Neste kapittel

Forrige kapittel

2 Bakgrunnen for forslaget om endring i markaloven § 2

2.1 Bakgrunn

Markaloven ble vedtatt og trådte i kraft i 2009. Markas grenser er fastsatt i loven, og bevaring av grensene er et av formålene med loven, jf. markaloven § 1 første ledd annen setning. Ved å ta inn sikring av Markas grenser som lovformål, ønsket lovgiver å hindre at markagrensen ble utsatt for flere mindre grensejusteringer over tid som samlet sett kunne utgjøre betydelige inngrep i Marka. Loven inneholder en hjemmel for å justere markagrensen gjennom forskrift, jf. § 2 annet ledd. Bestemmelsen åpner for at grensen både kan innskrenkes og utvides gjennom forskrift. Det følger av forarbeidene til markaloven, Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) og Innst. O. nr. 58 (2008–2009) at det ved innskrenkninger av markagrensen bare kan gjennomføres «mindre justeringer av eksisterende grenser», og at grensejusteringer bare bør skje i særskilte tilfeller der den fastsatte grensen medfører store praktiske vanskeligheter som ikke kunne forutses ved grensefastsettelsen, eller der grensen medfører at særskilte verdier som loven tar sikte på å fremme blir skadelidende. Grensejustering vil altså særlig være aktuelt der det er snakk om justeringer av mer teknisk art, for eksempel der grensen går gjennom bygninger eller gårdstun.

Flere kommuner hadde fremmet forslag om justeringer av grensen for å få den til å følge eiendomsgrenser mv. samt gå utenom gårdstun og bebyggelse, blant annet begrunnet i at grensen ble satt unøyaktig eller tilfeldig.

I september 2015 ble markagrensen justert 47 steder i 11 kommuner. Endringene som regjeringen foretok, ble gjort på bakgrunn av innspill fra kommunene, og gjaldt hovedsakelig mindre områder som ikke var i konflikt med friluftsliv eller naturverdier. I forbindelse med vedtaket ble det varslet at regjeringen planla å fremme en egen sak til Stortinget hvor det blant annet skulle vurderes ytterligere grensejusteringer særlig av hensyn til klimavennlig boligbygging nær kollektivknutepunkter. I tillegg ble det varslet at det skulle iverksettes et arbeid med å klargjøre markaloven § 2, for å få en forutsigbar behandling av fremtidige justeringssaker. Dette forslaget legges nå frem. Markagrensen foreslås endret slik at ca. 225 dekar tas ut av Marka i Lunner kommune og ca. 524 dekar tas ut i Nittedal kommune, i henhold til kommunenes forslag om grenseendringer. I tillegg har Nittedal kommune foreslått å legge til tre områder i Marka på totalt 743 dekar. Områdene gjelder del av Berger skog nord for Tumyrhaugen (ca. 479 dekar), område ved Asveien nord (ca. 151 dekar) og Kirkebylia sør (ca. 113 dekar).

Forslagene til endring i markaloven § 2, bygger i all hovedsak på Klima- og miljødepartementets forslag til presisering av markaloven § 2 og endring av markagrensen i Lunner og Nittedal kommuner, som ble sendt på felles høring 6. april 2017.

Forslaget om endring av markalovens bestemmelse om el-sykler bygger på forslag om endring av regelverket for bruk av el-sykler som ble sendt på høring av Miljødirektoratet i desember 2015 med høringsfrist 16. mars 2016.

2.2 Gjeldende rett

Markaloven § 2 gir hjemmel for justering av markagrensen og lyder: «Kongen kan ved forskrift treffe vedtak om justering av grensen etter første ledd … ». Ordlyden i seg selv («justering») tilsier at bestemmelsen ikke er ment å åpne for større endringer. Ut over dette gir ikke loven nærmere føringer for hva som ligger i begrepet justering. I lovforarbeidene henvises det til uttalelser i høringsbrevet fra 26. juni 2007 og til brev 17. desember 2008 fra departementet til kommunene ((Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) s. 38, Innst. O. nr. 58 (2008–2009) s.9). I høringsbrevet 26. juni 2007 (side 15) var markaloven § 2 annet ledd foreslått utformet slik at grensen gjennom forskrift kunne være gjenstand for «(u)tvidelser og mindre justeringer». I høringsbrevet skriver departementet videre:

Annet ledd fastsetter at utvidelser, nærmere avgrensing av områder og mindre justeringer av eksisterende grenser, kan skje ved vedtak som treffes av Kongen. Det er lagt opp til at det skal skje en nærmere avgrensing av områdene. Dette betyr at det i de fleste tilfeller vil skje en nærmere angivelse av grensen innenfor det konkrete området som er angitt i § 2. Den nærmere avgrensingen av områdene skjer ved forskrift. Utvidelse med nye områder og justeringer av grenser skjer ved forskrift.

Det er gitt signaler om at det kan skje visse grensejusteringer i samband med vedtakelsen av loven. Dette skyldes i hovedsak at den konkrete grensen for noen kommuner kan være uhensiktsmessig i lys av deres behov for arealer til annen bruk enn friluftsliv. I hovedsak skal slike grensejusteringer være foretatt ved ikrafttredelse av loven slik at den grensen som blir vedtatt gjennom forskrift etter annet ledd, er endelig.

Grensejusteringer etter andre punktum etter lovens ikrafttreden bør derfor bare skje i særskilte tilfeller der den fastsatte grensen medfører store praktiske vanskeligheter som ikke kunne forutses ved grensefastsettelsen, eller der grensen medfører at særskilte verdier som loven tar sikte på å fremme blir skadelidende.

I komitéinnstillingen (Innst. O. nr. 58 (2008–2009 s. 9) er det uttalt følgende om adgangen til å foreta grensejusteringer etter § 2:

Flertallet viser til at bestemmelsen (§ 2) inneholder et fleksibelt virkemiddel for å kunne utvide lovens virkeområde ved at grensen utvides der dette anses hensiktsmessig eller ønskelig. Adgangen til å gjennomføre innskrenkende grensejusteringer i lovfestet markagrense vil være den samme som i forslaget som ble sendt på høring. Flertallet viser i den forbindelse til brev av 17. desember 2008 fra Miljøverndepartementet til kommunene.

Flertallet understreker at slike grensejusteringer bare kan skje dersom friluftsliv-, natur- eller kulturverdier ikke blir vesentlig skadelidende. Dette innebærer etter flertallets mening at også miljø og friluftsverdier av lokal betydning tas med i vurderingen. Av hensyn til helheten bør det foretas en vurdering av den samlede virkning av grensejusteringene, dersom det foretas flere slike justeringer samtidig eller over tid. Flertallet peker i denne sammenheng på at det også bør tas hensyn til eventuelt økt press på dyrket mark.

Klima- og miljødepartementet har på denne bakgrunn lagt til grunn at adgangen til å foreta innskrenkende grensejusteringer er begrenset til mindre justeringer. Videre at det er et kriterium at grensejusteringene ikke må medføre at friluftsliv, natur- eller kulturverdier blir vesentlig skadelidende, og at hensynet til miljø- og friluftsverdier av lokal betydning skal tas med i en slik vurdering. Departementet har videre lagt til grunn at det ved vurdering av de enkelte grensejusteringsforslag, må foretas en vurdering av de samlede virkningene grensejusteringene vil ha i den enkelte kommune, og i Marka som helhet.

2.3 Høringen

2.3.1 Høringsorganene og innkomne uttalelser

Forslag til endringer i markaloven ble sendt på høring 6. april 2017 med frist for uttalelse 1. august 2017 til følgende instanser og organisasjoner:

Departementene

Miljødirektoratet
Landbruksdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Fylkesmennene

Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Oppland fylkeskommune

Asker kommune
Bærum kommune
Enebakk kommune
Gjerdrum kommune
Hobøl kommune
Hole kommune
Jevnaker kommune
Lier kommune
Lunner kommune
Lørenskog kommune
Nannestad kommune
Nittedal kommune
Oppegård kommune
Oslo kommune
Ringerike kommune
Rælingen kommune
Røyken kommune
Skedsmo kommune
Ski kommune

Akershus Bondelag
Akershus idrettskrets
DNT Oslo og Omegn
Greenpeace
Kommunesektorens organisasjon
Kolsås klatreklubb
Landsorganisasjonen i Norge
Lillomarkas venner
Markarådet c/o Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Norsk allmenningsforbund
Naturvernforbundet
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus
Norsk Organisasjon for Terrengsykling (NOTS)
Norsk Friluftsliv
Norges Idrettsforbund
Norges Skiforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges klatreforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nydalens Skiklubb
Oslo idrettskrets
Oslo og omland Friluftsråd
Skiforeningen
Statskog SF
Sabima
Østmarkas venner

Høringsbrevet ble også lagt ut på departementets nettside.

Følgende instanser og organisasjoner har hatt realitetsmerknader til forslaget om endring i markaloven § 2:

Justis- og beredskapsdepartementet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Oppland

Buskerud fylkeskommune
Akershus fylkeskommune
Oppland fylkeskommune

Bærum kommune
Lunner kommune
Nittedal kommune
Oslo kommune, byrådsavdelingen

Naturvernforbundet, Nittedal lokallag
Oslo og Omland friluftsråd
Norges Bondelag
Akershus Bondelag
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus
Lillomarkas Venner
Østmarkas Venner
Skiforeningen
Markarådet
Norsk Friluftsliv

Fra følgende instanser er det mottatt svar om at de ikke har merknader til departementets forslag:

Arbeids- og sosialdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet

2.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at markaloven endres slik at det blir klarere hva bestemmelsen gir hjemmel for å justere ut av Marka gjennom forskrift. Det vil bli enklere å praktisere bestemmelsen og det gis større forutberegnelighet for brukerne av loven.

Departementet foreslo at bestemmelsen i markaloven § 2 endres slik at det fremgår av loven at adgangen til å foreta innskrenkende grensejusteringer er begrenset til enten mindre endringer der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig, eller til andre bagatellmessige endringer begrunnet i andre hensyn. Det var videre foreslått som kriterium at grensejusteringene ikke må medføre at friluftsliv, natur- eller kulturverdier blir vesentlig skadelidende, og at hensynet til miljø- og friluftsverdier skal tas med i en slik vurdering.

2.3.3 Høringsinstansenes syn

20 av 74 høringsinstanser har kommet med merknader til høringsforslaget. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Buskerud fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Lunner kommune, Nittedal kommune, Skiforeningen og Markarådet støtter forslaget om å endre § 2 slik Klima- og miljødepartementet har foreslått. Enkelte av disse har likevel ment at bestemmelsen bør endres på visse vilkår, eller utvist noe skepsis til selve ordbruken som departementet foreslår i bestemmelsen.

Fylkesmannen i Oppland mener at vilkåret «mindre områder» kan tas ut, og definerer dette som mindre områder på noen få hundre dekar. Forutsetningen bør her være at det vektlegges om den aktuelle samfunnsinteressen kan ivaretas på annen måte slik at Marka ikke berøres slik departementet legger opp til. I tillegg presiseres det at det bør stå at det skal vurderes om det finnes egnede erstatningsområder og at dette bør søkes i tilknytning til det tettstedet/byen hvor justeringen finner sted.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det er behov for klargjøring av § 2, men mener at det må være gjennomført en alternativvurdering før forskrift om grensejustering kan skje dersom det skal åpnes for noe mer omfattende grensejusteringer der «vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig». Dersom den aktuelle samfunnsinteressen kan ivaretas ved at lokaliseringen skjer utenfor Marka, bør dette vektlegges i stor grad.

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget til endringer i § 2, og anbefaler departementet at verktøyet Kartlegging og verdsetting av friluftsområder legges til grunn i vurderingen av hensyn til friluftslivet i fremtidige grensejusteringsprosesser.

Bærum kommune peker på at endringene som foreslått er mer innsnevringer enn presiseringer. Kommunen mener det er mer hensiktsmessig å endre § 2 annet ledd første punktum til Kongen kan ved forskrift treffe vedtak om å innskrenke det geografiske virkeområdet for loven dersom og mener dette vil være mer i samsvar med bestemmelsens tittel. Det foreslås videre at nytt tredje ledd deles opp i to setninger, og at bagatellmessig justeringer endres til mindre endringer, slik at bestemmelsen blir enklere å anvende. Kommunen viser til at deres forslag er en innarbeidet rettslig standard i f.eks. plan- og bygningsloven. Vilkåret om at justeringen ikke er til nevneverdig skade for osv., er etter kommunens syn overflødig ettersom disse hensynene inngår som et hovedformål med loven. Slik fjerde ledd er foreslått av departementet, mener kommunen dette innebærer et enkeltvedtak, mens bestemmelsen for øvrig gjelder forskriftsvedtak. Det foreslås derfor en ny ordlyd til fjerde ledd.

Oslo kommune, byrådsavdelingen, Oslo og Omland friluftsråd, Norges Bondelag, Akershus Bondelag, Østmarkas Venner, Norges Naturvernforbund Oslo Akershus (NOA), Lillomarkas Venner og Norsk Friluftsliv støtter ikke forslaget til endring av § 2.

Oslo kommune, byrådsavdelingen og Lillomarkas Venner mener en endring av § 2 er unødvendig ettersom dagens lovtekst allerede inneholder et fleksibelt virkemiddel som hindrer at kommunene spiser av Marka bit-for-bit. Uavhengig av den endringen som foreslås mener Oslo kommune at det må legges til grunn at adgangen til å foreta innskrenkende grensejusteringer må være begrenset til mindre justeringer. Det påpekes at det kun er gjennom en streng håndheving av markaloven at fremtidige generasjoner kan ha nytte av og glede seg over Marka.

Norges Bondelag mener prinsipalt at endringene som foreslås i § 2 er unødvendige og vil medføre at det gis en videre adgang til å utvide markagrensen enn tidligere, samtidig som adgangen til å foreta mindre innskrenkinger av Marka innsnevres. Det vises også til at det blir en tilfeldig saksbehandling ved at områder som tas ut av markaloven skal kompenseres med nye områder uten at det skjer en interesseavveining mellom hensyn og formål. Subsidiært mener Norges Bondelag at når det gjelder utvidelser av Marka, må dette fortsatt bare begrenses til justeringer, øvrige utvidelser må skje gjennom lovendring foretatt av Stortinget. Det må derfor tydelig fremgå av § 2 annet ledd at det for innsnevring av markagrensen bare gjelder en justering av grensen. Videre må det fremgå av tredje ledd at mindre innsnevring av grensen kan skje dersom dette ikke er til skade for landbruksinteresser og at det er gjennomført en forsvarlig interesseavveining. Det foreslås en alternativ ordlyd for § 2 tredje ledd der landbruksinteresser tas med som en del av vurderingsgrunnlaget ved siden av friluftsliv, idrett og naturopplevelse.

Akershus Bondelag støtter ikke forslaget til endringer av § 2 og mener forslaget vil gi en videre adgang til å utvide Markas grenser enn tidligere ved at bruken av «justering[er]» foreslås tas ut når det gjelder å legge områder til Marka, samtidig som adgangen til å foreta mindre innskrenkinger av Marka blir redusert.

Skiforeningen støtter forslaget til § 2, men presiserer at det er viktig at det sjekkes om områdene som grensejusteres eller inngår i en byttehandel som nevnt i fjerde ledd, omfatter ferdsels- eller friluftskorridorer slik at det vil få betydning for løypenettet. Hvis så er tilfelle, må justeringene ikke skje før løypa eller stien er lagt om eller sikret sammenhengende. Det bes derfor om en annen formulering som sikrer dette på en god måte.

Østmarkas Venner og Oslo og Omland friluftsråd, med støtte fra DNT Oslo og Omegn går imot de foreslåtte endringene av markaloven § 2, og endringene knyttet til at det åpnes for noe mer omfattende grensejusteringer i saker som gjelder «vesentlige samfunnsinteresser». Det vises til at det er uheldig at en endring med formål om å skape klarhet i rettstilstanden skaper nye uklarheter som innebærer nye tolkingsspørsmål. Hensynene som søkes ivaretatt gjennom endringen blir etter deres syn dekket av § 7. Første del av departementets forslag til nytt tredje ledd foreslås derfor fjernet.

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus (NOA) motsetter seg forslaget om å endre markaloven slik at det åpnes for grensejusteringer der «vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig». Dette begrunnes med at ettersom slike interesser skal være av nasjonal karakter, er dette noe Stortinget uansett bør behandle. Det vil derfor være naturlig at også Stortinget behandler slike grenseendringssaker. Marka er landets viktigste friluftsområde og regionale hensyn som begrunnelse for grenseendringer bør derfor ikke forekomme. Terskelen for grenseendringer må være svært høy og departementets forslag om å fjerne terskelen for mindre endringer som ikke fører til vesentlig skade for friluftsliv-, natur- eller kulturverdier i dette grensejusteringsalternativet støttes derfor ikke. Dersom forslaget fremmes, må det settes krav om at enhver innskrenking skal erstattes av en utvidelse som er minst av samme størrelse.

Norsk Friluftsliv viser til at det var et selvstendig poeng ved vedtagelse av loven at grenseendringer som gikk ut over det dagens § 2 åpner opp for, må foretas av Stortinget som lovgiver. Det er forståelse for at det i enkelte tilfeller kan være formålstjenlig med en grenseendring på grunn av vesentlige samfunnsinteresser, men dette må skje etter grundig behandling og nøye avveiinger, ikke gjennom en enklere prosess i departementet ved bruk av forskrift.

2.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslagene som ble fremmet i høringen om endringer i markaloven § 2, med noen mindre språklige endringer.

Vilkårene for utvidelse av Marka til andre områder foreslås ikke endret i denne lovproposisjonen, ordlyden i § 2 annet ledd om slike utvidelser foreslås imidlertid noe endret som følge av at bestemmelsene om innskrenkende grensejusteringer er foreslått skilt ut i nytt tredje og fjerde ledd. Lovendringen vil ikke endre på de føringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) s. 39 om utvidelser av Marka.

Lovforslaget innebærer endringer vedrørende adgang til innskrenkende justeringer av markagrensen gjennom forskrift. Departementets forslag innebærer at det i bestemmelsen presiseres nærmere hvilken adgang Kongen i statsråd har til å foreta innskrenkende grensejusteringer. Departementet mener at loven bør suppleres med kriterier i samsvar med det som i dag fremgår av forarbeidene, og foreslår at det åpnes for innskrenkende grenseendringer etter to alternativer.

Det foreslås for det første at grensen kan justeres der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. For det andre foreslås det en åpning for tekniske justeringer der dagens grense skaper praktiske problemer for forvaltning av eiendom i markagrensen. I lys av høringen og innkomne forslag til presisering av bestemmelsen, legger departementet nå frem et forslag med en noe endret ordlyd enn hva som ble sendt på høring. Dette er for å skape enda bedre forståelse for hva som er kriteriene for å kunne foreta innskrenkende justeringer.

Endringen innebærer at det foreslås å dele opp innholdet i høringsforslagets nytt annet ledd i to ledd, og endre ordbruken slik at bagatellmessige erstattes med mindre endringer. Innholdet i bestemmelsen er derimot ikke ment endret. En annen endring i forhold til høringsforslaget er at det i lovforslaget er tatt inn en presisering av at arealmangel i regionen ikke utgjør en vesentlig samfunnsinteresse som kan begrunne grensejustering.

Bestemmelsen i høringsforslagets tredje ledd om mulighet til å vektlegge innlemmelse av områder i Marka ved vurderinger av innskrenkinger av grensen, er som følge av endringsforslagene over flyttet til nytt femte ledd. Departementet mener det kan være positivt at flere områder innlemmes i Marka, både naturfaglig og av hensyn til friluftslivet, men at slike innlemmelser må forankres i de berørte kommunene slik at det skapes legitimitet rundt markagrensen.

2.4.1 Grensejusteringer av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser

I høringsforslaget ble det foreslått at ett av kriteriene som kan begrunne justeringer er at det foreligger vesentlige samfunnsinteresser. Slike interesser kan knytte seg til behov samfunnet har som vil være viktigere enn å bevare områder innenfor Marka. Vesentlighetskravet innebærer at det kun er kvalifiserte behov som vil kunne begrunne en endring av markagrensen. Ettersom markagrensen er fastsatt i lov, mener departementet dette må innebære at kun tungtveiende hensyn av nasjonal betydning kan begrunne endring av den lovfastsatte markagrensen.

Forhold som kun har lokal betydning vil vanskelig kunne oppnå et slikt vesentlighetskriterium, men hensynet kan unntaksvis tenkes brukt på forhold av regional betydning. Omdisponering av markaarealer begrunnet i arealpress og en generell tomtemangel i regionen vil ikke være et tilstrekkelig tungtveiende hensyn til at markagrensen kan endres, selv for små arealer. Dette innebærer at der det er vanskelig, eller kostbart å finne tomter f.eks til nye sykehus, barnehager eller skoler i byggesonen, vil dette ikke kunne hjemles i denne bestemmelsen.

Departementet viser til at det kan åpnes for justeringer der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig å grensejustere. Dette innebærer at det må foretas en helhetlig vurdering, der de samfunnsmessige interessene tiltaket skal ivareta veies mot de konkrete ulempene en grensejustering vil ha for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse i det aktuelle området. I denne vurderingen må det også vektlegges om den aktuelle samfunnsinteressen kan ivaretas på annen måte slik at Marka ikke berøres, uten større praktiske eller økonomiske ulemper. Eksempelvis gjennom alternativ lokalisering utenfor Marka.

Departementet har vurdert om det også bør være et tilleggskriterium for denne typen grensejusteringer, når det gjelder hvilke konsekvenser for friluftsliv mv. som kan aksepteres. I energi- og miljøkomiteens merknader til dagens justeringsbestemmelse, er det fastsatt at grensejusteringer bare kan skje dersom friluftsliv-, natur- eller kulturverdier ikke blir vesentlig skadelidende (jf. Innst. O. nr. 58 (2008–2009)). Departementet foreslår at det ikke tas inn en slik terskel for grensejusteringer av hensyn til vesentlig samfunnsinteresser. Terskelen for slik grensejustering vil uansett være svært høy gjennom de ovenfor nevnte kriteriene om at det må foreligge en vesentlig samfunnsinteresse som gjør at en grensejustering er nødvendig.

Markaloven åpner i dag også for at visse tungtveiende samfunnshensyn kan gis forrang på bekostning av markahensynene friluftsliv, idrett og naturopplevelse. Markaloven § 7 sier at det gjennom kommunale eller statlige planer kan åpnes for visse tiltak i Marka, f.eks. offentlige infrastrukturanlegg som veier, jernbane, kraftledninger, dammer og vannforsyningssystemer. Dette er tiltak som det ofte ikke vil finnes noen alternativ lokalisering for utenfor Marka, eller hvor det av andre tungtveiende grunner er nødvendig å plassere tiltaket innenfor markagrensen.

Den foreslåtte bestemmelsen om grensejustering av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser vil typisk kunne omfatte denne type tiltak, men vil dekke noe bredere ved at den ikke er avgrenset til de tiltakene som er listet opp i § 7. Bestemmelsen vil også kunne brukes der det åpnes for tiltak knyttet til f.eks. offentlige infrastrukturtiltak gjennom § 7, og hvor det av ulike grunner er behov for å ta det berørte arealet ut av Marka på et senere tidspunkt.

I de tilfellene man kommer frem til at det kan grensejusteres for større infrastrukturtiltak som anses å være av vesentlig samfunnsinteresse, vil dette i enkelte tilfeller kunne avhjelpe presset på dyrket mark. Slike tiltak kan legges til områder som tidligere har vært innenfor Marka istedenfor på landbruksområder, dersom en plassering i Marka ellers anses nødvendig. Et slikt hensyn la også energi- og miljøkomiteen vekt på i sine merknader til dagens justeringsbestemmelse. Av hensyn til helheten bør det foretas en vurdering av den samlede virkning av grensejusteringene, dersom det foretas flere slike justeringer samtidig eller over tid. Flertallet peker i denne sammenheng på at det også bør tas hensyn til eventuelt økt press på dyrket mark (jf. Innst. O. nr. 58 (2008–2009)).

2.4.2 Mindre tekniske justeringer

Det vil kunne oppstå behov for små justeringer av markagrensen der denne for eksempel går gjennom bygninger eller midt over tunet på en eiendom, eller at grensen av andre grunner er uhensiktsmessig trukket slik at den skaper større praktiske problemer for forvaltningen av en eiendom. De fleste av disse typer justeringer ble det ryddet opp i ved grensejusteringsforskriften 4. september 2015, og gjaldt områder på i størrelsesorden fra et par til opp mot 20 dekar. Bestemmelsen er ment å dekke ytterligere behov for denne typen justeringer, som ikke ble vurdert i forbindelse med grensejusteringssaken i 2015. Forslaget ble i høringen betegnet som bagatellmessige justeringer, og er nå foreslått som mindre innskrenkende justering.

Departementet mener det bør være en åpning i loven for justeringer av mer teknisk karakter, så lenge justeringen ikke er til nevneverdig skade for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Denne justeringshjemmelen åpner ikke for å ta ut arealer til oppføring av nye boliger. Den er heller ikke ment å omfatte forhold der grunneiere har eiendom som både ligger innenfor og utenfor Marka og hvor man ønsker å samle hele eiendommen utenfor Marka slik at det for eksempel blir enklere å oppføre bygninger.

En av høringsinstansene ønsker at landbruksinteresser skal tas med i vurderingen av om justeringen bør finne sted, i tillegg til å vurdere om justeringen er til nevneverdig skade for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Departementet viser her at lovens formål er å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse i Marka. Ivaretagelse av landbruksinteresser er ikke en del av lovens formål, og departementet ser det derfor ikke som riktig å legge dette til i vurderingen av om en justering skal finne sted eller ikke. Landbruksinteressene i Marka er blant annet ivaretatt gjennom markaloven § 7 som sier at kommunale eller statlige planer kan åpne for tiltak i landbruket uavhengig av det generelle byggeforbudet. I tillegg åpner § 1 siste setning for at det skal tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål. Med dette siktes det til skogbruk og landbruk. I Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) sies det på side 15:

Departementet deler ikke enkelte høringsinstansers synspunkter om at hensynet til bærekraftig bruk til andre formål, herunder landbruk og skogbruk, må sidestilles med lovens øvrige formål. Dette vil etter departementets vurdering ikke være forenlig med lovens hovedhensyn som er å beskytte Marka som et område for friluftsliv og naturopplevelse. Selv om landbruk og annen næringsvirksomhet har vært med på å forme Markas rike kulturlandskap, er det grunn til å minne om at næringsvirksomhet, og da spesielt skogbruk, er den faktor som vil kunne ha størst negativ påvirkning på de naturverdier og naturopplevelsesverdier som finnes i Marka. Det er derfor en grunnleggende forutsetning for bevaring av Markas unike natur og kulturmiljø at skogsdriften foregår på en bærekraftig og miljøvennlig måte. Det er etter departementets syn viktig å tydeliggjøre at lovens hovedformål er å fremme friluftsliv og å styrke mulighetene for naturopplevelse i Marka ved å sikre Markas grenser og å verne Markas natur- og kulturmiljø, selv om det samtidig skal tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål.

Stortinget endret ikke på dette i sin behandling av loven.

Enkelte innspill fra høringen kan tyde på at det er usikkert hvor listen ligger for aktuelle justeringssaker etter dette alternativet, og at det vil være mer hensiktsmessig å bruke en mere kjent rettslig standard for å beskrive størrelsen på slike områder enn den foreslåtte terskelen bagatellmessige justeringer. Departementet har hatt en ny vurdering av dette, og foreslår nå at disse små sakene omtales som mindre, slik at det her kun vil være snakk om små tekniske endringer. Departementet legger til grunn at adgangen til justeringer etter dette alternativet omfatter enkeltområder på opp til noen få dekar.

2.4.3 Øvre arealgrenser for grensejustering etter § 2 tredje og fjerde ledd

Det kan stilles spørsmål ved om det bør lovfestes en bestemt øvre grense for hvor store områder som kan justeres ut av Marka i medhold av § 2 tredje og fjerde ledd. I grenseendringene som ble foretatt gjennom forskrift i 2015, var ingen områder større enn ca. 70 dekar. Det var spesielle hensyn knyttet til de største arealene som ble tatt ut, og de fleste områdene var langt mindre. En konkret tallfesting av hvor store områder som kan justeres i lovteksten, vil etter departementets mening gi lite fleksibilitet og kan antyde at områder mindre enn en slik grense vil være kurant å ta ut av Marka uten nærmere vurdering av konsekvenser. Det er viktig at det i enhver grensejustering foretas en konkret vurdering av hvilken betydning grensejusteringen får for friluftsliv, naturopplevelse eller idrett. Arealstørrelsen vil være en relevant faktor i denne sammenheng, og størrelsene som ble akseptert ved grensejusteringene i 2015 vil kunne være en indikator på hvilket størrelsesrom det kan være snakk om når det i lovteksten åpnes for justeringer av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser. Det må i vurderingen legges vekt på det samfunnsmessige behovet for grensejusteringen.

Små områder kan også være viktige for friluftsliv, natur- eller kulturverdier. Miljø- og friluftslivsverdier av lokal betydning kan også være utslagsgivende. Departementet viser til at muligheten til å utøve friluftsliv i nærmiljøet har vært en viktig begrunnelse for vedtakelsen av markaloven. Betydningen av å sikre områder for nærfriluftsliv i tilknytning til boligområder er også understreket i Stortingsmeldingen om friluftsliv som regjeringen la frem i 2016, og som Stortinget har gitt sin tilslutning til. Hovedmålsatsningen i friluftslivspolitikken er at en stor del av befolkningen jevnlig driver med friluftsliv, og regjeringen vil derfor at friluftsliv i nærmiljøet skal prioriteres. Marka er nærfriluftslivsområdet for Norges tettest befolkede områder og disse arealenes betydning for friluftsliv må derfor tillegges stor vekt i den enkelte grensejusteringssak. Selve grunnmuren i markaloven er at den beskytter mot annen omdisponering, som f.eks. til bolig- eller industriformål. Fastsetting og sikring av Markas grenser i et langsiktig perspektiv er hovedbegrunnelsen for loven. Det er på denne bakgrunn markagrensen er fastsatt direkte i loven, noe som også uttrykkelig er fremhevet i formålsbestemmelsen om at «loven skal sikre Markas grenser». En bestemmelse som åpner for større endringer av grensen i strid med disse hensynene vil, etter departementets syn, undergrave markalovens formål.

2.4.4 Øvrige momenter ved grensejusteringer

Grensejusteringer som innebærer at det dannes øyer eller dype kiler i Marka, er ikke ønskelig. Departementet mener at en slik grensedragning forringer kvalitetene for de tilgrensende resterende arealer for friluftsliv og naturopplevelse, og skaper liten forståelse for hvordan grensene er trukket. For det andre vil en slik utvikling over tid kunne medføre ytterligere grensejusteringer i samme område. Hensyn til arrondering bør derfor tillegges vekt i disse vurderingene.

Departementet legger videre til grunn at det ved vurdering av grensejusteringsforslag må foretas en vurdering av de samlede virkningene de foreslåtte grensejusteringene (herunder tidligere grensejusteringer) vil ha i den enkelte kommune og i Marka som helhet.

Der hvor kommunen tilbyr å legge områder til Marka som erstatning for arealer som tas ut, bør disse kunne telle med i vurderingen av om arealer skal tas ut, men bare etter en konkret vurdering av erstatningsområdets verdi for idrett, naturopplevelse og friluftsliv sammenlignet med området som tas ut. Dette er foreslått i fastsatt i nytt femte ledd i § 2. Også tilgjengelighet og beliggenhet vil være vesentlig for denne vurderingen. Et rent bytte av arealer kun ut fra en tallfestet beregning, vil være i strid med lovens formål som er å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse i Marka. Departementet mener det ikke skal innfortolkes et krav om at det skal vurderes om det finnes egnede erstatningsområder, men at det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere.

Det vil som tidligere være krav om at områder som skal legges til Marka, må vurderes om de har eller gjennomtilrettelegging eller skjøtsel kan få, tilsvarende verdi for friluftslivet. Slik sett er det ikke departementets mening at dette i praksis skal føre til at det nå åpnes opp for en videre adgang enn tidligere til å innlemme arealer i Marka. Det avgjørende er om arealene oppfyller kravene som loven stiller til kvalitet for friluftslivet.

2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ikke større endringer i eksisterende lov, og forslaget antas derfor ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser. En nærmere beskrivelse av hvilke konsekvenser som følger av markaloven, ble vurdert i forarbeidene til lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) s. 51 flg.