4 Høyringsprosessen
4.1 Høyringa
Høyringsnotat med forslag om å oppheve innsamlingsregistreringslova blei 20. august 2014 sendt på offentleg høyring med frist 21. november 2014. I høyringsnotatet blir det foreslått å styrkje arbeidet innsamlingsorganisasjonane allereie gjer for å sikre tilliten til givarane, og leggje til rette for bruk av Frivilligregisteret til registrering av innsamlingar for å bidra til større openheit og tilgang på informasjon om frivillige organisasjonar som driv innsamlingar. Registrering av innsamlingar i Frivilligregisteret blir foreslått som ei enklare løysing for organisasjonane, utan registreringsplikt. Forslaget legg ikkje opp til ein særskilt kontroll av opplysningane om innsamlingar eller at det skal stillast særskilde krav til ein minste prosentdel til det oppgitte formålet. I høyringsnotatet blir høyringsinstansane inviterte til å særskilt vurdere spørsmålet om registreringsplikt for rekneskap.
Høyringsnotatet blei sendt til desse høyringsinstansane:
Departementa
Brønnøysundregistra
Forbrukarombodet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Politiets tryggingsteneste
Post- og teletilsynet
Økokrim
Stiftelsen Innsamlingskontrollen
Norges Innsamlingsråd
Frivillighet Norge
Stiftelsen Soria Moria
Organisasjonar i Innsamlingsregisteret og medlemsorganisasjonar i Norges Innsamlingsråd (132 mottakarar)
Departementet fekk 24 høyringssvar. Av desse hadde 15 høyringsinstansar merknader:
Justis- og beredskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Brønnøysundregistra
Forbrukarombodet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Politiets tryggingsteneste
Økokrim
Foreningen for hjertesyke barn
Frivillighet Norge
KNIF – Kristen-Norges Innkjøpsfellesskap
Norges Innsamlingsråd
SOS-barnebyer Norge
Stiftelsen Innsamlingskontrollen
Desse høyringsinstansane har levert høyringssvar utan merknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Lions
4.2 Synspunkt frå høyringsinstansane
4.2.1 Oppheving av Innsamlingsregistreringslova
Fleirtalet av høyringsinstansane har ingen merknader til forslaget om å oppheve innsamlingsregistreringslova. Det er brei semje om at Innsamlingsregisteret ikkje har fungert etter dei intensjonane som blei lagde til grunn då registeret blei etablert.
Støtte til forslaget frå frivillig sektor
Frivillig sektor uttrykkjer positiv støtte til forslaget. Frivillighet Norge er eit samarbeidsorgan for frivillige organisasjonar i Noreg med meir enn 280 organisasjonar som medlemmer som til saman representerer over 50 000 lag og foreiningar over heile landet. Frivillighet Norge viser til at lova ikkje har hatt den tiltenkte effekten, og meiner krav til nøkkeltal kan vere misvisande og kan bidra til mindre openheit, noko som er uheldig. Dei er på denne bakgrunnen positive til at lova blir oppheva. Norges Innsamlingsråd er ein interessepolitisk og fagleg aktør for organisasjonar på innsamlingsmarknaden. Norges Innsamlingsråd støttar også forslaget og meiner ei oppheving av lova vil føre til at noverande kontrollinstans, Stiftelsen Innsamlingskontrollen, blir friare sett i forhold til dei krava som blir stilte, og oppfølginga overfor organisasjonane. Mellom anna gjeld dette krav til ein minste prosentdel til det oppgitte formålet med innsamlinga, og til rekneskapsføring av inntekter og kostnader for innsamlingar. I høyringsbrevet frå Norges Innsamlingsråd heiter det vidare:
«Norges Innsamlingsråd mener det fortsatt er behov for et organ som ivaretar allmennhetens interesser ved å kontrollere at innsamlinger organiseres og gjennomføres på en betryggende måte, og at forvaltningen av midlene er forsvarlig. Vi mener at Innsamlingskontrollen kan ivareta givernes interesse i at innsamlinger til ideelle og allmennyttige formål organiseres og gjennomføres på en betryggende måte også etter en eventuell opphevelse av loven.
Norges Innsamlingsråd har ved tidligere høring om saken uttalt at vi ikke ønsker en statlig aktør til å overta denne rollen da dette, etter vårt syn, vil føre til økt byråkratisering og dessuten er prinsipielt uheldig.»
Stiftelsen Innsamlingskontrollen stiller seg også positiv til oppheving av lova fordi dei meiner dette vil sikre organisasjonsfridommen og gjere Innsamlingskontrollen friare til å ta opp utfordringar med organisasjonane og andre relevante aktørar. I høyringsbrevet frå Stiftelsen Innsamlingskontrollen heiter det vidare:
«Innsamlingskontrollen vil – også etter opphevelse av loven – fortsette sin virksomhet ved å ivareta givernes interesser og kvalitetssikre innsamlingene. Det vil fremdeles bli ført et innsamlingsregister hvor det i likhet med i dag vil bli stilt høye krav til registrering. Dette opplever vi har bred støtte, og det har i den senere tid vært en betydelig økning i registrerte organisasjoner.
På sikt vil vi imidlertid foreta en viss omlegging med bakgrunn i at vi ikke lenger vil være bundet av de rammer loven setter. Samtidig vil vi også fortsette å fokusere på organisasjoner det er grunn til å stille spørsmålstegn ved. Forutsetningen for giverne er at gaven tilfaller formålet.
Vi anser det også for vesentlig å opplyse om organisasjoner og innsamlinger hvor dette ikke er tilfellet. Innsamlingskontrollen er den eneste aktøren som i dag arbeider aktivt med dette. Betydningen av og kvaliteten av dette arbeidet er uavhengig av om virksomheten er forankret i lov eller ikke.»
Stiftelsen Innsamlingskontrollen peiker på at dei er eit kontrollorgan som først og fremst skal sikre interessene til givarane.
Innvendingar mot forslaget
Innvendingane kjem i hovudsak frå offentlege instansar som etterspør ei lovregulering av pengeinnsamlingar som i større grad bidreg til å skape tryggleik for givarane.
Lotteri- og stiftelsestilsynet meiner det bør innførast ei registreringsplikt for større innsamlingar, og at offentlege myndigheiter bør ha tilsyn med innsamlingane. Dei ser kontroll av innsamlingar i samanheng med kontroll av stiftelsar og kontroll med organisasjonar som har lotteriinntekter.
Politidirektoratet meiner det er nødvendig med ei viss form for lovregulering av pengeinnsamlingar og høve til innsyn i verksemda frå offentlegheita. Dei ser kontroll av innsamlingar i samanheng med heimelen i politilova § 14 1. ledd nr. 8, som gir høve til å forby eller regulere tigging gjennom lokal politivedtekt. Politidirektoratet meiner det vil vere vanskeleg for ein eventuell givar å kontrollere kven pengeinnsamlarane representerer, og kva dei innsamla midlane faktisk blir brukte til, dessutan å skilje pengeinnsamling og det som i realiteten er tigging.
Forbrukarombodet meiner det framleis bør eksistere lovbestemte krav til innsamlingar om ein minste prosentdel til det oppgitte formålet. Ombodet viser til at dei årleg får ein god del klagar frå forbrukarar relaterte til ulike former for førespurnader frå frivillige organisasjonar, der dei aller fleste klagane gjeld innsamling som skjer ved telefon. Ut frå omsynet til givarane meiner Forbrukarombodet det bør stillast krav om at aktørar som nyttar telefon ved innsamling, alltid må opplyse om kor mykje som når fram til formålet.
Justis- og beredskapsdepartementet, PST og Økokrim peiker i høyringsinnspela på dei internasjonale forpliktingane som Noreg har som medlem av Financial Action Task Force (FATF). Mellom anna gjeld dette FATFs tilråding nr. 8 om å motverke misbruk av frivillige organisasjonar til terrorfinansiering. Risikoen knytt til pengeinnsamlingar og misbruk av frivillige organisasjonar til terrorfinansiering er peikt på både i PSTs årlege trusselvurderingar i 2013, 2014 og 2015, den samordna vurderinga av truslar og sårbarheiter frå E-tenesta, NSM og PST i 2013 og den nasjonale risikovurderinga om kvitvasking og terrorfinansiering i 2014.
FATFs evalueringsrapport om Noregs implementering av standardane, inkludert tilråding nr. 8 om å motverke misbruk av frivillige organisasjonar til terrorfinansiering, blei offentleggjord i desember 2014. I rapporten er det gitt to forslag til tiltak for å forbetre Noregs system for å etterleve tilråding nr. 8 på ein betre måte. Mellom anna tilrår FATF å styrkje verkeområdet for reguleringar av frivillige organisasjonar som kan stå i fare for å bli misbrukte til terrorfinansiering.
Justissektoren er ikkje ueinig i at eigenkontrollen i dei frivillige organisasjonane vil kunne ha mykje for seg for å betre integriteten hos innsamlingsaksjonar som ønskjer å drive seriøst, og er positiv til at frivillig sektor ønskjer å promotere sjølvreguleringa i bransjen. Samtidig blir det presisert at slike mekanismar ikkje er eigna til å førebyggje og avdekkje alvorleg kriminalitet utøvd gjennom innsamlingsaksjonar. Terrorfinansiering blir rekna for å utgjere ein svært alvorleg trussel med stort skadepotensial. Sjølvreguleringa i bransjen må sjåast på som utilstrekkeleg for å møte slike truslar.
4.2.2 Registrering av innsamlingar i Frivilligregisteret
Støtta til forslaget frå departementet om å leggje til rette for registrering av innsamlingar i Frivilligregisteret er primært forankra i behovet for forenkling og samordning av opplysningar frå frivillige organisasjonar.
Frivillighet Norge meiner det må vere eit mål at Frivilligregisteret skal bli inngangsporten for det offentlege og publikum til all informasjon om frivillige organisasjonar og eit verktøy for forenkling av kommunikasjonen mellom det offentlege og frivillig sektor. På denne bakgrunnen støttar Frivillighet Norge forslaget om å bruke Frivilligregisteret som verktøy for å bidra til større openheit og tilgang på informasjon om frivillige organisasjonar.
Norges Innsamlingsråd er einig i at løysinga med Frivilligregisteret kan forenkle kvardagen til medlemsorganisasjonane, ved at det blir berre éin stad å vere registrert, og ved at det blir gratis innmelding. Dei peiker likevel på at Frivilligregisteret ikkje vil gi rom for kontroll på lik linje med det Stiftelsen Innsamlingskontrollen gjer i dag, og at forslaget derfor ikkje vil komme dei mange utfordringane bransjen ser, til møtes, mellom anna knytte til useriøse aktørar. Norges Innsamlingsråd er på denne bakgrunnen skeptisk til forslaget.
Innvendingane mot forslaget frå departementet om registrering av innsamlingar i Frivilligregisteret gjeld primært den manglande kontrollen av opplysningane som det blir lagt opp til.
Stiftelsen Innsamlingskontrollen peiker på at sidan forslaget ikkje legg opp til kontroll av opplysningane, vil registreringsordninga ikkje gi nokon tryggleik for givarane eller for at organisasjonar tilfredsstiller krav som det er naturleg å stille til denne typen verksemd. Dei er skeptiske til at løysinga vil vere eit alternativ til Innsamlingsregisteret, og meiner det vil bli skapt eit inntrykk av at Frivilligregisteret er reservert for dei seriøse organisasjonane, utan at det er grunnlag for ei slik slutning.
Frivillighet Norges prinsipielle haldning er at det offentlege ikkje bør føre kontroll med innsamlingar i regi av frivillige organisasjonar. Dei meiner fridom frå offentleg styring og kontroll er ein viktig føresetnad for at organisasjonane framleis skal kunne spele ei viktig rolle for etableringa av mangfaldige og frie demokrati. Når det gjeld problema knytte til useriøse aktørar, viser Frivillighet Norge til at det er ein utstrekt sosial kontroll med innsamlingsarbeid i nærmiljøa til dei frivillige organisasjonane, dessutan at straffelova fangar opp bedrageritilfella og andre kriminelle forhold knytte til innsamling.
Forbrukarombodet er skeptisk til at forslaget om registrering i Frivilligregisteret ikkje legg opp til at krav som i dag er lovfesta, skal førast vidare, mellom dei kravet om at ein minste prosentdel skal gå til det formålet som er oppgitt for innsamlinga. Ombodet meiner på denne bakgrunnen at den foreslåtte registreringa i Frivilligregisteret ikkje vil tilfredsstille behovet hos givarane for tryggleik og kontroll med at midlane går til det beste for formålet. Dei ser vidare ein fare for at useriøse aktørar som elles ikkje ville oppfylt krava til registrering i Innsamlingsregisteret, kan registrere seg i Frivilligregisteret, og at dette kan gi dei eit skinn av seriøsitet som kan utnyttast i kontakten med givarane.
Ulike vurderingar av registreringsplikt
I høyringsnotatet foreslår departementet å ikkje innføre ei registreringsplikt for opplysningar om innsamlingar og ber høyringsinstansane særskilt vurdere spørsmålet om registreringsplikt for rekneskap.
Frivillighet Norge er einig i at det ikkje skal innførast registreringsplikt for innsamlingar, då dette vil etablere unødvendig byråkrati for innsamlarane som kan føre til at lokale lag og foreiningar kuttar ut innsamlingsaktivitetar. Dei meiner heller ikkje det bør innførast gradert registreringsplikt for innsamlingar over eit gitt beløp, sidan dei meiner at risikoen for å støyte på useriøse aktørar nok er størst blant dei små organisasjonane. Når det gjeld registreringsplikt for rekneskap, heiter det i høyringsinnspelet frå Frivillighet Norge:
«Forutsatt at alle offentlige instanser som trenger informasjon om organisasjonenes regnskap og vedtekter henter dem i Frivillighetsregisteret, snarere enn å be organisasjonene sende dem inn, stiller Frivillighet Norge seg positiv til at det innføres krav om registrering av regnskap og vedtekter i Frivillighetsregisteret til organisasjoner som vil delta i ulike offentlige støtte- og fritaksordninger. Fordi mange organisasjoner ikke er pliktig til å registrere regnskapene sine i Regnskapsregisteret vil dette tiltaket bidra til større åpenhet om frivillige organisasjoners økonomi.»
Norges Innsamlingsråd meiner det ikkje bør innførast registreringsplikt og rekneskapsplikt for frivillige organisasjonar, fordi dette vil skape hindringar for spontane, små og kortvarige innsamlingar og det vil bryte med den prinsipielle haldninga om at frivillig sektor skal handle minst mogleg om plikt, og mest mogleg om å skape frivillig deltaking gjennom tillit.
Justissektoren tek til orde for auka kontroll av pengeinnsamlingar, og meiner ei pliktig registreringsordning må vurderast. Det blir mellom anna vist til den alvorlege og aukande trusselen knytt til innsamling av pengar til finansiering av terroristar og/eller terrorisme.
Politiets tryggingsteneste peiker i høyringa på at forslaget om å føre vidare ei frivillig registrering av innsamlingar i Frivilligregisteret ikkje vil endre noverande situasjon når det gjeld PSTs behov for meir kunnskap om pengeinnsamlingar. PST er ikkje imot lovforslaget isolert sett, men meiner at behovet for auka kunnskap og openheit om pengeinnsamling tilseier at innføringa av ei enkel, men obligatorisk registrering må vurderast. PST meiner det også er uheldig for frivillig sektor at det i aukande grad er tette samband mellom innsamlingsaksjonar i frivillig regi og terrorfinansiering, og trur derfor at ei registreringsplikt, med tilpassa omfang og spissa nedslagsfelt, vil kunne vere ein fordel for det store fleirtalet av seriøse frivillige organisasjonar. Ei registreringsplikt der organisasjonen berre skal opplyse om han driv med pengeinnsamling, vil ifølgje PST gi verdifull informasjon for det førebyggjande arbeidet.
Økokrim meiner innsamlingar, iallfall slike som vender seg til ein vid krets av givarar, bør påleggjast ei form for avgrensa rekneskapsplikt, og at ein del finansiell informasjon må gjerast tilgjengeleg for publikum.