3 Forurensningsloven (Klima- og miljødepartementet)

3.1 Gjeldende rett

Kommunen har oppgaver etter lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) på områdene avfall, avløp, beredskap mot akutt forurensning, støy, lokal luftkvalitet, forurenset grunn og landbruk.

Oppgavene er delvis plikter i form av gjøremål, og delvis plikter i form av myndighetsutøvelse, der kommunen forvalter et avgrenset saksområde etter loven gjennom å håndheve brudd, gi tillatelser o.l. Med «gjøremål» siktes det til oppgaver kommunen skal sørge for at blir gjennomført, det vil si plikter i form av annet enn myndighetsutøvelse. Eksempler på gjøremål er plikten til å samle inn husholdningsavfall og til å sørge for måling av lokal luftkvalitet. Eksempler på områder der kommunen har myndighet for et saksområde etter loven, er utslipp av avløpsvann og forurenset grunn i forbindelse med bygge- og gravesaker.

I forurensningsloven § 81 tredje ledd er Kongen gitt kompetanse til å pålegge kommunen å utføre gjøremål etter loven. Det ligger ingen begrensninger i loven med hensyn til hvilke områder kommunen kan bli pålagt slike gjøremål på. Noen av kommunens gjøremål følger direkte av loven. I noen grad følger også hjemmelen for å gi kommunen ytterligere gjøremål av bestemmelser knyttet til konkrete saksområder, blant annet i kapittel 5 om avfall (for eksempel §§ 29 og 31). Det er bare gjøremål som er gitt med hjemmel i slike bestemmelser knyttet til konkrete saksområder i loven. Kommunens gjøremål er mest omfattende på avfallsområdet, og hovedinnholdet i pliktene følger direkte av lovens kapittel 5. Det er gitt forskrifter med konkretisering og delvis utvidelse av pliktene, blant annet plikten til å tilby mottak av visse mengder avfall av ulike typer. På avløpsområdet er pliktene i hovedsak regulert i lovens kapittel 4. Det samme gjelder plikten til å etablere kommunal beredskap mot akutt forurensning, som er regulert i kapittel 6. På de øvrige områdene kommunen har gjøremål på, følger kravene av forskrift. Dette gjelder lokal luftkvalitet og støy.

Når det gjelder kommunens myndighet etter loven, er det hjemmel for å delegere slike myndighetsoppgaver til kommunen i § 81 andre ledd. Kompetansen etter de enkelte bestemmelsene i forurensningsloven er i stor grad lagt til «forurensningsmyndigheten». Det følger av § 81 første ledd hvilke organer dette kan være, herunder kommunen, jf. første ledd bokstav c. Kongen er i andre ledd gitt kompetanse til å fastsette hvilket organ som kan treffe vedtak etter loven. Kongens myndighet er delegert til Klima- og miljødepartementet i kongelig resolusjon 8. juli 1983. Av tredje ledd siste punktum framgår det at Kongen kan gi instruks om utøvelse av myndighet og om delegasjon. Denne instruksjonsadgangen er så vidt departementet kjenner til, ikke blitt benyttet tidligere.

Kommunens plikter i form av myndighetsutøvelse, følger både direkte av loven, av forskrifter, rundskriv og av delegeringsbrev. Myndighet som følger direkte av loven, er begrenset til områdene avfall og avløp. På avløpsområdet er myndighet i tillegg gitt i forskrifter med materielle bestemmelser. Det samme gjelder for områdene forurenset grunn, støy, lokal luftkvalitet og landbruk. Det er i tillegg delegert myndighet for avfall, forurenset grunn og lokal luftkvalitet i Klima- og miljødepartementets rundskriv T-5/98 og i delegeringsbrev fra departementet i perioden etter 1998. I rundskriv T-5/98 er det i tillegg gitt en generell delegering av myndighet etter loven til kommunen av en rekke bestemmelser som kommunen kan bruke i oppfølgingen av enkeltsaker, for eksempel pålegg om undersøkelser, rett til granskning (tilsyn), tvangsmulkt, umiddelbar gjennomføring mm. Rundskrivet tolkes slik at det gir kommunen myndighet etter bestemmelsene som er nevnt der innenfor alle saksområder der kommunen er tildelt myndighet uavhengig av om myndigheten er lagt til kommunen i loven gjennom forskrifter til loven, eller delegert gjennom rundskriv eller brev.

Fylkeskommunen er også listet opp som forurensningsmyndighet i § 81. Fylkeskommunen har imidlertid ingen myndighet eller gjøremål etter loven.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i forurensningsloven (§ 82) der det positivt angis hvilke saksområder kommunen kan få tildelt henholdsvis myndighet og gjøremål på, og at det gis en hjemmel til Kongen til å gi forskrifter om tildeling av oppgaver innenfor disse saksområdene. Endringen innebar at det ikke lenger kan delegeres myndighet til kommunen etter forurensningsloven i for eksempel rundskriv eller brev. I tråd med dette foreslo departementet også endringer i § 81.

Kommunen har ikke i dag myndighet etter forurensningsloven på klimaområdet eller for akutt forurensning. Departementet viste i høringsnotatet til at det pågår et arbeid med forslag til tildeling av myndighet på begge disse områdene. Departementet foreslo derfor at lokale klimagassutslipp og akutt forurensning tas inn i opplistingen av saksområder kommunene kan få tildelt myndighet på, slik at hjemmel for det pågående arbeidet sikres. Departementet foreslo også at kommunene får hjemmel til å bruke det virkemiddelet som følger av forurensningsloven § 24 andre ledd innenfor sitt myndighetsområde på avløp.

Departementet foreslo at kommunens myndighet samles i én forskrift som gis med hjemmel i ny § 82 tredje ledd, slik at regelverket blir oversiktlig og tilgjengelig for kommunen, se forslag til forskrift i høringsnotatets punkt 7. I forskriften foreslo departementet å angi alle saksområdene kommunen har myndighet på og hvilke bestemmelser i loven kommunen har myndighet etter. Departementet foreslo at også kommunens egen forskriftskompetanse etter loven, framgår av forskriften.

Forskriften vil erstatte rundskriv T-5/98 og alle generelle delegeringsbrev fra departementet til kommunene. Gjeldende forskrifter med materielle bestemmelser videreføres. Dette gjelder med unntak av den myndigheten kommunen har for støy fra vindmøller og sivile skytebaner, samt støy og støv fra motorsportbaner som følger av forskrift 30. september 2019 nr. 1289 om myndighet til kommunene etter forurensningsloven. Departementet foreslo at kommunens myndighet for disse saksområdene ikke skal følge av ny foreslått forskrift. Departementet viste videre til at endringer i myndighetsfordelingen i forskrifter i framtiden også bør følges av en endring i den nye forskriften.

Departementet foreslo at det i forurensningsloven § 82 fjerde ledd tas inn en bestemmelse som gir Miljødirektoratet kompetanse til å endre myndighetsfordelingen i enkeltsaker dersom kommunen ber om det, ved at kommunens myndighet i stedet legges til statsforvalteren eller Miljødirektoratet.

Med hensyn til hvem som skal være klageinstans for kommunens vedtak etter loven, la departementet til grunn at de foreslåtte lovendringene i §§ 81 og 82 ikke vil medføre faktiske endringer. For enkeltvedtak fattet av kommunen etter bestemmelser der myndighet er lagt til kommunen direkte i loven, gjelder fortsatt forvaltningsloven § 28 andre ledd første og andre punktum om at klageinstansen ligger til organer i kommunen. Med hjemmel i forurensningsloven § 85 andre ledd siste punktum kan departementet fastsette en annen klageinstans enn det som følger av forvaltningsloven. Departementet foreslo at det med hjemmel i § 85 tas inn en bestemmelse om klageinstans i forskrift om kommunens myndighet § 8, som stadfester dagens ordning, slik at statsforvalteren vil være klageinstans for de fleste av kommunens vedtak. Statsforvalterens klagebehandlingsmyndighet vil etter dette følge av forskriften i stedet for av delegering fra departementet i rundskriv T-3/12. Departementet kan i dag løfte en klagesak til Miljødirektoratet eller departementet som følge av at myndighet er delegert til statsforvalteren gjennom et rundskriv. Når statsforvalterens myndighet skal følge av forskrift, må det være hjemmel i forskriften til å gjøre et slikt unntak. Departementet forslo derfor at det tas inn en bestemmelse i forskriften om dette.

Når det gjelder kommunens pålagte gjøremål, for eksempel kommunens plikt til å sørge for innsamling av husholdningsavfall, var det etter departementets vurdering tilstrekkelig oversiktlig i dag hva som er kommunens plikter, selv om disse er spredt på flere forskrifter. Dette skyldes at gjøremålene i all hovedsak er forankret i loven, og er begrenset til noen få saksområder. Det var derfor etter departementets vurdering ikke behov for å gjøre endringer i forskrifter til loven for å samle disse pliktene. Oversikt kan i stedet gis gjennom veiledning.

Departementet foreslo at Kongens myndighet etter § 82 tredje ledd delegeres til Klima- og miljødepartementet.

I tråd med føringene for gjennomgangen foreslo departementet å fjerne bestemmelsen om instruksjon og delegering i forurensningsloven 81 tredje ledd. Departementet foreslo også å rette opp en inkurie i bestemmelsen.

3.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet inn 12 høringssvar som omtaler forslaget til endringer i forurensningsloven og forslaget til forskrift om kommunens myndighet etter forurensningsloven. Alle er positive til å lov- og forskriftsfeste kommunens myndighet.

Høringsinnspill til det materielle innholdet i forskriften vil behandles i en egen prosess.

Miljødirektoratet, Stange kommune, Ringsaker kommune, Ringerike kommune, Horten kommune, Hamar kommune, Fredrikstad kommune, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Innlandet støtter forslagene til lovendringer og ny forskrift. Flere framhever at forskriften vil gjøre kommunene bedre i stand til å få oversikt over hvilke saksområder de har myndighet på og hvilke bestemmelser i loven de kan anvende på disse områdene.

Norsk vann og Oslo kommune støtter forslaget til lovfesting, men har innspill til forskriftsforslaget. De mener at det å samle all myndighet i én forskrift ikke er tilstrekkelig oversiktlig og brukervennlig for de som jobber i kommunen og deres innbyggere. De ønsker i stedet at kommunens myndighet skal framgå direkte av loven, og viser til at kommunens myndighet etter flere bestemmelser allerede følger direkte av loven. Alternativt ønsker de at kommunens myndighet skal framgå direkte av gjeldende forskrifter, ikke av en samleforskrift.

Fredrikstad kommune foreslår at lovens system endres, slik at man går bort fra å bruke «forurensningsmyndigheten» fordi det krever at den konkrete fordelingen av myndighet må skje i forskrift.

Miljødirektoratet og Horten kommune er positive til at Miljødirektoratet i forslaget til § 82 gis myndighet til å kunne løfte enkeltsaker fra kommunen dersom kommunen ønsker det.

Statsforvalteren i Innlandet etterspør en klargjøring av hvordan den nye bestemmelsen i § 82 fjerde ledd forholder seg til eksisterende bestemmelser som åpner for endringer i myndighetsfordeling. Norsk vann og Oslo kommune peker på behovet for å endre forurensningsloven § 48 a om statlig tilsyn med kommunene dersom de foreslåtte endringene vedtas.

Hamar kommune, Stange kommune og Ringerike kommune peker på behovet for lovendringer for at kommunen skal kunne finansiere drift av private anlegg de overtar med hjemmel i forurensningsloven § 24 andre ledd.

Stange kommune, Ringsaker kommune, Hamar kommune og Ringerike kommune foreslår at forurensingsloven § 73 endres slik at inndrevet tvangsmulkt tilfaller kommunen i stedet for staten. De viser til at dette er ordningen etter plan- og bygningsloven, og mener at det er naturlig, som følge av at kommunen ikke er en del av statsforvaltningen, at inntekter fra tvangsmulkt kommunen selv ilegger derfor går til kommunen.

Ringerike kommune, Horten kommune, Hamar kommune og Stange kommune trekker fram at de økonomiske rammebetingelser for kommunene ikke er tilpasset alle oppgavene de har.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

3.4.1 Ny bestemmelse i forurensningsloven om kommunens myndighet og gjøremål

Systemet i forurensningsloven der myndighet i de fleste bestemmelsene er lagt til «forurensningsmyndigheten», og at den nærmere fordelingen skjer gjennom delegering etter § 81, er omtalt i punkt 3.1.

I dag er det ingen begrensninger i ordlyden i forurensningsloven § 81 med hensyn til hvilke oppgaver som kan delegeres til kommunen etter loven. Dette er ikke i tråd med føringene i sektorlovgjennomgangen. Etter departementets vurdering er det behov for å endre forurensningsloven slik at det sikres at oppgaver ikke delegeres til kommunene, og slik at Kongens myndighet til å tildele oppgaver til kommunene begrenses til konkrete saksområder.

Departementet foreslår at det gjøres endringer i § 81 som viser til at for myndighet og gjøremål for kommunene gjelder i stedet § 82, som tas inn som en ny bestemmelse i loven. I § 82 foreslår departementet at det positivt angis hvilke saksområder kommunen kan få tildelt myndighet og gjøremål på, og at det gis en hjemmel til Kongen til å gi forskrifter om tildeling av oppgaver innenfor disse saksområdene. Dette vil innebære at det ikke lenger kan delegeres myndighet til kommunen etter forurensningsloven i for eksempel rundskriv eller brev. Videre foreslår departementet å fjerne bestemmelsen om instruksjon i forurensningsloven § 81 tredje ledd andre punktum. Så vidt departementet kjenner til, har ikke bestemmelsen vært benyttet. Endringen vurderes derfor ikke å ha noen praktisk betydning.

Når kommunene ikke lenger skal delegeres myndighet, vil ikke forvaltningsloven § 28 andre ledd fjerde punktum komme til anvendelse. Det følger av bestemmelsen at vedkommende statlige organ er klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan. For å opprettholde dagens klageordning, der statsforvalteren er klageinstans for de fleste av kommunens vedtak, må dette fastsettes i lov eller i forskrift med klar hjemmel i lov, se omtale av dette i punkt 2.2.4. Det følger allerede av forurensningsloven § 85 andre ledd tredje punktum at departementet kan fastsette en annen klageinstans enn den som følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven § 28 andre ledd. Departementet vil derfor med hjemmel i denne bestemmelsen i forurensningsloven fastsette i forskrift at statsforvalteren er klageinstans. I høringsnotatets punkt 7 foreslås en ny forskrift om kommunens myndighet etter forurensningsloven der det blant annet framgår at statsforvalteren er klageinstans over enkeltvedtak truffet av kommunen i medhold av forskriften eller andre forskrifter gitt med hjemmel i forurensningsloven.

Kommunen har ikke i dag myndighet etter forurensningsloven på klimaområdet eller for akutt forurensning. Det pågår en utredning av om kommunen bør få myndighet til å stille krav til utslipp av klimagasser fra bygg- og anleggsplasser. I forbindelse med vedtakelsen av kongelig resolusjon 22. desember 2021 om overføring av forvaltningsansvaret for og delegering av myndighet etter forurensningsloven § 44 til Nærings- og fiskeridepartementet, ble det vurdert om det skulle åpnes for videredelegering av myndighet til kommunen til å følge opp akutt forurensning. Av tidshensyn ble ikke dette spørsmålet ferdig vurdert i arbeidet med denne proposisjonen. Departementet foreslår derfor at lokale klimagassutslipp og akutt forurensning tas inn i opplistingen av saksområder kommunene kan få tildelt myndighet på, slik at hjemmel for disse arbeidene sikres.

På de områdene der kommunens myndighet framgår direkte av loven i dag, er kommunen gitt eksklusiv myndighet. Det vil si at de ikke deler myndighet med for eksempel statsforvalteren etter samme bestemmelse. Dette gjelder flere bestemmelser i kapittel 4 om avløp og kapittel 5 om avfall. Lovgiver har her vurdert og tatt stilling til at bare kommunen skal ha myndighet. Etter de aller fleste bestemmelsene i loven er det imidlertid flere organer som er «forurensningsmyndighet», og som kan utøve myndighet etter disse bestemmelsene på de saksområdene de er delegert. Enkelte høringsinstanser mener kommunens myndighet, innenfor alle saksområder, bør framgå direkte av loven. Departementet har vurdert innspillet, men vurderer at dette ikke vil være en god lovteknisk løsning slik loven nå er bygget opp. Dersom det skal framgå av ordlyden hvilke organer som har myndighet etter den enkelte bestemmelse, vil dette føre til at loven blir svært uoversiktlig.

Etter departementets vurdering er det viktig å sørge for at kommunen kan finne en samlet oversikt over sine oppgaver og myndighet etter forurensningsloven. Etter departementets vurdering vil forslaget til forskrift om kommunens myndighet (se omtale av denne under punkt 3.2) i kombinasjon med veiledning være godt egnet til å gi kommunen nødvendig oversikt og nærmere beskrivelse av kompetansen de har fått.

Forslaget til ny forskrift om kommunens myndighet, som var på høring sammen med lovendringene, følges opp av Klima- og miljødepartementet i en egen prosess. I forskriften foreslo departementet å angi alle saksområdene kommunen har myndighet på og hvilke bestemmelser i loven kommunen har myndighet etter. Videre foreslo departementet i forskriften en mindre justering i oppgavetildelingen, ved at kommunen får myndighet etter forurensningsloven § 24 andre ledd til å pålegge andre enn eier av et avløpsanlegg å drifte anlegg.

3.4.2 Miljødirektoratets kompetanse til å endre myndighet i enkeltsaker

Departementet foreslår videre at det i forurensningsloven § 82 fjerde ledd tas inn en bestemmelse som gir Miljødirektoratet kompetanse til å endre myndighetsfordelingen i enkeltsaker, ved at kommunens myndighet i stedet legges til statsforvalteren eller Miljødirektoratet. Dette kan kun gjøres dersom kommunen ber om det. Det viktigste hensynet i Miljødirektoratet sin vurdering av om myndigheten i en sak skal løftes, vil være om dette vil føre til en mer hensiktsmessig håndtering av den konkrete saken. Et eksempel er kompliserte saker der kommunen ikke har nødvendig kompetanse. Et annet og praktisk eksempel er saker der flere forhold ved en virksomhet krever regulering etter forurensningsloven med ulik myndighetsfordeling. I slike tilfeller vil en mulighet til å løfte kommunens myndighet til statlig nivå gi en hensiktsmessig håndtering av saken ved at all myndighet etter loven samles på én hånd.

Forslaget om at Miljødirektoratet skal kunne løfte kommunens myndighet i enkeltsaker vil gjelde parallelt med eksisterende ordninger for endring av myndighet i enkeltsaker, for eksempel den som følger av forurensningsforskriften kapittel 2 om opprydding i forurenset grunn.

3.4.3 Andre endringer

I etterkant av høringen har departementet sett behov for å presisere i loven at dersom departementet skal tildele fylkeskommunen oppgaver etter loven, må det gjøres gjennom forskrift. Departementet foreslår at dette presiseres i § 82 tredje ledd. Fylkeskommunen kan dermed ikke delegeres myndighet etter loven. Fylkeskommunen er listet opp som forurensningsmyndighet i § 81, men har i dag ingen oppgaver etter loven.

Departementet har oppdaget at det ved en inkurie ikke ble gjort endringer i henvisningen til § 84 i § 81 tredje ledd da § 84 ble opphevet ved lov 21. juni 1996 nr. 36. Henvisningen gir ikke mening etter at ny § 84 ble tilføyd med nytt innhold ved lov 14. juni 2013 nr. 52. Departementet foreslår derfor også å fjerne denne henvisningen, slik at hele § 81 tredje ledd andre punktum tas ut.

Departementet er enig i innspillene om å endre forurensningsloven § 48 a om statlig tilsyn med kommunene i tråd med forslaget om at kommunens myndighet i fremtiden skal fastsettes med hjemmel i forurensningsloven § 82 i stedet for § 81. Forurensningsloven § 48 a går ut på at Statsforvalteren kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av blant annet § 81. Siden kommunens myndighet nå vil framgå av § 82, foreslår departementet å endre § 48 a slik at den henviser til § 82 i stedet for § 81. Dette medfører ingen realitetsendringer, og det er derfor ikke nødvendig med høring av dette forslaget.

Forslaget fra Stange kommune, Ringsaker kommune, Hamar kommune og Ringerike kommune om at inntektene fra tvangsmulkt som er ilagt av kommunen etter forurensningsloven § 73 bør tilfalle kommunen faller utenfor rammene av sektorlovgjennomgangen. Departementet vurderer derfor ikke dette nærmere her.

Departementet vurderer ikke nærmere innspillene fra enkelte høringsinstanser om behovet for endringer i kommunenes inntektssystem og innføring av tilskuddsordninger, og viser til at gjennomgangen ikke har som formål å endre eksisterende oppgavefordeling. Lov- og forskriftsendringene skal derfor ikke medføre økonomiske konsekvenser for kommunene. Dette er omtalt i punkt 15. Departementet vil for øvrig påpeke at et krav om lov- og forskriftsfesting av kommunens oppgaver fremover vil sikre en bedre prosess med hensyn til utredning av økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene, og offentlig høring av forslag til endringer, før kommunene får tildelt nye oppgaver.