2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Behovet for en lovrevisjon

I april 2014 besluttet Regjeringen at Forsvarsdepartementet skulle begynne arbeidet med en helhetlig revisjon av vernepliktsloven, heimevernloven og forsvarspersonelloven.

Arbeidet har også omfattet å vurdere om lovene burde slås sammen og hvorvidt andre lover burde tas inn i arbeidet. En slik lov er militærnekterloven. Militærnekterloven gjelder fritak for verneplikten, hvilket gjør det naturlig å inkludere den i en felles forsvarslov.

Bakgrunnen for de eksisterende lovene er Forsvarets særlige behov innenfor personellområdet. Lovene er utarbeidet i forskjellige tidsepoker. Vernepliktsloven og heimevernloven ble vedtatt i 1953, militærnekterloven i 1965 og forsvarspersonelloven i 2004. Det har lenge vært et behov for en helhetlig revisjon av lovene, blant annet for å bringe dem i samsvar med dagens organisering av Forsvaret. Formålet med revisjonen har vært å etablere et helhetlig regelverk som er språklig oppdatert og lettere å forstå, og å sikre større forutsigbarhet og legitimitet. Forslaget skal ikke inneholde endringer som vil påvirke, eller legge føringer for, den fremtidige innretningen av vernepliktens innhold eller forholdet mellom Heimevernets og Hærens rolle.

2.2 «Klart lovspråk»

Lovarbeidet ble valgt ut som ett av fire prosjekter til utviklingsprosjektet «Klart lovspråk», som ledes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet med bistand fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Språkrådet.

«Klart lovspråk» er et delprosjekt under «Klart språk i staten» som dreier seg om språk i lover og forskrifter. Prosjektet ble etablert i 2011 og inngår som et av tiltakene i regjeringens arbeid for en enklere hverdag for folk flest. Formålet med prosjektet er å få mer kunnskap om de språklige utfordringene i regelverket og sette i gang tiltak som kan gjøre regelspråket klarere og bedre. Høsten 2014 ble det satt i gang et arbeid for å bedre språket og forenkle strukturen i fire utvalgte lover. Det langsiktige målet med dette arbeidet er å utvikle en arbeidsform som kan brukes i utforming av viktige lover som angår mange, for å sikre at lovene blir klarere og mer presise.

Arbeidet har blant annet omfattet tekstverksted med kvalitetssikring av språk og struktur i forslaget til en felles forsvarslov, etablering av arenaer for erfaringsdeling og fellessamlinger med de andre departementene som deltar i «Klart lovspråk». Departementet har hatt et nært samarbeid med lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet og Språkrådet gjennom hele prosessen.

Resultatene fra arbeidet med forslaget til den nye forsvarsloven og de andre utvalgte lovene skal også evalueres. Formålet med evalueringen er å finne ut om de nye lovene fungerer bedre enn de gamle, for eksempel ved å undersøke om de nye lovtekstene fører til færre henvendelser og unødige klager. Erfaringene fra det omfattende og grundige arbeidet som er gjort i forbindelse med lovene, vil vise om dette er en arbeidsform som kan bidra til bedre lovtekster.

2.3 Tekstanalyse og brukertesting av gjeldende rett

Deltakelsen i prosjektet har omfattet tekstanalyser og brukertesting av gjeldende lover og av høringsforslaget til lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret.

Brukertestingen er delt i to hoveddeler. Den første delen som er gjennomført, har gitt grunnlag for forståelsen av gjeldende lover gjennom leserundersøkelser, tekstanalyser og brukertesting. NTNU har på oppdrag fra Difi gjennomført en leserundersøkelse og tekstanalyse av alle lovene som deltar i prosjektet. Formålet har vært å analysere språk, formuleringer og struktur i lovene. I tillegg har NTNU gjennomført en leseforståelsesundersøkelse. NTNU har samlet ulike fokusgrupper, med utvalgskriterier definert av Forsvarsdepartementet, for å undersøke om de forstår innholdet i vernepliktsloven, heimevernloven og forsvarspersonelloven. Rapporten «Klart lovspråk? Juridiske tekster i et virksomhetsperspektiv» fra NTNU ble levert til Difi i februar 2015.

NTNU-undersøkelsen viste at det var et klart behov for revidering av de eksisterende lovene, spesielt vernepliktsloven og heimevernloven. NTNU intervjuet tre grupper informanter: offiserer, ungdommer fra 1997-kullet og foreldre. Funnene i rapporten viste at alle informantene syntes lovteksten var diffus og ganske komplisert. Lovteksten var tung og slitsom å lese. Informantene påpekte blant annet at lovene manglet paragrafoverskrifter, at bestemmelser om samme tema sto i flere ulike paragrafer, at setninger hadde en kronglete og uvant struktur, at vanskelige ord og begreper ikke var definert, og at punktlister manglet ved oppramsinger.

I tillegg til NTNU-undersøkelsen har Oxford Research i samarbeid med språkviter Sylfest Lomheim hatt i oppdrag å kartlegge hvordan gjeldende lover forstås og fungerer i dag.

Oxford Researchs rapport «Hvordan fire lover forstås og virker i praksis» som ble overlevert til Difi i desember 2015, vil bli brukt som et sammenligningsgrunnlag for den neste delen av brukertestingen. Den vil også bli brukt ved evalueringen av lovutviklingsprosessen. Rapporten utgjør en nullpunktanalyse. I rapporten fra Oxford Research fremgår det at vernepliktsloven og heimevernloven i liten grad blir benyttet. Forvaltningen har utviklet detaljerte veiledere for anvendelsen av loven, og ungdom som kan bli kalt inn til sesjon og vernepliktige henvender seg til andre kilder dersom de har behov for informasjon om lovens bestemmelser. Informantene i forvaltningen beskriver språket i vernepliktsloven og heimevernloven som innadvendt og avstandsskapende. Den andre hoveddelen av brukertestingen startet da forslaget til lov var på høring. Når den nye loven har trådt i kraft og har virket en tid, vil det også bli foretatt en ny brukertesting for å måle effekten av klarspråkarbeidet.

2.4 Resultater fra brukertesting av høringsforslaget

Opinion AS har som en del av prosjekt «Klart lovspråk» foretatt en leserundersøkelse og brukertesting av høringsforslaget til ny forsvarslov. Undersøkelsen ble gjennomført i høringsperioden. Resultatene fra undersøkelsen viser at ungdom fra 97-kullet, foreldrene deres og militært personell opplever at

• innholdsfortegnelsen er god og det er lett å finne frem

• språket er klart, korrekt og presist

• setningene er kortere og oversikten er klargjørende

• loven har god struktur og logisk kapittelinndeling

• ikke-jurister har samme forutsetninger som jurister til å forstå det juridiske språket

Selv om tilbakemeldingene fra undersøkelsene til Opinion var positive var det også innspill til ytterligere forbedringer. Respondentene mente blant annet at det fortsatt var noen vanskelige ord, henvisninger til andre paragrafer som forstyrret teksten, noen tunge setninger og mange forskriftshjemler.

Resultatene av undersøkelsene viser ingen konflikt mellom klarspråkarbeid og presisjon eller korrekthet i lovteksten. Når loven gjøres tilgjengelig for flere, blir avstanden mellom lovgiver og befolkningen redusert. Det blir enklere for de som er omfattet av loven å forstå hva de leser. Samtidig blir det enklere for forvaltningen å forklare loven.

2.5 Høringen

Forslaget til ny lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret (forsvarsloven) ble sendt på alminnelig høring 19. juni 2015 med høringsfrist 1. oktober 2015. Høringsinstansene ble særlig bedt om innspill til lovstrukturen, språket og begrepsbruken. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvaret

• Forsvarsbygg

• Generaladvokaten

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• NAV

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Språkrådet

• Statens pensjonskasse

• Vegdirektoratet

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Institutt for forsvarsstudier, Forsvarets høgskole

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Befalets Fellesorganisasjon

• Den norske legeforening

• Fellesforbundet

• Folk og forsvar

• Forsvarets seniorforbund

• Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforbund

• Landsrådet for Heimevernet

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Landsutvalget for Tillitsvalgte i Forsvaret

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nettverk for kvinnelig befal

• Norges Forsvarsforening

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges Lotteforbund

• Norges Offisersforbund

• Norske Reserveoffiserers Forbund

• Norsk Militærjuridisk Forening

• Norsk tjenestemannslag

• Ombudsmannen for Forsvaret

• Personellforbundet

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Tillitsmannsordningen i Forsvaret

• Unio

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Følgende instanser hadde merknader til forslaget:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Forsvarsbygg

• Forsvaret

• Generaladvokaten

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Politidirektoratet

• Statens pensjonskasse

• Befalets Fellesorganisasjon

• Human-Etisk Forbund

• Kvinners Frivillige Beredskap

• Landsrådet for Heimevernet

• LO

• Norges Lotteforbund

• Norges Offisersforbund

• Norske Reserveoffiserers Forbund

• Tillitsmannsorganisasjonen for Forsvaret

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• NAV

Høringsinstansenes merknader til høringsforslaget omtales tematisk i kapittel 4 til 13.