2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Gjeldende rett – midlertidige forskriftshjemler
2.1.1 Smittevernloven
Smittevernloven § 4-3 a trådte i kraft 23. juni 2020 og opphører 1. juli 2022. Bestemmelsen hadde i utgangspunktet en varighet på ett år, men har blitt forlenget to ganger etter høring og behandling i Stortinget. Bestemmelsen gir hjemmelsgrunnlag for å gi forskrifter om isolering, andre begrensninger i bevegelsesfrihet (smittekarantene) og undersøkelser for personer som har, eller etter en faglig vurdering antas å ha, SARS-CoV-2. Det samme gjelder for personer som har økt risiko for SARS-CoV-2 etter nærkontakt med smittet eller antatt smittet person.
Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd trådte i kraft 19. februar 2021 og oppheves 1. juli 2022. Disse bestemmelsene har også blitt vedtatt forlenget to ganger. De gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene for å motvirke overføring av SARS-CoV-2.
Kongen kan også gi forskrift om egenandel til dekning av kostnader ved karanteneoppholdet og gi saksbehandlingsregler for vedtak om oppholdssted under innreisekarantene. Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd er blant annet benyttet for å stille krav om opphold på karantenehotell for personer i innreisekarantene.
Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet ble i oppdrag 629 fra Helse- og omsorgsdepartementet bedt om en smittevernfaglig vurdering av om det er behov for å videreføre de midlertidige bestemmelsene i smittevernloven §§ 4-3 a og 4-3 andre og tredje ledd etter 1. juli 2022. Etatene besvarte oppdraget 16. februar 2022 d.å. Etatene anbefalte å videreføre bestemmelsene. Se punkt 2.2, 3.2 og 4.2.
2.1.2 Helseberedskapsloven
Helseberedskapsloven §§ 5-2 annet ledd og 6-2 tredje ledd er midlertidige forskriftshjemler for å inneføre tiltak som kan ivareta tilgangen til medisinsk utstyr og personlig verneutstyr. Forskriftshjemlene trådte første gang i kraft 26. mai 2020 og har blitt forlenget i flere omganger. Hjemlene oppheves 1. juli 2022. Disse bestemmelsene er del av hjemmelsgrunnlaget for midlertidig forskrift 28. november 2021 nr. 3308 om tiltak for å ivareta tilgangen til legemidler, medisinsk utstyr og personlig verneutstyr under covid-19, som også er forlenget i flere omganger. Denne forskriftens bestemmelser om tiltak for å ivareta tilgangen til legemidler følger av permanente bestemmelser og er derfor ikke del av denne proposisjonen.
De midlertidige hjemlene i helseberedskapsloven er det rettslige grunnlaget for forskriftens bestemmelser om meldeplikt og rasjonering av medisinsk utstyr og personlig verneutstyr, samt å kunne gjøre unntak fra gjeldende lovgivning om markedsføring og ibruktaking av medisinsk utstyr og personlig verneutstyr.
Helsedirektoratet i samarbeid med Folkehelseinstituttet og Legemiddelverket ble i oppdrag 631 fra Helse- og omsorgsdepartementet bedt om en vurdering av om det er behov for å videreføre de midlertidige bestemmelsene i helseberedskapsloven §§ 5-2 andre ledd og 6-2 tredje ledd etter 1. juli 2022. Etatene anbefalte å forlenge hjemlene i besvarelse av oppdraget 16. februar 2022.
2.2 Smittesituasjonen og behovet for beredskap
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden slutten av 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. Viruset har forårsaket en helt ekstraordinær situasjon, og det har blitt satt i verk en rekke smitteverntiltak for å forebygge spredning.
WHO erklærte 23. januar 2020 covid-19 som en «public health emergency of international concern» etter Internasjonalt helsereglement (IHR). Sykdommen ble erklært som en pandemi 11. mars 2020. Smittevernloven gir sammen med helseberedskapsloven og folkehelseloven rammer og virkemidler til å håndtere pandemien og iverksette nødvendige tiltak i samsvar med tilrådninger fra WHO. Fullmaktene i smittevernloven er utløst ved at sykdommen ble definert som en allmennfarlig smittsom sykdom 31. januar 2020.
Nå er de aller fleste forskriftsfestede smitteverntiltakene i Norge opphevet. Vi er i en normal hverdag, men det skal fortsatt være beredskap til å kunne sette inn tiltak raskt dersom situasjonen skulle endre seg.
Koronapandemien har vist seg å være uforutsigbar. Selv om det er god vaksinedekning i Norge og virusvarianten «omikron» gir mindre alvorlig sykdom enn tidligere varianter, kan det komme nye virusvarianter som vaksinene virker dårligere mot. Selv om de fleste forskriftsfestede koronatiltak nå er avviklet vil nasjonale og lokale myndigheter fortsette å følge nøye med på utviklingen. Da er det viktig å kunne sette inn tiltak raskt hvis situasjonen endrer seg.
Bakgrunnen for forslagene er anbefalinger fra Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Legemiddelverket. Etatene vurderer at det av beredskapshensyn er hensiktsmessig å bevare muligheten for å gjeninnføre slike tiltak også etter juli 2022, dersom det er nødvendig og forholdsmessig.
Isolering og smittekarantene har vært blant de viktigste og mest effektive tiltakene for å redusere kontakt mellom mennesker og dermed hindre smittespredning i samfunnet. Det har bidratt til å holde pandemien i Norge under kontroll. Det kan oppstå behov for raskt å kunne innføre isolasjonsplikt og smittekarantene også etter 1. juli, dersom det viser seg nødvendig og forholdsmessig.
Helsedirektoratet og FHI anbefaler at bestemmelsene i smittevernloven som gir hjemmel til å gi forskrifter om isolering og smittekarantene forlenges. Legemiddelverket anbefaler forlengelse av de midlertidige bestemmelsene i helseberedskapsloven om medisinsk utstyr og personlig verneutstyr.
Gjennom hele pandemien har det vært viktig å identifisere og begrense spredningen av nye virusvarianter som kan gi alvorlig sykdom eller omgå vaksineeffekten. Vi har erfart at det går kort tid fra det meldes internasjonalt om en ny virusvariant som krever tiltak (Variant of Concern) til at denne varianten har etablert seg her til lands.
FHI skriver bl.a. følgende i sin risikovurdering av 9. februar 2022:
«Sist vinter overtok alfavarianten. Den ble så i sommer skjøvet ut av deltavarianten som hadde enda større spredningsevne. Fra midten av august steg antallet påviste tilfeller og innleggelser for covid-19. Årsakene var sannsynligvis økt kontakt mellom folk etter sommerferien og fjerningen av de siste kontaktreduserende tiltakene. Sesongeffekten og den gradvise svekkelsen av vaksinebeskyttelsen mot smitte har sannsynligvis også hatt betydning. Omikronvarianten av koronaviruset SARS CoV-2 ble kjent for verden den 23. november 2021 etter en raskt økende spredning i Sør-Afrika etterfulgt av spredning til flere titalls land. En rekke tiltak ble innført for å forsinke introduksjon og spredning av denne varianten i Norge, men den ble dominerende ved årsskiftet.»
Videre uttaler Helsedirektoratet bl.a. følgende i sitt svar 16. februar 2022 på oppdrag 629:
«Det er nå stor smittespredning i verden som overgår tidligere smittenivåer. Dette resulterer i en tilsvarende økning i antall mutasjoner og varianter som oppstår løpende. Økende immunisering sammen med fortsatt stor smittespredning, kan legge forholdene til rette for utvikling av og spredning av nye varianter som kan omgå vaksineeffekt. FHI beskriver dette slik i sin risikovurdering av 9. februar: «Viruset som forårsaker covid-19, SARS-CoV-2, er under stadig utvikling. Varige endringer i virusets arvestoff, RNA, har gitt viruset endrede egenskaper, og dette har fått konsekvenser for epidemien og smittevernet.»»
Videre skriver de at etter vinterbølgen må vi regne med en ny bølge av denne varianten, trolig til høsten eller vinteren, eller en ny bølge av en helt ny variant allerede i sommerhalvåret. FHI antar at befolkningens grunnimmunitet sannsynligvis vil beskytte godt mot alvorlig sykdom uavhengig av virusvariant. Ved vurderingen av hvordan epidemien kan endres i tiden fremover, skriver FHI i sin vurdering til dette oppdraget:
«Det kan oppstå nye varianter av SARS-CoV-2. En variant som overtar for omikron BA.2 vil per definisjon ha større spredningsevne. Problemet oppstår dersom den er betydelig mer virulent, altså gir betydelig mer alvorlig sykdom enn dagens variant. Da endres trusselbildet.»
Helsedirektoratet understreker at i en situasjon hvor det oppstår en ny variant av SARS-CoV-2 kan tiltak for å begrense importsmitte ha stor betydning for å forsøke å forhindre eller forsinke utbredelsen av den nye varianten i landet. Pandemien påvirker både tilgangen til, og forbruket av, medisinsk utstyr og personlig verneutstyr. Markedet og forsyningskjedene for medisinsk utstyr og personlig verneutstyr er globale. Norge er avhengig av import for å dekke behovet for disse produktene. Vi har opplevd at markedet ikke alltid er i stand til å dekke vårt behov for denne typen produkter. I tillegg har vi opplevd utfordringer knyttet til hamstring av medisinsk utstyr og personlig verneutstyr. Utbruddet av covid-19 har ført til en krisesituasjon som regelverket ikke fullt ut tar høyde for. Det har derfor vært nødvendig å gjøre tilpasninger og unntak fra gjeldende regelverk for å kunne ivareta vår tilgang til grunnleggende utstyr i håndteringen av en pandemi.
Helsedirektoratet uttaler følgende i sitt svar på oppdrag av 16. februar d.å.:
«Det er fortsatt stor usikkert forbundet med hvordan pandemien vil utvikle seg og hvordan markedet for medisinsk utstyr og personlig verneutstyr vil være videre i 2022, og også i tiden fremover. Muligheten for nye virusvarianter er fortsatt et stort usikkerhetsmoment. Det er vanskelig for Helsedirektoratet å forutse hvordan markedssituasjonen, behov og tilgang vil utvikle seg etter hvert som pandemien endrer karakter.»
2.3 Høringen
2.3.1 Gjennomføringen av høringen
Helse- og omsorgsdepartementet sendte 4. mars 2022 på høring forslag om å forlenge virketiden for de midlertidige bestemmelsene i smittevernloven som gir hjemmel for forskrifter om isolering, smittekarantene og om krav til oppholdssted i innreisekarantene. Det ble også foreslått å forlenge de midlertidige bestemmelsene i helseberedskapsloven som gir hjemmel for å kunne videreføre bestemmelser om medisinsk utstyr og personlig verneutstyr i forskrift.
Det ble foreslått forlengelse til 1. juli 2023.
Høringsfristen var satt til 21. mars. Den korte høringsfristen ble satt for å sikre at lovforslaget kan legges frem for Stortinget før de gjeldende midlertidige bestemmelsene utløper.
2.3.2 Høringsinstansene
Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Fagrådet innen rusfeltet i Norge
Folkehelseinstituttet
Helse- og sosialombudet i Oslo
Helsedirektoratet
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Det medisinske fakultet
Pasient- og brukerombudene
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Senter for medisinsk etikk ved universitetet i Oslo
Senter for omsorgsforskning
Sintef Unimed, Helsetjenesteforskning i Trondheim
Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Statens helsetilsyn
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statsforvalterne
Sysselmesteren på Svalbard
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Utlendingsdirektoratet
Velferdsforskningsinstituttet NOVA
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Riksrevisjonen
Sametinget
Sivilombudet
De fylkeskommunale eldrerådene
Fylkesrådet for funksjonshemmede
Kommunene
De regionale helseforetakene
Helseforetakene
Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse
Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming (NAKU)
Nasjonalt kompetansesenter for migrasjon- og minoritetshelse – NAKMI
Actis
Afasiforbundet i Norge
Alarm bruker- og pårørendeorganisasjon for åpenhet om rus og behandling
Allmennlegeforeningen
Amnesty International Norge
Aurora – støtteforening for mennesker med psykiske helseproblemer
Autismeforeningen i Norge
BarnsBeste
Bipolarforeningen
Den Norske Advokatforening
Den norske legeforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Forbundet mot rusgift
Foreningen tryggere ruspolitikk
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Hvite Ørn – interesse- og brukerorganisasjon for psykisk helse
Informasjonssenteret Hieronimus
Ivareta – Pårørende berørt av rus
JURK
Juss-buss
Jussformidlingen
Jusshjelpa
Kirkens Bymisjon
Kompetansesenter for brukererfaring og tjenesteutvikling (KBT)
Kreftforeningen
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
LFSS – Landsforeningen for forebygging av selvskading og selvmord
Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke (LHL)
Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse
Landsforeningen for slagrammede
Landsforeningen we shall overcome
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Marborg
Mental Helse Norge
MIRA-senteret
Nasjonal behandlingstjeneste for CBRNE-medisin ved OUS
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse
Norges Handikapforbund
Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU)
Norsk Pasientforening
Norsk Psykologforening
Norsk sykepleierforbund
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen Voksne for Barn
Parat Helse
Pensjonistforbundet
PRO-LAR – Nasjonalt forbund for folk i LAR
Pårørendealliansen
Pårørendesenteret
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)
Rådet for legeetikk
Rådet for psykisk helse
Råd for et aldersvennlig Norge
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Senior Norge
Seniorstøtten
Senter for seniorpolitikk
Stiftelsen Angstringen Norge (ARN)
Stiftelsen Menneskerettighetshuset
Unio
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
2.3.3 Høringsuttalelsene
Departementet har mottatt i alt ca. 8300 høringsuttalelser og kan derfor ikke gjengi alle som har gitt uttalelser i denne proposisjonen. Departementet gjør oppmerksom på at alle uttalelser er lest og at synspunktene fra høringsuttalelsene er reflektert i departementets vurderinger.
Blant høringsinstanser som har gitt positive merknader til forslagene i høringsnotatet, kan nevnes: Folkehelseinstituttet (FHI), Statens helsetilsyn, Helse Sør-Øst, Oslo universitetssykehus HF, Sørlandet sykehus HF, Helse Bergen HF, St Olavshospital HF, Helgelandssykehuset HF, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Legeforeningen, KS – Kommunesektorens organisasjon og Lindesnes kommune.
Blant høringsinstanser som har gitt negative merknader til forslagene i høringsnotatet, kan nevnes: Bergen kommune, Haugesund kommune, Stop Lockdown, Foreningen Lov og Helse, Demokratene i Norge og Norske Torpare.
Videre har en gruppe forskere avgitt en felles høringsuttalelse. Gruppen består av Hans Petter Graver, professor, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, Lise M. Helsingen, førsteamanuensis, Det helsevitenskapelige fakultet, Universitetet i Tromsø, Mette Kalager, professor, Det medisinske fakultet, Universitetet i Oslo, Magnus Løberg, førsteamanuensis, det medisinske fakultet, Universitetet i Oslo, Anna Nylund, professor, det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen, Ørjan Olsvik, professor i medisinsk biologi, Universitetet i Tromsø og Einar Øverenget, professor i filosofi, Høgskolen i Innlandet. Disse er også negative til forslaget. I det videre betegnes de som «Graver m. fl.» eller varianter av dette.
Over 8200 privatpersoner har avgitt høringsuttalelser. Disse nevnes ikke ved navn i denne proposisjonen. Flertallet av disse personene er sterkt kritiske til forslagene. Noen påpeker at effekten av tiltakene ikke er vitenskapelig bevist og at tiltakene ikke er forholdsmessige. Andre mener forslagene er unødvendige og peker på at covid-19 pandemien nå er over. Mange er imot tiltak generelt. Flere mener at viruset ikke er så alvorlig at det tilsier inngripende tiltak som smittekarantene og isolasjon. Andre er kritiske til vaksinen og er redd for eventuelle bivirkninger.
Det er også mange som har sendt anonyme høringsuttalelser uten innhold, eller som bare i liten grad kommenterer departementets konkrete lovforslag eller vurderinger. Det er derfor vanskelig å utlede om de er positive eller negative. Departementet har også merket seg at flere like uttalelser ser ut til å komme fra samme person eller fra samme e-postadresse. Heller ikke disse avsenderne navngis her.
Flere av høringsinstansene kritiserer den korte høringsfristen. Advokatforeningen mener det er problematisk at departementet sender forlengelser av midlertidige hjemler på høring med veldig kort høringsfrist når departementet understreker at det ikke er tatt endelig stilling til hvilke forskriftshjemler som eventuelt skal forlenges.