1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

I denne proposisjonen foreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet endringer i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) og en mindre endring i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eiendomsregistrering (matrikkellova). Forslagene berører den alminnelige delen, plandelen og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, og skal legge til rette for mer effektive planprosesser og enklere saksbehandling for kommunene. I tillegg foreslås rettinger og klargjøringer i enkelte av lovens bestemmelser. Lovproposisjonen besvarer også anmodningsvedtak nr. 571, 2. juni 2015 om konsekvensutredninger av torvuttak.

Regjeringen vil forenkle og forbedre planprosessene for å legge bedre til rette for boligbygging og nærings- og samfunnsutvikling. Regjeringen ønsker å sikre gode rammebetingelser for næringslivet, slik at det blir både raskere, billigere og enklere å bygge. En kartlegging viser at plan- og bygningsloven i all hovedsak fungerer godt. På noen punkter kan det imidlertid være hensiktsmessig å foreta justeringer av lovteksten, og å innføre en ny lovbestemmelse, for å oppnå en tydeligere og mer hensiktsmessig behandling av saker etter loven.

Det foreslås en ny bestemmelse om å innføre krav til innmåling, dokumentasjon og utlevering av geografisk informasjon om ledninger og annen infrastruktur i grunnen. Forslaget skal gjøre det lettere å drive effektiv planlegging og utbygging med enklere og bedre tilgang til opplysninger om slik infrastruktur. Begrepet infrastruktur er ment å kunne ha en vid betydning, og kan i prinsippet omfatte alle typer objekter i grunnen som er viktig å kunne dokumentere overfor tredje person. Krav til innmåling og dokumentasjon vil gjelde ny infrastruktur i grunnen og vil ikke ha tilbakevirkende kraft. Krav til utlevering, og påvisning vil gjelde både nye og eksisterende anlegg.

Det er utarbeidet et forslag om endringer i bestemmelsen om regionalt planforum. Forslaget går ut på at etablering av regionalt planforum blir en lovpålagt oppgave for fylkeskommunene. Forslaget vil legge til rette for mer effektive planprosesser gjennom tidlig avklaring av konflikter mellom statlige, regionale og kommunale interesser i arbeidet med regionale og kommunale planer. Dette vil kunne hindre innsigelser ved at nasjonale mål og hensyn blir klargjort tidlig i planprosessen.

Videre fremmes det forslag om at kommunene gjennom sin planlegging får et verktøy som kan synliggjøre mineralressurser som kan være aktuelle for framtidig utvinning. Forslaget går ut på å innføre en hensynssone der det tas særlig hensyn til slike ressurser. Kommunene kan med en slik ordning legge til rette for at utbygging eller tiltak som kan vanskeliggjøre framtidig utvinning av mineralressurser unngås.

Flere kommuner har innvilget tillatelse til tidsbestemt bruksendring ved blant annet behandling av søknader om midlertidig dispensasjon. Ved utløpet av den tidsbestemte bruken, skal den nye bruken opphøre, og den tidligere bruken gjenopptas uten krav om ny søknad om bruksendring. En tidsbestemt bruksendring framstår i mange tilfeller som fornuftig, og ordningen vil gi økt fleksibilitet og innebære forenklinger for både kommuner og tiltakshavere. Det fremmes derfor forslag om å innføre tidsbestemt bruksendring som eget tiltak.

Videre foreslås at ny grunneiendom mv. skal kunne opprettes uten søknad og saksbehandling etter loven, når opprettelsen følger av at en eksisterende eiendom, etter endring av kommunegrenser, blir liggende i to eller flere kommuner. Endringene vil føre til en forenkling ved at søknadsplikten fjernes. Større endringer i gårds- og bruksnummerinndelingen håndteres i praksis sentralt av Kartverket. Det er foreslått å ta inn en presisering i matrikkellova om at departementet kan fatte vedtak om slik omnummerering. Dette vil gi en administrativ forenkling som er i samsvar med gjeldende praktiske ordninger.

Departementet har funnet grunnlag for å klargjøre hvilken frist som gjelder ved søknad om rammetillatelse, og å endre fristen for behandling av søknad om endring av gitt rammetillatelse. Endringene vil bidra til å klargjøre regelverket, og dermed bidra til en mer effektiv byggesaksbehandling.

For å kunne føre opp en bygning er det et grunnleggende krav at avledning av overvann ivaretas på en tilfredsstillende måte. Det er derfor utarbeidet forslag om når avledning av overvann må være sikret, og at løsningen skal være i overensstemmelse med forurensningshensyn og andre hensyn. Forslaget vil bidra til å klargjøre regelverket, og dette vil gi bedre forutsigbarhet for søkere og tiltakshavere. Videre er det fremmet forslag om at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før tillatelse gis. Forslaget vil bidra til en mer effektiv saksbehandling.

Når det gjelder bestemmelsene om konsekvensutredninger, er EIA-direktivet revidert (2014/52/EU). Det innebærer at reglene om konsekvensutredninger må endres. Det gjelder både plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger. Forskrift om konsekvensutredninger revideres parallelt. Det reviderte EU-direktivet skal være gjennomført i norsk regelverk innen 16. mai 2017. Det fremmes forslag om overtredelsesgebyr for brudd på reglene om konsekvensutredninger. For å forenkle reglene om konsekvensutredninger i loven og forskriften samlet sett, er det også foreslått å fjerne de detaljerte bestemmelsene i loven som gjelder konsekvensutredninger knyttet til områdereguleringer og detaljreguleringer som avviker fra overordnet plan. Videre er det foreslått en mindre endring i tre lovbestemmelser om tidspunkt for høring av planprogram, for å legge til rette for større fleksibilitet i reglene. Endringsforslagene som gjelder plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger ble sendt på høring på et senere tidspunkt enn de andre endringsforslagene. I proposisjonen vises det derfor til to høringer.

1.2 Forslag som ikke videreføres i denne proposisjonen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslo i høringsnotatet å flytte bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 28-1 om byggegrunn, miljøforhold mv. til kapittel 1 i lovens generelle del. En sentral begrunnelse for forslaget var et ønske om sterkere fokus på helse, miljø og sikkerhet i plan- og byggesaksbehandlingen. Forslaget ville innebære at forbudet mot tiltak i fareområder også gjelder for tiltak som ikke er søknadspliktige. Ved en noe strengere håndheving av bestemmelsene vil dette kunne gi langsiktige besparelser for samfunnet ved redusert skadeomfang for huseiere, eiere av infrastruktur, forsikringsbransjen, Statens naturskadefond og en reduksjon i skader på mennesker. Et flertall av høringsinstansene støttet de prinsipper som lå til grunn for forslaget, men de påpekte også en del forhold knyttet til blant annet sammenhengen i regelverket ved flytting av bestemmelsen og mulige konsekvenser som ikke har vært tilstrekkelig utredet. Departementet ser at en flytting av bestemmelsen vil kunne få andre virkninger enn det som har kommet frem i utredningen av saken før høring. Departementet har derfor funnet at forslaget ikke videreføres, men at det skal vurderes på nytt ved senere lovrevisjoner.

Departementet har heller ikke videreført lovforslaget om å etablere et sentralt ledningseierregister.

1.3 Søknadsplikt for tiltak i LNF(R)- områder

En problemstilling Kommunal- og moderniseringsdepartementet er gjort oppmerksom på, er spørsmålet om lik behandling av søknadsplikt for boliger i LNF(R)-områder og boliger ellers. Bakgrunnen er at unntak fra søknadsplikten normalt er avhengig av at den enkelte kommune har utnyttet mulighetene i loven til å legge ut eksisterende boliger til LNF(R) for spredt bebyggelse i kommuneplanen, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5 bokstav b. Dette gir en planavklaring på samme måte som ved angivelse av byggeformål for bolig. Der denne muligheten i loven er tatt i bruk, vil reglene om unntak fra søknadsplikt etter plan- og bygningsloven gjelde. Dette vil blant annet gjelde unntak etter plan- og bygningsloven § 20-5, herunder oppføring av garasje for eksisterende boliger.

Departementet understeker at avklaring av spredt utbygging av boliger som allerede er oppført, kan gjennomføres på en enkel måte i kommuneplanen. Departementet vil her vurdere behovet for regelendringer. Departementet vil gi oppdatert veiledning om hvordan kommunene kan ta i bruk virkemidlene i loven, slik at effektiviserings- og forenklingstiltak vil få virkning for eksisterende boliger i LNF(R)-områder. Siktemålet er at alle kommuner, der dette er en aktuell problemstilling, skal ha avklart spredt utbygging i kommuneplanen. Målet er enklere byggesaksbehandling for spredt boligbebyggelse i LNF(R)-områder og færre dispensasjoner.

1.4 Endringsforslag som gjelder bestemmelser i plan- og bygningsloven og en mindre endring i matrikkellova

1.4.1 Plan- og bygningsloven. Første del: Alminnelig del

Forslag om enklere og bedre tilgang til opplysninger om infrastruktur i grunnen. Ny § 2-3

En viktig del av samfunnets infrastruktur består av nedgravde ledninger i grunnen. Det finnes over 500 000 kilometer med slike ledninger, inkludert kabler, rør, kulverter mv. De fleste som ledd i distribusjon av elektrisitet, vann- og avløp og telekommunikasjon, men også andre anlegg kan nevnes, bl.a. fjernvarme, gassforsyning og signalkabler knyttet til vei og annen samferdsel. Verdien av disse installasjonene er betydelig. Flere utredninger konkluderer med at det er et stort behov for et mer enhetlig regelverk om stedfestet (geografisk) informasjon om ledninger i grunnen. Det kan også være behov for bedre informasjon om enkelte andre anlegg i grunnen. Departementet mener det er viktig at planleggere og utbyggere får enkel og effektiv tilgang til geografisk informasjon om ledninger og andre anlegg i grunnen. Dette behovet må balanseres mot samfunnets og den enkelte anleggseiers behov for å beskytte informasjonen. Departementet foreslår derfor på den ene siden å lovfeste en plikt for anleggseier om å dokumentere og utlevere opplysningene til den som har saklig behov for slike opplysninger, men på den annen side beholde gjeldende taushetsplikt til de utleverte opplysningene, jf. forslag til ny § 2-3.

1.4.2 Plan- og bygningsloven. Andre del: Plandelen

Forslag om å innføre obligatorisk krav til regionalt planforum i plan- og bygningsloven § 5-3

Det fremmes forslag om at det skal være regionalt planforum i hver region. I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Det er regional planmyndighet (fylkeskommunen) som oppretter regionalt planforum, og som har ansvaret for planforumets ledelse og sekretariat. Statlige og regionale organer og kommuner som er berørt av den aktuelle sak, skal delta. Andre representanter for berørte interesser kan inviteres til å delta i planforumets møter. Bakgrunnen for endringsforslaget er at det er viktig at alle fylker har et forum der konkrete plansaker kan diskuteres med berørte myndigheter. Gjennom tidlig dialog i planforum kan interessekonflikter avklares slik at man unngår innsigelser og innvendinger når planforslagene legges ut til offentlig ettersyn. Regionalt planforum vil på denne måten bidra til en mer effektiv planprosess. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig at etablering av regionalt planforum blir en lovpålagt oppgave for fylkeskommunene.

Forslag om å ta inn mineralressurser som hensynssone i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c

Det fremmes forslag om at kommunene gjennom sin planlegging kan synliggjøre mineralressurser som kan være aktuelle for fremtidig utvinning. Hensikten er å unngå utbygging eller tiltak som kan vanskeliggjøre senere utvinning av mineralske ressurser. Departementet foreslår å innføre en hensynssone der det skal tas særlig hensyn til mineralressurser.

1.4.3 Plan- og bygningsloven. Fjerde del: Byggesaksdelen. Matrikkellova

Forslag om tidsbestemt bruksendring i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd

Det har utviklet seg en praksis i mange kommuner som går ut på å gi tidsbegrenset bruksendringstillatelse der søker ønsker dette, eller der kommunen kan tillate endret bruk i en periode. Som følge av dette fremmes det forslag om et tillegg til plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav d for tidsbegrensede bruksendringer.

Forslag om endring i plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd andre punktum og forslag om å presisere forskriftshjemlene i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd første punktum

Som følge av feil henvisning i plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd fremmes forslag om en mindre endring av bestemmelsen, og for øvrig er det hensiktsmessig at forskriftshjemlene i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd endres, slik at de angir at departementet har anledning til å avgjøre i hvilket omfang det skal gis forskrifter for å presisere de to bestemmelsene.

Forslag om tilpasninger til endringer i inndelingslova i plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd første punktum og endring i matrikkellova § 23 tredje ledd

De seneste endringene i lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) ble fremlagt 18. mars 2016 Prop. 76 L (2015–2016). Forslagene er behandlet og vedtatt i Stortinget våren 2016. I høringen tok Kartverket opp at endring av eiendomsgrenser, som følge av endring av kommunegrenser, vil være søknadspliktig etter plan- og bygningsloven. Kartverket mente at unntak fra søknadsplikt bør vurderes. Departementet fulgte ikke opp dette spørsmålet i Prop. 76 L (2015–2016).

I etterkant har departementet vurdert spørsmålet om unntak fra søknadsplikt etter plan- og bygningsloven for endring av eiendomsgrenser eller opprettelse av ny grunneiendom som følge av at ny kommunegrense ikke følger eksisterende eiendomsgrense, med den konsekvens at eksisterende eiendom blir liggende i to kommuner. I slike situasjoner vil det være nødvendig å opprette en ny grunneiendom for den del av eksisterende eiendom som flyttes til annen kommune. Departementet foreslår å unnta slike tilfeller fra søknadsplikt etter plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd første punktum.

Endringer i kommuneinndelingen vil som oftest kreve endringer i gårdsnummerinndelingen. I noen tilfeller kan det være behov for å fatte vedtak om nummerinndelingen i matrikkelen på sentralt nivå. Departementet foreslår å ta inn en presisering om dette i matrikkellova § 23 tredje ledd.

Forslag om klargjøring av frist for å behandle søknad om rammetillatelse og endring av frist for behandling av søknad om endring av gitt rammetillatelse i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd og nytt syvende ledd

For å gjøre det helt klart at tolvukersfristen gjelder for behandling av søknad om rammetillatelse, fremmes det forslag om at bestemmelsens andre og tredje ledd ikke gjelder ved søknad om rammetillatelse. Departementet ønsker videre å endre fristen for søknad om endring av en gitt rammetillatelse. Etter gjeldende rett er fristen tolv uker. Det foreslås en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 21-7 syvende ledd som åpner for at en søknad om endring av en gitt tillatelse, herunder søknad om endring av rammetillatelse, skal behandles innen tre uker dersom vilkårene i plan- og bygningsloven § 21-7 andre eller tredje ledd er oppfylt.

Forslag om når avledning av overvann må være sikret i plan- og bygningsloven § 27-2 første ledd første punktum og femte ledd første punktum

Det fremmes forslag som klargjør på hvilket tidspunkt i byggesaken avledning av overvann må være sikret. Departementet er enig med Overvannsutvalget i at dette bør være avklart før det gis rammetillatelse. På denne bakgrunn fremmes det forslag om at loven presiserer at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før rammetillatelse gis. Det foreslås også en presisering i loven slik at det fremkommer tydeligere at løsning for bortledning av avløpsvann skal være sikret, og at løsningen skal være i overensstemmelse med forurensningshensyn og andre hensyn.

Forslag om å presisere bestemmelsen om overtredelsesgebyr i plan- og bygningsloven § 29-7c første ledd første punktum

Det er også funnet grunn til å presisere bestemmelsen om overtredelsesgebyr i plan- og bygningsloven § 29-7c ved å ta inn de konkrete handlingsnormene ved en henvisning til plan- og bygningsloven § 29-7. Endringsforslaget er ikke ment å utvide virkeområdet for overtredelsesgebyr, men klargjøre hvilke handlingsnormer som omfattes.

Forslag om å presisere forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd

Det fremmes forslag om å presisere forskriftsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd om overtredelsesgebyr, slik at det ikke er tvil om at det i forskrifter er mulig å angi handlingsnormer, så lenge disse ligger innenfor rammen av lovbestemmelsen. Formålet med presiseringen er ikke å endre eller utvide kommunens adgang til å gi overtredelsesgebyr, men å presisere og klargjøre bestemmelsen.

1.5 Endringsforslag som gjelder plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger

Forslag om en ny bestemmelse om overtredelsesgebyr for brudd på reglene om konsekvensutredninger

Det reviderte EU-direktivet omfatter krav om sanksjoner ved brudd på nasjonale regler som gjennomfører direktivet. Dette krever endringer i norsk regelverk. Det foreslås derfor en ny lovbestemmelse i plan- og bygningsloven om overtredelsesgebyr for brudd på reglene om konsekvensutredninger (plan- og bygningsloven §§ 32-8a og 32-9).

Forslag om å fjerne detaljerte bestemmelser i loven som gjelder konsekvensutredninger knyttet til områdereguleringer og detaljreguleringer

For å forenkle reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven og forskriften samlet sett, foreslås det å fjerne de detaljerte bestemmelsene i loven som gjelder konsekvensutredninger knyttet til områdereguleringer og detaljreguleringer som avviker fra overordnet plan (plan- og bygningsloven §§ 12-2 tredje ledd og 12-3 tredje ledd andre punktum). For å sikre at viktige tiltakstyper fanges opp av reglene når de planlegges i strid med overordnet plan, legges det opp til endringer i forskrift om konsekvensutredninger som ivaretar dette.

Forslag om endringer knyttet til tidspunkt for høring av planprogram

Det foreslås en mindre endring i tre lovbestemmelser om tidspunkt for høring av planprogram (plan- og bygningsloven §§ 4-1, 11-13 og 12-9). Det foreslås å endre «senest samtidig» i de tre bestemmelsene til «normalt samtidig» for å legge til rette for større fleksibilitet når det gjelder tidspunktet for høring av planprogram.