsloven § 9A-4.

Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning mener innholdet i oppmerksomhetsplikten bør tydeliggjøres, og at plikten bør utløse en aktivitetsplikt.

Om lag 20 høringsinstanser har kommentert forslaget om å innføre en plikt for krisesentrene til å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Nesten alle støtter forslaget. Bufdir mener imidlertid at veiledningsplikten og oppmerksomhetsplikten bør være lik for alle velferdstjenestene, og skriver:

Direktoratet kan ikke se at det er godt nok begrunnet at ikke alle velferdstjenestene som omfattes av forslaget ikke skal ha en plikt til å være oppmerksom på barn og unges behov for hjelp fra andre velferdstjenester. Vi kan heller ikke se at det er grunner til at ikke alle velferdstjenestene som omfattes skal ha et veiledningsansvar som innebærer å bidra til at barn og unge får kontakt med de tjenestene de kan se ut til å trenge hjelp fra. Selvfølgelig innenfor taushetspliktens grenser. Vi mener det bør lovfestes en lik plikt for tjenestene både til å være oppmerksomme og til å veilede.

KS er imot forslaget. KS skriver:

Bestemmelsen om en oppmerksomhetsplikt som omfatter helse- og omsorgtjenesten og sosialtjenesten er ny i krisesenterloven, og KS advarer mot nye reguleringer på feltet. Krisesenteret er en viktig arena for å fange opp signaler om behov som krever tverrsektoriell samordning. Oppmerksomheten bør ikke vris fra å være til stede for brukerne i en krisesituasjon til mer systemrettet arbeid. Krisesenteret er et lavterskeltilbud der medarbeiderne først og fremst retter sin innsats mot å ta imot de som henvender seg til krisesenteret. Krisesentrene er i liten grad satt opp med en fagkompetanse som gir grunnlag for faglig og administrativt tverrsektorielt ansvar. Det er ikke ønskelig at krisesentrene skal endre sin identitet og arbeidsmetode. Derfor bør regelverket for krisesentrene i det alt vesentlige være som i dag.

5.4.3 Samarbeid mellom velferdstjenestene i enkeltsaker

Om lag 110 høringsinstanser har kommentert departementenes forslag om at velferdstjenestene skal ha plikt til å samarbeide i oppfølgingen av barn og unge når samarbeid er nødvendig for å gi dem et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Av disse er det om lag 80 høringsinstanser som helt eller delvis støtter forslaget. Blant disse er Helsedirektoratet, Bufdir, Folkehelseinstituttet, Barneombudet, Likestillings- og Diskrimineringsombudet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Utdanningsforbundet, Akademikerne, Fellesorganisasjonen, tre statsforvaltere og 16 kommuner og fylkeskommuner.

Om lag 20 høringsinstanser har kommentert forslaget uten å ta uttrykkelig stilling. Blant disse er Direktoratet for e-helse, Norsk forbund for utviklingshemmede, Rådet for psykisk helse, Elevorganisasjonen, LO Norge, Nordlandssykehuset HF, Oslo Universitetssykehus og Foreldreutvalget for barnehager (FUB).

KS støtter ikke forslaget.

En del høringsinstanser kommenterer at begrepene «nødvendig» og «helhetlig og samordnet tjenestetilbud» er vage og skjønnsmessige, og at det er behov for å presisere innholdet i samarbeidsplikten. Blant disse er Barneombudet, Bufdir, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Kreftforeningen, Handikappede barns foreldreforening, Foreningen for hjertesyke barn, Hørselshemmede barns landsforbund, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus og Sosial- og eldreombudet i Oslo.

Barneombudet skriver:

Forslaget til samarbeidsplikt for enkeltbarn er for det første problematisk fordi vilkårene er svært skjønnsmessige. Departementene foreslår at plikten skal inntre når det er «nødvendig» for å gi barnet eller ungdommen et «helhetlig og samordnet tjenestetilbud». Det er en fare for at nødvendighetskravet tolkes ulikt, og at det da vil kunne oppstå forskjeller mellom kommuner, og ulike sektorer i praktisering av bestemmelsen.

[…] Plikten til å samarbeide skal inntre når det er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Bestemmelsen inneholder mange skjønnsmessige ord, og det vil bety at det er et stort kommunalt handlingsrom. Vår erfaring er at for mange barn som har behov for koordinerte tjenester ikke får det. Vi er bekymret for at dette problemet ikke løses med forslaget til departementene. Vi mener at det er nødvendig med veiledning enten i lovteksten eller i forskrift for å utfylle hvordan dette skal operasjonaliseres.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skriver:

Ombudet mener at det er positivt at det gjøres en individuell og konkret vurdering i hvert enkelttilfelle. Det er etter ombudets syn viktig at vilkåret «nødvendig» ikke praktiseres for strengt og at det er barnets eller ungdommens behov for at velferdstjenestene samarbeider som er avgjørende for om samarbeidsplikten inntrer. Plikten til å samarbeide bør heller ikke avgjøres utelukkende på bakgrunn av hvor mange velferdstjenester som er involvert i barnets eller ungdommens situasjon, men hvor stort behovet for samarbeid er. Ombudet mener det er viktig at det i praksis er en lav terskel for å inngå samarbeid om velferdstjenester til barn og unge, når dette er til barnets beste.

Statsforvalteren i Vestfold mener det er behov for å konkretisere hva som ligger i formuleringene «nødvendig for at andre velferdstjenester skal kunne løse sine oppgaver» i lys av følgende to spørsmål: Kan barneverntjenesten bli bedt om å samarbeide i enkeltsaker uten at det blir sendt bekymringsmelding, og kan dette føre til at instanser omgår ansvaret de har for å sende bekymringsmeldinger?

Foreningen for hjertesyke barn etterlyser en bedre beskrivelse av hva samarbeid mellom tjenester skal bestå i:

Departementene foreslår at plikten til å samarbeide skal inntre i de tilfeller samarbeid er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Departementene ber om innspill til avveiing mellom barnets ønske om å forholde seg til få personer opp mot behovet for at velferdstjenestene samarbeider på tvers. Her blir det tydelig at høringsnotatet mangler en drøfting rundt hva samarbeid og samhandling mellom velferdstjenester egentlig er. Handler det om å utarbeide en individuell plan, handler det om at alle som skal yte en tjeneste må delta på samme møte eller handler det om informasjonsflyt og helhetlig ivaretagelse gjennom å vite om hverandres rolle i barnets liv? Et godt tverrprofesjonelt samarbeid, med tydelig rolleavklaring og god informasjonsflyt innebærer nettopp at bruker ikke behøver å forholde seg til alle tjenesteyterne, men tvert imot kan ivaretas av færre.

Norsk sykepleierforbund skriver også at de savner en nærmere beskrivelse av hvordan ulike tjenester skal samarbeide på ulike nivå og kvalitetskriterier for samarbeid. De mener også at brukermedvirkning må tydeliggjøres og styrkes.

FUB skriver:

FUB mener også det bør være føringer for organisering av samarbeidet, dette for å sikre alle barn og unge et like godt tilbud. Det er viktig å sikre overganger, og FUB mener opplæringsloven må styrkes ved å beholde krav om samarbeid ved overganger, samt styrke plikten til samarbeid. I gjeldende rett i opplæringsloven paragraf 13-5 og friskoleloven paragraf 5-5: i dag er det krav om samarbeid overgang barnehage-skole, dette er foreslått endret i ny opplæringslov. I stedet for å ta bort et godt tiltak som fremmer samarbeid mellom velferdstjenester bør man heller styrke loven ved at man får krav om samarbeid ved alle overganger i opplæringsloven. Det vil også være mer i takt med intensjonen bak dette høringsnotatet, overfor barn og elever med en funksjonshemming. Ved gode overganger har man en tett dialog for å sikre at tilrettelegging og kunnskap er på plass på elevens første dag i ny situasjon, slik kan eleven slippe å miste verdifull opplæring og sosiale relasjoner bare på grunn av manglende samarbeid. For skolene vil også dette være langt mer effektivt enn om de for eksempel selv skal prøve ut en tilrettelegging som allerede er kjent, og som man vet må følge eleven.

Flere av høringsinstansene mener at det bør lovfestes en rett til et helhetlig og samordnet tjenestetilbud for barn og unge, med tilhørende klageadgang til statsforvalteren. Blant disse er Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk forbund for utviklingshemmede, Redd Barna, Stine Sofies stiftelse, Pasientskadeombudet og Sunnaas sykehus. De mener at uten en rettighetsfesting og klagerett er det en fare for at rettssikkerheten til barna ikke bli bedre enn i dag. Barneombudet skriver:

Vi mener at det ikke er tilstrekkelig at tjenestene har plikter. For at barn og unge skal få den hjelpen de trenger, må de ha mulighet til å klage om de mener at rettighetene ikke oppfylles. Dette er nå ivaretatt for de som har rett til individuell plan, men vi er bekymret for hjelpen til de som ikke har rett til dette. Det bør innføres en klagerett også for den gruppen som ikke har rett til individuell plan, men som likevel har behov for samordnede tjenester.

KS mener at det ikke er gjort tilstrekkelige vurderinger av om forslaget er egnet og nødvendig og av fordeler og ulemper, og støtter ikke forslaget. KS skriver at dersom departementene etter en grundigere vurdering mener det er nødvendig å gå videre med forslaget, er de enig i at dette skjer gjennom endringer i de eksisterende særlovene, fremfor en egen samarbeidslov. De støtter en harmonisering av bestemmelsene i de ulike lovene, slik at de ikke gir barrierer for samarbeid på tvers.

Sykehuset i Østfold, Avdeling for barne- og ungdomspsykiatri og barnehabilitering viser til at det ble innført pakkeforløp for utredning og behandling barn og unge med psykiske lidelser i 2019, og at et samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene kan bidra til en tidlig avklaring av tilbud for pasientene og bedre og riktigere henvisninger. De skriver at fastlegenes rolle i henvisninger til spesialisthelsetjenesten er sentral, og at deres erfaring er at mange henvisninger fra fastleger ofte ikke er koordinert med de øvrige velferdstjenestene i kommunene. De mener derfor at fastleger må inngå i et nødvendig samarbeid med de øvrige tjenestetilbudene, og det må sørges for nødvendig koordinering av pasientenes behov. Drammen kommune mener også dette.

Norske fag- og friskolers landsforbund mener at det bør være mer fleksible løsninger for samarbeid mellom fylkeskommunen der eleven er bostedsregistrert og fylkeskommunen hvor skolen ligger, for eksempel en refusjonsordning.

Statsforvalteren i Agder mener at ansvarsforholdene mellom private barnehager og kommunen bør klargjøres.

Som redegjort for i punkt 3.2.1 har en rekke høringsinstanser vært uenige i departementenes vurdering av å ikke foreslå samarbeidsregler i tannhelsetjenesteloven. Det vises til punkt 3.2.1 for gjennomgang av høringsuttalelsene.

Flere høringsinstanser peker på at det må etableres digitale verktøy for samarbeid, samordning og koordinering. Det har også kommet noen innspill i høringen som ikke handler om forslagene om de foreslåtte reglene om samarbeid, samordning og barnekoordinator, og som derfor ikke omtales her.

5.4.4 Involvering av barn og unge

Departementene ba særlig om innspill på avveiningen mellom barnets ønske om å kunne forholde seg til få personer opp mot behovet for at velferdstjenestene samarbeider på tvers. Om lag 20 høringsinstanser har kommentert på dette. Noen høringsinstanser mener at kravene til involvering av barn, ungdom og pårørende bør komme tydeligere frem i lovbestemmelsene. Noen høringsinstanser gir også konkrete innspill til hvordan barnets stemme kan komme tydelig frem i samarbeidet.

Forandringsfabrikken har flere innspill til hvordan barns grunnleggende rettigheter skal kunne ivaretas når velferdstjenestene samarbeider. Forandringsfabrikken skriver blant annet:

Vi mener det er nødvendig at det gjenspeiles i lovteksten at barnet må få uttale seg fritt før det vurderes hvorvidt det er nødvendig med samarbeid mellom tjenestene. Dette må inn for å ivareta barns rettigheter. Det må også stå at barn må få nok og forståelig informasjon før barnet uttaler seg. I tillegg til dette bør det stå at dersom samarbeid skal besluttes mot barnets vilje må fordeler og ulemper med en slik avgjørelse vurderes. Barnet må også informeres om den beslutningen som tas, og informeres om videre prosess. Det vil da være helt sentralt å avklare på et tidlig tidspunkt hvordan barnet ønsker å motta informasjon og uttale seg. I tillegg til dette må det avklares hvordan barnets rett til privatliv kan ivaretas.

Forandringsfabrikken viser også til at den danske serviceloven gir barn rett til å la seg bistå av en trygghetsperson, eller ‘bisitter’, på ethvert tidspunkt av behandlingen av en sak. Forandringsfabrikken mener at tilsvarende regulering bør tas inn i de foreslåtte samarbeidsbestemmelsene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skriver:

Når det gjelder gjennomføringen av samarbeidsplikten og hvilke tjenester som skal samarbeide, er det viktig at barnet får uttrykke sin mening om disse spørsmålene, jf. barnekonvensjonen art. 3, 12 og CRPD art. 7. Ombudet understreker også viktigheten av at barnet eller ungdommen skal få uttrykke sin mening til tross for eventuelle funksjonsvariasjoner. Dersom barnet eller ungdommen uttrykket seg på eksempelvis tegnspråk, med kroppsspråk, har behov for tolk eller kommuniserer på andre måter, må velferdstjenestene tilpasse seg dette og strekke seg langt for å undersøke hva barnet ønsker. Ombudet understreker også at det må være barnets egne ønsker og behov som står i sentrum og ikke hva eventuelt foreldre eller omsorgspersoner ønsker.

Ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Vest skriver:

Under punkt 6.3.4 ber departementene om innspill på avveiningen mellom barnets ønske om å kunne forholde seg til få personer opp mot behovet for at velferdstjenestene samarbeider på tvers. RVTS Vest mener her at det er viktig å i stor grad vektlegge barnets ønske, jmf. Barnekonvensjonen artikkel 12. Dersom barnets ønske er at kun et lite antall instanser/personer skal være tilstede i møter hvor barnet selv deltar, mener RVTS Vest at dette bør tilkjennegis og det bør begrunnes dersom det ikke etterfølges. Vi mener at dette vil øke sannsynligheten for at barnet får en reell mulighet til å uttale seg i et slikt møte, da vi vet at mange barn synes det er vanskelig å delta og/eller uttale seg i møter hvor det er mange instanser involvert. Det må da være tjenestenes/koordinators ansvar å videreformidle informasjon til andre tjenester som ikke får anledning til å delta i et slikt felles møte.

Arendal kommune peker på at selv om det er flere tjenester som samarbeider rundt barna eller ungdommene, så trenger de ikke nødvendigvis forholde seg til alle tjenestene. Kommunen skriver:

Vi erfarer at når vi lykkes med å involvere barn og ungdom i hvordan tjenestene skal tilbys og hvem de vil forholde seg til, møter vi ønskene og behovene deres i større grad. Innhenting av samtykke muliggjør også deling av nødvendig informasjon med fagpersoner som ikke deltar i møtet med barnet. Mange av lovene dette høringsnotatet gjelder, inneholder regler om barns rett til å bli hørt. I det daglige arbeidet erfarer kommunen at barnesyn, holdninger og verdier også må jobbes systematisk med for at barns rett til å medvirke blir ivaretatt på en slik måte at medvirkningen oppleves reell.

Norsk Epilepsiforbund skriver:

I kapittel 6.3.4 ber Departementet om at høringsinstansene særlig gir innspill om avveiningen mellom barnets ønske om å kunne forholde seg til få personer opp mot behovet for at velferdstjenestene samarbeider på tvers. Dette opplever vi ikke som motstridende prinsipper. De som skal samarbeide er personer eller instanser som barnet i utgangspunktet har behov for tjenester fra. Det vil, slik vi ser det, ikke være snakk om at barnet må forholde seg til flere personer. Tvert imot, vil barnet kunne slippe å forholde seg så ofte til de ulike instansene hvis de i større grad kan kommunisere med hverandre og samordne tjenestene slik at barnet ikke må være involvert i all informasjonsutveksling.

Bergen kommune skriver at barns ønske må veie tungt, men at det viktigste er at barnets stemme kommer tydelig frem i alt samarbeid, ikke at barnet alltid er fysisk til stede. De mener at dette med fordel kan klargjøres.

5.4.5 Samarbeid utover oppfølgingen av den enkelte tjenestemottakeren

Om lag 90 høringsinstanser har kommentert departementenes forslag om at tjenestene skal ha plikt til å samarbeide ut over oppfølgingen av konkrete barn eller ungdommer. Av disse er i det overkant av 70 instanser som helt eller delvis støtter forslaget. Blant disse er Helsedirektoratet, Bufdir, Folkehelseinstituttet, Helsetilsynet, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, fire statsforvaltere, og 16 kommuner og fylkeskommuner. Om lag 15 høringsinstanser har kommentert forslaget uten å ta uttrykkelig stilling. Blant disse er Justis- og beredskapsdepartementet, NHO og Norsk forbund for utviklingshemmede. KS støtter ikke forslaget fordi de mener at det ikke er gjort tilstrekkelige vurderinger av om forslaget er egnet og nødvendig, og av fordeler og ulemper.

Flere høringsinstanser mener at innholdet i plikten bør konkretiseres og tydeliggjøres. Bufdir er blant disse, og skriver:

Vi mener plikten bør fremgå av egen paragraf, og at bestemmelsen om samarbeidsplikt på systemnivå bør stå før bestemmelsen om plikt til å samarbeide om det enkelte barn/ungdom/familie. Dette for å understreke at samarbeid på systemnivå skal underbygge og legge til rette for samarbeid om det enkelte barn/ungdom.

Innholdet i samarbeidsplikten på systemnivå bør tydeliggjøres, og det bør gis føringer i lovteksten om hva som må til for å oppfylle plikten, og plikten bør også utdypes i forskrift.

Sunnaas sykehus mener at det bør presiseres hva det innebærer å legge til rette for samarbeid med andre kommunale, fylkeskommunale eller statlige organer.

Norsk sykepleierforbund skriver:

Vi savner en nærmere beskrivelse av hvordan ulike tjenester forventes å samarbeide på ulike nivå – fra et universelt folkehelseperspektiv, til selektiv og indikativ forebygging overfor barn og unge som har sammensatte hjelpebehov. Vi savner også en belysning av kvalitetskriterier for samarbeid mellom velferdstjenester rettet mot barn og unge.

Bergen kommune mener at det må tydeliggjøres at samarbeid og samordning på systemnivå krever at de som skal delta, prioriterer deltakelse og engasjement for felles innsats rundt en felles målgruppe, og at det er et lederansvar å prioritere dette. De mener at det bør fremgå av bestemmelsen at «alle kommunale nivå har plikt til å legge til rette for felles og tversektorielle samhandlingsarenaer.»

Som redegjort for i punkt 3.2.1 har en rekke høringsinstanser vært uenig i departementenes vurdering av å ikke foreslå samarbeidsregler i tannhelsetjenesteloven. Det vises til punkt 3.2.1 for gjennomgang av høringsuttalelsene.

5.4.6 Er det behov for en forskriftshjemmel om samarbeidet?

Departementene ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på om det var behov for å forskriftsregulere krav til samarbeidet. Om lag 15 høringsinstanser har kommentert på dette. Av disse mener omtrent halvparten at det bør forskriftsreguleres nærmere krav til samarbeidet mellom tjenestene. De andre mener at det ikke er behov for forskriftsregulering, og at kravene heller bør utdypes i en veileder.

Blant de som ønsker forskriftsregulering, er Justis- og beredskapsdepartementet, Barneombudet, Bufdir, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Redd Barna.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver:

I lovforslaget heter det flere steder at et organ eller en tjenesteyter skal samarbeide med andre tjenesteytere dersom «samarbeid er nødvendig» for å gi pasienter, brukere osv. «et helhetlig og samordnet tilbud». En slik vurdering vil være svært preget av skjønn, og det bør derfor vurderes å fastsette forskriftshjemler i tilknytning til disse lovbestemmelsene. En forskrift vil typisk kunne gi nærmere kriterier for når det skal foreligge en plikt til slikt samarbeid og en nærmere beskrivelse av innholdet i samarbeidet. Det er samtidig viktig at det går tydelig frem av forskriftshjemlene hva det skal kunne gis forskrift om.

Forslaget inneholder også flere bestemmelser som sier at de aktuelle organene eller tjenesteyterne, «utover oppfølging av» konkrete pasienter, brukere osv., skal samarbeide med andre tjenesteytere, slik at både tjenesteyteren selv og andre tjenesteytere kan «ivareta sine oppgaver etter lov eller forskrift». Dette er svært generelt formulert, og det er derfor vanskelig å forstå hvilken rettslig plikt som skal kunne utledes av disse bestemmelsene. Dersom det er meningen å innføre en rettslig plikt til samarbeid, bør det konkretiseres hvilke oppgaver og lovbestemmelser plikten knytter seg til.

Barneombudet skriver:

Barneombudet mener det bør gis mer detaljerte regler i forskrift om innholdet i samarbeidsplikten, slik at dette forstås og praktiseres på en måte som er til barnets beste.

Vi er enige i at graden av nødvendighet har betydning for hva velferdstjenestene skal samarbeide om og hvor omfattende og langvarig samarbeidet trenger å være i den enkelte sak. Det vil ofte være nødvendig å avklare hvem som gjør hva og når, sørge for at tjenestene jobber mot samme mål og deler nødvendig og tilstrekkelig informasjon for å hjelpe barnet best mulig. Dette er moment som kan gå frem av forskriften.

Hørselshemmede barns foreldreforening mener at det bør forskriftsfestes at hver enkelt kommune må utarbeide en plan for samarbeid utover enkeltsaker.

Blant de som mener det ikke er behov for forskriftsregulering, er Statsforvalteren i Rogaland, KS, Helsetilsynet og Sunnaas sykehus. Helsetilsynet fraråder ytterligere forskriftsregulering.

5.4.7 Ansvarsplassering i de enkelte lovbestemmelsene

Barneombudet støtter forslaget om at samarbeidspliktene i hovedsak legges til den enkelte velferdstjeneste. Akademikerne mener at plikten til å samarbeide bør ligge på forvaltningsnivå, og ikke på den enkelte velferdstjeneste.

5.4.8 Bør samarbeidspliktene heller følge av en egen samarbeidslov?

Noen av høringsinstansene mener at samarbeidspliktene heller burde ha vært samlet i en egen lov om samarbeid mellom velferdstjenester til barn og unge. Dette ble foreslått i rapporten Samarbeid til barn og unges beste fra 0–24–samarbeidet. Se nærmere om forslaget i rapporten i punkt 2.2.1 over. I underkant av tjue høringsinstanser har uttalt seg om dette. Av disse ønsker om lag halvparten en egen samarbeidslov, mens de andre instansene støtter at samarbeidsbestemmelsene i sektorlovene heller bør harmoniseres og styrkes slik departementene foreslo i høringen.

Bufdir, Bergen kommune, Barneombudet, UNIO og Kreftforeningen er blant høringsinstansene som mener at det bør lages en egen lov om samarbeid mellom velferdstjenester til barn og unge. Barneombudet skriver:

Barneombudet mener en felles samarbeidslov ville vært en bedre løsning for barn og unge. Vi støtter vurderingene til arbeidsgruppen i 0–24-samarbeidet som foreslo en felles samarbeidslov. I rapporten peker 0–24-samarbeidet på at et alternativ kunne være å «tette hull» i regelverket i ulike sektorlover ved å endre regler i enkelte lover, slik at lovbestemmelsene speiler hverandre. Dette anbefaler de ikke, og argumenterer med at målet med 0–24 samarbeidet vanskelig kan oppnås ved kun å «tette hullene» i lovverket. Vi er enig i direktoratenes vurdering. I rapporten viser 0–24-samarbeidet til at det vil være enklere for barn, unge og deres foreldre å forholde seg til én lov eller forskrift, enn til alle sektorlovene ved behov for et helhetlig og koordinert tilbud. For tjenestene er fordelen at det blir like regler for alle og at tjenestene kjenner til hvilke plikter de andre også har, uten å måtte kjenne til alle de ulike særlovene. Dette kan viske ut sektorskiller og skape felles forståelse. Rapporten viser til forvaltningsloven som et eksempel på en felles lov som fungerer på tvers av sektorer. Vi er enig i 0–24-samarbeidets vurdering. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov støtter også utvalget 0–24-samarbeidet sitt forslag om en felles samarbeidslov, eller forskrift.

5.5 Departementenes vurderinger

5.5.1 Innledning

For at barn og unge skal få et godt og helhetlig tjenestetilbud, er det nødvendig at de som yter velferdstjenester, og som møter barn og unge i hverdagen, samarbeider med hverandre. Samarbeid må være en integrert del av tjenesteytingen. For å oppnå dette mener departementene at det er behov for å harmonisere og tydeliggjøre sektorlovenes regler om plikt til samarbeid mellom velferdstjenestene.

5.5.2 Oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten

I motsetning til det som gjelder for de andre velferdstjenestene, skal bare de som er ansatt i skolen, være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten, og melde fra til barneverntjenesten i tråd med bestemmelsene. Departementene foreslår at oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten til barneverntjenesten skal omfatte alle som utfører tjenester eller arbeid etter opplæringsloven og friskoleloven. Bestemmelsen i opplæringsloven § 15-3 vil etter forslaget gjelde for alle som utfører tjenester eller arbeid i skolen, leksehjelpordningen, skolefritidsordningen, kulturskolen, voksenopplæringen, oppfølgingstjenesten og PP-tjenesten. Videre vil bestemmelsen omfatte enkelte ansatte i lærebedrifter, for eksempel instruktøren og eventuelt den faglige lederen.

Bestemmelsen i friskoleloven § 7-4 vil etter forslaget gjelde for alle som utfører tjenester eller arbeid i skolen og leksehjelpordningen. Skolefritidsordningen er ikke en lovpålagt tjeneste for friskolene, og oppgavene til skolefritidsordningen er ikke lovregulert. Mange friskoler har likevel en skolefritidsordning. Etter departementenes syn bør oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten til barneverntjenesten omfatte de som arbeider i skolefritidsordninger i friskoler. Plikten til å melde fra til den kommunale barneverntjenesten er et selvstendig og personlig ansvar og bør derfor gjelde selv om skolefritidsordningen ikke er lovregulert ellers. Departementene foreslår derfor å lovfeste at bestemmelsen i § 7-4 gjelder for de som arbeider i slike skolefritidsordninger. Forslaget er ikke ment å omfatte rene private fritidstilbud som ikke drives av friskolen.

Barneombudet peker på at det er behov for å klargjøre hva oppmerksomhetsplikten innebærer. Departementene viser til at personalet i sitt arbeid skal være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. Ved at personalet er oppmerksomme kan de oppdage forhold som kan utløse opplysningsplikten. For at personalet skal kunne oppfylle sin plikt til å være oppmerksomme, er det en forutsetning at de har kunnskap om hvilke situasjoner som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten og hvilke situasjoner som er så alvorlige at plikten til å melde fra utløses. Oppmerksomhetsplikten i seg selv utløser verken en rett eller en plikt til at personalet må gi opplysninger til barneverntjenesten.

Oslo kommune mener at det bør avklares om skolen eller skoleeier har en plikt til å informere de som utfører en tjeneste for skolen, om oppmerksomhets- og opplysningsplikten. Departementene viser til at skoleeier ansvarlig for at personalet har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne oppfylle pliktene i opplæringsloven, og ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir fulgt opp, jf. opplæringsloven § 13-10. Departementene viser videre til Utdanningsdirektoratets rundskriv om skolepersonalets opplysningsplikt til barneverntjenesten. Der står det at skoleeier bør ha prosedyrer for melderutiner til barnevernet og rutiner for å informere den enkelte ansatte om opplysningsplikten.

Vilkårene for opplysningsplikten speiler den generelle bestemmelsen i barnevernloven § 6-4. Barneombudets innspill om å endre vilkårene for meldeplikten til barneverntjenesten ble vurdert i forbindelse med arbeidet med ny barnevernslov. Barne- og familiedepartementet vurderte at innholdet i dagens opplysningsplikt i stor grad bør videreføres i ny barnevernslov og viste særlig til at bestemmelsene om opplysningsplikt til barnevernet nylig er blitt grundig vurdert og behandlet av Stortinget. Bestemmelsene i barnevernloven og i de øvrige særlovene trådte i kraft 1. juni 2018. Det foreslås derfor ingen endringer i vilkårene for opplysningsplikten til barnevernet.

5.5.3 Plikt til å være oppmerksom på behov for andre tjenester

Hvem skal plikten gjelde for?

Departementene mener at kommunen og fylkeskommunen bør sørge for at alle som utfører tjenester eller arbeid på skolene, er oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra helse- og omsorgstjenesten. En tilsvarende plikt gjelder allerede i dag for barnehager, familievernkontor og helsepersonell. Helse- og omsorgstjenesteloven inneholder flere tiltak og tjenester som kan være aktuelle for elever og andre som er omfattet av opplæringsloven og friskoleloven.

Bestemmelsen vil for offentlige skoler omfatte personalet i leksehjelpordningen, skolefritidsordningen, kulturskolen, voksenopplæringen, oppfølgingstjenesten og PP-tjenesten, i tillegg til personalet i skolen. For friskoler vil plikten gjelde for personalet i leksehjelpordningen, i tillegg til personalet i skolen. Skolefritidsordning er ikke en lovregulert oppgave for friskolene, og friskolene får ikke tilskudd til å drive skolefritidsordning. Departementene har derfor ikke foreslått å lovfeste dette som en oppgave for skolefritidsordninger i friskoler.

Departementene foreslo i høringen også å lovfeste at kommunen skal sørge for at personell ved krisesentre er oppmerksomme på behov for andre tjenester. KS er uenig i dette, og mener at oppmerksomheten i krisesentrene ikke bør vris fra å være til stede for brukerne i en krisesituasjon til mer systemrettet arbeid. Videre mener de at krisesentrene i liten grad er satt opp med en fagkompetanse som gir grunnlag for faglig og administrativt tverrsektorielt ansvar, og at det ikke er ønskelig at de skal endre sin identitet og arbeidsmetode. Departementenes vurdering er at en oppmerksomhetsplikt vil bidra til at krisesentrene og deres ansatte vil være i bedre stand til å hjelpe sine brukere. De vil være mer oppmerksomme på behovet for hjelp fra andre tjenester, og det vil bidra til et mer helhetlig offentlig hjelpetilbud. Det er godt dokumentert at det å bli utsatt for vold eller overgrep øker risikoen for psykiske og somatiske helseplager både for barn og voksne. Mange av de voksne brukerne av krisesentertilbudet står dessuten utenfor arbeidslivet. Departementene mener at selv om krisesentret er et lavterskeltilbud, er tilbudet en del av det offentlige tjenestetilbudet kommunen tilbyr. De får inn brukere med svært ulike og sammensatte behov. Kommunene har ansvar for en rekke tjenester med et lovfestet ansvar for å avdekke og forebygge vold og overgrep, og følge opp de utsatte. Av krisesenterloven går det frem at kommunen skal sørge for at kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, får en helhetlig oppfølging gjennom samordning av tiltak mellom krisesentertilbudet og andre deler av tjenesteapparatet. Forslaget vil bidra til en bedre forankring av plikten og en bedre systematisk ivaretakelse av brukerne. På bakgrunn av dette opprettholder departementene forslaget om å innføre en slik plikt også for krisesentrene.

Hva innebærer plikten?

Plikten innebærer at alle som utfører tjenester eller arbeid på skolene, skal være oppmerksomme på forhold som bør føre til tiltak fra helse- og omsorgstjenesten. Dette er i dag en plikt når det gjelder tiltak fra sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen, og innholdet i plikten er derfor kjent for skolene. Noen høringsinstanser mener det bør gå tydeligere frem av lovbestemmelsen at oppmerksomhetsplikten innebærer en plikt til å følge med på om barn og unge har behov for hjelp fra flere velferdstjenester. Departementene har utvidet omtalen av dette i merknadene til bestemmelsene. Hva plikten til å være oppmerksom på behov for andre tjenester går ut på, vil også forklares i den felles veilederen som skal lages.

Plikten innebærer at tjenestene av eget tiltak skal gi sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten opplysninger når de mener at barnet, eleven eller brukeren har behov for tjenester fra disse. Plikten til å gi slike opplysninger videre er betinget av at eleven, foreldrene eller brukeren av krisesentret samtykker til dette, eller at opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikten.

Der foreldrene har felles foreldreansvar og det er behov for å samtykke på vegne av barnet, vil samtykke under normale omstendigheter kreves fra begge foreldrene, jf. barneloven § 30. Krisesentrene er for kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner. Det er ikke uvanlig at barn er brukere på krisesenteret sammen med en av foreldrene, og at den andre forelderen er voldsutøveren som gjør at de tar i bruk krisesentertilbudet. Det er et utgangspunkt i barneloven at begge foreldrene har den samme retten til opplysninger om barnet, når begge har foreldreansvar. I Ot.prp. nr. 96 (2008–2009) punkt 8.2.3 står det følgende: «Ein far med foreldreansvar har som eit utgangspunkt rett til opplysningar om barnet i den perioden barnet er saman med mora på eit krisesenter. Dersom omsynet til sikkerheita for mor og barn eller omsyn knytte til helsa og tryggleiken til barnet tilseier at opplysningar om eit barn som oppheld seg på eit krisesenter ikkje bør givast den andre av foreldra, kan opplysningar nektast gitt ut frå dei allmenne retningslinjene knytte til nødretten.» I slike tilfeller antas det at forelderen som er sammen med barnet, også vil kunne samtykke på vegne av barnet på samme grunnlag. At slik deling av opplysninger bare skjer etter samtykke, er viktig for å sikre tilliten til krisesentertilbudet.

5.5.4 Samarbeid mellom velferdstjenestene i enkeltsaker

Hvem skal samarbeidsplikten gjelde for?

For å styrke og harmonisere regelverket om samarbeid, foreslår departementene å harmonisere og styrke eksisterende samarbeidsbestemmelser slik at de omfatter samarbeid med alle velferdstjenestene som gir tjenester til barn og unge. Enkelte velferdstjenester har i dag kun plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester når dette vil bidra til å løse deres egne oppgaver. I noen av sektorlovene omfatter ikke samarbeidsplikten alle velferdstjenestene som det er aktuelt å samarbeide med. For eksempel har skolene bare plikt til å samarbeide med relevante kommunale velferdstjenester, og ikke fylkeskommunale og statlige velferdstjenester.

Videre foreslår departementene å innføre tilsvarende samarbeidsbestemmelser i de sektorlovene som ikke har slike bestemmelser i dag, det vil si barnehageloven, krisesenterloven, familievernkontorloven, integreringsloven og tannhelsetjenesteloven. I tillegg foreslår departementene å innføre tilsvarende samarbeidsbestemmelser for skolefritidsordningen og PP-tjenesten og for de som gir opplæring til voksne.

Velferdstjenestene er lagt til ulike forvaltningsnivåer. Mange tjenestemottakere med behov for sammensatte tjenester har behov for tjenester fra flere forvaltningsnivåer samtidig, for eksempel fra spesialisthelsetjenesten, kommunal helse- og omsorgstjeneste og barneskolen. Plikten til å samarbeide bør derfor omfatte både kommunale, fylkeskommunale og statlige velferdstjenester. Videre går en del barn i private barnehager eller på friskoler. Samarbeidsplikten bør derfor gjelde for private barnehager og friskoler. Både når det gjelder den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, er det i tjenestelovene presisert at de kan inngå avtale med private aktører om å yte tjenester på vegne av henholdsvis kommunen eller spesialisthelsetjenesten. Det følger av dagens regler at disse tjenestelovene vil gjelde for de private aktørene ved slik tjenesteytelse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 1-2 første ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 1-2 første ledd.

Når skal plikten inntre?

Departementene mener at tjenestemottakerens behov skal være avgjørende for om velferdstjenestene har en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere i enkeltsaker. Departementene opprettholder forslaget om at plikten til å samarbeide skal inntre i de tilfellene samarbeid er nødvendig for å gi tjenestemottakeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Dette vilkåret gir rom for en nærmere vurdering av hvilke velferdstjenester som til enhver tid må delta i samarbeidet. Det vil variere fra sak til sak. Tjenestene må gjøre konkrete faglige vurderinger av hva de skal samarbeide om, og hvor omfattende og langvarig samarbeidet bør være. Det sentrale er at tjenestemottakeren skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. For å oppnå dette er det i mange tilfeller nødvendig å avklare hvem som gjør hva og når, å sørge for at de ulike velferdstjenestene jobber mot samme mål, og å dele nødvendig og tilstrekkelig informasjon mellom velferdstjenestene for å hjelpe tjenestemottakeren best mulig.

Kravet innebærer at det ikke er tilstrekkelig at de enkelte velferdstjenestene gir barnet eller ungdommen de tjenestene de er pålagt etter den enkelte sektorlov. Plikten til å samarbeide med andre velferdstjenester vil være en oppgave som kommer i tillegg til det å gi tjenestene når det er nødvendig for å gi et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Samarbeidet skal være en integrert del av tjenesteytingen.

I noen tilfeller vil ikke samarbeid være nødvendig for å gi tjenestemottakeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. For eksempel går de fleste barn i barnehage samtidig som de får oppfølging av helsestasjonen og tannhelsetjenesten. Vanligvis vil ikke dette i seg selv utløse krav om samarbeid mellom disse velferdstjenestene. Hvis barnet i tillegg er på avlastning deler av tiden, kan det derimot være en plikt til å samarbeide. For eksempel kan tannhelsetjenesten ha plikt til å informere avlastningsboligen om oppfølging av barnets tannhelse, fremfor at dette må gå via foreldrene. Dette forutsetter at foreldrene samtykker til deling av taushetsbelagte opplysninger.

I mange tilfeller er det nødvendig å samarbeide om tjenester til barn og unge som mottar tilbud fra barnevernet, fordi barn og unge i barnevernet har forhøyet risiko for å utvikle psykiske helseproblemer. Undersøkelser viser også at særlig ulykker og selvmord er overrepresentert i barneverngruppen. Barn som bor i barneverninstitusjon eller fosterhjem, har i mange tilfeller behov for kontakt med fastlege, skolehelsetjenesten, behandlere i psykisk helsevern og andre profesjonelle helsearbeidere. Familievernkontoret har samtaletilbud til barn og et særskilt ansvar for å gi et tilbud til foreldre som har barn i fosterhjem eller i barnevernsinstitusjon.

Barneverntjenesten og skolen skal samarbeide når barn plasseres i barneverninstitusjon eller fosterhjem i en annen kommune. Barneverntjenesten må ha rutiner for hvordan de går frem og samarbeider med skolen og institusjonen eller fosterhjemmet når barnet bytter skole.3 Når barnet skal starte på en ny skole, bør barneverntjenesten ta initiativ til et overføringsmøte. På et slikt møte kan de avtale samarbeidsrutinene rundt det enkelte barnet og hva som skal skje når barnet begynner på den nye skolen.

Et annet eksempel på at det er nødvendig å samarbeide om tjenester til barn og unge er elever som har omfattende og jevnlige behov for helse- og omsorgstjenester i skolehverdagen. Eksempler på slike behov kan være medisinering, bruk av forstøverapparat, oksygentilførsel, sondemating, lungedrenasje eller stomi. Det kan også handle om mating, bleieskift, toalettbesøk, personlig vask og stell. Noen elever kan for eksempel få astmatiske eller epileptiske anfall mens de er på skolen. Samarbeid mellom skolen og helse- og omsorgstjenestene er da nødvendig for at eleven skal få ivaretatt sine behov i skolehverdagen.

Noen elever har utfordringer som kan føre til utfordrende atferd på skolen. Skolen skal tilpasse opplæringen for at eleven skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dette kan handle om å se på hvordan man kan forebygge denne atferden hos eleven og tilpasse opplæringen ut fra dette. For å få den nødvendige faglige kompetansen som trengs ved en slik tilnærming, må skolen i mange tilfeller samarbeide med helse- og omsorgstjenesten, PP-tjenesten eller andre velferdstjenester. Hvis eleven er på avlastning, kan det være nødvendig at skolen og avlastningsboligen samarbeider om denne tilnærmingen.

For en del barn og unge kan det være nødvendig å opprette en ansvarsgruppe som et samarbeidsforum på kommunalt nivå med ansvar for å planlegge, samordne og følge opp tiltak rundt det enkelte barnet og familien. Det er barnets behov som styrer hvem som sitter i en ansvarsgruppe, og hva de diskuterer i møter. Barnet skal få uttale seg om hvem de ønsker at skal være med i gruppen. Det er naturlig at de som har ansvaret for den daglige oppfølging av barnet, deltar i gruppen. Skoletilbudet vil vanligvis være et sentralt tema i ansvarsgruppen.

Samarbeidsplikten vil omfatte barn under straffegjennomføring. Kommunale tjenesteutøvere som skole og barneverntjeneste, og statlige og fylkeskommunale aktører som spesialisthelsetjenesten og videregående skole, er forpliktet til å delta i oppfølgingen av ungdom som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, se konfliktrådsloven § 26. Ungdomsenhetene i kriminalomsorgen har tverretatlige team som skal ivareta de unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse, jf. straffegjennomføringsloven § 10 a. Løslatelsesforberedelsene skjer i samarbeid med de kommunale velferdstjenestene i den kommunen den innsatte skal tilbakeføres til. Et godt samarbeid mellom aktørene i straffesakskjeden og øvrige statlige og kommunale velferdstjenester er en forutsetning for å kunne gjennomføre straffereaksjonene og for å forebygge ny kriminalitet etter endt straffegjennomføring.

Departementene viser videre til at samarbeidsplikten vil omfatte samarbeid med Statens barnehus der det er nødvendig, for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

5.5.5 Involvering av barn og unge

Ved vurderingen av hva som er nødvendig å samarbeide om, og hvordan samarbeidet skal skje, må det tas hensyn til hva barnet eller ungdommen selv ønsker. Departementene viser til barnekonvensjonen artikkel 12 om at et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som gjelder seg selv, og at synspunktene til barnet skal bli tillagt vekt i samsvar med hvor gammelt og modent barnet er. Dette følger også av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 7.

Om og eventuelt hvordan velferdstjenestene skal samarbeide om barn, må vurderes ut fra hva som er barnets beste. Departementene viser til artikkel 3 i barnekonvensjonen, som blant annet fastsetter at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger fra det offentlige som gjelder barn. Det kan for eksempel være at et barn ønsker å begrense antall deltakere i samarbeidsmøtene for at det skal bli lettere å selv delta aktivt og uttrykke egne synspunkter i møtene. Da kan det være aktuelt at bare de mest sentrale velferdstjenestene deltar i møtene, selv om det er nødvendig at flere av velferdstjenestene deltar i samarbeidet på andre måter. Når det gjelder foreldresamarbeidet, viser departementene til at flere av sektorlovene har regler om dette. Dersom oppfølgingen av barnet skal bli vellykket, vil det i mange tilfeller være viktig at foreldrene får nødvendig informasjon fra de aktuelle velferdstjenestene.

5.5.6 Samarbeid utover oppfølgingen av den enkelte tjenestemottakeren

Departementene opprettholder forslaget om å tydeliggjøre plikten til å samarbeide utover oppfølgingen av den enkelte tjenestemottakeren. Velferdstjenestene skal sørge for at barn og unge som trenger det, får rett hjelp til rett tid. Dette forutsetter at tjenestene jobber sammen for å styrke barnas samlede oppvekst- og læringsmiljø. For at velferdstjenestene skal kunne etablere et godt samarbeid i enkeltsaker, må de ha etablert gode samhandlingsstrukturer og rutiner for informasjonsutveksling. Videre må de ulike velferdstjenestene ha tilstrekkelig kunnskap om andre sektorers ansvar og oppgaver. Dette er viktig for at de skal være i stand til å identifisere om barna har behov for hjelp fra andre, og for å sammen kunne etablere helhetlige tjenestetilbud. For eksempel må de som arbeider i barnehager, skoler eller helse- og omsorgstjenester, være kjent med hva de skal se etter for at de skal kunne identifisere tegn på omsorgssvikt, vold eller overgrep som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. Barneverntjenesten må derfor bidra med å spre kunnskap om dette. For å få til et helhetlig tjenestetilbud er det også viktig at barneverntjenesten, sosialtjenesten og helse- og omsorgstjenesten er kjent med hvilke tilpasninger barnehager og skoler kan gi barnehagebarn og elever med behov for særskilt tilrettelegging. Dette vil bidra til at barnehagebarn og elever får alle de tjenestene og tiltakene de har behov for, og det vil forebygge at utfordringer i barnehagen og skolen blir større enn de må. Denne typen samarbeid er det som innenfor flere av sektorene ofte blir kalt samarbeid på systemnivå.

Etter forslaget vil den enkelte velferdstjeneste ha plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester for å ivareta egne eller andres oppgaver etter lov eller forskrift. Forslaget innebærer at skolefritidsordningen og PP-tjenesten får plikt til å delta i slikt samarbeid. Videre blir det en tilsvarende plikt for barnehagene i barnehageloven, for kommunene i integreringsloven, for krisesentertilbudet i krisesenterloven, for familieverntjenesten i familievernkontorloven og for fylkeskommunen i tannhelsetjenesteloven.

Mange av velferdstjenestene som er rettet mot barn og unge, er kommunale. Det er kommunen som har ansvaret for en helhetlig planlegging og samordning av det generelle forebyggende arbeidet i kommunen. Kommunen står fritt til å organisere sitt forebyggende tjenestetilbud med utgangspunkt i lokale hensyn og forutsetninger. Den enkelte kommune må vurdere hvilke roller de ulike velferdstjenestene skal ha i det forebyggende og helhetlige tjenestetilbudet til barn og unge, innenfor rammen av regelverket.

Selv om plikten til å samarbeide utover enkeltsaker også ligger til de enkelte velferdstjenestene i kommunen, vil det være kommunen som er rettslig ansvarlig for at pliktene blir oppfylt. Kommunestyret og kommunedirektøren, som øverste administrative leder, avgjør hvordan de ulike kommunale velferdstjenestene skal oppfylle plikten i praksis. Dette betyr at den enkelte kommune må, innenfor det handlingsrommet som lovverket gir, ta stilling til hvordan den bør organisere det tverrsektorielle samarbeidet utover enkeltsaker, hvilke roller ulike velferdstjenester bør ha, og hvordan samhandlingen bør skje i praksis. Kommunen må for eksempel vurdere hvordan velferdstjenestene i felleskap skal bidra til å forebygge utfordringer, skape gode oppvekst- og læringsmiljø og på et tidlig tidspunkt kunne identifisere barn og unge som har problemer. Dette innebærer at en velferdstjeneste ikke kan pålegge en annen tjeneste nye oppgaver, og at kommunen i slike tilfeller må beslutte at den aktuelle tjenesten skal bruke ressurser på oppgaven.

5.5.7 Bør det innføres en rett til et helhetlig og samordnet tjenestetilbud?

Flere høringsinstanser mener at det bør lovfestes en rett for barn og unge til at tjenestene samarbeider slik at de får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Et slikt system ville innebære at det skal fattes enkeltvedtak om at barnet eller ungdommen har rett på helthetlige og samordnede tjenester, og at barnet eller ungdommen skal kunne klage på vedtaket. Departementene mener at det å gi alle velferdstjenestene en plikt til å samarbeide, i tillegg til at kommunen får en tydeligere plikt til å gi et helhetlig og samordnet tjenestetilbud slik det er beskrevet i kapittel 7 under, er en bedre løsning. Et system med enkeltvedtak og klageadgang vil være ressurskrevende for tjenestene. Departementene mener at dette vil kreve ressursbruk som heller bør brukes til å yte de enkelte tjenestene, til å samarbeide på tvers og til å samordne tjenestilbudet til den enkelte. Departementene foreslår derfor ikke å innføre en rett for barn og unge til et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. De foreslåtte endringene i samarbeidspliktene, sammen med forslaget om en tydeligere plikt for kommunen til å samordne tjenestetilbudet til den enkelte, vil etter departementenes vurdering være en tilstrekkelig regulering for å sikre at velferdstjenestene samarbeider slik at barn og unge får et helthetlig og samordnet tjenestetilbud. Departementene viser videre til kapittel 9 hvor det foreslås at det skal kunne føres tilsyn med de nye bestemmelsene om samarbeid og samordning.

5.5.8 Er det behov for en forskriftshjemmel om samarbeidet?

Høringsinstansene er delt i synet på om det er behov for forskriftsregulering. Et lite flertall mener at det bør reguleres ytterligere krav til samarbeidet i forskrift.

Departementene har, etter en helhetlig vurdering av høringsinnspillene, landet på at det som er spilt inn, bør følges opp i en veileder fremfor detaljerte regler for hvordan samarbeid om tjenester til det enkelte barnet eller den enkelte ungdommen skal foregå. Velferdstjenestene og kommunen bør ha frihet til å vurdere hvordan det er hensiktsmessig å samarbeide i slike saker. Vi mener en felles veileder vil være et godt hjelpemiddel for velferdstjenestene, og vi kan ikke se at det er behov for forskriftsregulering av spesifikke krav til samarbeidet ut over det som er foreslått i lovbestemmelsene. Et eksempel på en slik veileder er Rundskriv 21/2015 Samarbeid mellom barneverntjenester og psykiske helsetjenester til barnets beste, som er utgitt av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet.

5.5.9 Ansvarsplassering i de enkelte lovbestemmelsene

Samarbeidspliktene som foreslås i denne proposisjonen, er ikke adskilte eller egne oppgaver, men oppgaver som må utøves i tilknytning til selve tjenesteytingen i for eksempel skolen, helsetjenesten eller barneverntjenesten. Plikten til å samarbeide må derfor ligge til den velferdstjenesten i kommunen som har i oppgave å yte den aktuelle tjenesten, og departementene mener at dette bør fremgå klart av lovtekstene. I flere av lovene ligger også andre plikter direkte på den aktuelle velferdstjenesten. At plikten til å samarbeide legges til en velferdstjeneste innad i en kommune, betyr ikke at kommunens ledelse har blitt fratatt ansvaret. Det er kommunestyret/fylkestinget som er kommunens/fylkeskommunens øverste organ, og kommunedirektøren leder administrasjonen i samsvar med kommuneloven §§ 5-3 og 13-1.

I integreringsloven, krisesenterloven og helse- og omsorgstjenesteloven er pliktene lagt til kommunen. Dette samsvarer med hvordan disse lovene ellers er bygd opp, der kommunen er ansvarlig for å sørge for en introduksjonsordning, et krisesentertilbud og en helse- og omsorgstjeneste etter regelverket. På samme måte er det kommunens plikt å sørge for at introduksjonsordningen, krisesentertilbudet og helse- og omsorgstjenestene oppfyller pliktene til samarbeid og samordning. Tilsvarende gjelder for helseforetak etter spesialisthelsetjenesteloven der pliktene er lagt til helseforetaket. For den offentlige tannhelsetjenesten foreslås det at plikten til samarbeid skal legges til fylkeskommunen.

5.5.10 Bør samarbeidspliktene heller følge av en egen samarbeidslov?

Noen høringsinstanser mener at en egen lov om samarbeid mellom velferdstjenester til barn og unge er en bedre løsning enn å harmonisere og styrke samarbeidspliktene i sektorlovene. Departementene mener at en harmonisering og styrking av sektorlovene er den beste løsningen. Dette vil sikre at de ulike tjenestene får tydeligere samarbeidsplikter, og det er en fordel at samarbeidspliktene følger av de lovene som de ulike tjenestene forholder seg til i sitt daglige virke. Tjenestene blir pålagt de samme juridiske pliktene knyttet til samarbeid ved å harmonisere og styrke reglene i sektorlovene, som ved å lage en ny lov. En harmonisering av reglene i sektorlovene vil også bidra til å styrke samarbeidet på tvers ved tjenester til alle personer med sammensatte behov, og ikke bare for barn og unge.

Regulering i sektorlovene gir klare ansvarslinjer for de ulike tjenestene og overordnede organer fordi pliktene fremgår av lovene som ligger under de ulike departementenes og direktoratenes ansvarsområder. Det vil også kunne være krevende å utforme en felles lov som skal være dekkende for flere ulike tjenester, og en felles lov må antagelig inneholde en del unntak for å ta høyde for slike sektorspesifikke behov.

Departementene tar sikte på å evaluere reglene om samarbeid for å få kunnskap om tiltakenes effekt. Dersom reglene ikke har hatt den ønskede effekten, vil regjeringen se på andre mulige tiltak, inkludert vurdere om reglene bør samles i en felles samarbeidslov. Regelverksendringene må få tid til å virke før evalueringen finner sted. Samtidig må det ikke gå for lang tid før vi setter i gang andre tiltak dersom endringene ikke har den ønskede effekten. Departementene tar sikte på å evaluere regelverksendringene fire-fem år etter at regelverksendringene er trådt i kraft.

5.6 Forslag til lovendringer

Departementene foreslår å endre helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4, spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e, barnevernloven § 3-2, opplæringsloven § 15-8, friskoleloven § 3-6 b, sosialtjenesteloven § 13 og krisesenterloven § 4 slik at velferdstjenestenes samarbeidsplikt, både i enkeltsaker og utover oppfølgingen av konkrete personer, blir mest mulig likelydende. Samtidig foreslår departementene å innføre tilsvarende bestemmelser i barnehageloven, familievernkontorloven, NAV-loven, integreringsloven og tannhelsetjenesteloven. Videre foreslår departementene å inkludere skolefritidsordningen og PP-tjenesten i samarbeidsbestemmelsene i opplæringsloven § 15-8 og å innføre tilsvarende bestemmelser om samarbeid når det gjelder opplæring til voksne etter opplæringsloven kapittel 4 A. De foreslåtte reglene om plikt til samarbeid legger til grunn at samarbeidet skal skje innenfor gjeldende regler om taushetsplikt.

Forslaget innebærer at de ulike velferdstjenestene får plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester når det er nødvendig for å gi tjenestemottakeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre innebærer forslaget en plikt til å samarbeide utover oppfølgingen av konkrete tjenestemottakere, slik at tjenesten selv og de andre tjenestene kan ivareta sine oppgaver etter lov og forskrift. Samarbeidspliktene gjelder overfor kommunale, fylkeskommunale og statlige velferdstjenester, private aktører som utfører oppgaver på vegne av slike velferdstjenester og friskoler og private barnehager.

Departementene viser til høringsnotatet med forslag til ny barnevernlov hvor Barne- og familiedepartementet foreslo å rendyrke samarbeidsplikten i § 3-2. Forslaget innebærer at gjeldende første ledd første punktum om barneverntjenestens medvirkningsplikt og gjeldende andre ledd andre punktum om barneverntjenestens plikt til å delta i kommunal planlegging, oppheves. Departementene foreslår å følge opp disse forslagene i denne proposisjonen. Dette innebærer at barnevernloven § 3-2 første ledd og andre ledd andre punktum oppheves.

Når det gjelder bestemmelsene om oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten, foreslår departementene å endre opplæringsloven § 15-3 og friskoleloven § 7-4 slik at pliktene omfatter alle som utfører tjenester eller arbeid etter disse lovene.

Når det gjelder oppmerksomhetsplikten i opplæringsloven § 15-4 og friskoleloven § 7-4, foreslår departementene endringer slik at de omfatter forhold som bør føre til tiltak fra helse og omsorgstjenesten, i tillegg til sosialtjenesten. Departementene foreslår videre at bestemmelsene skal omfatte alle som utfører tjenester eller arbeid etter loven. I tillegg foreslås det at skolene skal få en plikt til å gi disse opplysningene videre til helse- og omsorgstjenesten, så lenge det gjøres etter samtykke, eller uten hinder av taushetsplikten.

Departementene foreslår en ny bestemmelse i krisesenterloven § 6 a som pålegger alle som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterloven, en oppmerksomhetsplikt. Denne plikten gjelder forhold som bør føre til tiltak fra sosialtjenesten eller helse- og omsorgstjenesten. I tillegg foreslås det at krisesentertilbudet skal få en plikt til å gi disse opplysningene videre til sosialtjenesten eller helse- og omsorgstjenesten, så lenge det gjøres etter samtykke, eller uten hinder av taushetsplikten.

Departementene foreslår å fjerne bestemmelsen i opplæringsloven § 15-4 og friskoleloven § 7-5 første punktum om at personalet skal gi råd og veiledning til sosialtjenesten i klientsaker. Dette for å unngå dobbeltregulering.