9 Tilsyn

9.1 Gjeldende rett

Det følger av lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) § 3 tredje ledd at statsforvalteren er tillagt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten. Statsforvalteren skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester, jf. lovens § 4 andre ledd første punktum. Statsforvalteren skal føre tilsyn med om tjenestene er i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter, jf. bestemmelsens andre punktum.

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 at statsforvalteren blant annet skal føre tilsyn med kommunens plikt til samhandling og samarbeid etter lovens § 3-4, kommunens plikt til å tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstilbud etter lovens § 4-1 første ledd bokstav a, plikten til å inngå samarbeidsavtale etter lovens kapittel 6 og kravene til individuell plan, koordinator og koordinerende enhet etter lovens kapittel 7.

Statsforvalteren fører tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommunene, jf. barnevernloven §§ 2-3 fjerde ledd og 2-3 b andre ledd, og fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven kapittel 1-9. Tilsynshjemmelen omfatter barneverntjenestens samarbeidsplikt etter barnevernloven § 3-2 og kravene til å utarbeide individuell plan etter barnevernloven § 3-2 a.

Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 53. Statsforvalteren kan i særlige tilfeller føre tilsyn med at den enkelte barnehage blir drevet i samsvar med barnehageloven med forskrifter, jf. barnehageloven § 55. Bestemmelsene er ikke trådt i kraft, men inntil ikrafttredelse fører kommunen tilsyn med virksomheter etter barnehageloven etter forskrift 18. desember 2020 nr. 3026 om overgangsregler til barnehageloven – tilsyn, veiledning, reaksjoner § 2. Statsforvalteren kan i særlige tilfeller føre tilsyn med den enkelte barnehage etter forskriften § 5 andre ledd. Tilsynshjemlene omfatter styrers plikt til å sikre at barnehagen har innarbeidet rutiner for samarbeid med relevante institusjoner etter forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Statsforvalteren fører tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16, jf. opplæringsloven § 14-1. Tilsynshjemmelen omfatter samarbeidsplikten etter opplæringsloven § 15-8 og plikten til å delta i arbeidet med individuell plan, jf. opplæringsloven § 15-5.

Departementet fører tilsyn med skoler som er godkjent etter friskoleloven, jf. friskoleloven § 7-2 første ledd. Utdanningsdirektoratet ivaretar oppgaven etter delegasjon. Tilsynshjemmelen omfatter samarbeidsplikten etter friskoleloven § 3-6 b og plikten til å delta i arbeidet med individuell plan, jf. friskoleloven § 3-6 a.

Statsforvalteren fører tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd i sosialtjenesteloven, jf. sosialtjenesteloven § 9 første ledd. Tilsynshjemmelen omfatter dermed blant annet ikke sosialtjenesteloven § 13 om samarbeid med andre deler av forvaltningen og § 45 om opplysningsplikt til barnevernet. Tilsynshjemmelen omfatter kravene til å utarbeide individuell plan etter sosialtjenesteloven § 28.

Statsforvalteren skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller pliktene de er pålagt etter §§ 2, 3, 4 og 8 i krisesenterloven, jf. krisesenterloven § 9 første ledd. Tilsynshjemmelen omfatter plikten til samordning av tjenester etter krisesenterloven § 4.

Statsforvalteren fører tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene i fylket, jf. familievernkontorloven § 3. Tilsynshjemmelen i familievernkontorloven § 3 omfatter alle bestemmelsene i loven, men familievernkontorloven inneholder ikke bestemmelser om samarbeid eller samordning. Tilsynshjemmelen omfatter derfor ikke denne typen krav i dag.

Integreringsloven inneholder ikke bestemmelser om samarbeid eller samordning. Tilsynshjemmelen i integreringsloven § 48 omfatter derfor ikke denne typen krav.

9.2 Høringsforslaget

Departementene foreslo å gi hjemmel for å føre tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene om samarbeid og samordning i sosialtjenesteloven, familievernkontorloven og introduksjonsloven (som nå er erstattet av integreringsloven).

9.3 Høringsuttalelsene

Det er 26 høringsinstanser som har kommentert departementenes forslag om å gi hjemmel for å føre tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene om samarbeid og samordning i sosialtjenesteloven, familievernkontorloven og integreringsloven. Av disse er det 24 høringsinstanser som støtter forslaget.

Én høringsinstans, KS, er imot forslaget. KS uttaler følgende:

I høringsnotatet framgår det ikke om statlig tilsyn er vurdert i forhold (sic) andre virkemidler, og dermed heller ikke at valget av statlig tilsyn som virkemiddel beror på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. KS ber departementene vurdere om tilsyn med tilhørende krav til dokumentasjon er det rette virkemiddelet for å få til bedre samarbeid. Også i en vurdering av virkemidler avgrenset til regeletterlevelse, må nytten av tilsyn vurderes opp mot andre statlige virkemidler for regeletterlevelse.

Horten kommune har ikke tatt stilling til forslaget, men uttaler at det er uklart hvem som skal gjennomføre tilsynene siden det er flere tilsyn med ulike fagområder.

Statsforvalteren i Agder savner en redegjørelse for hvorfor det ikke gis en tilsynshjemmel etter NAV-loven og Statsforvalteren i Innlandet mener det bør gis en tilsynshjemmel i NAV-loven. Statsforvalteren i Agder ber også departementene vurdere om statsforvalteren bør ha mulighet til å føre tilsyn med samarbeidsbestemmelsene i barnehageloven.

9.4 Departementenes vurderinger

Departementene opprettholder forslaget om at statsforvalteren skal kunne føre tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene om samarbeid og samordning etter sosialtjenesteloven, familievernkontorloven og integreringsloven.

De fleste lovene som foreslås endret i denne proposisjonen, har allerede bestemmelser som gir statsforvalteren eller en annen tilsynsmyndighet hjemmel til å føre tilsyn med alle eller de fleste pliktene i loven, herunder eksisterende samarbeidsbestemmelser. Departementene kan ikke se at de foreslåtte endringene i samarbeidspliktene, de nye samarbeidsbestemmelsene, den foreslåtte samordningsplikten eller ordningen med barnekoordinator står i en annen stilling. Departementene foreslår derfor ingen endringer i disse tilsynshjemlene. Tilsynsmyndighetene vil dermed kunne føre tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene.

Forslaget om å gi hjemmel for å føre tilsyn med de nye bestemmelsene om samarbeid og samordning i sosialtjenesteloven, familievernkontorloven og integreringsloven har fått stor støtte i høringen. KS er imot forslaget og ber departementene vurdere om tilsyn med tilhørende krav til dokumentasjon er det rette virkemiddelet.

Departementene mener det er risiko for at de foreslåtte pliktene ikke etterleves. Departementene viser til at det er større sannsynlighet for svikt når kvaliteten på tjenestene avhenger av bidrag fra flere velferdstjenester. Forvaltningen er delt i sektorer med mange barrierer for samarbeid på tvers. Organiseringen gjør at de ansatte i velferdstjenestene i kommunen arbeider ut fra ulike samfunnsoppdrag og prioriteringer. Sektorene og velferdstjenestene har forskjellig historie, kompetanse og kultur. De er organisert forskjellig, med ulike systemer for finansiering og juridisk rammeverk. Ansvar kan oppleves uklart og oppgaver overlapper hverandre. Flere tilsyn og offentlige utredninger har dokumentert at manglende samarbeid mellom velferdstjenester har ført til at barn og ungdoms behov ikke oppdages tidlig nok, og at barn, ungdom og deres familier ikke får den oppfølgingen de trenger.

Konsekvensene av svikt kan være vesentlige fordi barn og ungdom som har behov for helhetlige og samordnede tjenester fra flere velferdstjenester, utgjør noen av samfunnets mest sårbare grupper. Når barn og ungdom ikke får de rette tjenestene til rett tid, kan problemene deres blir større og vanskeligere. Kunnskapsgrunnlaget viser at mange får stadig økende problemer i fremtiden slik at de ikke klarer å mestre sine egne liv. Departementene viser til redegjørelsen i kapittel 2 og kunnskapsgrunnlaget for øvrig i 0–24-samarbeidet.

Departementene mener statlig tilsyn er egnet som mekanisme til å sikre etterlevelse av plikter knyttet til samarbeid og samordning. For å få til et godt samarbeid er det nødvendig med avklarte roller og god styring av tjenesteutøvelsen. Dette forutsetter at det legges til rette for samarbeid mellom tjenestene på systemnivå. For at tilsynet skal fungere etter hensikten, kan det ikke være avgrenset til å kontrollere praksisen til én eller noen av velferdstjenestene som skal delta i et samarbeid. Gjennom tilsyn vil det være mulig å se på velferdstjenestene på tvers. Det er statsforvalteren som gjennomfører tilsyn med både helse- og omsorgstjenester, sosiale tjenester, barnevern, opplæring, krisesentertilbudet, familievernkontorene og integrering. Departementene mener at en utvidelse av tilsynshjemlene i sosialtjenesteloven, familievernkontorloven og integreringsloven legger godt til rette for at det vil være mulig å gjennomføre felles tverrsektorielle tilsyn med samarbeidspliktene og kommunens plikt til, ved behov, å avklare hvem som skal samordne samarbeidet. Tilsynshjemmelen i familievernkontorloven § 3 omfatter alle bestemmelsene i loven og vil derfor omfatte den nye bestemmelsen om samarbeid og samordning. Departementene foreslår derfor ikke å endre denne bestemmelsen.

9.5 Forslag til lovendringer

Departementene foreslår å endre sosialtjenesteloven § 9 slik at statsforvalteren kan føre tilsyn med de nye kravene til samarbeid og samordning. Tilsynshjemmelen i sosialtjenesteloven foreslås endret slik at denne også omfatter sosialtjenesteloven § 13 andre ledd første punktum, tredje ledd og fjerde ledd første punktum. Videre foreslår departementene å endre integreringsloven § 48 første ledd slik at statsforvalteren kan føre tilsyn med kravene til samarbeid og samordning.