5 Vurdering av Kigali-endringenes betydning for Norge

Eksisterende regulering av HFK-gasser

I 2003 ble det innført en særavgift på HFK. Avgiften ilegges ved innførsel eller innenlandsk produksjon av HFK. Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det er ikke produksjon av HFK i Norge. Avgiften omfatter derfor i praksis kun HFK som importeres i bulk og HFK som inngår i andre produkter.

Avgiftsnivået er økt vesentlig de siste årene fra om lag 230 NOK per tonn CO₂-ekvivalenter i 2013 til 450 NOK per tonn CO₂-ekvivalenter i 2017. Avgiften på HFK er i dag på samme nivå som den generelle CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor, regnet i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Nærmere bestemmelser om avgiftsplikt er regulert i forskrift om særavgifter.

HFK-gassene er også regulert i forskrifter under forurensingsloven, vegtrafikkloven og produktkontrolloven. I forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) er HFK-gassene definert som farlig avfall. Tilsiktede utslipp er derfor forbudt, og det er krav til forsvarlig håndtering av gassene når produkter med gassen tas ut av bruk. For gass som leveres inn til destruksjon utbetales en refusjon tilsvarende avgiftssatsen.

Bruk av HFK-gasser i luftkondisjonering i kjøretøy er regulert i forskrift om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften). Forskriften gjennomfører EUs direktiv for mobil luftkondisjonering.

I forskrift om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) stilles det krav til forsvarlig håndtering av HFK-gasser, lekkasjekontroller, sertifisering for personell og bedrifter som håndterer gassen samt forbud mot bruk i enkelte produkter. Forskriften gjennomfører EUs forordning om fluorholdige gasser fra 2006.

Planlagt regulering av HFK-gasser

Utkast til revidert produktforskrift kapittel 6a, for å gjennomføre EUs reviderte forordning om fluorholdige gasser fra 2014 i norsk rett, har vært på høring høsten 2016. Forordningen inneholder flere bestemmelser som er ventet å begrense bruk av HFK vesentlig fram mot 2030. Beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen er foreløpig ikke fattet.

Oppfølgning av Kigali-endringene

Siden Norge ikke har produksjon av HFK har Kigali-endringene utelukkende betydning for regulering av forbruk av HFK-gassene og dermed import. Det er kun import i bulk som omfattes og ikke import av produkter påfylt HFK-gasser. Bulk utgjør omtrent halvparten av importert HFK til Norge.

Forpliktelsene i Kigali-endringene er utformet på samme måte som for de ozonreduserende stoffene. Utfasingen av de ozonreduserende stoffene har i Norge vært gjennomført ved regulering i produktforskriften, hvor det er nedfelt et gradvis importforbud for gassene i tråd med reduksjonsforpliktelsen i protokollen, eller strengere. Miljømyndighetene har tildelt årlige, kvantifiserte importtillatelser til virksomheter blant annet basert på virksomhetenes tidligere import av de samme stoffene. For å tilfredsstille Kigali-endringenes krav til lisensiering er det behov for å etablere en tilsvarende importkontroll for HFK-gasser i produktforskriften.

Norges basisnivå for forbruk av HFK-gasser er i henhold til Kigali-endringene foreløpig beregnet til omtrent en million tonn CO₂-ekvivalenter. Dette er basert på årlig gjennomsnittlig import av HFK i bulk i perioden 2011 – 2013 på 710 000 tonn CO₂-ekvivalenter, i tillegg til 15 prosent av basisnivået for HKFK som utgjør nærmere 300 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Basisnivået ligger på et høyere nivå enn den årlige HFK-importen til Norge. Dette tilsier at implementering av Kigali-endringene på kort sikt ikke vil føre til særskilte begrensninger i mulighetene for import og bruk av HFK i Norge. Det første reduksjonstrinnet i 2019 vil tillate en import av HFK i bulk på nærmere 900 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Neste reduksjonstrinn i 2024 vil begrense importen til omtrent 600 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Dette tilsvarer om lag bulkimporten til Norge i 2015.

Det neste reduksjonstrinnet inntrer i 2029 og er på 70 prosent reduksjon i forhold til basisnivået. Da vil bulkimport av HFK til Norge måtte begrenses til omtrent 300 000 tonn CO₂-ekvivalenter, som er litt over halvparten av importen i 2015. Det neste reduksjonstrinnet er på 80 prosent reduksjon sammenlignet med basisnivået og gjelder for årene 2034 og 2035. Det endelige nedfasingstrinnet inntrer i 2036 og er på 85 prosent reduksjon fra basisnivået. Dette medfører at importen av HFK etter 2036 må begrenses til 150 000 tonn CO₂-ekvivalenter, noe som er om lag 25 prosent av importen i 2015.

Eksisterende virkemidler, samt de planlagte endringene i produktforskriften som følge av EUs reviderte forordning om fluorholdige gasser, er ventet å redusere importen av HFK til Norge og dermed bidra til at Norge kan oppfylle forpliktelsen. EU-forordningen har blant annet flere forbud mot forbruk av HFK-gasser med høy GWP-verdi. Dette vil redusere etterspørselen etter HFK-gasser, og dermed redusere bulkimporten i vesentlig grad, målt i CO₂-ekvivalenter. Framskrivingene for utslipp av HFK i Norge viser at utslippene vil kunne reduseres med om lag 50 prosent fram mot 2030, sammenlignet med utslippene i 2015. Dette er som et resultat av eksisterende virkemidler og planlagte endringer i produktforskriften. Selv om reduksjonstrinnene fra og med 2029 er betydelige i forhold til importnivået i 2015, er det ikke forventet at dette vil bli krevende for Norge. Det er imidlertid noe større usikkerhet knyttet til de senere trinnene.

Kigali-endringene påvirker ikke forpliktelser under FNs rammekonvensjon om klimaendring, Kyotoprotokollen eller Parisavtalen. Kigali-endringene i Montrealprotokollen påvirker dermed ikke andre internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg.