5 Oppgåvefordeling mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

5.1 Forslaga i høyringsnotatet

5.1.1 Forslag til endringar i folkehelseloven

Helsedirektoratet skal vidareførast som ein heilskapleg myndeetat for helse- og omsorgssektoren, medan Folkehelseinstituttet skal vidareutviklast til ein spissa kunnskapsetat med ansvar for kunnskapsoppsummeringar og forsking.

Myndefunksjonar, gjennomføringsfunksjonar og registeranalysar og statistikk innan helse- og omsorgstenestene og på folkehelseområdet skal samlast i Helsedirektoratet. I høyringsnotatet foreslo departementet derfor endringar i folkehelseloven §§ 24 og 25 som regulerer oppgåvene til høvesvis Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på folkehelseområdet. Departementet foreslo følgjande formulering i § 24 om Helsedirektoratet sitt ansvar:

«Helsedirektoratet skal følge med på forhold som påvirker folkehelsen og bidra til å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid, blant annet gjennom utvikling av nasjonale normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Helsedirektoratet skal overvåke utviklingen av folkehelsen, utarbeide oversikt over befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker denne, samt utføre 12 helseanalyser. Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om opplysninger som skal gjøres tilgjengelig for kommunen og fylkeskommunen.

Helsedirektoratet skal gi kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen informasjon, råd og veiledning om strategier og tiltak i folkehelsearbeidet. Direktoratet skal videre gjøre tilgjengelig opplysninger som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter etter §§ 5 og 21. Opplysningene skal være basert på statistikk Folkehelseinstituttet har utarbeidet på grunnlag av de sentrale helseregistrene etter helseregisterloven §§ 19 flg., samt annen relevant statistikk. Direktoratet skal gi bistand, råd, veiledning og informasjon i den forbindelse.»

Folkehelseinstituttet sitt ansvar foreslo departementet å omtale slik i § 25:

«Folkehelseinstituttet skal drive forskning på folkehelseområdet.

Folkehelseinstituttet skal i forbindelse med eksponering for helseskadelige miljøfaktorer bistå kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen for å sikre beskyttelse av befolkningens helse.»

5.1.2 Forslag til endringar i smittevernloven m.m.

Innan fagområda smittevern og miljømedisin skal Folkehelseinstituttet framleis ha gjennomførings- og overvakingsfunksjonar, inkludert registeranalysar og statistikk. Folkehelseinstituttet skal innan disse områda ha meir operative funksjonar, inklusive rådgivingstenester. Regelverkstolking og formelle myndefunksjonar skal ligge til Helsedirektoratet. For å gjennomføre desse endringane i oppgåvefordeling mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet innan smittevern og miljømedisin foreslo departementet i høyringsnotatet endringar i smittevernloven §§ 7-9 og 7-10 om høvesvis Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet sine oppgåver.

Departementet foreslo mellom anna å ta ut av begge paragrafane det meste av omtalen av høvesvis Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet sine rådgivande oppgåver. Departementet peikte på at dei nærare rollene til etatane når det gjeld å gi faglege råd og rettleiing kan omtalast nærare og klargjerast i instruksane til etatane og i departementet si etatstyring. Det er ikkje nødvendig å regulere desse oppgåvene i lov. Departementet viste også til at departementet i instruks eller gjennom etatsstyringa kan gi utdjupande omtalar og klargjering av det nærare innhaldet i Folkehelseinstituttet si operative rolle i samband med utbrot av smittsame sjukdommar.

Departementet foreslo at formuleringa «Folkehelseinstituttet er statens smitteverninstitutt» i § 7-9 skulle bli ståande. Ettersom formuleringa kan gi inntrykk av at Folkehelseinstituttet har eit samla ansvar innan smittevernfeltet, foreslo departementet også ei klargjering av Helsedirektoratet si oppgåve som staten sitt myndeorgan på smittevernfeltet i § 7-10.

I høyringsnotatet foreslo departementet vidare å ta ut følgjande formulering i § 7-10 første ledd: «Helsedirektoratet skal innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderinger.» Departementet grunngav forslaget med at denne formuleringa er overflødig og kan bidra til at ansvarsdelinga mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet blir uklar.

Departementet foreslo også å oppheve reglane i spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 om Helsedirektoratet si oppgåve med å utvikle nasjonale faglege retningsliner, rettleiarar og kvalitetsindikatorar. Departementet viste til at det ikkje er nødvendig å regulere i lov at Helsedirektoratet skal ha desse oppgåvene.

5.2 Høyringsinstansane sitt syn

5.2.1 Forslaga til endringar i folkehelseloven

Nokre høyringsinstansar er bekymra for kva for konsekvensar forslaga til endringar i folkehelseloven kan få for folkehelsearbeidet. Fleire av desse peikar på at førebyggjande arbeid og folkehelsearbeid ikkje må svekkast med den nye organiseringa, mellom anna Kreftforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten og Kreftregisteret.

Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo, Oslo universitetssykehus HF og Innlandet fylkeskommune tar opp behovet for faglege råd frå fagmiljø som er uavhengige av politisk styring.

Folkehelseinstituttet støttar det overordna målet om tydelegare grensegang mellom utøving av mynde og kunnskapsproduksjon i den sentrale helseforvaltninga. Folkehelseinstituttet er einige i at folkehelseloven §§ 24 og 25 med fordel kan reviderast for å tydeleggjere kva som ligg i Helsedirektoratet sitt «følge med»-ansvar, men meiner rolledelinga må operasjonaliserast på ein annan måte i lovtekstane enn det som er foreslått.

Med utgangspunkt i ei prinsipiell fortolking av oppgåvene til ein kunnskapsetat på folkehelsefeltet, meiner Folkehelseinstituttet det er naturleg at oppgåveskildringa i § 25 omfattar overvaking, analyse (inkludert helseanalyse), utarbeiding og utvikling av statistikk, forsking, og oppsummering av kunnskap.

I tillegg foreslår Folkehelseinstituttet eit nytt ledd som lovfestar deira faglege sjølvstende i oppgåver som blir omtalte i folkehelseloven.

Folkehelseinstituttet meiner ein bør unngå omgrepet «overvåkning» i beskrivinga av myndeetaten sine oppgåver. Overvaking må ikkje blandast med følge-med-oppgåver. Det bør gå fram av § 24 at myndeetaten skal «ha oversikt» over folkehelsa, og ikkje «utarbeide oversikt». Å utarbeide oversikt, er nær knytt til statistikkproduksjon. Utarbeiding av slik oversikt på folkehelsefeltet vil ofte innebere forskingsaktivitet i form av deskriptiv epidemiologi. Det bør følge av oppgåvene til myndeetaten at denne skal ha oversikt, og at den skaffar denne oversikta i samarbeid med kunnskapsetaten og eventuelle andre miljø.

Folkehelseinstituttet foreslår også å erstatte omgrepet «helseanalyse» med «analyse», fordi førstnemnde er sterkt forbunde med kvantitative registeranalysar.

Helsedirektoratet meiner endringsforslaga i stor grad tydeleggjer den foreslegne reindyrkinga av direktoratet som ein utvida og meir heilskapleg myndesetat med følgje-med funksjonar og rådgjevingsfunksjonar på folkehelseområdet der myndefunksjonar og ansvar for registeranalysar og statistikk blir samla. Direktoratet må tilførast ressursar for å kunne fylle dei nye oppgåvene.

Dersom kunnskapsoppsummeringar skal inngå som del av oppgåva med forsking i forslag til ny § 25 ønsker Helsedirektoratet at det blir tydeleggjort.

Etter forslag til ny § 24 skal opplysningane Helsedirektoratet skal gjere tilgjengeleg for kommunar og fylkeskommunar baserast på statistikk Folkehelseinstituttet har utarbeidd. Dersom Folkehelseinstituttet skal utarbeide statistikk, meiner Helsedirektoratet det bør vurderast å gjenspegle dette i § 25.

Direktoratet merkar seg at det i høyringsnotatet er uklare grensesnitt/avhengigheiter for statistikk. Etter teksten i revidert nasjonalbudsjett skal Helsedirektoratet ha ansvar for registeranalysar og statistikk innan helse- og omsorgstenestefeltet og det breie folkehelsefeltet, medan det i forslag til endringar i lovgivinga kjem fram at Folkehelseinstituttet skal utarbeide statistikk på grunnlag av dei sentrale helseregistra og annan statistikk, jf. forslag til ny § 24 i folkehelseloven.

Mellom anna Legeforeningen, Trondheim kommune og Norsk samfunnsmedisinsk forening peikar på at det kan oppstå eit utfordrande skilje mellom Helsedirektoratet sitt ansvar for overvaking, registeranalysar og statistikk og forskinga som Folkehelseinstituttet har ansvaret for.

Kreftregisteret, Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo og Oslo universitetssykehus HF meiner helseregisteranalysar og statistikk ikkje bør utførast av myndeetaten, men av kunnskapsetaten og registerforvaltaren Folkehelseinstituttet. Vidare bør det gjerast klart at Helsedirektoratet si overvaking skal basere seg på statistikk frå lovbestemte helseregister som blir forvalta av Folkehelseinstituttet. For å tydeleggjere kva som ligg i ansvaret, foreslår dei at omgrepet «kvalitative analyser» blir tatt inn i setninga om analysar som Helsedirektoratet skal utføre. Desse meiner vidare at Folkehelseinstituttet sitt ansvar er for snevert beskrive i forslag til § 25. Føresegna bør utvidast til også å omfatte ansvar for å utføre registeranalysar ved bruk av samanstilte lovbestemte helseregister.

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten kommenterer forslaget om at Helsedirektoratet skal ha oppgåver innan registeranalysar og statistikk og uttalar:

«Vi stiller spørsmål ved hvordan denne jobben skal kunne utføres effektivt og grundig uten nærhet til kildene. Vi ser også at dette vil kunne utfordre helsestatistikkens faglige uavhengighet. Offisiell statistikk skal utvikles, utarbeides og formidles på en faglig uavhengig, upartisk, objektiv, pålitelig og kostnadseffektiv måte. Helsedirektoratet er et myndighetsorgan tett knyttet til politikkutforming, dette til forskjell fra FHI som ellers vil ha rollen som en uavhengig kunnskapsutvikler.»

Legemiddelindustrien understrekar at helseanalysearbeidet må leggast til Folkehelseinstituttet. Helsedirektoratet si overvaking av utviklinga av folkehelsa, bør skje på grunnlag av kunnskapsbaserte analysar utarbeida av Folkehelseinstituttet.

Helsedirektoratet meiner at det bør tydeleggjerast at Folkehelseinstituttet sitt ansvar innan miljøretta helsevern i forslag til ny § 25 andre ledd er avgrensa til eit operativt ansvar ved konkrete og akutte hendingar.

Legeforeningen, Trondheim kommune, Molde kommune og Norsk samfunnsmedisinsk forening er bekymra for om det kan oppstå uklare ansvarsforhold mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet om oppgåver knytt til miljøretta helsevern og meiner det er avgjerande at det operative ansvaret blir tydeleggjort.

5.2.2 Forslaga til endringar i smittevernloven

Fleire av høyringsinstansane meiner det er behov for betre klargjering av oppgåvefordelinga mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på smittevernområdet, mellom anna Regionalt kompetansesenter i smittevern – Helse Nord, Molde kommune, Helse Bergen HF – Haukeland universitetssjukehus, Norsk Sykepleierforbund, Norsk samfunnsmedisinsk forening, Oslo universitetssykehus HF, Legeforeningen, Trondheim kommune, Akershus universitetssykehus HF, Norsk samfunnsmedisinsk forening, Oslo universitetssykehus HF, Unio, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, Kreftregisteret, Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo og Oslo universitetssykehus HF.

Norsk Forum for Bedre Innemiljø for barn meiner det er behov for eit nasjonalt tverrfagleg kompetansesenter for inneklimafeltet og uttalar at det må klargjerast kva for ein etat som skal ha dette ansvaret.

Ein del instansar er kritiske til forslaget om å ta oppgåver og mynde ut av lov- og forskrifter og vise til regulering i etatane sine instruksar og gjennom departementet si etatsstyring. Dette gjeld mellom anna Regional kompetansesenter i smittevern – Helse Nord, Forskerforbundet, Molde kommune, Helse Bergen HF – Haukeland universitetssjukehus, Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, 48 kommuneoverleger, HelseOmsorg21-rådet, Legeforeningen, Trondheim kommune, Drammen kommune, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Unio, LHLs internasjonale tuberkulosestiftelse, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, Norsk samfunnsmedisinsk foreining og Medisinsk Arbeidsgruppe for Smittevern i Spesialisthelsetjenesten.

Statsforvalteren i Oslo og Viken støttar ei tydelegare ansvars- og oppgåvefordeling mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, men meiner dette i all hovudsak bør forankrast i lovreglar, og ikkje i instruks eller etatsstyring. Statsforvalteren uttalar:

«Vi har forståelse for at departementet ønsker en samordnet etatsstyring, men mener at dette også kan ivaretas innenfor rammene av en lovbestemmelse. Vi kan ikke se at fordelene ved en lovbestemmelse, herunder kontinuitet og forutsigbarhet, i tilsvarende grad kan ivaretas gjennom instruks/etatsstyring. Tydelig og forutsigbar avklaring av ansvar, roller og oppgaver er av avgjørende betydning for vår nasjonale helseberedskap. Det er også vesentlig for å sikre faglig sterke og stabile arbeidsmiljø som etatene som er berørt av høringen er helt avhengig av.»

Legeforeningen uttalar:

«Når ansvarsfordelingen i den sentrale helseforvaltningen i mindre grad presiseres i lov og forskrift, og i større grad gjennom departementets instrukser og etatsstyring, øker risikoen for uklarheter og manglende forutsigbarhet rundt hvilket ansvar og hvilke roller de ulike instansene skal ivareta. Slike forhold kan svekke viktige fagmiljøer og dermed også helseberedskapen. Til dette kommer at endringer kan besluttes uten behov for forutgående høringsprosess, noe som øker risikoen for at beslutningene fattes uten tilstrekkelig bred involvering. Legeforeningen er derfor kritisk til disse forslagene.»

Norsk Sykepleierforbund er bekymra for at overføring av oppgåver på smittevernområdet frå Folkehelseinstituttet til Helsedirektoratet vil svekke rådgivingsfunksjonen til førstelinja i kommunane og på sjukehusa. Forbundet uttalar:

«Denne rådgivningen må være praksisnær og et lavterskeltilbud, da den er en viktig støtte for kommuneleger, sykehjem, helsestasjoner og sykehus i deres daglige arbeid. Én av målsettingene med forslaget, er styrking av støtten til kommunal sektor. Vi mener at dette best kan skje gjennom en styrking av dagens rådgivningsfunksjon ved FHI framfor å flytte oppgaver og ansvar til Helsedirektoratet.»

48 kommunelegar uttalar at dei fryktar det påverkar smittevernet negativt at Folkehelseinstituttet etter forslaget til endringar i smittevernloven § 7-9 mistar mange sentrale oppgåver. Kommunelegane uttalar:

«Innen smittevernet har ad hoc rådgivning utført av smittevernvakta, bistand i kompliserte eller alvorlige smitteutbrudd samt den omfattende smittevernveilederen til Folkehelseinstituttet, hatt avgjørende betydning for kommuneoverlegene og smittevernet i kommunene. Råd og bistand fra Folkehelseinstituttet i ulike smittespørsmål og -situasjoner er viktig for faglig funderte tiltak. Det bidrar til å unngå uønsket variasjon mellom kommuner, og reduserer risiko for unødige og inngripende smitteverntiltak. Folkehelseinstituttets oppgave med å samordne innsatsen i nasjonale og regionale utbrudd sikrer en helhetlig håndtering.

Folkehelseinstituttet og kommunenes samlede ansvar for å gi råd til befolkningen har vært uvurderlig både gjennom en pandemi og i det daglige smittevernet i årtier.

Alt dette styrker befolkningens tillit til smittevernet. Dette er gullet i det nasjonale smittevernet.

Forslaget slik det foreligger flytter oppgaver fra lov til statlig styring av underliggende etater. Dette rokker ved forutsigbarheten for alle som er involvert i smittevernet og da særlig kommunene. Makt vil overføres fra lovgiver til departementet. Oppgaver kan tildeles og trekkes tilbake basert på annet enn faglige hensyn. Vi mener faglige hensyn bør være avgjørende.

Folkehelseinstituttet har i dag mange sentrale oppgaver i ulike smittesituasjoner, og ikke bare i utbruddsituasjoner. Departementets nye forslag til §7-9 begrenser Folkehelseinstituttets oppgaver til å gi råd og bistand ved oppklaring av utbrudd.

Sentrale oppgaver i smittevernet fjernes fra loven uten å gi ansvaret i lovs form videre. Dette kan etter vår vurdering komme i konflikt med smittevernlovens formålsparagraf. Evalueringen etter koronapandemien var at statlig og kommunal informasjon og kommunikasjon i smittevernarbeidet burde utvikles, ikke reduseres.

Med forslag til ny §7-9 i smittevernloven vil den nasjonale smittevernhåndteringen leve en usikker fremtid gjennom krevende omstillingsprosesser. Vi mener at det riktige av departementet ville være det motsatte: Å tydeliggjøre at ansvaret for smittevern og miljømedisin uomtvistelig er plassert hos Folkehelseinstituttet, og la det komme frem i loven.

Vi mener smittevernloven §7-9 bør bevares som i dag. Paragrafen har gjennom flere år gitt tydelige rammer som ivaretar god nasjonal smittevernhåndtering.»

Oslo universitetssykehus HF meiner det ikkje er gunstig for smittevernet at dei føreslegne oppgåvene blir overførte frå Folkehelseinstituttet til Helsedirektoratet. Oslo universitetssykehus HF meiner ein i størst mogeleg grad bør samle strategiske og operative oppgåver i ei eining og at den splittinga som er foreslått derfor ikkje er ønskeleg.

Folkehelseinstituttet støttar målet om at deira og Helsedirektoratet sitt ansvar og roller på smittevernfeltet blir betre beskrivne i lovverket. Instituttet meiner ei klarare arbeidsdeling kan styrke samarbeidet mellom etatane og med andre aktørar i smittevernet og gi større føreseielegheit, noko som er særleg viktig for beredskapen for kriser. Folkehelseinstituttet uttalar vidare:

«Det vil være særlig nyttig å fjerne de uklare grensene mellom de to etatene når det gjelder rådgivning innen smittevern. Vi mener regjeringens mål best nås ved at lovverket presiserer at FHI gir smittevernfaglige råd (herunder om vaksinasjon), mens Helsedirektoratet gir råd om regelverket og vedtak etter smittevernloven. Dette vil bidra til at rådgivingen er godt integrert med overvåkning, analyse og forskning og at rådene til befolkningen, helsepersonell og myndigheter henger godt sammen.»

Helsedirektoratet støttar forslaga til endringar i smittevernloven § 7-9 om Folkehelseinstituttet sitt ansvar. Helsedirektoratet støttar også at deira mynderolle blir styrkt og at formuleringane som kan skape uklarleik om myndeansvar på området blir strøkne eller justerte. Helsedirektoratet støttar også forslaget om å oppheve formuleringa i smittevernloven § 7-10 første ledd om at Helsedirektoratet skal innhente kunnskap frå Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderingar. Til forslaget til formulering av direktoratet sitt ansvar i § 7-10 første ledd uttalar direktoratet:

«Helsedirektoratet vurderer at foreslått formulering i § 7-10 første ledd «Helsedirektoratet har myndighetsoppgaver etter smittevernloven og skal gjennom vedtak etter denne loven medvirke til at befolkningens behov for tjenester og tiltak blir dekket i forbindelse med smittsomme sykdommer», gir en innsnevret tolkning av myndighetsrollen. Direktoratet har gjennom regelverk, eller ved delegasjon, innen smittevernet blant annet myndighet til å fatte vedtak, gi forskrift, gi pålegg, utarbeide retningslinjer, fortolke, utarbeide rundskriv, beslutte, bestemme, med videre. Felles for disse oppgavene er at de har et normativt preg og inngår i Helsedirektoratets myndighetsrolle. Bestemmelsen bør derfor endres i tråd med dette.»

Mellom anna Trondheim kommune og Legeforeningen er kritiske til forslaget om å ta ut formuleringa i smittevernloven § 7-10 om at Helsedirektoratet skal innhente kunnskap frå Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderingar når direktoratet gir råd, rettleiing og treff vedtak i samband med smittsame sjukdommar. Om dette uttalar Legeforeningen:

«Råd, veiledning, opplysning og vedtak ifm. smittsomme sykdommer må bygge på et godt fundert, faglig grunnlag. Det er derfor hensiktsmessig at det er presisert i lovteksten at slik kunnskap skal innhentes. Der det er tale om f.eks. myndighetsutøvelse fra Helsedirektoratets side vil de faglige rådene inngå som ett av flere elementer som må tas i betraktning. Dersom departementet er bekymret for at ansvarsfordelingen mellom Helsedirektoratet og FHI blir uklar som følge av lovens formulering, kan dette enkelt avhjelpes ved å supplere lovteksten med formulering som tydeliggjør hvilket ansvar som er plassert hos Helsedirektoratet.»

Helse Førde HF er imot forslaget om å stryke smittevernloven § 7-9, punkt b om antimikrobiell resistensutvikling. Helseforetaket viser til at resistens er skissert som framtidas si utfordring av mellom anna WHO.

Trondheim kommune viser til at fagleg smittevernrådgiving i dag framfor alt blir utført av Folkehelseinstituttet, både til styresmakter, helsetenesta og befolkninga. Kommunen meiner det er viktig at dette blir vidareført som Folkehelseinstituttet sitt ansvar. Vidare er kommunen kritisk til at «helsepersonell» er foreslått tatt ut av ordlyden i smittevernloven § 7-9. Kommunen meiner dette gjer Folkehelseinstituttet si rolle i rådgiving til helsepersonell i kommunane, som kommuneoverlege/smittevernoverlegar og anna helsepersonell som driv med smittevernarbeid uklar. Kommunen uttalar:

«Folkehelseinstituttet er og har vært kommunenes desidert viktigste samarbeidspartner når det gjelder smittevernfaglige rådgivning og bistand, og Trondheim kommune mener at det er viktig at dette ikke tas bort fra forskriftstekst. Vi vil også bemerke at det er viktig at Folkehelseinstituttet sin rolle med å gi smittevernfaglige råd til befolkningen fortsatt er med i forskriftsteksten.»

Om Folkehelseinstituttet si operative rolle uttalar Trondheim kommune:

«I høringsnotatet beskrives det også at departementet i instruks eller gjennom etatsstyringen kan gi utdypende omtaler og klargjøring av det nærmere innholdet i Folkehelseinstituttet sin operative rolle i samband med utbrudd av smittsomme sykdommer. Dette mener vi er uheldig, da det er svært viktig at Folkehelseinstituttet sin rolle i oppklaring og kontroll av smittsomme sykdommer er avklart og kjent samt at vi mener at Folkehelseinstituttet sin rolle i samordning ved utbrudd av smittsomme sykdommer ikke bør fjernes fra smittevernlovens § 7-9. Folkehelseinstituttet sin rolle med samordning av utbrudd er svært viktig for involverte helsetjenester. I Koronakommisjonens rapporter beskrives viktigheten av forutsigbarhet og rolleavklaringer som viktig. Vi opplever ikke at forslagene bidrar til dette.»

Drammen kommune er imot at helsepersonell er tatt bort i formuleringa i smittevernloven § 7-9 og peikar på at plikta til å rettleie kommuneoverlegen dermed ikkje lenger er spesifisert. Om dette uttalar kommunen:

«Kommuneoverlegen har jamfør § 7.2 ansvar for å bistå kommunen, helsepersonell og andre i kommunen som har oppgaver i arbeidet med vern mot smittsomme sykdommer og gi informasjon, opplysninger og råd til befolkningen. Således bør veiledning om kommunale forhold primært gå til kommuneoverlegen og plikten til å veilede denne bør være lovfestet. Kommuneoverlegen mottar også veiledning fra FHI ved tilfeller av allmennfarlig smittsom sykdom uten at det på det aktuelle tidspunktet er definert som ett utbrudd, men for å forebygge at det kan bli det.

Forslaget kan leses slik at når veiledningsplikten kun gjelder institusjoner, så faller plikten til å veilede bort for utbrudd utenfor institusjon. Dersom forslaget endres slik at kommuneoverlegen inkluderes vil ordlyden også favne utbrudd utenfor institusjon da denne også håndterer disse. Dersom man tenker at ansvaret for veiledning kun skal reguleres av oppdragsbrev fra helsemyndighetene blir situasjonen mer uforutsigbar, for eksempel ved at veiledningsplikten blir lagt regionalt noe som vil svekke en enhetlig og lik nasjonal håndtering av relativt sjeldent forekommende tilfeller. Det vil også kunne distansere FHI fra den praktiske hverdagen som de i dag er tett på og gjør at de klarer å ha relevante og praktiske veiledere.

Drammen kommune foreslår følgende endring i ordlyden i § 7.9:Folkehelseinstituttet skal gi smittevernfaglig råd og bistand til kommuneoverlege, kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner i forbindelse med oppklaring og kontroll av utbrudd av smittsomme sykdommer og enkelttilfeller av allmennfarlig smittsom sykdom.»

5.2.3 Forslag til endringar i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven

Helsedirektoratet, Legeforeningen, Norsk Sykepleierforbund og ADHD Norge går imot forslaget om å oppheve føresegnene i spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 om Helsedirektoratet si oppgåve med å utvikle nasjonale faglege retningsliner, rettleiarar og nasjonale kvalitetsindikatorar.

Helsedirektoratet uttalar:

«I motsetning til departementet, mener vi at lovregulering i dette tilfellet ikke bidrar til at statusen til retningslinjene, veilederne og kvalitetsindikatorene som utarbeides blir uklare. Vi mener at lovreguleringen har gitt et tydelig mandat for Helsedirektoratets arbeid, og at lovfestingen synliggjør denne rollen for de øvrige aktørene i helse- og omsorgstjenestene på en god måte.

(…) Vi frykter at oppheving av bestemmelsene vil svekke arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer på en rekke måter, blant annet ved at tyngden, og anseelsen som nasjonal status, vil forringes. I dag er det mange aktører som har statistikk som de omtaler som kvalitetsindikatorer, mens det er kun indikatorer fra Helsedirektoratet som betegnes som Nasjonale kvalitetsindikatorer. Videre frykter vi at fagmiljøenes vilje til å bidra til utviklingen av kvalitetsindikatorer på nye områder kan svekkes, spesielt gjelder dette for kommunene, hvor det fortsatt er områder med behov for kvalitetsindikatorer. Prioritering av kommunene er også et av hovedmålene med omorganiseringen av helseforvaltningen.

(…)Nasjonalt normerende produkter fra Helsedirektoratet utdyper de rettslige standardene og gir «liv til regelverket». For tjenesteeiere og helsepersonell er Helsedirektoratets nasjonalt normerende produkter et grunnleggende fundament som kan utdypes og detaljeres i tjenestene. Tjenesteytere, helsepersonell og pasientorganisasjoner etterspør, og ønsker at Helsedirektoratet skal utarbeide lovfestete nasjonalt normerende produkter på områder hvor det ikke finnes, og spesielt på områder der det er faglige uenigheter eller stor variasjon og utilsiktete ulikheter i tjenester til befolkningen. For borgere tydeliggjør lovfesting at det er hos myndighetene de kan finne noe om hva tjenestene bør tilby. Helsedirektoratet opplever gjennom dialog med brukere og pasienter at dette er viktig og etterspørres. Helsetilsynet og Statsforvaltere benytter også Helsedirektoratets normerende produkter i forbindelse med tilsyn, ved vurderinger av hvorvidt forsvarlighetskravet er oppfylt. Helsedirektoratets erfaring er at tilsynsmyndighetene etterspør normerende produkter fra direktoratet som et viktig vurderingsgrunnlag for sine saker – øverst i «hierarkiet» – av hva som er føringer for god kvalitet/forsvarlighet i helsetjenesten. Vi mener lovfestingen av Helsedirektoratets oppgaver på dette området synliggjør for omverdenen vår nasjonale rolle som fagmyndighet og bidrar til å understreke produktenes uavhengighet.

(…)Gjennom de foreslåtte endringene vil tyngden og anseelsen av de nasjonalt normerende produktene forringes. Behov for hierarki understøttes i «Rapport fra utvalg oppnevnt for å vurdere varselordningene til Statens helsetilsyn og Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten». Tjenestene er vesentlige bidragsytere i utarbeidelsen av nasjonalt normerende produkter. Helsedirektoratet opplever at lovfestingen av vår oppgave med å utarbeide nasjonalt normerende produkter er av betydning for om helse- og omsorgstjenestene prioriterer å bidra i arbeidet med utviklingen av disse.»

ADHD Norge uttalar:

«Når Nasjonale retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer ikke utvikles av samme organ, er ADHD Norge bekymret for at det vil kunne bidra til enda større forskjeller mellom utredning, diagnostisering og behandling av ADHD på nasjonalt plan. ADHD Norge er bekymret for at dette vil kunne gi variasjon av tjenestetilbudet i Helsesektoren.

For helsetjenester, pasienter og pårørende er det viktig å vite hvem som har ansvar for utvikling av faglige retningslinjer og veiledere. Dette er svært viktig for å sikre like vurderinger som ligger til grunn for utredning og behandling av ADHD.

ADHD Norge mener at det bør tydeliggjøres hvem som er ansvarlig for utvikling av nasjonale faglige retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer. Dette for å unngå ansvarsfraskrivelse, og sikre en faglig forankring i utvikling av disse.»

KS meiner forslaget er viktig og riktig og støtter grunngjevinga i høyringsnotatet.

5.3 Departementet sine vurderingar og forslag

Etter folkehelseloven § 25 skal Folkehelseinstituttet overvake utvikling av folkehelsa, utarbeide oversikt over helsetilstanden til befolkninga og faktorar som påverkar denne og utføre helseanalysar på folkehelseområdet. Vidare skal Folkehelseinstituttet gjere tilgjengeleg opplysningar som grunnlag for kommunane og fylkeskommunane sine oversikter etter §§ 5 og 21. Opplysningane skal vere baserte på statistikk frå sentrale helseregister, og annan relevant statistikk. Desse reglane må endrast for å overføre hovudansvaret for overvaking, registeranalysar og statistikk til Helsedirektoratet, samtidig som Folkehelseinstituttet har oppgåvene som er lagt til dataansvarleg etter helseregisterloven, mellom anna oppgåva med å utarbeide statistikk på grunnlag av dei sentrale helseregistera etter § 19.

Departementet vidarefører i hovudsak forslaget om endringar i §§ 24 og 25, men ser behov for å foreslå nokre justeringar. Folkehelseinstituttet meiner ein bør unngå omgrepet «overvåking» i omtalen av myndeetaten sine oppgåver. Vidare meiner Folkehelseinstituttet at det bør gå fram av § 24 at myndeetaten skal «ha oversikt» over folkehelsa, framfor at etaten skal «utarbeide oversikt» over folkehelsa. Departementet er einig i dette og meiner formuleringa «ha oversikt over» betre beskriv det tiltenkte ansvaret og rolla til myndeetaten. Departementet foreslår å ikkje bruke omgrepet «overvåke», men heller beskrive ansvaret til myndeetaten som eit ansvar for å ha oversikt over folkehelsa og å følge med på at folkehelsearbeidet er i samsvar med utfordringar på folkehelseområdet.

Dersom kunnskapsoppsummeringar skal inngå som del av Folkehelseinstituttet sine oppgåver ønsker Helsedirektoratet at det blir tydeleggjort i forslag til ny § 25. Kunnskapsoppsummering vil etter departementet si vurdering inngå som ein del av Folkehelseinstituttet sine oppgåver som kunnskapsetat. Oppgåva er nært knytt til ansvaret for å drive forsking. Departementet foreslår derfor å ta denne oppgåva inn i føresegna.

Fleire instansar tar opp behov for klargjering av oppgåvefordelinga mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet når det gjeld analysar og statistikk. Etter departementet si vurdering er ei meir detaljert regulering i folkehelseloven ikkje den beste måten å fastsette og klargjere i kva for ein grad og på kva for måte dei to etatane skal utføre analyser og/eller utarbeide statistikk. Utover Folkehelseinstituttet si plikt til å utarbeide statistikk etter helseregisterloven § 19, bør ei ytterlegare klargjering skje gjennom etatane sine instruksar og departementet si etatsstyring.

Helsedirektoratet meiner at det bør tydeleggjerast at Folkehelseinstituttet sitt ansvar innan miljøretta helsevern i forslag til ny § 25 andre ledd er avgrensa til eit operativt ansvar ved konkrete og akutte hendingar. Også Legeforeningen, Trondheim kommune, Molde kommune og Norsk samfunnsmedisinsk forening meiner det operative ansvaret bør tydeleggjerast.

I dette lovforslaget foreslår departementet lovendringar som er nødvendige for å gjennomføre avgjerdene om endringar i organiseringa av den sentrale helseforvaltninga. Føresegna i folkehelseloven § 25 andre ledd regulerer Folkehelseinstituttet sitt operative ansvar innan miljøretta helsevern. Avgjerdene om organisatoriske endringar inneber ikkje endringar i dette ansvaret. Dagens ansvar etter denne føresegna blir vidareført som eit ansvar for Folkehelseinstituttet. Departementet foreslår derfor ingen endringar i denne føresegna i denne omgangen. Vi viser også til at Regjeringa i folkehelsemeldinga, har varsla ein revisjon av folkehelseloven, jf. Meld. St. 15 (2022–2023). Av dei same grunnane følgjer departementet heller ikkje opp forslaget frå Folkehelseinstituttet om å ta inn ei føresegn om Folkehelseinstituttet sitt faglege sjølvstende i oppgåver etter folkehelseloven.

Departementet opprettheld i hovudsak forslaga til endringar i smittevernloven §§ 7-9 og 7-10.

Fleire instansar tar opp behovet for klargjering av oppgåvefordelinga mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på smittevernområdet, inkludert ei betre omtale av Folkehelseinstituttets ansvar for operativ rådgiving.

Departementet meiner likevel at ei nærare regulering i lov ikkje er eigna til å fastsette oppgåvefordelinga mellom etatane. Føresegnene i smittevernloven §§ 7-9 og 7-10 er ikkje meint å innehalde ei uttømmande oppføring av etaten sine oppgåver og ansvar. Føresegnene inneheld hovudoppgåver. Den nærare og meir detaljerte omtalen av etaten sitt ansvar og oppgåver må formidlast på annan måte, for eksempel i etatane sine instruksar og gjennom etatsstyringa til departementet.

Drammen kommune er imot at «helsepersonell» er tatt bort i formuleringa i smittevernloven § 7-9 og peikar på at plikta til å rettleie kommunelegen dermed ikkje lenger er spesifisert i lovteksten. For å unngå uklarleik rundt Folkehelseinstituttet sitt ansvar for å gi råd og rettleiing til kommunelegar og helsepersonell generelt, foreslår departementet å presisere i føresegna at ansvaret omfattar rådgiving overfor helsepersonell, kommunar, fylkeskommunar og statlege verksemder. Plikta overfor kommunar, fylkeskommunar og statlege verksemder omfattar også kommunale, fylkeskommunale og statlege institusjonar og instansar, som til dømes kommunelegar. I tillegg skal Folkehelseinstituttet gi råd og rettleiing overfor anna helsepersonell.

Departementet opprettheld også forslaget om å ta ut følgjande formulering i § 7-10 første ledd: «Helsedirektoratet skal innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderinger.» Formuleringa er overflødig og kan bidra til at ansvarsdelinga mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet blir uklar. Helsedirektoratet vil vere ansvarleg for innhaldet i vedtak som etaten treff etter smittevernloven og må i denne samanhengen innhente kunnskap frå mellom anna Folkehelseinstituttet ved behov.

Departementet opprettheld ikkje forslaget i høyringsnotatet om å oppheve reglane i spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5. Anbefalingar i nasjonale faglege retningsliner og rettleiarar vil ikkje vere rettsleg bindande for kommunar, helseføretak, helsepersonell eller andre. Helsedirektoratet kan derfor utarbeide slike produkt også utan heimel i lov. Lovverket bør i utgangspunktet ikkje innehalde fråsegner som ikkje har rettslege verknader, sjølv om slike fråsegner nokre gonger kan ha ein pedagogisk funksjon. Departementet har likevel merka seg at både Helsedirektoratet, Legeforeningen, Norsk Sykepleierforbund og ADHD Norge er imot forslaget. Helsedirektoratet er bekymra for at forslaget vil kunne forringe tyngda og vørnaden for dei nasjonalt normerande produkta. Vidare opplev direktoratet at lovfestinga av oppgåva med å utarbeide nasjonale normerande produkt er av betydning for om helse- og omsorgstenestene prioriterer å bidra i arbeidet med utviklinga av desse. ADHD Norge peikar på at det er viktig for helsetenester, pasientar og pårørande å vite kven som har ansvar for utvikling av faglege retningsliner og rettleiarar, særleg for å sikre likskap i behandlingstilbodet. Legeforeningen meiner det aukar risikoen for uklårheiter og gir manglande føreseielegheit at ansvarsdelinga i den sentrale helseforvaltninga i mindre grad blir presisert i lov og forskrift, og i større grad gjennom departementet sine instruksar og etatsstyring. I dette ligg det mellom anna at endringar kan bli gjort utan behov for forutgåande høyringsprosess, noko som aukar risikoen for at avgjerdene blir trefte utan tilstrekkeleg brei involvering. Norsk Sykepleierforbund er skeptiske til dei praktiske og helsefaglege konsekvensane av forslaget og peikar på at ein ikkje bør svekke lovkrava i ei tid med stadig sterkare krav til kunnskapsbasert praksis. Forbundet erfarer at det som ikkje er lov- eller forskriftsfesta, heller ikkje blir prioritert. På bakgrunn av høyringsuttalene foreslår departementet derfor å vidareføre desse føresegnene. Departementet vil likevel foreslå ei endring i reglane som gir departementet mynde til å avgjere på kva for område direktoratet skal utarbeide rettleiarar og faglege retningsliner. Føresegna gir i dag direktoratet ei viss mogelegheit til å vurdere behovet for faglege retningsliner og rettleiarar på ulike område, og gjere ei prioritering utifrå dette. Forslaget vil likevel opne for at departementet kan avgjere at direktoratet ikkje skal utarbeide faglege retningsliner uavhengig av slike vurderingar, for eksempel dersom departementet meiner faglege retningsliner eller rettleiarar på nokre område bør utarbeidast av dei regionale helseføretaka.