14 Pengespilloven (Kultur- og likestillingsdepartementet)
14.1 Gjeldende rett
Lov 18. mars 2022 nr. 12 om pengespill (pengespilloven) skal ivareta de etablerte målene for den norske pengespillpolitikken. I lovens formålsbestemmelse (§ 1) er målene tydeliggjort slik:
å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill
å sikre at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte
å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål.
Målet som nevnt i § 1 bokstav c om å legge til rette for at overskudd fra pengespill tilfaller ikke-fortjenestebaserte formål, forankrer et etablert prinsipp i norsk pengespillpolitikk om at pengespill ikke skal være en inntektskilde for private aktører. Samtidig tar målet høyde for at Norsk Tipping, gjennom sin virksomhet ved å tilby pengespill i betryggende former, vil generere et overskudd som primært skal være reservert for det sivile samfunn, frivilligheten og andre ikke-kommersielle formål.
I pengespilloven § 12 er det gitt nærmere regler for hvordan overskuddet fra Norsk Tippings pengespill skal fordeles. Selskapets overskudd skal i sin helhet tilfalle de formål og tiltak som er angitt i bestemmelsens første ledd nr. 1 til 5, og i henhold til fastsatt fordelingsnøkkel. Etter bestemmelsens første ledd nr. 5 skal det gjenværende overskuddet tildeles idrettsformål (64 pst.), kulturformål (18 pst.) eller samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner (18 pst.).
Etter bestemmelsens andre ledd kan Kultur- og likestillingsdepartementet gi forskrift om fordelingen av overskuddet etter første ledd. Departementet har med hjemmel i denne bestemmelsen blant annet gitt forskrift om fordeling av overskuddet til idrettsformål, se forskrift 12. mai 2022 nr. 2122 om fordeling av Norsk Tippings overskudd til idrettsformål.
I tråd med forskriften § 2 fordeler Kongen andelen av Norsk Tippings overskudd til idrettsformål etter innstilling fra Kultur- og likestillingsdepartementet. Videre åpner bestemmelsen for at Kultur- og likestillingsdepartementet kan delegere oppgaven med å fordele midlene innenfor rammene av de enkelte idrettsformål nevnt i forskriften § 3 første ledd bokstav a til c.
Pengespilloven har i dag ingen bestemmelser som fastsetter at fylkeskommuner og kommuner kan tildeles oppgaver ved forvaltningen av overskuddet til formål etter pengespilloven § 12 første ledd nr. 5.
Dagens forvaltning av overskudd fra Norsk Tippings pengespill til idretts- og kulturformål
Fylkeskommunene og kommunene er i dag delegert oppgaver når det gjelder fordelingen av Norsk Tippings overskudd til idretts- og kulturformål, jf. pengespilloven § 12 første ledd nr. 5. Dette dreier seg om bestemte oppgaver knyttet til tilskuddsforvaltningen på disse områdene. Fylkeskommunene og kommunene har ivaretatt disse oppgavene i lang tid, og dette er etablert praksis.
Fordelingen av midler som årlig stilles til disposisjon for idrettsformålet «bygging og rehabilitering av anlegg for idrett og fysisk aktivitet i kommunene», jf. § 3 første ledd bokstav a i forskrift om fordeling av Norsk Tippings overskudd til idrettsformål, er i dag delegert til fylkeskommunene gjennom kongelig resolusjon av 3. april 1987. Fylkeskommunene forvalter deler av ordningen i tråd med bestemmelser fastsatt av Kultur- og likestillingsdepartementet, jf. § 3 andre ledd i forskriften. For tildelinger av tilskudd i 2024 gjelder Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet – 2023. Kultur- og likestillingsdepartementet er klageinstans for fylkeskommunenes enkeltvedtak om tildeling av midler i ordningen, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd fjerde punktum.
I tillegg er det etablert to tilskuddsordninger som finansieres gjennom Norsk Tippings overskudd til kulturformål. Fylkeskommunene er delegert oppgaven med å forvalte Desentralisert ordning for tilskudd til kulturbygg. Tilskuddsordningen forvaltes i tråd med retningslinjer fastsatt av Kultur- og likestillingsdepartementet. Gjeldende retningslinjer ble fastsatt 1. januar 2019. Innenfor disse retningslinjene fastsetter den enkelte fylkeskommune nærmere vilkår og krav til søknader. Tilskuddordningen retter seg mot kommunene. Søknader kan fremmes av lag, foreninger eller andre, og skal fremmes gjennom den kommunen der bygget skal ligge. Kommunene foretar en kvalitetssikring av mottatte søknader, som blant annet innebærer at det skal foretas en vurdering av muligheten for samlokalisering, at tiltaket er utviklet sammen med brukerne og at søker har en forsvarlig plan for driften. Kommunene sender en prioritert innstilling av søknadene til fylkeskommunen. Klager på fylkeskommunenes enkeltvedtak om tildeling av midler i ordningen behandles av Kultur- og likestillingsdepartementet i tråd med forvaltningsloven § 28 andre ledd fjerde punktum.
Fylkeskommunene og kommunene er også delegert oppgaver knyttet til den nasjonale ordningen Den kulturelle skolesekken (DKS). Formålet med ordningen er å sørge for at alle skoleelever i Norge får oppleve profesjonell kunst og kultur hvert år. Kulturtanken, som er en etat underlagt Kultur- og likestillingsdepartementet, har det nasjonale ansvaret for ordningen. Fylkeskommuner og kommuner har ansvar for forvaltning av midler regionalt og lokalt, og kan foreta regionale og lokale prioriteringer for å ivareta og styrke bredden og mangfoldet av kunst- og kulturtilbud innenfor ordningen. Kultur- og likestillingsdepartementet fastsetter retningslinjer for fordeling av midlene i ordningen gjennom tilskuddsbrev til Kulturtanken om midler til DKS. Kulturtanken fordeler midlene videre gjennom tilskuddsbrev med føringer for blant annet den nærmere forvaltningen av ordningen til fylkeskommunene og kommunene. Klager på enkeltvedtak fattet av fylkeskommuner og kommuner i forbindelse med forvaltning av denne ordningen behandles etter forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum.
14.2 Forslaget i høringsnotatet
Formålet med sektorlovgjennomgangen er å sikre at fylkeskommuner og kommuner tildeles oppgaver i lov og forskrift, og ikke delegeres myndighet gjennom for eksempel delegeringsvedtak, tildelingsbrev eller rundskriv. Eksisterende oppgaver til fylkeskommunene og kommunene knyttet til fordelingen av Norsk Tippings overskudd til idretts- og kulturformål er ikke tildelt gjennom lov eller forskrift, men delegert gjennom kongelig resolusjon, retningslinjer og tilskuddsbrev fra departementet eller underliggende etat.
Departementet foreslo derfor at det i pengespilloven gis hjemmel for at fylkeskommuner og kommuner kan tildeles oppgaver ved fordeling av overskuddet fra Norsk Tippings pengespill til formålene nevnt i pengespilloven § 12 første ledd nr. 5. En slik kompetansehjemmel ble foreslått inntatt i pengespilloven, som et nytt tredje ledd til lovens § 12. I samme bestemmelse ble det foreslått inntatt et krav om at tildelingen av de konkrete oppgavene til fylkeskommuner og kommuner skal fastsettes i forskrift.
Departementet la til grunn at forslag til ny lovhjemmel ikke skulle innebære endringer i eksisterende oppgavefordeling (se punkt 14.1 over), men at det ville være nødvendig at de oppgaver som allerede er delegert fylkeskommuner og kommuner så langt som mulig skal tildeles i forskrift med hjemmel i lov. Samtidig uttalte departementet at forslaget til ny lovhjemmel også skulle gi mulighet for at departementet kan tildele fylkeskommunene og kommunene nye oppgaver knyttet til forvaltning av overskudd fra Norsk Tippings pengespill til andre formål enn i dag, men at en eventuell tildeling av nye oppgaver uansett skal begrenses til å gjelde forvaltning av midler til nærmere definerte enkeltformål innenfor formålene som nevnt i pengespilloven § 12 første ledd nr. 5.
14.3 Høringsinstansenes syn
Det er to høringsinstanser som har uttalt seg konkret om forslaget. Begge støtter dette.
Trøndelag fylkeskommune er positiv til at dagens oppgaver til fylkeskommunen ved forvaltning av spillemidler til idrettsformål blir formalisert i lov og forskrift i tråd med kommuneloven § 2-1. Fylkeskommunen mener forslaget også ivaretar at fylkeskommunen kan bli tildelt nye oppgaver i forskrift til andre klart avgrensede formål enn i dag, men at dette er begrenset til forvaltning av spillemidler til idrettsformål.
Oslo kommune støtter generelt at det foretas lov- og forskriftsendringer i sektorlovgivningen for å følge opp kommuneloven § 2-1, men påpeker at det er et sentralt prinsipp i den statlige styringen av kommunesektoren at alle nye oppgaver eller regelendringer som gir kommunesektoren økte kostnader, fullt ut skal kompenseres. Dette må også gjelde oppgaver som delegeres til enkelte fylkeskommuner og/eller kommuner i forskrift. Når det gjelder den foreslåtte lovhjemmelen i pengespilloven konkret, forutsetter Oslo kommune at dersom kommunen i fremtiden skal tildeles nye oppgaver ved forvaltningen av spillemidlene, vil kommunen tildeles midler for å kunne utføre de aktuelle oppgavene.
14.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementets forslag om å innføre en lovhjemmel i pengespilloven som fastsetter at fylkeskommuner og kommuner kan tildeles oppgaver ved forvaltningen av overskuddet fra Norsk Tippings pengespill, og at slik tildeling kun skal skje i forskrift, har mottatt støtte i høringen. Høringsinstansene stiller seg også positive til at lovhjemmelen åpner for muligheten for at departementet kan tildele fylkeskommuner og kommuner nye oppgaver knyttet til forvaltningen av Norsk Tippings overskudd til andre enkeltformål enn i dag.
Kompetansehjemmelen er foreslått inntatt som et nytt tredje ledd i pengespilloven § 12. Etter departementets vurdering vil lovhjemmelen sikre nødvendige tilpasninger til kommuneloven ved at departementet og underliggende etater ikke lenger kan delegere slike oppgaver til kommuner og fylkeskommuner gjennom for eksempel retningslinjer, vedtak eller tilskuddsbrev. Som nevnt i proposisjonens punkt 2.2 sikrer dette også at tildelinger av oppgaver til fylkeskommuner og kommuner er klare, forutsigbare og tilgjengelige for kommunene, fylkeskommunene og innbyggerne, og at det gjennomføres utredninger og høringer av framtidige endringer i oppgavetildelingen.
Lovhjemmelen innebærer samtidig at kommunene og fylkeskommunene heller ikke kan instrueres i utføringen av oppgavene som tildeles. Denne instruksjonsadgangen er så vidt departementet kjenner til, ikke blitt benyttet tidligere. Endringen har derfor ingen praktisk betydning. Departementets forslag til ny lovhjemmel i pengespilloven § 12 er i tråd med forslaget i høringsnotatet.
Som framhevet i høringsnotatet har formålet med departementets forslag til ny lovhjemmel vært å lov- og forskriftsfeste eksisterende oppgavefordeling til fylkeskommuner og kommuner ved forvaltningen av overskuddet fra Norsk Tippings pengespill til idrett- og kulturformål etter pengespilloven første ledd nr. 5, ikke endre eksisterende oppgavefordeling. Fylkeskommunene og kommunene skal derfor fortsatt ivareta de samme oppgavene ved forvaltningen av de statlige tilskuddsordningene som i dag.
Kravet om at oppgavetildelingen skal skje gjennom forskrift gir imidlertid behov for at eksisterende oppgavefordeling ved forvaltningen av tilskuddsordningen for anlegg for idrett og fysisk aktivitet (Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet), tilskuddsordningen til kulturbygg (Desentralisert ordning for tilskudd til kulturbygg) og tilskuddsordningen til profesjonell kunst og kultur i grunnskolen og i videregående skole (Den kulturelle skolesekken) så langt som mulig vil bli foreslått regulert i forskrift med hjemmel i nytt tredje ledd i pengespilloven § 12. Dette er et arbeid som Kultur- og likestillingsdepartementet vil følge opp i egne prosesser.
En ny lovhjemmel i pengespilloven § 12 tredje ledd gir også mulighet for at departementet kan tildele fylkeskommunene og kommunene nye oppgaver ved forvaltningen av Norsk Tippings overskudd til andre enkeltformål enn i dag. Bestemmelsen er imidlertid eksplisitt begrenset til å gjelde tildeling av oppgaver ved forvaltning av Norsk Tippings overskudd til idrettsformål, kulturformål og samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner etter pengespilloven § 12 første ledd nr. 5. Tildeling av eventuelle nye oppgaver til fylkeskommunene og kommunene med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen skal skje i forskrift. Dette vil blant annet sikre at tildelingen av nye oppgaver skjer på grunnlag av forsvarlige utredninger av saken, og at departementets forslag til forskriftsregulering av nye statlige tilskuddsordninger skal sendes på offentlig høring.
Departementet viderefører derfor forslaget om en ny lovhjemmel i pengespilloven § 12 tredje ledd, men med en språklig justering i ordlyden slik at denne samsvarer med ordlyden i bestemmelsens første ledd. Presiseringen er ment å tydeliggjøre en avgrensing mot det tilfellet der Norsk Tipping på noe tidspunkt skulle få et overskudd fra noe annet enn egne pengespill.
Ny forskriftshjemmel for statlig klageorgan
Forvaltningen av dagens tilskuddsordninger som nevnt over innebærer blant annet at fylkeskommuner og kommuner tildeler midler i form av enkeltvedtak. Ved at denne oppgaven ikke lenger skal delegeres, men tildeles fylkeskommuner og kommuner, får derfor den foreslåtte lovhjemmelen betydning for dagens klageordninger, og dermed også for klageinstansens adgang til å omgjøre enkeltvedtak fattet av den enkelte fylkeskommune og kommune (se punkt 2.2.4 om forskjellen på delegering og tildeling av oppgaver).
Etter departementets vurdering vil det innenfor dette området i noen sammenhenger kunne være et behov for statlig styring, for å ivareta viktige nasjonale interesser, slik det er for to av tilskuddsordningene i dag; tilskuddsordningen for anlegg for idrett og fysisk aktivitet og tilskuddsordningen til kulturbygg. For at det i slike tilfeller skal være mulig å opprettholde eksisterende klageordninger hvor Kultur- og likestillingsdepartementet er klageinstans for vedtak fattet av fylkeskommunen og kommunen, er det behov for at pengespilloven får en forskriftshjemmel for dette. Hjemmelen innebærer at departementet, i saker der en oppgave er lagt til fylkeskommunen eller kommunen med hjemmel i lovens § 12 nytt tredje ledd, kan fastsette i forskrift at det skal være et statlig klageorgan for fylkeskommunale og kommunale enkeltvedtak om tildeling av midler i ordningene. Dette innebærer et unntak fra de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum, og krever derfor klar hjemmel i lov. Departementet vurderer at det ikke er behov for en egen hjemmel for at departementet skal kunne omgjøre enkeltvedtak fattet av fylkeskommuner og kommuner, ettersom klageinstansen har omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35 (se nærmere om statsrådens ansvar i proposisjonens punkt 2.2.4).
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas en forskriftshjemmel som nytt fjerde ledd i pengespilloven § 12. Forslaget innebærer en mulighet for departementet til å videreføre dagens klageordninger. Departementet vurderer derfor at forslaget kan fastsettes uten høring.
Den nærmere vurderingen av behovet for statlig klageinstans (Kultur- og likestillingsdepartementet som i dag eller annet statlig klageorgan) vil inngå som del av arbeidet med forskriftsregulering av de eksisterende tilskuddsordningene. Klageordninger vil også vurderes i forbindelse med en eventuell tildeling av nye oppgaver til fylkeskommuner og kommuner i forskrift gitt med hjemmel i pengespilloven § 12 nytt tredje ledd. En slik særskilt regulering må begrunnes med grunnlag i forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-1 om at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål (se proposisjonens punkt 2.2).
Forholdet til eksisterende delegeringer av oppgaver til fylkeskommuner og kommuner
Det er behov for å sikre at eksisterende delegeringer av oppgaver til fylkeskommuner og kommuner kan videreføres i påvente av forskriftsregulering. Departementet foreslår derfor at det innføres en bestemmelse i pengespilloven som sikrer at eksisterende delegering av oppgaver til fylkeskommuner og kommuner ved forvaltning av overskudd fra Norsk Tippings pengespill til idrett- og kulturformål fortsatt skal gjelde fram til oppgaver tildeles i forskrift. En slik bestemmelse foreslås inntatt som andre punktum i § 12 nytt tredje ledd.
Departementet vil gjennomgå eksisterende delegeringer, og oppgaver som er delegert til fylkeskommuner og kommuner vil som nevnt over så langt som mulig bli fastsatt i forskrift med hjemmel i pengespilloven § 12 tredje ledd første punktum.