6 Nærmere om enkelte viktige politikkområder
6.1 Innledning
Reindriften som næring, kultur og livsform er på mange måter unik både i nasjonal og internasjonal sammenheng. Reindriften representerer god ressursutnyttelse i marginale fjell- og utmarksområder. Den bidrar til næringsmessig mangfold, og er en sentral bærer av samisk kultur.
Reindriften har stor betydning for sysselsetting og næringsutvikling i det samiske reinbeiteområdet. Ikke minst gjelder dette for Finnmark, der 70 pst. av reindriften i Norge finner sted, men også i det øvrige samiske reinbeiteområdet er betydningen stor. Reindriften bidrar til utvikling av annen virksomhet, som slakteri og næringsmiddelindustri, ulike typer vare- og utstyrshandel, transport mv.
I dette kapitlet gjennomgås enkelte viktige områder i reindriftspolitikken. Vi omtaler også tiltak avtalepartene ble enige om under forhandlingene om Reindriftsavtalen 2022/2023.
6.2 Areal
Reindriften er en arealavhengig næring, og tilgang på nødvendige arealer er en sentral forutsetning for at næringen oppnår målet om økt produksjon og lønnsomhet. Reindriftsloven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. Ansvaret for sikring av arealene påhviler både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. Sikring av arealgrunnlaget er blant de største utfordringene reindriftsnæringen står ovenfor.
Kommunen som planmyndighet må sikre reindriftens medvirkning i planprosesser. Det er viktig at kommunene har kunnskap om reindriftens arealbruk. De viktigste verktøyene kommunen kan bruke er distriktsplan, reindriftens arealbrukskart og ikke minst dialog med reindriften. Departementene publiserte i 2021 veilederen «Reindrift og plan- og bygningsloven», som skal kunne brukes av både planmyndigheter, utbyggere og reindriftsnæringen. Veilederen synliggjør hvordan reindriften skal ivaretas i planprosesser og hvilke rettigheter og plikter reindriften har.
NIBIO utarbeidet i 2021 en mal for distriktsplaner. Distriktsplaner er et viktig verktøy for å heve kunnskapen om reindriftens arealbruk hos offentlige myndigheter. Avtalepartene ble i Reindriftsavtalen 2022/2023 enige om å øke distriktstilskuddet, blant annet for at distriktene skal kunne oppdatere distriktsplaner. I tillegg åpnes det for å gi tilskudd fra Reindriftens utviklingsfond til de distriktene som ikke har distriktsplaner i dag.
Arbeidet med å oppdatere reindriftens arealbrukskart er under utvikling, og reinbeitedistriktene har tatt i bruk ajourholdsløsningen der de kan oppdatere kartene før de kvalitetssikres av statsforvalteren. Det vil på sikt gi godt oppdaterte kart over reindriftens arealbruk.
I Reindriftsavtalen 2021/2022 ble avtalepartene enige om å etablere et pilotprosjekt for en rådgivningstjeneste for reindriften. Rådgivningstjenesten vil være etablert i første halvår 2022. Dette er et viktig tiltak for at reinbeitedistriktene kan få bistand til å medvirke i arealsaker som berører distriktet. Rådgivningstjenesten skal gi råd og kan bidra i prosessene, men skal ikke opptre i reinbeitedistriktenes sted.
NIBIO har også utarbeidet en veileder for distriktenes arbeid med arealsaker. I NIBIOs rapport «Kartlegging av forskning på reindriftsområdet – kunnskapsgrunnlag og forskningsbehov» har NIBO gjort en vurdering av forskningsbehov for vurdering av konsekvenser av arealbruksendringer i reinbeiteområder. Avtalepartene vil også samarbeide videre om å synliggjøre konsekvenser av arealbruksendringer for rein og reineier.
Landbruks- og matdepartementet etablerte i 2021 en arbeidsgruppe som skal se på mulighetene for å lage løpende statistikk for reindriftsarealer. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport i juni 2022.
6.3 Klimatilpasning og beredskap
Klimaendringene vil gi høyere temperaturer og mer nedbør. Temperatur og nedbør er faktorer som kan føre til høyere frekvens av ising og låste beiter, eller at vekstsesongen starter tidligere. Med klimaendringene forventes en større variasjon i værforhold, med hyppigere forekomst av ekstreme værhendelser. Klimaendringene kan føre til endringer i beitegrunnlaget, og behov for endringer både i beitemønstrene og i flyttemønstrene. Slike endringer kan komme i konflikt med andre interesser og tiltak. Klimaendringene kan også gi større behov for tilleggsfôring og økt risiko for oppblomstring av sykdommer.
Vinteren 2022 er det igjen beitekrise i store deler av reindrifts-Norge, bare to år etter den svært omfattende beitekrisen i 2020. I Troms, Finnmark og Nordland reinbeiteområder er det rundt 160 000 rein som er rammet av beitekrise. I Trøndelag er det varslet om vanskelige beiteforhold i enkelte reinbeitedistrikt, men beredskapsutvalget har ikke erklært krise. Årsaken til beitekrisen er låste beiter, som skyldes et islag ned mot bakken og store snømengder.
Det skal være et beredskapsutvalg i hvert reinbeiteområde, som ledes av statsforvalteren i fylket, og der reineiere og Mattilsynet er medlemmer. Beredskapsutvalget skal følge med på beitesituasjonen, foreta befaringer og erklære beitekrise når beitene er utilgjengelige for reinen. Når det er erklært beitekrise vil det som hovedregel være behov for fullfôring av reinen. Landbruksdirektoratet har et overordnet ansvar for koordinering av arbeidet med kriseberedskap i reindriften, og har jevnlige møter med beredskapsutvalgene.
I Reindriftsavtalen 2021/2022 ga avtalepartene i hovedsak sin tilslutning til anbefalingene fra en arbeidsgruppe som gjennomgikk beitekrisen i 2020. På bakgrunn av dette er det gjort enkelte justeringer og presiseringer i systemet for kriseberedskap i reindriften. Under beitekrisen i 2022 har både næring og forvaltning vært bedre forberedt på å håndtere en krise. Samtidig er det gjort noen endringer i tilskuddsordningen for kriseberedskap. Det er behov for å se på hvordan dette har fungert og om det bør gjøres enkelte justeringer i systemet for kriseberedskap. Det må også gjøres en vurdering av om det skal utarbeides maler og veiledningsmateriell som sikrer en enhetlig praksis mellom beredskapsutvalgene.
Avtalepartene er derfor enige om å etablere en arbeidsgruppe som skal se nærmere på dette, og levere en rapport høsten 2022.
6.4 Grensekryssende reindrift
Siden 1972-konvensjonen opphørte å gjelde i 2005, har det ikke foreligget noen konvensjon om grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige. Det framforhandlede forslaget fra 2009 har vært gjenstand for høringer i begge land og drøftinger mellom landene, uten at man har fått avklart ulike spørsmål som er reist. På svensk side har det vært foretatt omfattende utredninger av juridiske og økonomiske spørsmål. Det ble i 2017 meddelt fra svensk side at konvensjonsforslaget ikke kunne ratifiseres i sin nåværende form, og at forhandlinger burde gjenopptas med siktemål å få nødvendige justeringer i konvensjonen. Dette ble avvist fra norsk side.
Dagens situasjon med manglende konvensjon gir norsk reindrift utfordringer i den daglige driften. Noen reinbeitedistrikt opplever i praksis å bli stengt ute fra tidligere beiteområder i Sverige, samtidig som de opplever ulovlig beiting fra svensk reindrift på norske områder. I de områdene som har etablert samarbeidsavtaler mellom norsk og svensk reindrift, gir fravær av en konvensjon manglende regler for et grenseoverskridende samarbeid. Ulike forvaltningssystemer mellom de to land er også lite tilfredsstillende for et slikt samarbeid, og dette går i praksis ut over norske reindriftsutøvere.
Fremover vil norske myndigheter fortsatt ha stor oppmerksomhet på tiltak som bedrer forholdene for norsk reindrift grunnet manglende reinbeitekonvensjon med Sverige. Dette gjelder tiltak som bidrar til at svensk reindrift i Norge utøves i tråd med norsk lov, og som på den måten i større grad sikrer den norske reindriften tilfredsstillende og forutsigbare driftsvilkår.
Høyesterett avsa 30. juni 2021 dom i saken mellom Saarivuoma sameby og staten og Statskog SF, der Saarivuoma sameby vant delvis frem med sitt syn. Høyesterett kom til at Saarivuoma har privatrettslige rettigheter i tvisteområdet ved Altevatn, og dermed har rett til å drive reindrift uten hinder av bestemmelsene i grensereinbeiteloven med forskrifter. Når det gjelder tidspunktet for bruken la Høyesterett til grunn at det var snakk om rett til sommerbeite i perioden 1. mai til 14. september, med rett til nødbeite ved behov.
Reindriftsloven gjelder i hele Norge, med de begrensninger som følger av blant annet grensereinbeiteloven, jf. reindriftsloven § 2, og er ikke begrenset til kun å gjelde for norske reinbeitedistrikt. De alminnelige reglene om utøvelse av reindrift i reindriftsloven kapittel 4 kommer derfor også til anvendelse for Saarivuoma sameby, uavhengig av Høyesteretts avgjørelse.
Departementet har bedt statsforvalterne om å følge opp svenske samebyers brudd på reindriftsloven og grensereinbeiteloven.
6.5 Norsk-finsk reingjerdekonvensjon
Reindriftssamenes flyttinger mellom årstidsbeitene har pågått i århundrer og lenge uten hinder av nasjonalstatsgrensene. Etter at Finland kom under russisk herredømme på begynnelsen av 1800-tallet, ble grensen mot Norge stengt i 1852. Strekningen langs den norsk-finske grensen har få naturlige hindringer for rein. Uten effektive sperringer vil rein fra de to landene krysse grensen med de ulemper dette vil medføre.
Ny reingjerdekonvensjon mellom Norge og Finland ble iverksatt 1. januar 2017. Utgangspunktet for konvensjonen er at grensen mellom Norge og Finland er stengt for grensekryssende reindrift. Konvensjonens formål er å regulere ansvarsfordeling når det gjelder oppføring og vedlikehold av gjerder og andre tiltak for å hindre at rein kommer over grensen mellom de to landene, samt regulere oppfølgingen når rein likevel krysser grensen. Gjerdene skal støtte opp om reineiernes vokteplikt, slik at det så langt som mulig unngås at rein kommer inn på det andre lands område.
Konvensjonen innebærer at det skal oppføres gjerder fra Angeli til Levajok. Dette innebærer at foruten strekningen mellom Levajok og Polmak (Riksrøys 343), blir hele grensen mellom Norge og Finland stengt med reingjerde. Finland er gitt ansvaret for oppføring av gjerde fra Angeli til Gamle Karigasniemi. Videre er Norge gitt ansvaret for oppføringen fra Gamle Karigasniemi til Levajok. I henhold til konvensjonen skal gjerdet mellom Angeli til gamle Karigasniemi oppføres på finsk side av grensen. Oppføringen av gjerdet skulle ifølge konvensjonen være ferdigstilt innen fem år, det vil si innen 1. januar 2022.
Det har oppstått en tvist mellom Norge og Finland om plassering av konvensjonsgjerdet mellom Angeli til Gamle Karigasniemi. Etter konvensjonens artikkel 24 kan tvister om forståelsen eller anvendelsen av konvensjonen bringes inn for en voldgiftsnemnd. Tvisten mellom Norge og Finland om plassering av gjerdet vil derfor kunne bringes inn for en slik nemnd. Landene er imidlertid nå i en prosess der ulike kompromissforslag drøftes, og søker å løse tvisten uten å måtte gå til voldgiftsak. Dersom dette ikke lykkes, vil det etableres en voldgiftsnemnd for å løse saken.
NIBIO har utviklet en kartløsning som skal vise konvensjonsgjerdene mellom Finland og Norge basert på data fra Finland og Norge. Kartet skal også vise tilgrensende gjerder og hytter, samt porter og elgporter.
6.6 Chronic Wasting disease (CWD)
Chronic Wasting disease (CWD) er en av de mest alvorlige sykdommene hos dyr vi noen gang har hatt i Norge. Det finnes ingen behandling for sykdommen, som er dødelig for hjortedyr. Siden første funn av CWD på reinsdyr i Nordfjella i april 2016 er det gjort en omfattende jobb for å kartlegge og bekjempe forekomsten av sykdommen. Høsten 2020 ble det første tilfellet av klassisk CWD utenfor Nordfjella påvist hos en villreinbukk felt under jakt på Hardangervidda. Det ble ikke gjort nye funn av klassisk CWD under jakta 2021, men Veterinærinstituttet estimerer at det per nå finnes rundt fem tilfeller smittede villrein på Hardangervidda. Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) mener at smitten sannsynligvis er oppdaget tidlig i forløpet, og at det er lite miljøsmitte. Tiltak som gjennomføres raskt, vil ifølge VKM ha størst sannsynlighet for å gi ønsket effekt. For å sikre levedyktige bestander av villrein og hindre smitte til andre hjortedyr og reindriften er målsettingen å begrense og om mulig utrydde klassisk skrantesyke.
Vitenskapskomiteen for mattrygghet presenterte i januar 2021 oppdatert kunnskap om sykdommen og risikofaktorer for spredning. I rapporten pekes det blant annet på viktigheten av å ta ut gamle bukker for å redusere risikoen for smitte. Dette er et sentralt element i håndteringen av CWD på Hardangervidda. I forkant av jakten høsten 2021 ble det derfor satt et mål om å ta ut tilnærmet all bukk over 3,5 år, samt å ta ut mellom 1000 og 15000 simler. Målet ble ikke nådd. For å nå målet ble det vurdert å gjennomføre et ekstraordinært uttak vinteren 2022. I tråd med faglige anbefalinger fra Mattilsynet og Miljødirektoratet, konkluderte landbruks- og matministeren og klima- og miljøministeren med at det ikke var tilrådelig å gjennomføre ekstraordinært uttak av villrein vinteren 2022. Dette fordi den mulige positive effekten av et slikt uttak er vurdert til å være for usikker i forhold til de negative konsekvensene. Videre ville Hardangerviddabestandens kondisjon og adferd, samt beiteområdenes utbredelse og topografi gjort det svært vanskelig å gjennomføre ekstraordinære uttak vinteren 2022. Kostnaden ville vært høy og sannsynligheten for å oppnå en vellykket felling av mange dyr ville være lav. Det har i tillegg vært sterk lokal motstand mot ekstraordinært uttak på Hardangervidda.
Mattilsynet og Miljødirektoratet har bestilt en faglig vurdering av genetikk og bestandsreduksjon, som er forventet å foreligge våren 2022. Direktoratene angir ellers i rapporten at en endelig vurdering av den videre forvaltning av villreinbestanden på Hardangervidda vil foreligge sommeren 2022. Det skal etableres en arbeidsgruppe som består av både forskere og lokale representanter. Det er en målsetning å få til en god dialog og om mulig en felles anbefaling om den videre håndteringen av skrantesjuke på Hardangervidda.
Vitenskapskomiteen trekker også frem viktigheten av å hindre kontakt mellom villrein og tamrein og mellom ulike tamreinflokker. Videre at det gjennomføres tidlig slakting og at tettheten mellom dyr reduseres. I tillegg er det viktig at man fortsetter kontroll og prøvetaking også av tamreinflokkene. Vitenskapskomiteen trekker også frem studier som viser at det er genetisk variasjon mellom tamrein og villrein, og at villrein er mer mottakelig for CWD enn tamrein.
Det er av avgjørende viktighet at reindriften følger opp de smittereduserende tiltakene som er iverksatt for å forhindre at sykdommen spres og etablerer seg i en tamreinflokk. Et sentralt tiltak er omfattende prøvetaking for å oppdage syke dyr. I oppstartsmøtet for forhandlingene tok Norske Reindriftsamers Landsforbund opp problemstillingen med prøvetaking ved påkjørsler av dyr. Landbruks- og matdepartementet vil ha dialog med Mattilsynet, og vil gi Norske Reindriftsamers Landsforbund en redegjørelse for hvordan prøvetaking av fallvilt håndteres.
6.7 Rovvilt
Reindriften har alltid måtte forholde seg til ulike forekomster av rovvilt. Fram til 1990-tallet var rovdyrbestanden lavere enn i dag, blant annet grunnet høyt uttak gjennom jakt og skadefelling. Etter omlegging av rovviltpolitikken har reindriften gjennom 2000-tallet opplevd økende forekomster av de ulike rovviltartene i sine beiteområder. Økningen har vært noe forskjellig mellom de ulike områdene, både når det gjelder tilstedeværelse og ikke minst antall individer av de ulike artene.
Over flere år har miljøvernmyndigheten i enkelte reinbeitedistrikt erstattet opp mot halvparten av kalveproduksjonen som tap til rovvilt. Selv om tapene erstattes, vil tapene kunne ha negative konsekvenser for den enkelte siidaandel og reindriftsfamilie. Først og fremst fordi endret aldersstruktur i simleflokken vil kunne gi lavere kalvetilgang påfølgende år, som fører til tapte produksjonsinntekter. I tillegg medfører tapene også en betydelig psykisk belastning for de familiene som opplever store tap.
Statens rovviltpolitikk har innvirkning på samisk reindrift. Dette innebærer at tiltak som iverksettes på rovviltområdet også må vurderes opp mot statens forpliktelser overfor samene som urfolk, herunder Grunnloven § 108, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det er både snakk om materielle forpliktelser til å sikre blant annet naturgrunnlaget for den samiske reindriften, samt prosessuelle forpliktelser som gjelder konsultasjoner og deltakelse i beslutninger som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.
Med et reintall tilpasset beitegrunnlaget og med økt uttak av kalv, har reindriften de siste årene gjort viktige endringer i egen drift for å redusere tap til rovvilt. I noen distrikter kan det likevel fortsatt være rom for et høyere slakteuttak om høsten, og noe lavere reintall for å sikre en best mulig kondisjon på dyrene. Det er viktig at reindriften fortsatt arbeider videre med tapsreduserende tiltak. Samtidig er det sentralt at rovviltforvaltningen har stor oppmerksomhet på den todelte målsettingen i rovviltpolitikken, hvor det også skal legges til rette for levedyktig næringsdrift basert på utnyttelse av utmarksbeiteressursene. I den forbindelse er det særlig viktig at rovviltnemdene og miljøvernmyndighetene følger opp rovviltforliket fra 2011, hvor det er presisert at det det ikke skal være rovvilt som representerer et skadepotensial i prioriterte beiteområder for husdyr og kalvingsområder for tamrein.
Regjeringen har gjennom Hurdalsplattformen lagt føringer for en mer restriktiv rovviltpolitikk fremover. Regjeringen vil blant annet innrette praktiseringen av rovviltforliket slik at beiteprioriterte områder blir respektert ved at skadegjørere blir felt uten ugrunnet opphold. Videre skal det utredes en reduksjon av gjeldende bestandsmål for ulv og bjørn, med mål om å redusere belastningen for beitenæringene.
I en flertallsmerknad i Innst. 335 S. (2015–2016) ba Stortinget regjeringen om å igangsette en forsøksordning for forvaltning av kongeørn, innenfor rammene av rovviltforliket, på Fosen-halvøya og i Troms. I 2018 ble et forskningsprosjekt som studerer tap av lam til kongeørn iverksatt på Fosen. Forskningsprosjektet i Troms, som skal ta for seg tap av tamrein til kongeørn, har tatt lengre tid å få satt i gang. En forutsetning for gjennomføring av prosjektet er at reindriften er aktiv deltaker i prosjektet. Samtidig har det av ulike årsaker vært en utfordring å få reineiere i Troms til å delta i forskningsprosjektet.
Parallelt med forhandlingene om Reindriftsavtalen 2022/2023 sendte Klima- og miljødepartementet 10. februar et brev til Norske Reindriftsamers Landsforbund angående ørneprosjektet i Troms. Klima- og miljødepartementet vil gå i dialog med Norske Reindriftsamers Landsforbund og Troms reindriftsamers fylkeslag om mulige løsninger som gjør at reindriften i Troms kan være villige til å delta i forskningsprosjektet. I henhold til Reindriftsavtalen 2022/2023 skal dette prosjektet i første omgang følges opp gjennom et møte mellom Klima- og miljødepartementet, Norske Reindriftsamers landsforbund og Troms reindriftsamers fylkeslag.
6.8 Fagsystem reindrift
Landbruksdirektoratet ferdigstilte 1. november 2021 rapporten «Konseptutredning digitalisering reindrift». Gjennom konseptutredningen er utfordringer ved dagens fagsystemer for reindrift kartlagt, og behovene ved framtidige fagsystemer identifisert. Konseptutredningen er gjennomført ved hjelp av intervjuer og møter med reindriftsnæring og reindriftsforvaltning.
Anbefalingen i konseptutredningen er å utarbeide et nytt system for grunnlagsdata, og ta i bruk eksisterende system for tilskuddsforvaltning i Landbruksdirektoratet, Agros, på reindriftsområdet. Bruk av eksisterende system vil redusere de totale kostnadene, og vil gi et enhetlig system i Landbruksdirektoratet for både jordbruk og reindrift.
Landbruks- og matdepartementet støtter anbefalingen fra Landbruksdirektoratet. Det er stort behov for nye fagsystem, for å sikre mer effektive arbeidsprosesser både i direktoratet og hos statsforvalterne. Det er også behov for gode selvbetjeningsløsninger for reindriftsnæringen, som legger til rette for effektiv samhandling mellom næring og forvaltning.
Nye fagsystemer må dekkes av flere finansieringskilder, over flere år. I Reindriftsavtalen 2022/2023 ble avtalepartene enige om å sette av 1,5 mill. kroner til formålet i 2023. Begrunnelsen for å sette av midler til dette over avtalen er at næringen selv vil ha en gevinst av at det kommer på plass nye fagsystemer.
6.9 Kriterier for bærekraftsmålene i reindriftspolitikken
Landbruks- og matdepartementet etablerte i 2019 en arbeidsgruppe med representanter for Norske Reindriftsamers Landsforbund, Sametinget, Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Landbruks- og matdepartementet. Arbeidsgruppens mandat var å utarbeide forslag til kriterier for hva som skal legges til grunn når en skal vurdere om målene i gjeldende reindriftspolitikk om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft er oppnådd. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i desember 2020.
Totalt har arbeidsgruppen foreslått 14 kriterier, med 39 tilhørende indikatorer. Departementet har i høringsbrevet bedt høringsinstansene om konkrete innspill til hvilke kriterier som bør prioriteres. I tillegg bes det om innspill på om den rapporteringen som legges til grunn for indikatorene er gjennomførbar.
Arbeidet skal gi et bedre grunnlag for å vurdere måloppnåelsen i reindriftspolitikken. Til dette formålet er det behov for kriterier som operasjonaliserer målene i reindriftspolitikken, og indikatorer som kan belyse kriteriene. Et sett med kriterier og indikatorer for reindriftspolitikken skal brukes i rapporteringen til Stortinget gjennom de årlige budsjettproposisjonene, og i styringsdialogen med statlige virksomheter. Kriteriene og indikatorene vil også kunne brukes i evalueringer av tilskuddsordninger og andre reindriftspolitiske virkemidler. Departementet understreker at kriteriene og indikatorene ikke skal angi normtall, og ikke brukes til å vurdere måloppnåelse for den enkelte reineier. Det er reindriftspolitikken som skal måles.
Departementet sendte 1. februar 2021 arbeidsgruppens rapport på høring til Norske Reindriftsamers Landsforbund, Sametinget, Reindriftsstyret og statsforvalterne med frist 28. juni 2021. NRLs landsmøte i 2021 ble ikke avholdt på grunn av koronapandemien, og departementet har derfor utsatt oppfølgingen av rapporten i påvente av en uttalelse fra Norske Reindriftsamers Landsforbund. Departementet har nå satt en ny frist 1. juli. På grunnlag av innspillene i høringsrunden vil departementet jobbe videre med sikte på å kunne presentere kriteriene for Stortinget gjennom Prop. 1 S (2022–2023) for Landbruks- og matdepartementet.