2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Tillitsreformen i offentlig sektor

Forslagene i denne proposisjonen er en del av regjeringens arbeid med tillitsreformen i offentlig sektor, som blant annet har som mål å bidra til bedre styring. Reformen har også blant sine mål at kommunene og fylkeskommunene skal få større frihet, i samsvar med prinsippet om det kommunale selvstyret som er forankret i Grunnloven § 49 andre ledd og i lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 2-1. En viktig del av dette er å forbedre den statlige styringen av kommunesektoren og sørge for at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner ikke delegeres, men tildeles gjennom lov og forskrift.

Kommuner og fylkeskommuner bør som selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer få oppgavene sine i lover fra Stortinget, og ikke gjennom delegering fra statsforvaltningen. Dette er et viktig prinsipp for den statlige styringen av kommunesektoren. Flere lover inneholder likevel bestemmelser som gir organer i staten fullmakt til å delegere oppgaver til kommuner og fylkeskommuner, og dette gjøres gjennom delegeringsvedtak, tildelingsbrev, rundskriv eller liknende. Slik delegering åpner for at kommunene kan styres som om de var en del av statsforvaltningen.

Denne proposisjonen rydder i dette. På de områdene som omfattes av forslagene, foreslår departementet at det ikke lenger skal være hjemmel til å delegere oppgaver til kommuner og fylkeskommuner, og at tildeling av oppgavene gjøres direkte i lov og forskrift. Innenfor noen lovområder har det kun vært behov for å klargjøre at oppgavetildelingen skal skje i forskrift. Departementet viser til at hensikten med forslagene ikke er å endre eksisterende oppgavetildelinger, men å lov- og forskriftsfeste disse.

2.2 Oppfølging av prinsippet om det kommunale selvstyret i kommuneloven

2.2.1 Den andre sektorlovgjennomgangen etter kommuneloven

Gjennomgangen er også en oppfølging av kommunelovens bestemmelser om det kommunale selvstyret, og er den andre sektorlovgjennomgangen som følge av kommuneloven fra 2018.

Den første sektorlovgjennomgangen omfattet reglene om kommunal internkontroll i alle sektorlover. Internkontrollkravene for kommuneplikter følger nå i hovedsak av kommuneloven og ikke av sektorlovgivningen, se Prop. 81 L (2019–2020) Endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov).

2.2.2 Lovfesting av det kommunale selvstyret

Dagens kommunelov ble vedtatt i 2018. Et overordnet mål med loven var å styrke det kommunale selvstyret. Prinsippet om det kommunale selvstyret og sentrale prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret, ble derfor lovfestet i §§ 2-1 og 2-2. I forarbeidene framgår begrunnelsen for dette, se Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) punkt 5.4. Der vises det til at en lovfesting vil bidra til en rettslig og reell styrking av selvstyret. Gjennom lovfesting vil prinsippene få en annen rettslig status, og dermed bli styrket og tydeliggjort. I tillegg vil det styrke Norges overholdelse av det europeiske charteret om lokalt selvstyre.

I kommuneloven § 2-1 første ledd står det at «Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevalgt ledelse». Det at kommunen har en egen folkevalgt ledelse markerer at kommunen ikke er et forvaltningsorgan innenfor statens forvaltningshierarki. Videre fastslås det i andre ledd at «hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt, og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar». De er altså ikke en del av statsforvaltningen, men selvstendige organer. I tredje ledd er det såkalte lovkravet tatt inn: «Begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov».

I kommuneloven § 2-2 framgår de sentrale prinsippene for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret: forholdsmessighetsprinsippet, nærhetsprinsippet og finansieringsprinsippet. Disse er lovfestet som «bør-bestemmelser», og ikke pliktbestemmelser. Forholdsmessighetsprinsippet går ut på at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Nærhetsprinsippet innebærer at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Finansieringsprinsippet går ut på at kommuner bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk.

Retningslinjene Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner bygger på prinsippene i kommuneloven, og gir veiledning om hvordan staten bør styre kommunene og fylkeskommunene.

2.2.3 Lovkravet i kommuneloven § 2-1

Lovkravet i kommuneloven § 2-1 tredje ledd dreier seg om hvilke typer beslutninger som skal vedtas i lovs form, eventuelt ha grunnlag i lovvedtak. Lovkravet skal sikre at alle oppgaver og plikter som begrenser kommunenes frihet til å bestemme over seg selv, blir behandlet av Stortinget. Det skal også synliggjøre at departementene ikke kan styre kommunene som om de var en del av statsforvaltningen.

I forarbeidene til kommuneloven framgår bakgrunnen for lovkravet. Kommunelovutvalget begrunnet lovfestingen slik (se punkt 4.7.3 i NOU 2016: 4 Ny kommunelov):

Det gjelder allerede i dag et ulovfestet krav til lovhjemmel for at nasjonale myndigheter skal kunne begrense kommunenes handlefrihet. Dette er en helt sentral forutsetning for det kommunale selvstyret. Utvalget mener derfor at kravet til lovhjemmel bør lovfestes. En slik lovfesting kan både synliggjøre et helt grunnleggende vern om det kommunale selvstyret og ikke minst klargjøre dets innhold. En lovfesting vil kunne bidra til å minske utbredelsen av oppfatningen mange har om at kommunene er «en del av staten», og at kommunenes kompetanse er «delegert statsmyndighet». Slike oppfatninger er uheldig for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene.

En lovfesting av kravet om at nasjonale myndigheter må ha hjemmel i lov for å styre kommunene, vil dessuten bygge opp under tankegangen om partnerskap og større likeverdighet mellom stat og kommune. Denne partnerskapstankegangen har vært fremhevet i samfunnsdebatten de siste 20 årene. Lovfesting vil synliggjøre at nasjonale myndigheter ikke kan styre kommunene som om de var en del av statsforvaltningen. Partnerskapstankegangen har blant annet fått konkrete utslag i etableringen av en konsultasjonsordning mellom staten og kommunesektoren ved KS. Den har også kommet til uttrykk i de to viktigste velferdspolitiske reformene de siste årene, nemlig i NAV-reformen og i samhandlingsreformen.

Utvalget vil derfor foreslå å ta inn i kommuneloven at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dette innebærer at dersom nasjonale myndigheter ønsker å pålegge kommunene nye oppgaver eller plikter, må dette gjøres gjennom lov eller forskrift som har hjemmel i lov.

Lovkravet innebærer at statsforvaltningen ikke kan pålegge kommunene oppgaver eller plikter i statlige rundskriv, veiledere, retningslinjer eller tolkningsuttalelser. Utvalget ser at slike dokumenter kan ha verdi som informasjon, blant annet om lover, forskrifter og praksis. De vil også ofte være etterspurt av kommunene. Slike dokumenter er imidlertid i seg selv ikke bindende for kommunene. Det er lover og forskrifter som er bindende for kommunene, og ikke annen informasjon som måtte fremkomme av veiledere og rundskriv. Utvalget har ved å foreslå lovfesting av lovkravet også ment å tydeliggjøre dette.

I Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) punkt 5.4.1 stiller departementet seg bak utvalgets forslag om å lovfeste at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov:

Det gjelder allerede i dag et ulovfestet krav til lovhjemmel for at nasjonale myndigheter skal kunne pålegge kommunene nye oppgaver eller plikter. Departementet mener at kravet om lovhjemmel er en helt grunnleggende forutsetning for det kommunale selvstyret, og at det bør lovfestes. En slik lovfesting vil synliggjøre et grunnleggende vern om det kommunale selvstyret, og at nasjonale myndigheter ikke kan styre kommunene som om de var en del av statsforvaltningen.

Plassering av oppgaver på henholdsvis kommunalt eller nasjonalt nivå skal vedtas av Stortinget gjennom lov. Stortinget avgjør også gjennom lovgivning hvilke rammer som skal gjelde for oppgaveutførelsen, for eksempel føringer for hvordan oppgaven skal utføres, i hvilken grad statsforvaltningen skal føre tilsyn og kontroll og eventuelle ordninger for overprøving av kommunale vedtak, jf. NOU 2016: 4 punkt 4.7.1.

Utgangspunktet er altså at rettigheter og plikter som blir lagt til kommunene, i størst mulig grad bør framgå direkte av loven. Én av grunnene til dette er at lovgivningsprosessen sikrer at oppgavetildelingene er grundig utredet og demokratisk forankret. For det første vil det være et forberedende lovarbeid, der det blant annet vil bli gjennomført en offentlig høring. Dette sikrer at kommunene og representanter fra kommunesektoren får mulighet til å uttale seg om oppgavetildelingene. For det andre vil lovgivningsprosessen sikre at Stortinget tar stilling til oppgavetildelingene, og om de medfører at kommunene får økte utgifter som de skal kompenseres for. For det tredje vil lovvedtakene bli kunngjort, og det vil være offentlig tilgjengelige lovforarbeider som redegjør for begrunnelsen for oppgavetildelingene. Det vil dermed være relativt enkelt for kommunene, innbyggerne og nasjonale myndigheter å orientere seg i rettskildene.

Lovkravet innebærer imidlertid ikke at alle regler som gjelder for kommunene og fylkeskommunene, i sin helhet skal gis i lovs form. Stortinget kan gi departementene fullmakt til å fastsette utfyllende forskrifter til lovgivningen. Detaljregler som utfyller loven og definerer rekkevidden av de ulike oppgavene, kan ofte med fordel plasseres i forskrifter. Da må det framgå av den aktuelle forskriftshjemmelen hvilke begrensninger i det kommunale selvstyret som kan fastsettes gjennom forskrift. Selv om forskrifter blir til gjennom en mindre omfattende prosess enn en lovendring, vil det også i slike tilfeller være regler som sikrer at de nærmere oppgavetildelingene skjer på en betryggende måte. For eksempel framgår det av forvaltningsloven § 37 første ledd at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, før det treffes vedtak i saken. I tillegg stiller forvaltningsloven blant annet krav til hvordan forskrifter skal utformes, at de skal høres, og at det gjelder særlige krav til kunngjøring.

Lovkravet innebærer videre at kommunene ikke kan pålegges oppgaver eller plikter i statlige rundskriv eller retningslinjer. Delegering av oppgaver til kommunene gjennom for eksempel delegeringsvedtak eller rundskriv, kan dermed ikke gjøres uten at det har klar hjemmel i lov. Prinsippet om det kommunale selvstyret innebærer et klart utgangspunkt om at kommunene som selvstendige organer ikke bør delegeres oppgaver. Det er fordi delegering innebærer at kommunen kan styres og instrueres som om den var en del av statsforvaltningen (se nærmere om «delegering» i punkt 2.2.4). Kommunene er imidlertid ikke en del av statsforvaltningen, men selvstendige organer. Dette framgår av kommuneloven § 2-1, som slår fast at kommuner har «en egen folkevalgt ledelse» og at hver kommune er «et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar».

På bakgrunn av prinsippet om det kommunale selvstyret, herunder lovkravet, er målet med denne sektorlovgjennomgangen at oppgavene til kommunene skal tildeles gjennom lov og forskrift, og at de ikke skal delegeres fra statsforvaltningen. Den konkrete tildelingen skal skje i lovs form, så langt det lar seg gjøre. Videre er målet at eventuelle detaljregler som utfyller bestemmelsene i loven, skal gis i forskrift. Dette innebærer at selve kompetansehjemmelen skal ligge i loven. Dersom det skal utfylles nærmere hva som ligger i kommunens kompetanse, kan det gjøres i forskrift. I så fall skal det framgå tydelig av forskriftshjemmelen at dette kan gjøres.

Når oppgaver legges til kommunen, skal de ikke legges til et bestemt kommunalt organ. Det er av hensyn til kommunestyrets helhetlige styring. Det er kommunestyret som er det øverste organet i kommunen og treffer vedtak på vegne av kommunen, hvis ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven § 5-3. Det er viktig at kommunestyret og andre folkevalgte organer har reell mulighet til selv å gjøre seg kjent med hvilke oppgaver kommunen står ansvarlig for. Det samme gjelder kommunedirektøren, som er den øverste lederen av kommunens administrasjon. I tillegg bør det være enkelt for innbyggerne å finne fram til hvilke oppgaver som ligger hos kommunen.

2.2.4 Nærmere om delegering og tildeling av oppgaver til kommuner

«Oppgaver» til kommunene

Kommunene kan tildeles ulike typer ansvar og oppgaver. Det kan være ansvar for å sørge for at ulike typer tjenester tilbys eller gjøremål utføres, eller ansvar for å utøve myndighet overfor borgerne. I denne proposisjonen benyttes «oppgaver» til kommunene om både den myndigheten kommunene har, og de pliktene (herunder faktiske handlinger) kommunene er pålagt å gjennomføre. Myndighet vil for eksempel kunne omfatte kompetanse til å fatte enkeltvedtak og utferdige forskrifter, og å føre tilsyn. Plikter kan for eksempel omfatte det å sørge for ulike tjenester til innbyggerne. Det framgår av de ulike bestemmelsene eller av sammenhengen hvilke typer oppgaver kommunene har innenfor de enkelte områdene som omtales i denne proposisjonen.

«Delegering» og «tildeling» av oppgaver

I denne proposisjonen skilles det mellom delegering og tildeling av oppgaver til kommuner.

Tildeling av oppgaver innebærer at et forvaltningsorgan i lov eller forskrift er gitt kompetanse eller plikt til å utøve en nærmere bestemt oppgave. I slike tilfeller gis oppgaven i lov fra Stortinget, eller i forskrift med hjemmel i lov.

Delegering sikter til tilfeller der et organ gir et annet organ (normalt et organ som er underordnet det delegerende organet) adgang til å utøve myndighet som er lagt til det delegerende organet. Mottakerorganet får normalt en plikt til å utøve den delegerte myndigheten. Det delegerende organet kan i utgangspunktet instruere mottakerorganet om hvordan myndigheten skal utøves, og trekke myndigheten tilbake til seg når det ønsker det. Det delegerende organet gir verken fra seg sin egen kompetanse eller ansvaret for utøvelsen av den kompetansen som er delegert.

Delegering kan gjøres gjennom ulike former for vedtak, rundskriv, retningslinjer eller lignende. Delegering kan imidlertid også gjøres gjennom forskrift. Ettersom delegering innebærer at det delegerende organet kan styre mottakerorganets utføring av oppgavene, trekke oppgaven tilbake og står ansvarlig for utøvelsen av oppgaven, er det grunnleggende forskjeller mellom delegering og tildeling av oppgaver, også når delegeringen gjøres gjennom forskrift.

Delegering til kommuner er et særlig inngrep i det kommunale selvstyret, siden delegering innebærer at et annet forvaltningsorgan kan pålegge kommunen en oppgave, og instruere kommunen om oppgaveutførelsen. Begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov, jf. kommuneloven § 2-1. Kommuners stilling som selvstendige rettssubjekter innebærer at statsforvaltningen ikke har noen alminnelig instruksjons- og styringsmyndighet, slik Kongen har over sine underordnete organer (innad i statsforvaltningen). Det betyr at dersom statsforvaltningen skal delegere oppgaver til kommuner, må det være lovhjemmel for det. Det gjelder uavhengig av hvordan kommunen delegeres oppgaven.

Siden kommunene ikke er del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen, bør ikke kommunene instrueres og styres som om de er en del av denne. De bør derfor ikke delegeres oppgaver, men tildeles oppgaver i lov fra Stortinget.

I denne proposisjonen og i lovforslaget benyttes også formuleringer som «tillegge», «gi», «legge til» og «overføre» oppgaver når Kongen eller departementet gjennom forskrift kan tildele oppgaver til kommuner. Der slike formuleringer er brukt, vil det ikke være adgang til å delegere oppgavene, og dermed heller ikke adgang til å instruere kommunene om hvordan de skal løse oppgavene som følger av lov eller forskrift. Det vil være opp til kommunene å løse oppgavene innenfor rammene av det aktuelle regelverket. Endringer i kommunenes kompetanse må gjøres gjennom endringer i den aktuelle lov eller forskrift.

Særskilt om enkeltvedtak

For oppgaver som innebærer at det fattes enkeltvedtak, er det enkelte forskjeller på reglene om klage og omgjøring når oppgaver delegeres, og ikke tildeles kommuner. Ved delegering vil det delegerende organet være klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd fjerde punktum. Det delegerende organet vil også ha adgang til å omgjøre kommunens vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd.

Ved oppgavetildeling til kommuner vil de alminnelige reglene om klageinstans i forvaltningsloven § 28 andre ledd komme til anvendelse. Hovedregelen etter første punktum er at kommunestyret eller fylkestinget (eller en særskilt klagenemnd opprettet av disse) er klageinstans for vedtak truffet av et kommunalt organ. Dersom det skal være statlig klageinstans i saker der en oppgave er lagt til kommunen i lov eller i medhold av lov, vil dette være et unntak fra forvaltningslovens regler som må ha hjemmel i den aktuelle loven. Skal andre statlige organer enn klageinstansen ha kompetanse til å omgjøre kommunens vedtak, må også dette fastsettes særskilt i den aktuelle loven. Slik særskilt regulering må begrunnes med grunnlag i forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-1 om at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Når det gjelder søksmål om gyldigheten av et enkeltvedtak, har tvisteloven § 1-5 regler om hvilket organ søksmålet skal reises mot. Søksmålet skal reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans.

Rekkevidden av statsrådenes ansvar for oppgaver i kommunene

Dersom statsforvaltningen delegerer en oppgave til kommunene, vil den aktuelle statsråden være konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for oppgaveutførelsen til kommunen.

Når det gjelder tildeling av oppgaver til kommunene, er statsrådenes ansvar nærmere omtalt i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel punkt 5.5:

Som tidlegare vist har kommunane ei viktig rolle som forvaltningsorgan, som eit ledd i den offentlege administrasjonen. Men når Stortinget ved lov legg ansvaret for ei oppgåve til sjølvstendige rettssubjekt som kommunen eller fylkeskommunen, vil normalt den hierarkiske styrings- og instruksjonslinja frå staten vere broten. I juridisk teori er det påpeika at ministerstyret i så fall er avgrensa på den måten som følgjer av lova (Smith 2009, s. 263–264).

Departementet legg til grunn at når ansvaret for ei oppgåve ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen, er ikkje statsråden ansvarleg for korleis kommunen løyser oppgåva i konkrete saker. Statsrådens konstitusjonelle ansvar vil då vere avgrensa til å følgje med og føreslå reformer og lovendringar, jf. sektoransvaret (Smith 2009, s. 264).

Dersom staten vil gripe inn i konkrete forhold i kommunen, til dømes i samband med kommunens handtering av konkrete saker, må staten ha særskild heimel i lov.

Ved tildeling av oppgaver vil statsrådenes parlamentariske og konstitusjonelle ansvar altså være avgrenset sammenliknet med statsrådenes ansvar ved delegering. Ansvaret vil avhenge av hvilke virkemidler det aktuelle departementet er gitt i lov, for eksempel gjennom tilsyn, særskilt omgjøringsadgang eller lovlighetskontroll.

I de tilfellene der det er fastsatt statlig klageinstans for vedtak truffet i kommunene, vil den ansvarlige statsråden kunne holdes ansvarlig for avgjørelser fattet av klageinstansen i tilknytning til klagesaksbehandlingen. Det samme gjelder i tilfellene der det er statlig tilsyn, jf. særmerknaden til kommuneloven § 30-2 i Prop. 46 L (2017–2018) side 419.

I tråd med forvaltningsloven § 35, har en klageinstans også kompetanse til å omgjøre vedtak av eget tiltak. Som ved klagebehandling, vil statsråden etter omstendighetene kunne holdes konstitusjonelt ansvarlig der et statlig organ har omgjort eller vurdert omgjøring i en konkret sak. Ansvaret vil i prinsippet også kunne gjelde der statsforvaltningen har hatt slik kompetanse, men ikke brukt den. Det vil først og fremst være der statsforvaltningen har hatt særlig grunn til å handle, for eksempel ved en konkret anmodning om å omgjøre et ugyldig kommunalt vedtak, at spørsmålet om konstitusjonelt ansvar vil kunne reises. Dette vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak. Både for omgjørings- og klagekompetansen vil det konstitusjonelle ansvaret være begrenset til statsforvaltningens myndighetsutøvelse, og vil dermed ikke direkte omfatte kommunens vedtak.

2.3 Prosessen for sektorlovgjennomgangen

Kommunal- og distriktsdepartementet har ledet arbeidet med å gå gjennom regelverk innenfor alle departementenes sektorer med mål om å lov- eller forskriftsfeste oppgaver som har blitt delegert fra statsforvaltningen. Departementet satte ned en interdepartemental arbeidsgruppe, som vurderte hvordan oppgavene innenfor ulike sektorer kunne lov- og forskriftsfestes.

Det har vært gjennomført en høring der både lovforslag og forslag til endringer i forskrifter har vært hørt samlet. Forslag til lovendringer følges opp i denne proposisjonen. Forslag til endringer i forskrifter vil bli fulgt opp i separate prosesser og vedtas av det aktuelle departement eller Kongen i statsråd. Forslagene til forskriftsendringene er i proposisjonen derfor kun omtalt som en orientering og for å gi et helhetlig bilde av sektorlovgjennomgangen.

Når sektorlovgjennomgangen er gjennomført, vil målet om at kommuner og fylkeskommuners oppgaver skal tildeles i lov og forskrift i all hovedsak være oppnådd (det er gjort enkelte avgrensninger i denne proposisjonen, jf. punkt 2.4). For fremtidig regelverk vil dette måtte følges opp ved at statsforvaltningen fortsetter med å tildele oppgavene i lov og forskrift, og ikke delegerer disse til kommunene.

2.4 Avgrensninger

Enkelte aktuelle lovområder er ikke omfattet av sektorlovgjennomgangen. Dette skyldes i hovedsak andre pågående lovendringsprosesser. I det følgende redegjøres det for lover som ikke er omfattet av forslagene i proposisjonen.

For det første avgrenses det i denne proposisjonen mot lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) med forskrifter gitt i medhold av lovens §§ 20, 22 a og 28. Dette skyldes at regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal utrede et forslag til en ny kulturmiljølov som erstatning for dagens kulturminnelov. Det følger av mandatet for lovutvalget at lovforslaget skal ta utgangspunkt i prinsippet om at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige folkevalgte organer som får oppgavene sine fra Stortinget gjennom lov eller forskrift, og ikke ved delegering, slik systemet er i dagens kulturminnelov.

For det andre avgrenses gjennomgangen i denne proposisjonen mot forvaltningen av kirker og deres omgivelser. Lov 7. juli 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) ble opphevet ved den nye trossamfunnsloven av 24. april 2020 nr. 31. Ved trossamfunnslovens ikrafttredelse utarbeidet Barne- og familiedepartementet og Klima- og miljødepartementet et nytt rundskriv – Q-06/2020 – om forvaltning av kirke, gravplass og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø. Rundskrivet viderefører noen forvaltningsrutiner som framgikk av det tidligere kirkerundskrivet T-3/2000, og beskriver enkelte nye rutiner, i hovedsak som følge av ny trossamfunnslov og regionreformen med overføring av oppgaver på kulturmiljøforvaltningens område fra Riksantikvaren til fylkeskommunene (ikrafttredelse 1. januar 2020). Enkelte av oppgavene som i rutinebeskrivelsene legges til fylkeskommunene, framgår ikke direkte av gjeldende kulturminnelov, gravplassloven eller trossamfunnsloven. Rundskrivet beskriver en overgangsordning for den kulturhistoriske forvaltningen av kirker med tilhørende omgivelser i påvente av ny kulturmiljølov.

Det avgrenses også mot lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven). Loven er for tiden under revisjon, og prinsippene som legges til grunn i denne proposisjonen vil bli ivaretatt i forbindelse med revisjonsarbeidet. Viltloven er derfor holdt utenfor gjennomgangen.

Tilskuddsordningene i landbruket er også holdt utenfor. Ordningene er forankret i lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 18 og lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbrukslova) § 19, men rammene og profilen for utbetalinger revideres årlig gjennom forhandlinger mellom staten og faglagene, og bevilges av Stortinget. Forhandlingsinstituttet innebærer at reglene må kunne endres raskt. Forvaltningen av midlene handler om å overføre store pengesummer fra staten til private aktører, og skjer innenfor statens økonomireglement. Departementet legger til grunn at forvaltningen av tilskuddene fortsatt bør skje gjennom delegering fordi tilskuddsforvaltningen hører inn under det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret landbruks- og matministeren har på dette området. Selv om kommunen har en rolle i forbindelse med utbetalingen av midler og kontrollen av aktørene, er det følgelig ikke et felt hvor det er hensiktsmessig å tildele kommunen myndighet. Kommunens rolle forankres likevel i forskrift, slik ordningen er i dag etter jordloven § 3, jf. § 18 og skogbruksloven § 19. Som følge av forslagene om at kommunens øvrige oppgaver etter jordloven og skogbruksloven skal tildeles, vurderer departementet at det er behov for å tydeliggjøre i lovene at kommunene kan delegeres oppgaver i forbindelse med tilskuddsforvaltningen, se punktene 10.4.3 og 11.4.1.

Videre avgrenses gjennomgangen i denne proposisjonen mot lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportloven). I prosessen knyttet til sektorlovgjennomgangen har det blitt klart at en avskjæring av delegeringsadgangen med tilhørende instruksjonsmyndighet på yrkestransportlovens område kan få uønskede konsekvenser, som kan ha betydning for blant annet oppgavetildelingen til fylkeskommunene. Det er derfor nødvendig å gjennomgå yrkestransportloven i et eget løp, slik at det kan gjøres en grundigere vurdering av (i) konsekvensene av at tidligere delegerte oppgaver overføres til fylkeskommunen – med tap av instruksjonsmyndighet, og (ii) om det er behov for å beholde dagens delegeringsadgang for enkelte oppgaver eller tilpasse systemet på andre måter. Hensynene bak sektorlovgjennomgangen vil, så langt det lar seg gjøre, ivaretas i gjennomgangen av yrkestransportloven. Eventuelle unntak fra hovedregelen om oppgavetildeling vil begrunnes særskilt.

I tillegg avgrenses gjennomgangen i denne proposisjonen mot lov 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven). Klima- og miljødepartementet utarbeider nå en egen høringssak med forslag til endringer i markaloven med sikte på å forenkle og klargjøre enkelte bestemmelser. Flere av de bestemmelsene som departementet foreslår å endre, berører også kommunens myndighet etter markaloven. Klima- og miljødepartementet har, i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, kommet til at det derfor er mest hensiktsmessig og oversiktlig å endre bestemmelser om kommunens myndighet som en del av arbeidet med å revidere markaloven. Prinsippene som legges til grunn i denne proposisjonen, vil bli ivaretatt i forbindelse med arbeidet. Det er ventet at en sak om dette vil sendes på høring i løpet av 2024. Det foreslås derfor ingen endringer i markaloven i denne proposisjonen.

2.5 Høringen

2.5.1 Forslagene i høringsnotatet

Lovforslaget ble sendt på offentlig høring 12. juni 2023 med høringsfrist 12. oktober 2023. Høringsnotatet var også tilgjengelig på regjeringens nettsider.

I høringsnotatet ble det foreslått endringer i forurensningsloven med forskrift, naturmangfoldloven, friluftsloven, lakse- og innlandsfiskloven, vegtrafikkloven, veglova, konsesjonsloven med forskrift, skogbruksloven, jordloven med forskrift, vannressursloven og pengespilloven. Noen aktuelle lovområder var ikke omfattet av gjennomgangen og forslagene i høringsnotatet, i hovedsak som følge av andre pågående lovprosesser, se punkt 2.4.

Endringene som ble foreslått gikk ut på at oppgavetildelinger til kommunene tas inn i, eller klargjøres i lov på lovområder der dette ikke allerede er blitt gjort. Eventuelle detaljregler som utfyller bestemmelsene i lovene, ble foreslått tatt inn i forskrifter. Noen av endringsforslagene gikk ut på at det tas inn slike forskriftshjemler i de ulike lovene, slik at det blir klart at den nærmere oppgavetildelingen må vedtas gjennom forskrift. Videre ble det i enkelte lover foreslått oppheving av hjemler for delegering av oppgaver til kommunene, og oppheving av ulike former for delegeringsvedtak rettet mot kommuner.

Høringsnotatet hadde også en generell del der prinsipper og vurderinger som ligger til grunn for gjennomgangen ble omtalt, samt avgrensninger og begrepsavklaringer.

Forslagene innebar i all hovedsak ikke endringer i kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver. Det ble i høringsnotatet likevel i forskrifter etter henholdsvis forurensningsloven og vannressursloven foreslått å gjøre to mindre justeringer i kommunens oppgaver. Det ble også foreslått to nye lovhjemler i henholdsvis vegtrafikkloven og pengespilloven som ga mulighet til å tildele nye oppgaver. Disse er nærmere omtalt i tilknytning til de enkelte forslagene i punktene 3, 13, 7 og 14.

2.5.2 Høringsinstansene

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Distriktssenteret

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Helsedirektoratet

• Husbanken

• Konkurransetilsynet

• Kulturdirektoratet

• Landbruksdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Miljødirektoratet

• Nord universitetet

• Norges handelshøyskole NHH

• Norges Bank

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Oslo Met

• Statens helsetilsyn

• Statens kartverk

• Statens vegvesen

• Statsforvalterne

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmesteren på Svalbard

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Riksrevisjonen

• Sámediggi – Sametinget

• Sivilombudet – Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Kommunalbanken

• SIVA – Selskapet for industrivekst

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Avfall Norge

• Delta

• Fagforbundet i Norge

• Fellesforbundet

• Forum for kontroll og tilsyn

• Friluftsrådenes landsforbund

• Handelshøyskolen BI

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• NITO

• Norges handelshøyskole

• Norges Juristforbund

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges kommunerevisorforbund

• Norges kulturvernforbund

• Norsk journalistlag

• Norsk Kommunalteknisk Forening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Rådmannsforum

• Norsk Vann

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Revisorforeningen

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Samfunnsbedriftene

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Arbeiderpartiet

• Demokratene

• Det Liberale Folkepartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De Grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Partiet De Kristne

• Pensjonistpartiet

• Piratpartiet

• Rødt

• Samfunnspartiet

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

Høringsnotatet ble også lagt ut på regjeringens nettsider, hvor det ble informert om at alle kan avgi høringsuttalelse.

Departementet har mottatt høringssvar til forslagene fra 35 instanser. Disse instansene har hatt merknader til forslagene:

• Landbruksdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Statens vegvesen

• Statsforvalteren i Agder

• Statsforvalteren i Innlandet

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Askøy kommune

• Fredrikstad kommune

• Hamar kommune

• Horten kommune

• Larvik kommune

• Oslo kommune

• Ringerike kommune

• Ringsaker kommune

• Stange kommune

• Stavanger kommune

• Sveio kommune

• Sør-Varanger kommune

• Trondheim kommune

• Agder fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Fagforbundet

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Norsk kommunedirektørforbund

• Norsk vann

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader til forslagene:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Statens kartverk

• Statistisk sentralbyrå

• Forum for kontroll og tilsyn

2.5.3 Overordnet om høringsinnspillene

Det har kommet inn 35 høringssvar. 17 av disse er fra kommuner og fylkeskommuner. Resten av høringsuttalelsene er i hovedsak fra ulike statlige organer og interesseorganisasjoner.

Det er åtte høringsinstanser som ikke har merknader. 22 høringsinstanser gir uttrykkelig støtte til forslaget. Det er ingen av høringsinstansene som gir uttrykk for å være imot høringsforslaget som helhet. Mange høringsinstanser har innspill til de konkrete lov- og forskriftsforslagene innenfor ulike lovområder, blant annet merknader som handler om klargjøring av lovteksten, brukervennlighet, lovtekniske forhold og hvor i regelverket oppgavetildelingen bør tas inn. Nedenfor gis det en kortfattet omtale av de mer overordnete høringsinnspillene. Øvrige synspunkter fra høringsinstansene blir nærmere omtalt i tilknytning til de enkelte lovforslagene i punktene 3 til 14.

Blant høringsinstansene er det generelt bred oppslutning til sektorlovgjennomgangen og til forslagene. Flere gir uttrykk for at det er positivt at departementet gjør denne gjennomgangen, slik at kommunenes oppgaver blir klargjort gjennom lov og forskrift. For eksempel slutter KS seg til forslagene. Videre uttaler Norsk kommunedirektørforum:

Endring av lovbestemmelsene slik regjeringen foreslår vil klargjøre hvem som kan tildele oppgaver til kommunesektoren, og Kommunedirektørforum støtter arbeidet og forslagene.

Forslagene innebærer også en forenkling, og derved blir det enklere å forstå, kommunisere og overholde styringslinjene mellom statsforvaltningen og kommunesektoren. En slik klarhet og forutsigbarhet har også verdi for allmenheten og landets innbyggere.

[…] Det har stor prinsipiell betydning for lokaldemokratiet nettopp at oppgavene tildeles gjennom lover som vedtas i Stortinget, og ikke gjennom beslutninger, instrukser eller delegering fra andre deler av statsforvaltningen – som om kommunesektoren er en del av statsforvaltningen.

Flertallet av kommunene og fylkeskommunene som har sendt inn høringssvar støtter opp om gjennomgangen. Sveio kommune uttaler:

Sveio kommune støttar dei vurderingane som kjem fram i høyringsnotatet frå Regjeringa. Det er eit rett prinsipp at oppgåver som ligg til kommunane og fylkeskommunane, har heimel i lover og forskrifter, og ikkje i delegeringsvedtak frå statsadministrasjonen.

Vestland fylkeskommune støtter også opp om endringsforslagene:

Vestland fylkeskommune er positiv til forslaga til endringar i særlovgjevinga. Vestland fylkeskommune meiner endringane vil bidra til ei meir føreseieleg og tilgjengeleg oppgåvetildeling til kommunane/fylkeskommunane. Vestland fylkeskommune meiner ei konsekvent gjennomføring av oppgåvetildeling i lov/forskrift vil støtte opp under det fylkeskommunale sjølvstyre.

Noen høringsinstanser har gitt innspill til hvilke oppgaver kommuner og fylkeskommuner bør ha. Noen høringsinstanser, blant andre Larvik kommune, påpeker at kommunene må kompenseres for de oppgavene de tildeles. Til disse innspillene vil departementet understreke at forslagene i all hovedsak ikke dreier seg om å endre de eksisterende oppgavetildelingene, men å lov- og forskriftsfeste oppgaver som allerede ligger til kommunene og fylkeskommunene. Innspill som knytter seg til forskriftsforslagene om mindre justeringer i oppgavetildelingene, kommenteres i tilknytning til omtalen av de aktuelle sektorlovene. Departementet vil understreke at det er et viktig prinsipp i den statlige styringen av kommunesektoren at kommunene kompenseres fullt ut for merutgifter som følge av endringer i oppgaver eller regelverk.