3 Behov for en ny postpolitikk

Samferdselsdepartementet mottok i desember 2016 informasjon fra Posten om at det allerede fra 2018 ville være ulønnsomt å omdele postsendinger på daglig basis i hele landet, og at det fra 2021 ikke lenger ville være lønnsomt med omdeling oftere enn én gang i uka til samtlige husstander. Ettersom dette innebærer en grunnleggende endring av forutsetningene i beregningen av statlig kjøp, fant departementet at det var behov for å få gjennomført en ekstern utredning. Utredningen gir en ekstern vurdering av Postens beregninger og ser på konsekvensene av ulike servicenivåer i leveringsplikten i årene fremover.

En slik utredning er et viktig bidrag for å sikre et solid kunnskapsgrunnlag og en oversikt over ulike mulige fremtidige servicenivåer i leveringsplikten. Utredningen ser også på konsekvenser av servicenivåene for ulike grupper og for nivået på statlig kjøp av posttjenester. Bare med et slikt grunnlag kan det tas gode og velfunderte beslutninger om fremtidig servicenivå.

3.1 Utredning fra Copenhagen Economics

Copenhagen Economics fikk etter en anbudskonkurranse oppdraget å gjennomgå kostnadsberegningsmodellen for statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester samt utrede konsekvenser av mulige endringer i utleveringshyppighet i årene fremover. Utredningen ble ferdigstilt i desember 2017 og ligger på departementets nettsider.

3.1.1 Hovedkonklusjoner

Copenhagen Economics konkluderer i utredningen med at Postens modell er i tråd med internasjonale retningslinjer for kalkulering av nettokostnader og at modellen er mer omfattende enn i mange andre land. Utreder finner ingen direkte feil i beregningene og forutsetningene i modellen er konservative og ikke kostnadsdrivende. Copenhagen Economics peker imidlertid på noen svakheter knyttet til dokumentasjon og begrunnelse for noen av forutsetningene på inntektssiden. Copenhagen Economics foreslår derfor enkelte mindre endringer i forutsetningene.

Utredningen bekrefter Postens opplysninger om at de på kommersielt grunnlag allerede fra 2018 ville valgt omdeling annenhver dag i hele landet og at de fra 2021 ville gått ned til kun én dag i uken. Beregningene viser at selv om reduksjoner i utleveringshyppigheten fører til reduserte inntekter for Posten, vil kostnadsbesparelsene knyttet til budnettet mer enn veie opp for dette.

3.1.2 Alternative endringer i utleveringshyppighet

Som vist til i kapittel 2, er det i sluttdistribusjonen at ulønnsomheten øker i årene fremover. Endringer i leveringsplikten vil derfor måtte knyttes til hvor ofte postomdeling skal skje. Utredningen beskriver fire mulige alternativer for utleveringshyppigheten:

1. Fortsatt omdeling fem dager i uken i hele landet.

2. 2,5 omdelingsdager i uken i tettbygde strøk og fem omdelingsdager i spredtbygde strøk.

3. 2,5 omdelingsdager i uken i hele landet.

4. Èn omdelingsdag i uken i hele landet.

For hver av disse alternativene er utviklingen i statlig kjøp for årene 2018-2025 beregnet. Resultatene fremkommer i Figur 3.1.

Nettokostnadene inkluderer ulønnsomheten knyttet til distribusjonsfrekvens, rekommanderte sendinger fra utlandet, gratis blindeskriftsendinger og grunnleggende banktjenester i landpostnettet. Kommersiell tilpasning endres til 1 dags omdeling per uke fra 2021. Det betyr at nettokostnadene for alternativene til 1 dag øker, fordi nettokostnadene er forskjellen i resultat mellom den kommersielt optimale tilpasningen og alternativene.

Kilde: Copenhagen Economics (2017)

Dersom vi skal fortsette med postomdeling fem dager i uken i hele landet, beregnet utrederne at behovet for statlig kjøp øker til 988 mill. kr i 2025. Det andre alternativet er en geografisk delt løsning med postomdeling annenhver dag i tettbygde strøk og fem dager i uken i spredtbygde strøk. Tettbygde strøk omfatter i utredningen om lag 67 prosent av landets husstander. Dette alternativet vil gi få negative konsekvenser, fordi det i tettbygde strøk svært ofte finnes alternativer til Postens omdeling, for eksempel daglig avisdistribusjon. Dette alternativet ga i utredningen et beregnet behov for statlig kjøp på 738 mill. kr i 2025.

Postomdeling annenhver dag i hele landet er det tredje alternativet. Utredningen viser at dette vil kunne gi negative konsekvenser knyttet til noen typer sendinger for enkelte eldre og/eller personer med liten mobilitet i spredtbygde strøk. Det gjelder hovedsakelig aviser og medisiner til en gruppe som estimeres til å utgjøre maksimalt 30 – 35 000 mennesker. Copenhagen Economics beregnet et behov for statlig kjøp på 338 mill. kr i 2025 for alternativ tre.

Det fjerde alternativet er å redusere postomdelingen til bare én dag per uke i hele landet. Dette alternativet vil gi flere negative konsekvenser enn de andre alternativene ifølge utredningen, fordi det innebærer en større reduksjon i tjenestetilbudet. Det er også mer usikkerhet knyttet til effektene av en slik endring, fordi den antas å få større effekt på etterspørselen og derfor også på statlig kjøp-beregningene. Samtidig er det også alternativet som reduserer beregnet statlig kjøp mest, med et beregnet behov i utredningen på 63 mill. kr i 2025.

Det er mulig å opprette målrettede tiltak for å kompensere for negative konsekvenser ved redusert krav til antall omdelingsdager. Slike tiltak kan blant annet være:

• Direkte kompensasjon til sårbare brukere/brukergrupper i form av kompensasjon for bruk av ekspresstjenester eller gratis transport til ekspedisjonssted.

• Bruk av alternative og allerede eksisterende nettverk for distribusjon, for eksempel helse- og omsorgstjenester, skolebussen eller avisbudnettet.

• Promotering av alternative teknologier, for eksempel gjennom opplæring i bruk av digitale verktøy, kjøp av utstyr eller bredbånd.

• Målrettede tiltak til enkeltgrupper tilsvarende dagens ordning for gratis fremsending av blindeskriftsendinger.

Det understrekes i utredningen at klare utvelgelseskriterier, for eksempel knyttet til alder, mobilitet og/eller lokasjon, er helt avgjørende for en velfungerende ordning dersom en innfører slike målrettede tiltak. Kriteriene skal sikre at bare de som har et kritisk behov får tilbud om tiltaket.

Samferdselsdepartementet konkluderer ut fra utredningen med at behovet for statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester vil fortsette å øke, og betalingsviljen for å opprettholde dagens servicenivå vil synke når behovet for tjenestene reduseres. I oppdatert materiale departementet nylig har mottatt fra Posten indikeres betydelig høyere nettokostnader de kommende årene for de ulike alternativene for omdelingshyppighet enn i utredningen fra Copenhagen Economics. Bakgrunnen er at brevvolumet har falt langt raskere enn forutsatt av både Posten og utrederne i 2017, samt at fjerning av toll- og avgiftsfritak for sendinger fra utlandet med en verdi på under 350 kr forventes å føre til et betydelig volumfall. Kostnadsberegningene må ettergås, men utviklingen forsterker og fremskynder uansett behovet for omstilling.

Departementet mener at utviklingen i postmarkedet nå er kommet så langt at det er nødvendig å fastsette et handlingsrom for en ny postpolitikk. Målet må være å sikre gode nok posttjenester til alle i hele landet, basert på et reelt behov for tjenestene og hensyntatt at samfunnets ressurser skal brukes på en best mulig måte.

3.2 Nærmere om digitaliseringen

Norge er blant landene i verden med aller best IKT-infrastruktur. Norge har svært god bredbåndsdekning og mobildekning både i europeisk og global målestokk. EUs Digital Economic and Society Index for de siste årene viser at Norge er blant de aller mest digitaliserte landene i Europa.

Tall fra 2018 viser at over 99,9 prosent av norske husstander har et tilbud om bredbånd med minst 4 Mbit/s nedstrøms kapasitet, noe som innebærer at færre enn 1 000 husstander mangler et slikt tilbud.1

Et tilbud om 4 Mbit/s er tilstrekkelig kapasitet til å benytte bl.a. e-post, nettbank og offentlige tjenester, tilgang til læringsplattformer, e-handel og bredbåndstelefoni. Det er derfor misvisende å vise til at en viss andel av befolkningen mangler dekning på 30 Mbit/s eller 100 Mbit/s nedstrøms kapasitet. Slike hastigheter er ikke nødvendige for å sikre samme kommunikasjonsevne digitalt som fysisk. Verken hastigheter på 30 Mbit/s eller 100 Mbit/s er nødvendig for å kunne motta digitalt det som tidligere ble mottatt fysisk. I 2018 tildelte Nasjonal kommunikasjonsmyndighet 149,7 mill. kr til bredbåndsutbygging til områder som mangler kommersielt grunnlag for utbygging. Over halvparten av midlene har gått til husstander som ikke har tilbud om minst 10 Mbit/s. Det er satt av 199,8 mill. kr i statsbudsjettet for 2019 til tilskudd til bredbåndsutbygging. Også i tildelingen av tilskudd i 2019 vil områder som mangler dekning for 10 Mbit/s bli prioritert.

I 2018 oppga 96 prosent av befolkningen mellom 16 og 79 år at de hadde benyttet internett i løpet av de tre siste månedene, rundt 90 prosent benyttet nett til e-post, aviser, magasiner og banktjenester. I aldersgruppene 65–74 år og 75–79 år er tallene for internettbruk hhv. 87 prosent og 67 prosent og andelen har økt de siste årene.

Tallet på digitale avisabonnement øker. Mens papiropplaget sank med 6 prosent i 2018, økte det rene digitalopplaget med 14 prosent.2 Økt bredbåndsdekning, stadig flere bredbåndsabonnement og stadig økende digital kompetanse i hele befolkningen, gjør at det for de fleste ikke lenger er på papir det umiddelbare nyhetsbehovet dekkes. Umiddelbare hendelsesnyheter blir nå formidlet i nettaviser og på andre nettsider. Det er imidlertid fortsatt 21 prosent som har papiraviser som sin primære nyhetskilde.3 Alle, uavhengig av nettdekning, digital kompetanse eller avisbuddekning, har tilgang til TV og radio der hendelsesnyheter og andre nyheter formidles mange ganger daglig.