4 Oppholdssted under innreisekarantene

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd

Etter smittevernloven § 4-3 andre ledd første punktum kan Kongen gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. I medhold av denne hjemmelen kan det gis forskrift om at innreisekarantene for eksempel skal gjennomføres på et karantenehotell. Det åpnes også for at det kan fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføringen av en slik ordning.

Selve plikten til å være i innreisekarantene er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 første ledd. Det gjelder også de nærmere begrensningene personer i karantene er underlagt, slik som at man bare kan oppholde seg utenfor oppholdsstedet hvis man kan unngå nærkontakt med andre. Forskriftshjemmelen i § 4-3 andre ledd utfyller derfor første ledd.

Smittevernloven § 4-3 andre ledd første punktum gir ikke hjemmel for isolasjon. Reglene om isolasjon for personer som er bekreftet smittet eller som utvikler symptomer i smittekarantene i covid-19-forskriften § 7, er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 a.

Etter smittevernloven § 4-3 andre ledd andre punktum har Kongen hjemmel til å fastsette egenandeler for personer med opphold på karantenehotell. Det åpnes også for å bestemme at deres arbeids- eller oppdragsgivere skal betale egenandelen. I tredje ledd er Kongen gitt hjemmel til å gi saksbehandlingsregler for vedtak etter andre ledd, herunder gjøre unntak fra reglene i forvaltningslovens kapittel IV, V og VI.

For en nærmere redegjørelse av disse reglene vises det til Prop. 62 L (2020–2021), særlig punkt 5 og 7.

Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd har blant annet vært benyttet til å gi regler om oppholdssted under innreisekarantene i covid-19-forskriften. Formålet med disse reglene var å redusere importsmitte ved å pålegge at innreisekarantenen skal gjennomføres på et smittevernfaglig egnet sted. Reglene bidro også til å gi bedre mulighet til å føre kontroll med at karantenekravene ble etterlevd.

Det er inngripende tiltak som kan fastsettes med hjemmel i smittevernloven § 4-3 andre ledd. Den tidligere plikten til å oppholde seg på karantenehotell for personer som kom fra land med forhøyet smitte, og som av den grunn ble ansett å utgjøre en smitterisiko, er et eksempel på det. Slike tiltak kan bare vedtas med hjemmel i smittevernloven § 4-3 andre ledd hvis de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i § 1-5 er oppfylt. Dette innebærer at tiltakene må ha en medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendige av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlige etter en helhetsvurdering. Regler om oppholdssted under innreisekarantene må videre holde seg innenfor de rettslige rammene som stilles for inngrep i grunnleggende rettigheter etter Grunnloven, menneskerettighetene og EØS-avtalen. Disse rettslige rammene er det redegjort for i Prop. 62 L (2020–2021), og departementet viser til redegjørelsene i punkt 4 og 5.5 der.

Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd skulle i utgangspunktet opphøre 1. juli 2021, men ble først forlenget til 1. desember 2021, jf. Prop. 162 L (2020–2021) og Innst. 510 L (2020–2021). Deretter ble bestemmelsene ytterligere forlenget til 1. juli 2022, jf. Prop. 10 L (2021–2022).

4.2 Smittevernfaglige vurderinger fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

Både FHI og Helsedirektoratet uttaler at det av beredskapshensyn er behov for å videreføre hjemmelsgrunnlaget i smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd slik at det er mulig å gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. Behovet for slike tiltak kan ikke utelukkes også etter 1. juli 2022.

I svar 15. februar 2022 på oppdrag 629 uttaler FHI at det kan oppstå nye varianter av SARS-CoV-2 og uttaler videre:

«En variant som overtar for omikron BA.2 vil per definisjon ha større spredningsevne. Problemet oppstår dersom den er betydelig mer virulent, altså gir betydelig mer alvorlig sykdom enn dagens variant. Da endres trusselbildet.

Det er lite sannsynlig at en slik variant oppstår i Norge. Det er mye mer sannsynlig at den oppdages et annet sted, og at verden blir gjort oppmerksom på dette etter noe tid. Skal varianten komme til Norge, må den altså importeres.»

Ved vurderingen av behovet for å innføre forskrift om hvor og hvordan innreisekarantene skal gjennomføres, uttaler FHI at det er lite sannsynlig at karantenehotell som tiltak vil bli satt i verk, og at terskelen for å benytte tiltaket bør være svært høy. Helsedirektoratet understreker på sin side at det ikke er dette konkrete tiltaket som det har tas stilling til, men om det er behov for hjemmel til å kunne innføre bestemmelser om hvor og hvordan karantene skal gjennomføres. Det aktuelle tiltaket og innretningen av det må vurderes konkret ved eventuell iverksettelse.

FHI skriver i sin konklusjon;

«Hjemmelen i § 4-3 andre og tredje ledd kan videreføres, gjerne i litt endret form. Terskelen for å benytte hjemmelen ved en ny variant av SARS-CoV-2 bør være svært høy og skje bare etter en kritisk smittevernfaglig vurdering. Henvisningen til allmennfarlig smittsom sykdom kan tas ut.»

Helsedirektoratet er enige med FHI i at det kan være noen fordeler med å endre utformingen av bestemmelsen slik at hjemmelen i § 4-3 ikke forutsetter at covid-19 er definert som en allmennfarlig smittsom sykdom. Det kan være uhensiktsmessig at hjemmelen er knyttet til denne definisjonen ettersom tiltak mot importsmitte i hovedsak vil være aktuelt uavhengig av behov for tiltak innenlands.

På den annen side viser direktoratet til at lovens system taler for at kriteriet om allmennfarlig smittsom sykdom opprettholdes. Å innføre en ny terskel for anvendelse av forskriftsfullmakten, for eksempel «strengt nødvendig» som FHI foreslår kan eventuelt vurderes grundigere ved revisjon av smittevernloven, som inkluderer en utredning av hvordan en slik terskel skal forstås.

4.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å forlenge den midlertidige bestemmelsen i smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd som gir hjemmel til å gi regler i forskrift om oppholdssted i innreisekarantene. Bestemmelsen ble foreslått forlenget til 1. juli 2023.

4.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene Statens helsetilsyn, Helse Sør-Øst, Oslo universitetssykehus HF, Helse Bergen HF, Sørlandet sykehus HF, St. Olavs hospital HF, Legeforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Lindesnes kommune og KS støtter forlengelse av forskriftshjemlene i § 4-3 andre og tredje ledd.

FHI uttaler at forskriftshjemmelen enten kan utløpe 1. juli 2022, eller at den kan videreføres, men da i en litt endret form for å understreke at terskelen for å benytte hjemmelen bør være svært høy og skje bare etter en kritisk smittevernfaglig vurdering. FHI uttaler:

«Tidligere i pandemien, med mindre spredningsvillige varianter og lavere vaksinasjonsdekning i befolkningen, kan karantenehotell for noen reisende ha hatt noe for seg. For eksempel kan man ha forebygd at noen reisende tok med seg viruset hjem til familien. En slik effekt har mindre betydning med de veldig spredningsvillige variantene som eventuelt utkonkurrerer omikron. Med dem vil epidemien raskt spres vidt i samfunnet, og denne familien vil være utsatt for smitte i mange situasjoner, ikke bare fra et hjemvendt familiemedlem.

Erfaringen fra tidligere i pandemien er også at innreisetiltak raskt iverksettes, men at det går saktere å fjerne dem.

FHI vurderer at terskelen for bruk av innreisekarantene, særlig med pålagt karantenested, ved en ny variant av SARS-CoV-2 bør være svært høy og skje bare etter en kritisk smittevernfaglig vurdering. (.)

Selv uten hjemmel til å pålegge karantene på karantenehotell, vil myndighetene kunne innføre innreisekarantene, testing og andre innreisetiltak med hjemmel i § 4-3 første ledd, jf. IHR-forskriften. Det er dermed ikke sterke smitteverngrunner for å beholde hjemmelen.

Ved en framtidig, større revisjon av smittevernloven kan det vurderes om det kan være en fordel å ha en slik generell bestemmelse i loven for framtida med tanke på andre sykdommer.»

Bergen kommune er negative til en forlengelse og uttaler:

«Behovet for å gjeninnføre inngripende tiltak på disse områdene er lite sannsynlig ettersom befolkningen er godt beskyttet gjennom vaksinering, og det skal stadig mer til for at gjeninnføring av tiltak vil være forholdsmessig. Ved forventet utvikling av pandemien vil sykdomsbyrden i befolkningen nå være avtagende, selv om en liten andel av befolkningen har valgt å ta personlig risiko ved å ikke følge anbefalingene om vaksinasjon. Eventuelle nye tiltak må forventes å møte stor motstand i befolkningen, noe som vil kunne ha betydning for etterlevelsen av tiltakene.

Samfunnet har blitt utsatt for sterke restriksjoner over de siste to årene. I denne perioden har en stor andel av befolkningen fått betydelig grad av immunitet mot alvorlig sykdom via vaksine og tidligere smitte. Bergen kommune vil påpeke at det er et nasjonalt ansvar at det opparbeides tilstrekkelig intensivkapasitet i helseforetakene til at samfunnet kan fungere mest mulig normalt i møte med utbrudd av smittsomme sykdommer.»

Demokratene i Norge uttaler:

«Demokratene vil ha opphevet alle ekstraordinære smittevernstiltak og endringer i Smittevernloven og andre lover som begrenser foks frihet, eller som kan hjemle noen form for tvang eller frihetsbegrensing ut over det som allerede var hjemlet i norsk lov i 2019. Det som det norske folk har gjennomgått mtp C19, smittevernstiltak og vaksinering siden 12/3 2020, bør granskes. Mange feil og overgrep er gjort. Det har gått ut over liv og helse. Tiltakene kan ha gjort mer skade enn gavn. Nå må samfunnet normaliseres fullstendig, og skader rettes opp og kompenseres. Ytterligere skade skal ikke hjemles i norske lover.»

Norske Torpare uttaler:

«Ved vurdering av om unntakslov som gir regjeringen vide fullmakter som ellers tilligger Stortinget som lovgiver, må fravær av denne grundighet i sporbare analyser tillegges vekt.

Erfaring fra de siste 2 år kan synes å være betydelig underkommunisert hva gjelder konsekvenser for de berørte.

Karanteneordningen løftes frem som vellykket, men det er dessverre bare en bit av erfaringene. Både krav om karantenehotell og ikke minst pålegg om dette ved overnatting på egen eiendom hvor man reiser tur/retur med egen bil uten nærkontakt , har gitte varige skader. (…)Mye tyder på at de personlige belastningene ved karantenepåbudet slik det ble praktisert, og forbud mot å overnatte på egen eiendom, ikke har blitt kommunisert og tydeliggjort. Å bli fratatt retten til familieliv i egne hjem har satt varige spor.

Det er ikke noen dispensasjonsadgang i ordningen, heller ikke på medisinsk grunnlag.»

Forskergruppen Graver m. fl. som er nevnt under pkt. 3.4 støtter heller ikke forslaget og uttaler:

«Å innføre innreisekarantene, som er en begrensning av bevegelsesfriheten, en rettighet som er vernet av Grunnloven § 106 og EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2, forutsetter en god smittevernfaglig begrunnelse og forholdsmessighetsvurdering. Dette gjelder i særlig grad hotellkarantene, som ligger tett opp mot en frihetsberøvelse, særlig dersom innreisende må i hotellkarantene uavhengig av om de har et egnet oppholdssted under karantenen eller ikke. Det er mye som peker på at selv strenge innreiseregler ikke hindrer spredningen av nye varianter – det har vi sett i 2021 både med spredning av delta- og omikronvarianten – og at slike regler i beste fall utsetter smittebølgen med noen uker. At FHI uttaler at terskelen for hotellkarantene bør være særlig høy, underbygger dette. De negative konsekvensene av innreisekarantene og særlig hotellkarantene er svært store, og de kan innebære store negative konsekvenser for den enkelte og for samfunnet som helhet, samt en krenkelse av blant annet retten til familie- og privatliv og retten til arbeid og næringsfrihet.

Fordi særlig hotellkarantene er et klart inngrep i EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2, forutsetter et lovlig inngrep ikke bare at hotellkarantene er godt begrunnet og forholdsmessig. Det forutsetter også at avgjørelsen om karantene er et enkeltvedtak og at det er mulig å klage på vedtaket og få sin klage behandlet raskt, det vil si før karanteneperioden er over. Norge er et av få demokratiske land som har tatt i bruk karantenehotell. Grunnen til dette er antakelig at andre land har innsett at ordningen er lite effektiv, svært kostbar, og ikke lar seg gjennomføre i tråd med menneskerettighetene med mindre man bruker svært store ressurser på behandlingen av vedtak og etterfølgende klager. Dette er en tungtveiende grunn for at reglene ikke bør videreføres, og at de heller ikke bør gjeninnføres selv om det kommer nye virusvarianter.»

Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen er skeptisk til en videreføring av hjemmelen som påbyr bestemt oppholdssted under innreisekarantene. Vi viser til våre tidligere innvendinger mot krav til oppholdssted i innreisekarantene/ karantenehotellenes inngripende karakter, uklare målgruppe og (u)dokumenterte effekt. Selv om vi har forståelse for at departementet i sitt forslag viderefører lovhjemmelen slik den nå er, ønsker vi å uttrykke støtte til FHIs forslag om å innføre en ny terskel for anvendelse av forskriftsfullmakten som for eksempel «strengt nødvendig», og ber om at dette utredes. Lovligheten av påbud om karantenehotell er foreløpig bare vurdert av Oslo tingrett i sak TOSL-2021-98208-2. Selv om dommen enda ikke er rettskraftig, synliggjør den de komplekse vurderinger som retten foretar i slike saker. Vi viser også til Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) nylig avgjørelse av 15. mars 2022 i saken Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) mot Sveits (sak 21881/20), som gjaldt sveitsiske covid-19-regler som begrenset forsamlingsfriheten. Avgjørelsen illustrerer betydningen av forholdsmessighetsvurderinger generelt, og spesielt at disse må gjøres løpende når tiltak varer over tid, samt at statene må kunne dokumentere at slike inngrep er egnet og relevante for å ivareta formålet (smittevern).»

4.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering er det viktig at regjeringen har de nødvendige verktøyene for å håndtere en uventet utvikling i smittesituasjon. Det vises til regjeringens strategi og beredskapsplan for håndteringen av covid-19-pandemien, sist revidert 5. april 2022. Det overordnede målet for håndteringen av pandemien er å ivareta liv og helse samtidig som samfunnet holdes åpent og økonomien kan fungere så normalt som mulig.

Det å sette rammer gjennom forskrift for hvor og hvordan innreisekarantene skal gjennomføres har vært et viktig tiltak for å bremse importsmitte. Den midlertidige forskriftshjemmelen i smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd har åpnet for flere tiltak knyttet til oppholdssted ved karantene, i tillegg til karantenehotell. Som et alternativ til karantenehotell ble det for eksempel åpnet for at personer som kom til Norge for å utføre arbeid eller oppdrag, kunne tilbringe innreisekarantenen i forhåndsgodkjente lokaler som arbeids- eller oppdragsgiver stilte til rådighet, jf. tidligere regulering i covid-19-forskriften kapittel 2A. Hjemmelen har gjort det mulig å forskriftsfeste krav til karantenested for tilreisende arbeidstakere og sikret at deres karantenested oppfylte en viss standard som deres arbeidsgiver sørget for. Plikten til opphold på karantenehotell ble først vedtatt 6. november 2020 med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Vilkårene for opphold på karantenehotell har etter dette blitt endret flere ganger, og plikten til å gjennomføre innreise på karantenehotell ble sist opphevet 22. desember 2021.

Hvis det etter 1. juli 2022 skulle bli behov for å gjeninnføre en forskrift om krav til hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge skal gjennomføre karantene, er det hjemmel for det i smittevernloven § 7-12, som gir Kongen fullmakt til å innføre bestemmelser av «lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen» når en «allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd».

Slik departementet ser det, er valget nå enten å foreslå en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd eller å basere seg på § 7-12.

I punkt 3.5 over er det drøftet om smittevernloven § 4-3 a skal foreslås forlenget. Som det fremgår der, bør man i utgangspunktet ikke planlegge for bruk av smittevernloven § 7-12 for tiltak som er kjente og som man har hatt behov for tidligere. Det er imidlertid større sannsynlighet for at det vil være behov for å ha særlige regler om isolasjon og smittekarantene etter 1. juli 2022 enn det er for å stille krav om hvor og hvordan innreisekarantene, herunder bruk av karantenehotell, skal bli gjeninnført. Etatenes uttalelser i oppdrag 629 tilsier også dette. Det betyr at de nevnte hensyn som tilsier forsiktighet med planlegging for bruk av smittevernloven § 7-12, ikke gjør seg gjeldende med samme tyngde for en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd. Det kan legges til grunn at det uansett vil være hjemmel for plikt til innreisekarantene i eget hjem eller på annet egnet oppholdssted i smittevernloven § 4-3 første ledd.

Ved å foreslå § 4-3 andre og tredje ledd forlenget, vil Stortinget få en mulighet til å behandle forslaget om å videreføre hjemmelsgrunnlaget. Det vil òg sikre at en regel som gir hjemmel for bl.a. karantenehotell som er direkte forankret i Stortinget. Departementet mener dette er tungtveiende argumenter.

Samtidig sikrer smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3, Stortingets involvering ved bruk av fullmakten. Regler vedtatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 skal snarest mulig meddeles Stortinget, og de kan til enhver tid oppheves av Stortinget, jf. beredskapsloven § 3 andre ledd. Videre følger det av beredskapsloven § 3 tredje ledd at dersom bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager «etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag». Selv om Stortingets involvering først skjer etter en eventuell gjeninnføring av tiltaket, vil meddelelsen gi Stortinget mulighet til å vurdere behovet for tiltaket på bakgrunn av smitteutviklingen og begrunnelsen i den Kongelige resolusjonen.

Et argument mot å basere seg på smittevernloven § 7-12, er at den er begrunnet i nødrettshensyn og innebærer en klar modifisering av normalregelen om at lovgivningskompetansen ligger til Stortinget, jf. Grunnloven § 49 og § 75 bokstav a.

Etter en samlet vurdering finner departementet ikke tilstrekkelig grunnlag for å videreføre forslaget om å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd. Departementet legger avgjørende vekt på at FHI i sin høringsuttalelse nå ikke lenger uttrykkelig anbefaler at bestemmelsen forlenges etter 1. juli 2022. Samtidig utelukker instituttet heller ikke at situasjonen fortsatt er slik at en ny variant av viruset kan utløse behov for et slikt tiltak. Etter departementets vurdering er en hjemmel som gir adgang til å regulere krav til oppholdsted i innreisekarantene et særlig inngripende tiltak. Det må derfor stilles strenge krav til en eventuell midlertidig videreføring. FHIs smittevernfaglige vurdering i høringen er etter departementets syn ikke av en slik karakter at hjemmelen til å regulere oppholdssted i innreisekarantene midlertidig bør forlenges nå. Departementet har samtidig merket seg at FHI mener at slik hjemmel kan vurderes innført som en generell bestemmelse ved en framtidig, større revisjon av smittevernloven.

Departementet legger også vekt på at regjeringen i et verstefallscenario uansett vil kunne vurdere bruk av fullmaktene i smittevernloven § 7-12. En forlengelse av hjemmelen er heller ikke nødvendig for å kunne forskriftsfeste andre smitteverntiltak som for eksempel innreisekarantene eller testing ved innreise. I lov 29. november 2021 nr. 143 om endringer i smittevernloven og helseberedskapsloven heter det i del VI nr. 2 at smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd, § 4-3 a, kapittel 4A med §§ 4A-1 og 4A-2 og § 8-1 andre og tredje ledd oppheves 1. juli 2022. Dette foreslås nå endret, slik at det går fram at bare § 4-3 andre og tredje ledd skal oppheves. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i del VI nr. 2 i denne endringsloven endres til å bare omfatte smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd. Man unngår da enhver tvil som ellers kunne oppstå med hensyn til når § 4-3 a, kapittel 4A med §§ 4A-1 og 4A-2 og § 8-1 andre og tredje ledd skal oppheves.