13 Vannressursloven (Energidepartementet)
13.1 Gjeldende rett
Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) har som formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Myndigheten etter de fleste bestemmelser i loven er lagt til «vassdragsmyndigheten». Det heter i § 64 første ledd at «Kongen fastsetter hvem som er vassdragsmyndighet og hvilken vassdragsmyndighet som kan treffe vedtak etter loven, og herunder legge oppgaver etter loven til kommuner». Bestemmelsen åpner både for tildeling av oppgaver og for delegering. Det følger av § 64 siste ledd at Kongen kan gi enhver med myndighet etter loven instruks om hvordan myndigheten skal utøves og om delegering av den. Det presiseres i siste punktum at dette ikke gjelder i enkeltsaker som kommunen behandler etter andre ledd. Det følger av § 64 tredje ledd at statsforvalteren er klageinstans over kommunens vedtak, bortsett fra i saker der kommunen fatter vedtak om konsesjon til vannkraftverk på inntil 1 MW etter § 64 andre ledd. Her er departementet, det vil si Energidepartementet, klageinstans over kommunens vedtak.
Ved kongelig resolusjon av 15. desember 2000 ble det i medhold av vannressursloven § 64 første ledd bestemt følgende om hvem som skal være vassdragsmyndighet:
1. På riksnivå: Kongen, Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Helsedepartementet skal være vassdragsmyndighet i forhold til § 13 fjerde ledd. NGU skal være vassdragsmyndighet i forhold til § 46.
2. På regionalt og lokalt nivå: NVE, statsforvalteren, kommunen eller den departementet bestemmer.
Når det gjelder de enkelte bestemmelsene i loven, bestemte Kongen i resolusjonen av 15. desember 2000 at kommunen skal være vassdragsmyndighet etter §§ 7 og 16. Etter § 7 andre ledd kan kommunen gi pålegg om tiltak som vil gi bedre infiltrasjon i grunnen. Etter § 16 andre ledd tredje punktum kan kommunen sette et forbud fra grunneier mot motorisert ferdsel i vassdrag til side, dersom dette må anses som urimelig. Videre kan kommunen som vassdragsmyndighet etter siste punktum gi tillatelse til at det tas en rimelig avgift for ferdsel med motorfartøy.
Kommunen er ikke gitt myndighet som vassdragsmyndighet for noen andre bestemmelser i vannressursloven gjennom videredelegering.
De organisatoriske bestemmelsene om hvem som skal være vassdragsmyndighet fastsatt i den kongelige resolusjonen fra 2000, er vedtatt som forskrift, jf. forskrift 15. desember 2000 nr. 1270.
For helhetens skyld kan også nevnes at kommunen er gitt myndighet direkte i loven etter § 11 andre ledd og § 64 andre ledd. Etter § 11 andre ledd kan kommunen etter krav fra grunneier, tiltakshaver eller fagmyndighet fastsette bredden på vassdragsbeltet langs vassdrag. I § 64 andre ledd er det bestemt at kommunen treffer vedtak om konsesjon til vannkraftverk på inntil 1 MW installert effekt. Det følger videre av samme ledd at kommunen som konsesjonsmyndighet forvalter bestemmelsene om saksbehandling, omgjøring, retting og tvangsmulkt for disse anleggene. Bestemmelsen om at kommunen skal være konsesjonsmyndighet for mindre vannkraftverk kom inn i loven ved en lovendring i 2017.
13.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at dagens ordlyd i vannressursloven § 7 andre ledd om at det er «vassdragsmyndigheten» som kan pålegge infiltrasjon i grunnen beholdes. Det ble videre foreslått å gjøre endringer i forskrift til vannressursloven som bestemmer hvem som er vassdragsmyndighet etter de ulike bestemmelsene i loven ved at kommunen ikke lenger skal være vassdragsmyndighet etter § 7 andre ledd. Departementet mente at denne endringen ville gi en hensiktsmessig og ryddig myndighetsfordeling mellom kommunen og NVE. Kommunens myndighet til å pålegge tiltak for infiltrasjon i grunnen vil med dette gis i medhold av de nye hjemlene i plan- og bygningsloven som er vedtatt med virkning fra 1.1.2024, mens NVEs myndighet fortsatt vil følge av vannressursloven § 7.
Når det gjelder kommunens myndighet som vassdragsmyndighet etter vannressursloven § 16 om allmennhetens rådighet over vassdrag, foreslo departementet å endre andre ledd slik at «kommunen» skrives inn i ordlyden i andre ledd tredje og fjerde punktum. Etter departementets syn ville det vært en bedre løsning å overføre dette ansvaret og myndigheten til lov om motorferdsel i utmark og vassdrag. Departementet gikk likevel ikke inn for dette i og med at formålet med denne sektorlovgjennomgangen er å lov- eller forskriftsfeste oppgaver som allerede ligger til kommunene, ikke å gjøre større endringer.
Departementet foreslo også å gjøre endringer i vannressursloven § 64 første og fjerde ledd for å følge opp hovedformålet med lovarbeidet. Første ledd gir Kongen adgang til å legge myndighet til kommuner. Fjerde ledd gir Kongen adgang til å gi enhver med myndighet etter loven instruks om hvordan myndigheten skal utøves og om delegering av den. I første ledd foreslo departementet at siste leddsetning i første ledd første punktum «herunder legge oppgaver etter loven til kommuner» oppheves. Dette vil bety at myndighet ikke lenger kan legges til kommuner ved Kongens vedtak, men må følge av loven eller av forskrift til loven.
Gjeldende delegeringsvedtak og forskrift om hvem som skal være vassdragsmyndighet (forskrift 15. desember 2000 nr. 1270) vil bli oppdatert ved at kommunen tas ut av opplistingen over hvem som er vassdragsmyndighet på regionalt og lokalt nivå hva gjelder de aktuelle bestemmelsene. Dette vil skje i en egen prosess.
Den foreslåtte endringen i § 64 fjerde ledd vil sikre at statlige myndigheter ikke skal kunne instruere kommuner om sin utøvelse av myndighet, der kommunen er tillagt myndighet etter loven.
13.3 Høringsinstansenes syn
Det eneste innspillet til lovendringsforslagene i høringsnotatet er fra Oslo kommune, og gjelder forslaget til endring i vannressursloven § 7 andre ledd. Ifølge kommunen har de liten erfaring med utøvelse av myndighet etter bestemmelsen. Dersom det viser seg på et senere tidspunkt at det er behov for denne hjemmelen ved siden av de nye hjemlene i plan- og bygningsloven om overvann, mener kommunen at den bør få tilbake denne myndigheten.
13.4 Departementets vurderinger og forslag
Vannressursloven er nå mer enn 20 år gammel, og det har ikke vært fremmet forslag eller vært vurdert som hensiktsmessig å legge mer myndighet etter loven til kommunene. Lovens formål om å legge til rette for fleksible og differensierte løsninger gjennom å bruke fellesbetegnelsen vassdragsmyndighet, vurderes derfor ikke lenger å dekke noe stort behov når det gjelder kommunens rolle.
I og med at formålet med sektorlovgjennomgangen ikke er å endre eksisterende oppgavefordeling, men å lov- eller forskriftsfeste oppgaver som allerede ligger til kommunene, er det kun aktuelt å vurdere lovfesting av kommunens myndighet etter §§ 7 og 16, samt endre hjemmelsbestemmelsen i § 64 om adgang til å legge myndighet til kommunen og til å instruere kommunen om utøving av sin myndighet etter loven.
Når det gjelder kommunens myndighet som vassdragsmyndighet etter vannressursloven § 7 vil et alternativ være å ta inn «kommunen» direkte i lovteksten. Etter departementets syn er det samtidig gode grunner til å beholde myndigheten etter denne bestemmelsen også hos vassdragsmyndigheten. I forbindelse med oppfølgingen av NOU 2015: 16 om overvann er det gjort endringer i plan- og bygningsloven (ny § 28-10), som legger myndighet til kommunen for håndtering av overvann i byggesaksbehandlingen. I denne sammenhengen argumenterte NVE for at en bestemmelse om infiltrasjon i grunnen og tilhørende myndighet til NVE, også var ønskelig å beholde i vannressursloven. Begrunnelsen er at spørsmål om infiltrasjon i grunnen, står i nær sammenheng med det hydrologiske kretsløpet og NVEs myndighet som konsesjonsmyndighet for vassdrags- og grunnvannstiltak.
I forbindelse med endringer i plan- og bygningsloven som gjelder regler for håndtering av overvann i byggesaker mv., har kommunen, med virkning fra 1.1.2024, fått myndighet både for krav til byggetomta og ubebygd areal (kapittel 28) og for krav til eksisterende byggverk (kapittel 31). Disse nye hjemlene, i henholdsvis ny § 28-10 (håndtering av overvann) og ny § 31-14 (pålegg om tiltak mot overvann på bebygd eiendom), vil gi kommunen et mer detaljert og hensiktsmessig hjemmelsgrunnlag enn det som følger av dagens delegerte myndighet til kommunen etter vannressursloven § 7 andre ledd.
Departementet mener at en hensiktsmessig og ryddig myndighetsfordeling mellom kommunen og NVE, bør være at kommunens myndighet til å pålegge tiltak for infiltrasjon i grunnen gis i medhold av de nye hjemlene i plan- og bygningsloven og at NVEs myndighet følger av vannressursloven § 7. Et slikt skille vil følge ansvarsdelingen mellom kommunen som lokal byggesaksmyndighet og NVE som vassdragsmyndighet. Denne løsningen legger opp til en ryddigere arbeidsdeling mellom kommunen og NVE, enn alternativet hvor kommunen og NVE har delt myndighet etter vannressursloven § 7 andre ledd. Delt myndighet etter vannressursloven § 7 andre ledd med uklart grensesnitt kan føre til enten overlappende bruk av hjemmelen, eller at begge myndigheter avstår fra å bruke den. Etter departementets syn vil det neppe bli behov for hjemmelen for kommunen i § 7, ved siden av de nye hjemlene i plan- og bygningsloven om overvann, slik Oslo kommune peker på.
På dette grunnlag mener departementet at man bør beholde dagens ordlyd i vannressursloven § 7 andre ledd om at det er «vassdragsmyndigheten» som kan pålegge infiltrasjon i grunnen, og at det bør gjøres endringer i forskrift til vannressursloven som bestemmer hvem som er vassdragsmyndighet etter de ulike bestemmelsene i loven ved at kommunen ikke lenger skal være vassdragsmyndighet etter § 7 andre ledd. Dette er i samsvar med det som er foreslått i høringsnotatet.
Når det gjelder kommunens myndighet som vassdragsmyndighet etter vannressursloven § 16 om allmennhetens rådighet over vassdrag, kan det tenkes to mulige løsninger. Den ene løsningen er å erstatte «vassdragsmyndighet» med «kommunen» i andre ledd tredje og fjerde punktum. Den andre løsningen kan være å overføre dette ansvaret og myndigheten til lov om motorferdsel i utmark og vassdrag. Etter departementets syn hører kommunens myndighet om bruk av vassdrag til motorisert ferdsel og adgangen til å ta en avgift for slik ferdsel, bedre hjemme i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag. Kommunen har allerede i dag myndighet etter denne loven. Friluftsloven § 6 om ferdsel på sjøen og i vassdrag viser både til vannressursloven og motorferdselloven. Selv om en lovteknisk bedre løsning ville vært å overføre bestemmelsene kommunen i dag har myndighet etter i vannressursloven § 16 andre ledd til lov om motorferdsel i utmark og vassdrag, har departementet lagt vekt på at formålet med denne gjennomgangen ikke er å gjøre større endringer. Departementet foreslår i tråd med høringsforslaget å endre § 16 andre ledd slik at «kommunen» skrives inn i ordlyden i andre ledd tredje og fjerde punktum.
For å følge opp hovedformålet med lovarbeidet, må det gjøres endringer i vannressursloven § 64 første og fjerde ledd. Første ledd gir Kongen adgang til å legge myndighet til kommuner. Fjerde ledd gir Kongen adgang til å gi enhver med myndighet etter loven instruks om hvordan myndigheten skal utøves og om delegering av den. I første ledd foreslår departementet at siste leddsetning i første ledd første punktum «herunder legge oppgaver etter loven til kommuner» oppheves. Dette vil bety at myndighet ikke lenger kan legges til kommuner ved Kongens vedtak, men må følge av loven eller av forskrift til loven. Kommunen kan dermed ikke delegeres myndighet.
Gjeldende delegeringsvedtak og forskrift om hvem som skal være vassdragsmyndighet (forskrift 15. desember 2000 nr. 1270) vil bli oppdatert ved at kommunen tas ut av opplistingen over hvem som er vassdragsmyndighet på regionalt og lokalt nivå hva gjelder de aktuelle bestemmelsene. Dette vil skje i en egen prosess.
Det foreslås videre en endring i § 64 fjerde ledd for å sikre at statlige myndigheter ikke skal kunne instruere kommuner om sin utøvelse av myndighet, der kommunen er tillagt myndighet. Denne myndigheten er så vidt departementet kjenner til, ikke blitt benyttet tidligere. Endringen vil således ikke ha noen praktisk betydning. Departementets forslag til endringer i § 64 er i tråd med det som foreslås i høringsnotatet.
Departementet vurderer at det fortsatt skal være statlig klageinstans for vedtak truffet av kommunen. Det følger allerede av § 64 tredje ledd at statsforvalteren er klageinstans over kommunens vedtak, bortsett fra i saker der kommunen fatter vedtak om konsesjon til vannkraftverk på inntil 1 MW etter § 64 andre ledd. I slike saker er det departementet, det vil si Energidepartementet, som er klageinstans over kommunens vedtak. Det er dermed ikke behov for endringer i regelverket for å fastsette statlig klageinstans.