5 Forholdet til EUs postdirektiv

EUs postdirektiv artikkel 3 setter rammene for de leveringspliktige tjenestene. Antall omdelingsdager følger av artikkel 3 nummer 3:

Member States shall take steps to ensure that the universal service is guaranteed not less than five working days a week, save in circumstances or geographical conditions deemed exceptional, and that it includes as a minimum:

• one clearance,

• one delivery to the home or premises of every natural or legal person or, by way of derogation, under conditions at the discretion of the national regulatory authority, one delivery to appropriate installations.

Any exception or derogation granted by a national regulatory authority in accordance with this paragraph must be communicated to the Commission and to all national regulatory authorities.

Bestemmelsen innebærer at medlemslandene som hovedregel skal sikre minst fem dager omdeling av post i uken til postmottakers hjem eller forretningsted. Bestemmelsen ble innført i 1997 når direktivet første gang ble fastsatt, og gjenspeiler betydningen av postomdeling på den tiden da brevmengden var på sitt høyeste. Inntil nylig ble denne bestemmelsen tolket slik at det var begrenset handlingsrom for at leveringspliktig tilbyder kunne avvike fra innsamling og utlevering av post minst fem dager i uken. Dette er også lagt til grunn i Prop. 109 L (2014–2015) om postloven.

Nedgangen i brevmengden siden direktivet ble fastsatt har også i EUs medlemsland vært betydelig, selv om landene har merket nedgangen i ulik grad. Det er de mest digitaliserte landene som naturlig nok har hatt den største nedgangen. Det har på denne bakgrunn blitt innført ulike nasjonale ordninger i Europa slik at samfunnets krav til postomdeling tilpasses nye nasjonale behov. Flere land har derfor valgt å gjennomføre artikkel 3 i postdirektivet på nye måter. De regulatoriske kravene til postutlevering som nå er innført eller er i ferd med å innføres i europeiske land som Danmark, Italia, Island og Finland, legger til grunn en mer fleksibel fortolkning av direktivet i nasjonal lovgivning.

I Danmark ble omdelingshyppigheten redusert til tre dager i uken allerede i 2008. Fra 2018 har brev inntil fem dagers fremsendingstid og utleveres én dag i uken. Det kan fortsatt sendes prioriterte brev med daglig utlevering, såkalte Quickbreve, til en porto tre ganger så høy som de vanlige brevene. Quickbreve må innleveres på et fast ekspedisjonssted. I Finland har man fra 1. juli 2018 mulighet til å redusere omdelingshyppigheten fra daglig postdistribusjon til tre dager i uken i sentrale strøk der det er kommersielle avisbudnett. I 2018 reduseres kravet til postomdeling på Island til to dager i uken i hele landet. I Sverige er det laget en Lagrådsremiss om «ändringar i postlagen» (12. oktober 2017) som foreslår at loven skal åpne for at det kan fastsettes forskrifter som blant annet kan omfatte antall omdelingsdager. Italia har lovfestet en mulighet for å unnta inntil 25 prosent av befolkningen fra daglig postdistribusjon.

I flere av disse landene eksisterer det kommersielle tilbud, slik som avisbudnett i Finland og Quickbreve i Danmark, sammen med de leveringspliktige posttjenestene som gjør at det kan argumenteres for at statene har sørget for at tjenestetilbudet samlet sett tilfredsstiller kravene i postdirektivets artikkel 3.

Samferdselsdepartementet har innhentet en betenkning fra advokatfirmaet Kluge som drøfter hvilket handlingsrom som ligger i EUs tredje postdirektiv (direktiv 2008/6/EF) artikkel 3(3) med sikte på å levere post sjeldnere enn fem dager i uken. Betenkningen viser til direktivets hovedregel om at postsendinger skal omdeles fem dager i uken, og slår fast at det foreligger svært lite praksis fra domstolene eller andre håndhevingsorganer som klargjør forståelsen av hovedregelen. Det foreligger dermed ingen klar praksis som kan avklare om hovedregelen kan nyanseres i lys av den lange tiden som har gått siden vedtakelsen av det opprinnelige direktivet og de omfattende endringene i postmarkedet som har skjedd siden den tid.

Direktivets hovedregel om fem dagers omdeling kan imidlertid fravikes dersom det foreligger geografiske eller andre eksepsjonelle omstendigheter. Med eksepsjonell omstendighet menes at det må foreligge omstendigheter som avviker fra en normalsituasjon, før leveringsplikten kan fravikes. Det fremkommer av EU-kommisjonens implementeringsrapport at 16 medlemsstater brukte unntaksbestemmelsene i 2016 på grunn av områder med bratt terreng, liten befolkningstetthet, utilgjengelige øyer, lave trafikkvolum, dårlig infrastruktur, ekstremvær eller kostnader. De fleste statene gjorde unntak for mindre enn én prosent av befolkningen. Kluge viser imidlertid også til de av EUs medlemsstater som har gjort større unntak og ikke lenger har, eller er i ferd med å gå vekk fra, fem dagers omdeling av post.

For Norges del blir det pekt på at det er enkelte argumenter som kan tilsi at den betydelige nedgangen i postvolum vil kunne være å anse som en «eksepsjonell omstendighet» i direktivets forstand. Det kan føre til at det kan gjøres unntak fra fem dagers plikten i hovedregelen. Det er imidlertid uklart hvor stor nedgang i postvolumet som må til før plikten i hovedregelen kan fravikes.

I betenkningen vurderes også om det foreligger eksepsjonelle geografiske omstendigheter i Norge som kan begrunne levering av post sjeldnere enn fem dager i uken. Etter Kluges syn vil dette unntaket trolig ikke kunne anvendes for hele Norge. Selv om det kan anvendes i de deler av landet der det er utfordrende å omdele post fem dager i uken, så kan et slikt unntak vanskelig begrunne mindre enn fem dagers omdeling i sentrale strøk. Derimot kan det tenkes at lavere postvolum kombinert med utfordrende geografi kan gi et større handlingsrom.

Betenkningen vurderer også om levering til «appropriate installations» gir et utvidet handlingsrom, og viser til at det i henhold til lovforslaget fortsatt vil være mulig for alle norske borgere å sende post og motta post på daglig basis i postboks, fordi post- og pakkestrømmen til og fra postkontor og post i butikk vil gå daglig. Brukerne kan således selv anskaffe seg en postboks hvor det vil være mulig å få utlevert post hver dag. Kluge konkluderer med at det er en viss tvil om hvor bredt dette unntaket kan tolkes.

I vurderingen av om en endring er innenfor direktivets rammer antas det å ha betydning hvor store unntak som gjøres fra plikten til å omdele post fem dager i uken, dvs. hvor mange dager posten leveres og hvor store geografiske områder bruken av unntaksregelen gjelder for. Avbøtende tiltak som innebærer at innbyggerne i så stor utstrekning som mulig likevel får tilgang til post hver dag, vil minske risikoen for brudd på direktivet.

Betenkningen konkluderer med at det kun vil være et begrenset handlingsrom for norske myndigheter innenfor direktivets ordlyd, men at det kan hevdes at utviklingen som har skjedd siden fem dagers-regelen ble innført gjør at særlig unntaksbestemmelsene må tolkes lempeligere i lys av dagens situasjon. Mangelen på praksis og kilder om forståelsen av direktivet medfører at konklusjonene i betenkningen er beheftet med tvil.

Departementet ser utfordringene som ligger i å bruke direktivets unntaksregler og at det er usikkerhet forbundet med dette handlingsrommet. Departementet mener at kombinasjonen av en betydelig nedgang i det norske postvolumet som følge av den sterke digitaliseringen, en utfordrende geografi med store avstander og en av Europas mest spredte bosetningsmønster, bør gi et viss handlingsrom ved anvendelsen av postdirektivet artikkel 3 nummer 3. Departementet mener videre at det er relevant å se hen til praksisen som utvikles i de av medlemslandene som har lignende utfordringer som Norge. Det er særlig relevant å sammenligne oss med de andre nordiske landene. Utviklingen har tilsynelatende ført til at direktivtekstens unntaksbestemmelser tolkes mer fleksibelt enn tidligere av EU-kommisjonen.

Departementet har merket seg at antall omdelingsdager og hvilke avbøtende tiltak som innføres antas å ha betydning for vurderingen av om de nye reglene er innenfor postdirektivets rammer, jf. drøftingen i kapittel 6.5.