4 Endringsforslag som gjelder plan- og bygningsloven og matrikkellova

4.1 Forslag om enklere og bedre tilgang til opplysninger om infrastruktur i grunnen

4.1.1 Gjeldende rett mv.

Innledning

En viktig del av samfunnets infrastruktur består av nedgravde ledninger i grunnen. Gjenanskaffelsesverdien for vann- og avløpsledningene alene er beregnet til over 500 milliarder kroner1. Forsvarlig forvaltning og vedlikehold av ledningsnettet er en forutsetning for verdiskaping og høy levestandard. Det utføres årlig over 140 000 tiltak i grunnen, og det rapporteres om flere tusen graveskader hvert år. Bare reparasjonskostnadene ved et komplisert ledningsbrudd i en gate kan komme opp i betydelige beløp. Årlige kostnader knyttet til graveskader er anslått til ca. 210 millioner kroner per år. I tillegg kommer alle samfunnsøkonomiske kostnader ved tapt leveranse av infrastruktur og forlengelse av de konsekvensene gravearbeidet medfører i seg selv (KILE-kostnader). Skadene har flere ulike årsaker. Feil utført arbeid er antakelig den viktigste årsaken og feil i dokumentasjonen den nest viktigste årsaken.2

Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven kapittel 2 Krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv. har bestemmelser om offentlig kartgrunnlag og planregister. Bestemmelsene gjelder i liten grad for ledninger og andre anlegg i grunnen. I den grad det offentlige kartgrunnlaget omfatter data om ledninger, er dette data om forhold over bakken (først og fremst høyspentledninger) og ledninger i og over sjø som har betydning for sikker navigasjon.

Det finnes enkelte spredte bestemmelser om stedfesting, bruk av kart ol. som gjelder anlegg i grunnen i forskrifter med hjemmel i annet lovverk, bl.a for ledninger og kabler i offentlig veg, oljetanker og borebrønner.

Nøyaktig kartfesting av jordkabler til energiforsyningen er klassifisert som sensitiv informasjon. Ifølge beredskapsforskriften under energiloven kan en utbygger først få tilgang til opplysninger om kraftkabler i grunnen etter å ha inngått en skriftlig avtale med hver netteier om mottak og behandling av sensitiv informasjon. Vann- og avløpsforsyningen og telekommunikasjon representerer også kritiske samfunnsfunksjoner som innebærer at eierne kan være forpliktet til å beskytte deler av informasjonen. I noen tilfeller vil også forretningsmessige hensyn spille inn.

Rutiner og metoder for lokalisering (stedfesting) av ledninger i grunnen har endret seg. Eldre ledninger kan være svært enkelt dokumentert med skisser basert på utmål fra bygninger o.l. eller kompass og lengdemål. Moderne stedfesting basert på satellittmålinger er nå i utstrakt bruk ved anlegg av nye ledninger. Det finnes enkelte tjenester for ledningsdata i privat regi, men ingen dekker alle store ledningseiere. Det er ingen felles regler på nasjonalt nivå for hvilken informasjon som skal registreres om ledninger i grunnen. Kravene til dokumentasjon og innmålingsnøyaktighet innen de forskjellige ledningssektorene er til dels ulike. I noen tilfeller er det ikke fastsatt slike krav eller kravene er svært mangelfulle.

Systemer for stedfestet informasjon

Selskapet Geomatikk AS tilbyr ulike tjenester til ledningseiere for forvaltning av ledningseiernes informasjonsgrunnlag og videreformidling av slik informasjon til de som har behov for slik informasjon. Geomatikk AS tilbyr i den forbindelse påvisning av hvor ledningene ligger i terrenget. Geomatikk AS hevder å dekke omtrent 70 prosent av det samlede ledningsnettet under bakken, målt som andel av transaksjonsvolumet på landsbasis. Geomatikk AS publiserer under dette en oversikt over alle ledningseiere selskapet kjenner til, sortert på samtlige kommuner i landet, inkludert netteiere som ikke er kunder i selskapet.

Geomatikk AS leverer også en tjeneste for gravekoordinering (Kgrav) til Oslo kommune, Asker kommune, Bærum kommune, Lørenskog kommune, Drammen kommune, Trondheim kommune og Tromsø kommune. Bergen kommune og Stavanger kommune har hver sine egne løsninger for gravekoordinering (graveklubber).

Flere land har etablert ulike former for offisielle ledningseierregistre, bl.a. Danmark, Sverige og Nederland. Ledningsejerregister (LER) i Danmark ble etablert i 2005 som en lovregulert ordning for «at reducere antallet af skader på ledninger nedgravet i jord eller nedgravet i eller anbrakt på havbunden inden for det danske søterritorium», jf. den danske lov om registrering af ledningsejere (LER-loven) § 1 første ledd. I det danske LER skal den enkelte ledningseier registrere seg med opplysninger om i hvilke geografiske områder vedkommende har ledninger. Graveaktører og andre som trenger informasjon om hvor det kan ligge ledninger, skal forespørre i LER før arbeidene starter. LER formidler forespørslene til mulige ledningseiere. Ledningseiere som har ledninger i forespurt område, er ansvarlig for å informere om hvor de har ledninger i området. Ledningseierne betaler ikke for å ha informasjon om ledningene sine i LER. Driften er brukerfinansiert av de som forespør ledningsinformasjon. Det tas betalt etter hvor stort område som forespørres. Forespørsel for små områder er gratis. Det danske LER hadde 137 000 forespørsler i 2015. Registeret omfatter ca. 3 700 ledningseiere og betjener ca. 4 000 graveaktører. Danmark vurderer for tiden tre alternative modeller for videre utvikling.

Sverige har et litt enklere ledningseierregister («ledningskollen.se») i regi av Post- och telestyrelsen. Ordningen er ikke lovregulert.

Tidligere utredninger

Miljøverndepartementet sendte 3. september 2013 på høring et forslag om innføring av krav etter plan- og bygningsloven om dokumentasjon, forvaltning og utveksling av geodata for ledninger og andre anlegg i grunnen med høringsfrist 5. september 2013. Forslaget gikk ut på å etablere et system hvor alle ledningseiere har plikt til å følge nasjonalt fastsatte bestemmelser for registrering, dokumentasjon, forvaltning og datautveksling. Forslaget omfattet plikt for ledningseier til å registrere nye ledninger, samt ukjente eller uregistrerte ledninger man støter på i forbindelse med et anleggsarbeid. Relevante deler av informasjonen på et lavt detaljeringsnivå skulle gjøres tilgjengelig for allmennheten som en del av det offentlige kartgrunnlaget.

Forslaget forutsatte en samordning av registreringen av ledninger i grunnen og i sjø. Ordningen skulle også omfatte andre tiltak i grunnen som: spuntvegger, betongfundamenter, kranfundamenter, fundamenter i havneområder, fundamenter for trikk og bane, lysmastfundamenter etc., anlegg i grunnen for lokal håndtering eller fordrøyning av overvann, nedgravde slamavskillere eller andre anlegg for håndtering av avløpsvann der eiendommen ikke er tilknyttet offentlig avløpsledning, nedgravde oljetanker mv.

Det ble gitt en rekke innspill til Miljøverndepartementets høring som pekte på behovet for bedre og enklere tilgang til informasjon også om eksisterende ledninger. Departementet ba på denne bakgrunn Oslo Economics AS vurdere alternative løsninger for utforming av regelverk og utveksling av informasjon. Oslo Economics AS leverte sin rapport Samfunnsøkonomisk analyse av nye krav til registrering og utveksling av informasjon om ledninger i grunnen i mars 2015. Rapporten viser til at manglende informasjon om eksisterende ledninger i grunnen gir utfordringer ved planlegging av nye tiltak og påfølgende gravearbeider. Rapporten argumenterer for en mer omfattende registrering av informasjon om ledninger i grunnen, og at bedre løsninger for utveksling av denne informasjon vil kunne gi betydelige gevinster.

Samfunnsøkonomisk analyse AS utarbeidet i juni 2015 rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av informasjonsutveksling om ledninger i grunnen. Rapporten ble utarbeidet på oppdrag av Geomatikk AS. Rapporten drøftet kritisk analysen som framkom i arbeidet til Oslo Economics AS, og satte denne opp mot det tjenestetilbudet som Geomatikk AS allerede tilbyr i markedet. Rapporten understreket at det kan ligge store gevinster i tiltak som forbedrer kvaliteten på ledningsdokumentasjonen, men framholder også at hensynet til informasjonssikkerhet og datakvalitet taler for å ha en tilrettelegger mellom utbyggere og ledningseiere. Rapporten konkluderte med at et sentralt ledningsregister i offentlig regi ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Samferdselsdepartementet sendte 3. juni 2016 på høring et forslag til lov om tilrettelegging for utbygging av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon med høringsfrist 5. september 2016. Forslaget vil gjennomføre Europaparlament- og rådsdirektiv 2014/61/EU av 15. mai 2014 med tiltak for å redusere kostnadene ved etablering av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon (bredbåndsdirektivet) i norsk rett. Formålet med direktivet er å stimulere til utbygging av mer høyhastighetsnett ved å utnytte allerede eksisterende fysisk infrastruktur. Det legges også opp til bedre samordning ved utbygging av ny infrastruktur. Forslaget omfatter bl.a. regler om informasjonstilgang og sentral informasjonstjeneste.

Statssektretærene i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet satte 16. desember 2014 ned en arbeidsgruppe for å utrede hvordan det er mulig å forbedre samordningen og koordineringen mellom myndigheter, netteiere og andre aktører ved legging av ledninger og andre anlegg i grunnen. Gruppen har deltakere fra de tre departementene, samt Helse- og omsorgsdepartementet og KS. I tillegg har representanter fra Vegdirektoratet, Norges Vassdrags- og energidirektorat og Statens kartverk deltatt i gruppens arbeid.

Gruppen er ikke ferdig, men har konkludert med å anbefale følgende hovedgrep for pålitelig stedfesting av ledninger i grunnen og oppbevaring og utlevering av slike data:

• Innføre en plikt for ledningseiere om å stedfeste nye anlegg.

• Innføre en plikt for ledningseiere om å oppbevare stedfestingsdata om sine anlegg og levere ut slike data ved forespørsel.

• Etablere et sentralt ledningseierregister (LER) med informasjon om hvor den enkelte ledningseier har ledninger i grunnen.

Gruppen konkluderte videre med at alle ledningseiere skal måle inn/stedfeste sine nye anlegg i åpen grøft. Det må utarbeides produktspesifikasjoner for dette. Gruppen la til grunn at ledningseierne må oppbevare sine egne data. Det bør også være et krav om at ledningseiere sender stedfestingsdataene til Kartverket. Innsending gir en viss kontroll med at alle foretar pålagt innmåling og følger pålagte krav til digital informasjon. På den måten kan også ukjente anlegg stedfestes og registreres.

Gruppen viser til at den største sikkerhetsrisikoen i dag er knyttet til utilsiktede graveskader forårsaket av mangelfull informasjon om eksisterende ledninger i grunnen. Det bør derfor settes krav om utlevering av stedfestingsdata til andre utbyggere. Data må utleveres innen avgrensede utbyggingsområder til alle aktører med tjenstlige behov.

Gruppen viser til arbeidet med bredbåndsutbyggingsloven og behovet der for et «sentralt informasjonspunkt» (SIP) som skal yte tjenester til nye bredbåndsutbyggere. Gruppen mener det bør vurderes om samme organ både bør ivareta funksjoner for LER og SIP. Gruppen mener det også er behov for å vurdere samordning av LER med andre sentrale dataregistre ved siden av vanlige karttjenester i regi av Kartverket og kommunene, bl.a. registre for luftfartshindre og energibrønner.

4.1.2 Høringsforslaget

Departementet la konklusjonene fra arbeidsgruppen for bedre samordning om ledninger og andre anlegg i grunnen til grunn for sitt høringsforslag. Departementet foreslo på denne bakgrunnen en bestemmelse om stedfestet (geografisk) informasjon om ledninger i grunnen og annen fysisk infrastruktur som ny § 2-3 i plan- og bygningsloven.

En nærmere avgrensning av hvilke ledninger og annen fysisk infrastruktur som omfattes, ble forutsatt gitt i forskrift. Departementet la til grunn at dette i første omgang ble avgrenset til ledninger, kabler, rør, kulverter, kummer, koplingspunkter og andre helt eller delvis nedgravde anlegg til bruk i energiforsyningen, vannforsyning og avløp, telekommunikasjon og bredbånd, samt tilsvarende anlegg på eller i sjøgrunn, herunder ferskvann. Departementet la til grunn at informasjon om private anlegg på egen eiendom, bl.a. stikkledninger og dreneringsrør, ikke burde reguleres på denne måten.

Høringsnotatet viste til at det foreligger flere samfunnsøkonomiske analyser om nytten av bedre tilgang til informasjon om ledninger i grunnen, men at resultatene er sprikende. Det mest vidtgående forslaget innebærer et sentralt ledningsregister hvor brukerne kan få alle nødvendige opplysninger om ledningenes faktiske plassering. Departementet la arbeidsgruppens tilrådning til grunn, og foreslo at ledningseierne fortsatt skulle ha ansvaret for å formidle disse opplysningene, samtidig som brukerne skulle ledes til de rette ledningseierne via et sentralt ledningseierregister (LER).

Høringsnotatet tok ikke endelig stilling til hvordan LER skal organiseres. Det ble lagt til grunn at dette måtte utredes nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet viste imidlertid til at mye taler for å legge oppgaven til Statens kartverk. Kartverket har ansvaret for en rekke sentrale geografiske databaser, bl.a. ansvaret for Nasjonalt register over luftfartshindre med opplysninger om en rekke luftledninger og ansvaret for opplysninger om sjøkabler i sjøkartene.

For å sikre etterlevelse av de krav og plikter som gjelder for ledningseiere og andre etter forslaget, anbefalte høringsnotatet at det ble gitt adgang til håndheving ved bruk av overtredelsesgebyr i egen bestemmelse i ny § 2-4 i plan- og bygningsloven.

Høringsnotatet la til grunn at nærmere regler skulle gis i forskrift.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

51 høringssvar kommenterer hele eller deler av forslaget. Et stort flertall støtter forslaget helt eller delvis.

Forsvarsdepartementet er positiv til krav om bedre dokumentasjon av ledninger og anlegg i grunnen, og deler også ønsket om å etablere et ledningseierregister. Helse- og omsorgsdepartementet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Fiskeridirektoratet, Kystverket,Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM), Statens kartverk,Statens vegvesen, Asker kommune, Fitjar kommune, Hedmark fylkeskommune, Horten kommune, Oppland fylkeskommune, Nittedal kommune,Oslo kommune, Trondheim kommune, Nelfo, Nye Veier AS og OBOS har liknende uttalelser.

DSB vurderer dette som et svært viktig forslag:

«Vi har i løpet av de senere år blant annet sett flere farlige situasjoner med brudd på gassrørledninger som følge av mangelfull oversikt over rørledningenes plassering. DSB vil i denne sammenheng poengtere at systemet bør administreres og driftes slik at det er enkelt for brukerne å få tilgang til informasjonen.»

Kartverket viser til at det er mange fellesnevnere mellom Sentralt informasjonspunkt (SIP) etter bredbåndutbyggingsloven og Ledningseierregister (LER) etter plan- og bygningsloven som etter Kartverkets oppfatning bør vurderes samkjørt i én løsning.

Statens vegvesen mener nye krav iht. forslaget vil kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster.

Hedmark fylkeskommune uttaler:

«Utfordringer med å få oversikt over ledninger i grunnen er et aktuelt tema i flere sammenhenger. Mye av ledningsnettet ligger i offentlig veg og forslaget vil gi større forutberegnelighet for planlegging og gjennomføring av bl.a. fylkesvegprosjektene. Dette vil også gi et mer effektivt grunnlag for beregning av prosjektkostnadene tidlig i planleggingsfasen.»

Oslo kommune viser til at vann- og avløpsetaten i kommunen har utarbeidet egne krav til dokumentasjon og innmåling for sine ledningsanlegg, men ser at det vil være en stor fordel å ha nasjonale enhetlig krav, både for ledningseiere, utførende entreprenører og for systemleverandører. For Oslo kommune er det viktig at alle infrastruktureiere, både offentlige og private, omfattes av ordningen. Oslo kommune uttaler:

«Kommunens krav til dokumentasjon og innmåling har ikke blitt etterlevd i ønsket grad. At kravene innarbeides i lovverket, vil være en støtte for allerede pågående arbeid med forbedring av krav og rutineoppfølgning.»

Trondheim kommune uttaler:

«Opprettelsen av et sentralt register over ledningseiere og forenklet tilgang til informasjon vil forenkle og forbedre arbeidet til alle aktører som skal grave og kan også bidra til bedre samordning av bygge- og anleggsarbeider. I tillegg vil antall graveskader forhåpentlig kunne reduseres.»

Fylkesmannen i Oppland, Vestfold fylkeskommune, Nasjonalt geodataråd og NBBL støtter forslaget på generelt grunnlag.

Jernbaneverket, Norges Bondelag,KS, Energi Norge,Kabel Norge,Broadnet AS, Lyse Elnett AS, Samferdselsdepartementet, Statnett, Telenor Norge AS og Viken Fiber AS støtter forslaget, men har merknader til omfanget av et ledningseierregister (LER).

Energi Norge AS legger til:

«Forutsetningen for å oppnå den ønskede nytten er at alle ledningseiere følger opp sine plikter for innmåling og dokumentasjon av ledninger i grunnen. Praksis viser dessverre at så ikke alltid er tilfelle også for anlegg som er bygd i den senere tid. Innføring av de foreslåtte reglene vil medføre økte kostnader. Men dette skal veies opp mot at informasjon fra alle ledningseiere blir tilgjengelig. Siden erfaringen er at noen ledningseiere har dokumentert sine anlegg på en tilfredsstillende måte gjennom mange år – mens andre aktører har tatt veldig lett på dette, så forstår vi behovet for at LER må brukes for kontroll av at aktørene virkelig oppfyller kravene til egen dokumentasjon.»

BA-Nettverket (et nettverk for bedre samspill og dataflyt i bygg- og anleggsprosjekter med medlemmer fra anleggsbransjen, rådgivende ingeniører, programvareleverandører mv.) mener departementet bør prioritere lavterskel myndighetskrav for ledningseierregisteret og lavterskel SOSI3 produktspesifikasjon for dokumentasjon av nye anlegg. BA-Nettverket understreker betydningen av rask ferdigstilling av arbeidet med SOSI produktspesifikasjon for dokumentasjon av nye ledninger i grunnen.

Hafslund Varme AS uttaler:

«Flere utredninger de siste årene konkluderer med behovet for et mer enhetlig regelverk på området. Dette mener vi kan gi en betydelig samfunnsøkonomisk nytte. Det er fortsatt ingen felles regler på nasjonalt nivå for hvilken informasjon som skal registreres om ledninger i grunnen. Kravene til dokumentasjon og innmålingsnøyaktighet innen de forskjellige ledningssektorene er til dels ulike. …

Det er flere barrierer for et godt og regulert samarbeid mellom alle aktører som videre kan bidra til forenklinger alle parter ønsker.

En barriere er at diskusjonene primært har vært ført omkring vegloven, og forskrifter og veiledere til denne. …

En annen barriere er at vi og andre ledningseiere i Oslo må forholde oss til Oslo kommunes krav til bruk av KGrav, hvor det meste av offentlige innmålingsdata allerede foreligger i databasen, som bestyres av Geomatikk. Dette er et privateid selskap, som har fått en monopolliknende funksjon i markedet for innmåling og påvisninger.

Forslaget om at hver enkelt ledningseier skal mer eller mindre føre sitt eget kartsystem, følge opp og informere i forhold til øvrige aktører blir en byråkratisk og lite forutsigbar løsning. Her er det i dag ulike systemer, ulike svarfrister etc. Dette blir også en utfordring for de ulike offentlige eierne som pr i dag i hovedsak ikke har egen systemer som verken register eller utfører innmålinger og registreringer. …

En tredje barriere er at det er komplisert å få enkel tilgang til kartfiler (ikke pdf) fordi data må hentes fra mange ulike aktører og behandles samlet i etterkant. Vi foreslår at det legges opp til enklere tilgang til denne informasjonen.

Oppsummert vil vi fraråde at den enkelte ledningseier skal føre sitt eget kartsystem, og informere øvrige aktører. Dette vil bli mer byråkratisk og lite forutsigbart når vi har en situasjon med ulike systemer og tidsfrister.»

Geomatikkbedriftene er positiv til at ledningseier blir pålagt å dokumentere sitt ledningsnett iht. gitte standarder og med x-, y- og z-koordinater, og at ledningseier blir pålagt å dele informasjon om ledningsnettet iht. til gitte utvekslingsformater ved saklig behov. Foreningen etterlyser en mer konkret utredning om et eventuelt ledningseierregister. Før slike utredninger foreligger, går foreningen mot denne delen av forslaget.

Arbeidsgiverforeningen Spekter har en liknende uttalelse. De støtter lovfesting av krav til innmåling og informasjonslagring, men er imot forslaget om et statlig ledningseierregister. Når det gjelder krav til innmåling og informasjonslagring, uttaler foreningen:

«Dette er nyttig for å sikre at anlegg dokumenteres, at det skjer med god datakvalitet etter visse standarder, slik at informasjonen er praktisk tilgjengelig for dem som etterspør den og har rettmessig behov for slik informasjon. Begge utredningene som høringsnotatet viser til, henholdsvis fra Oslo Economics og Samfunnsøkonomisk Analyse AS, påpeker at det finnes potensielt store gevinster i dette. Det vil gi enklere arbeid for gravere og prosjektører. Den potensielle gevinsten med hensyn til å redusere risikoen for graveskader ligger i all hovedsak i dette forslaget, altså i bedre dokumentasjon, kombinert med anvisning av ledninger for gravemaskinfører på stedet der det skal graves og større aktsomhet fra fører.»

Abelia, IKT-Norge og Geomatikk AS støtter intensjonene i forslaget, men går mot etableringen av et ledningseierregister i statlig regi.

Hovedorganisasjonen Virke stiller spørsmål ved om det her er tatt hensyn til økonomiske og administrative kostnader for næringsdrivende. Virke presiserer at forenkling og effektivisering må treffe privat så vel som offentlig sektor, det må også foregå på næringsdrivendes premisser og komme næringslivet til gode.

EL og IT Forbundet er kritisk til opprettelse av ledningseierregister i en slik form som departementet foreslår.

Regelrådet mener høringsforslaget ikke tilfredsstiller utredningsinstruksens krav til nødvendig utredning. Regelrådets merknader er særlig knyttet til etableringen av og datautvekslingen med et sentralt ledningseierregister.

IKT-Norge, Geomatikkbedriftene, Virke og Geomatikk AS viser til Regelrådets uttalelse i sine høringsuttalelser.

Krav til dokumentasjon

Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør gå fram av loven hvilken annen infrastruktur som omfattes av bestemmelsen. Telenor Norge AS har en liknende uttalelse.

Fiskeridirektoratet mener det kan være hensiktsmessig at kravet også omfatter fortøyninger og infrastruktur på sjøbunnen fra oppdrettsanlegg, bl.a. for økt sikkerhet for havbruksnæringen.

Kystverket viser til erfaringer med avvik mellom faktisk trasé som vises i sjøkartet, og understreker betydningen av at arbeidet med forskrift til bestemmelsen bygger på arbeidet med en pilot for maritime geodata. Kystverket peker dessuten på at etaten også selv står som ledningseier i en del tilfeller, bl.a knyttet til navigasjonsinnretninger med lys. Kystverket understreker at ledningseier fritt må kunne utvikle interne register etter egne behov, for eksempel informasjon om drift og vedlikehold som er uvedkommende for eksterne.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener drikkevanns-, energi- og undersøkelsesbrønner bør omfattes av «annen fysisk infrastruktur i grunnen». NGU peker samtidig på at boringer som iverksettes med tanke på å utnytte eller undersøke grunnvann eller energibrønner, er oppgavepliktig i henhold til vannressursloven § 46. Som en følge av denne oppgaveplikten vedlikeholder NGU en brønnboringsdatabase som nå inneholder informasjon om 88 000 brønner over hele landet. Informasjon fra denne basen er en sentral informasjonskilde for innhenting av stedfestet informasjon om undergrunnen.

Oslo kommune understreker viktigheten av at «annen fysisk infrastruktur» blir sterkere fremhevet i loven og inntatt i overskrift-teksten i tillegg til «ledninger». Dette dreier seg eksempelvis om tunneler, kulverter, kummer, trekkerør, avfallssug (boss-sug), fundamentering, spuntvegger, energiutvinningsanlegg (sjø og jordvarme) mv. Kommunen mener eksempler på slik fysisk infrastruktur bør inntas i forskrift. Kommunen mener det bør vurderes registreringsplikt for enkelte andre anlegg i grunnen enn det som allerede er foreslått, f.eks. energibrønner. Særlig viktig er dette i de tilfeller der sjakter etableres utenfor egen eiendom. Oslo kommune er av den oppfatning at private stikkledninger både på og utenfor egen eiendom bør omfattes av regelverket. Kommunen har sett eksempler på at tunge installasjoner er blitt lagt over private stikkledninger. Oslo kommune anbefaler at det i alle tilfeller spesifiseres at eiendomsoverskridende private anlegg skal registreres, og at eiere av slike anlegg blir forpliktet til å melde inn endringer av stikkledningene til kommunen. Kommunen viser til at endringer i f.eks. dimensjoner kan ha betydning for kommunens vann- og avløpsnett.

Energi Norge og Lyse Elnett AS viser til at stikkledninger for vann og avløpsanlegg vanligvis vil være i privat eie, mens strømtilkoblingen for de fleste nettselskaper er slik at netteier også eier stikkledningen frem til bygningen.

Jernbaneverket viser til den foreslåtte begrensningen om at private anlegg på egen eiendom ikke bør omfattes, og peker på at en slik begrensning kan medføre at mange jernbaneanlegg faller utenfor ordningen.

Telenor Norge AS anbefaler at alle private stikkledninger omfattes av kravene. Etter deres syn er det ingen prinsipiell grunn til å unnta private grunneiere fra plikten til å kjenne til og kunne dokumentere på forespørsel hvor anlegg og ledninger for telekommunikasjon ligger i grunnen.

Justis- og beredskapsdepartementet, Kartverket, Statens vegvesen og Nasjonalt geodataråd foreslår å bytte ut begrepet «arkiv». I stedet nevnes «oversikt», «informasjonssystem» og «register».

Kartverket mener forskriftshjemmelen kan forstås noe innskrenkende hva gjelder «annen infrastruktur», og anbefaler følgende ordlyd:

«Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om informasjon om ledninger i grunnen, herunder om hvilken annen fysisk infrastruktur i grunnen eller i sjø og vassdrag som skal omfattes av samme bestemmelser som ledninger i grunnen, om hvem som skal regnes som ledningseier».

Energi Norge viser til at det legges opp til et omfattende forskriftsarbeid, herunder om hva som skal regnes som ledninger i grunnen, om hvem som skal regnes som ledningseier, om plikt til å utlevere stedfestede opplysninger, om behandling av slike opplysninger, og om frister. Energi Norge mener at lovforslaget ikke bør iverksettes før forskriften er på plass. Lyse Elnett AS, Statnett og Viken Fiber AS har liknende uttalelser.

Energi Norge påpeker samtidig at store deler av ledningsnettet er bygd og dokumentert med langt dårligere nøyaktighet enn det som bør være krav framover:

«Grunnet mangel på tydelige krav til innmåling og dokumentasjon i eksisterende lov og forskriftsverk er mye ledningsnett dårlig kartlagt. Det går ikke klart fram hvordan slikt ledningsnett skal håndteres, men kravene kan ikke gis tilbakevirkende kraft. Det er viktig at det i forbindelse med vedtaket fastsettes ikrafttredelsesregler, slik at ledningseierne gis tilstrekkelig tid til å opprette det arkivet som kreves.»

Tilgang til informasjon og mottakers taushetsplikt

Helse- og omsorgsdepartementet mener det kan være aktuelt å stille spesielle krav til tilgang til informasjon om vann- og avløpsledninger.

Nkom mener at bestemmelsen ivaretar både ledningseiere og de som har behov for opplysninger om ledninger i grunnen. Sikkerheten for opplysninger om infrastrukturen blir ivaretatt av henvisning til sikkerhetsloven, saklig behov og taushetsplikt.

Energi Norge og Jernbaneverket understreker betydningen av klarheter med hensyn til hvilke opplysninger som ledningseier er forpliktet til å utlevere. Energi Norge uttaler:

«Vi ser at opplysninger som diameter, trase, antall ledninger, plassering, avgreininger m.m. er opplysninger som kan være nødvendige både for den som skal utføre gravearbeider i området, og den som planlegger arbeider i området. Vi ser også at opplysninger som utseende/ytre material kan være nødvendige for den som utfører gravearbeider. … I forskriften bør man også ivareta utfordringer rundt dokumentasjon av ledningsobjektenes areal og volum i bakken og hvordan flere ledningseieres nett i samme trase skal håndteres.»

Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) og Jernbaneverket ber om en nærmere presisering av det erstatningsmessige forholdet som gjelder mellom graveentreprenør og ledningseier og det privatrettslige forholdet mellom graveentreprenør og byggherre. MEF uttaler:

«Vanligvis er byggherre ikke ledningseier. MEF mener det er viktig å være tydelig på disse forholdene da departementets forslag til etablering av et fungerende ledningseierregister vil avhenge av om graveentreprenørene kan få dekket sine merkostnader i forhold til rapportering av ledningsinformasjon til ledningseierregisteret.

MEF erfarer at det altfor ofte avdekkes ledninger uten «eier». Slike tilfeller må ivaretas på en hensiktsmessig måte for å sikre rapportering og registrering. Det privatrettslige forholdet i kontrakten mellom entreprenør og byggherre er ment å løse dette ved at entreprenøren fakturerer byggherre for merkostnaden. Den som er «eier» av ledningen slipper unna, samtidig som det vil eksistere et erstatningsrettslig forhold mellom entreprenør og «ledningseier».

Departementet overlater til ledningseier å ta betalt for informasjon og bistand om ledninger i grunnen. MEF konstaterer at departementet antar at de fleste ledningseiere ser seg tjent med å tilby gratis påvisning. MEF erfarer imidlertid at det i det siste året er flere og flere ledningseiere som krever betaling for påvisning og kart. Når Telenor som kanskje den største ledningseieren i Norge tar seg betalt for påvisning og kart blir det uansett svært mange gravejobber der det kreves betaling for påvisning. Dette forvaltes i større og større grad gjennom Geomatikk AS. MEF er svært kritisk til at det skal tas betaling for påvisning og kart.»

Telenor Norge AS mener ledningseier bør kunne ta vederlag for påvisning i terrenget. Påvisning kan utløse ikke ubetydelige kostander for ledningseier. Telenor mener det ikke er rimelig at kostnader for tiltak og initiativ fra tredjepart skal veltes over på ledningseier. Telenor mener videre:

«I den grad departementet pålegger utlevering av opplysninger og gir detaljerte anvisninger på tilfeller som omfattes, så bør det etter Telenors oppfatning også klart fremgå at ledningseier ikke har ansvar for de konsekvenser en eventuell utlevering kan ha. Dersom ledningseier er ment å ha det overordnede ansvaret, så må enten ledningseier gis betydelig grad av fritt skjønn eller så må det gjøres nødvendige unntak i relevante lover og forskrifter.»

Energi Norge er positiv til forslaget om å lovfeste plikten for planleggere/utførere av gravearbeider, til å gjøre seg kjent med ledningsopplysninger hos ledningseierne. De legger til grunn at det også i dag reelt eksisterer en slik plikt. Lyse Elnett AS, Statnett og Viken Fiber AS har en liknende uttalelse. Geomatikkbedriftene stiller spørsmål ved om det er nødvendig å lovfeste plikten siden det allerede er etablert praksis, men ser ikke noen utfordringer ved dette.

Trondheim kommune uttaler:

«Det er svært viktig at krav til informasjonssikkerhet og konfidensialitet ivaretas. Vi er opptatt av at uvedkommende ikke skal få tilgang til skjermingsverdig informasjon, og det er viktig at dette forholdet blir skikkelig ivaretatt.»

Flere andre høringsinstanser har liknende synspunkter, bl.a. Horten kommune, Energi Norge, Broadnet AS, Lyse Elnett AS og Telenor Norge AS.

Kartverket mener at formuleringen «.. påvise ledningene i marka» kan misforstås og foreslår i stedet: «… påvise ledningens fysiske beliggenhet.»

Justis- og beredskapsdepartementet mener flere forhold bør avklares bedre, bl.a. bør det klargjøres om, og eventuelt når, opplysnings- og påvisningsplikten etter bestemmelsen her skal gå foran taushetspliktsbestemmelser i andre lover.

Energi Norge støtter forslaget om å innføre taushetsplikt, men mener det er tvilsomt hvorvidt taushetsplikt er et tilstrekkelig virkemiddel for å hindre angrep mot samfunnskritisk infrastruktur som energi- og vannforsyning. De mener at brudd på taushetsreglene må være straffbare. Energi Norge mener utformingen av høringsforslaget kan skape tvil med hensyn til den personkrets som vil være omfattet av taushetsplikten. Blant annet vil den som får tak i opplysningene, uten å være mottaker, ikke ha taushetsplikt. De forslår at taushetspliktreglene utformes på samme måte som energiloven § 9-3.

Geomatikkbedriftene stiller spørsmål ved om det er nødvendig å lovfeste taushetsplikt siden det er innarbeidet en god praksis når det gjelder dette, men ser heller ikke noen utfordringer ved at det lovfestes.

Telenor mener det er en rekke vektige årsaker til å begrense offentlig tilgjengelige detaljerte og nøyaktige opplysninger om ledninger i grunnen. Telenor viser til at informasjon om Telenors nettinfrastruktur er utpekt som skjermingsverdig. Telenor mener en løsning der informasjon om Telenors samlede nettstruktur lagres hos annen part eller der Telenor ikke har sporbarhet på hvilke personer som henter ut informasjonen, vil medføre at Telenor ikke overholder lovpålagte krav om beskyttelse av gradert informasjon.

4.1.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til den klare anbefalingen fra flertallet av høringsinstansene om å innføre krav til innmåling, dokumentasjon og utlevering av geografisk informasjon om alle viktige nedgravde ledninger, og fremmer forslag om ny § 2-3 i samsvar med dette. Det er ikke mulig å drive effektiv planlegging og utbygging uten pålitelig kunnskap om ledninger i grunnen. Det foreligger flere samfunnsøkonomiske analyser som peker på nytten av bedre tilgang til informasjon om ledninger i grunnen.

Departementet legger til grunn at ny § 2-3, og tilhørende forskrifter, settes i kraft samtidig, hvilket innebærer at loven ikke trer i kraft før etter at forskriftene til bestemmelsen er ferdig utredet. Krav til innmåling og dokumentasjon vil gjelde nye ledninger og vil ikke ha tilbakevirkende kraft. Krav til utlevering, og påvisning vil gjelde både eksisterende og nye anlegg. Anleggseier trenger bare å gi ut data for eldre anlegg så langt vedkommende selv har slike data. I den grad data for eldre anlegg er mangelfulle eller mindre pålitelige, må anleggseier eventuelt tilby påvisning av anlegget i terrenget.

På bakgrunn av Regelrådets uttalelse har departementet kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å fremme forslag for lovgiver nå om et ledningseierregister i den form som ble lagt fram i høringsnotatet. I tillegg kommer at arbeidet til Samferdselsdepartementet om en bredbåndsutbyggingslov ikke er avsluttet. Departementet har kommet til at valg av modell for ledningseierregisteret med fordel kan ses i tettere sammenheng med dette arbeidet. Høringsforslagets bestemmelser om dette faller dermed bort, inkludert høringsforslaget fjerde, femte og åttende ledd, sjette ledd andre punktum og sjuende ledd første punktum.

Departementet foreslår å endre begrepsbruken noe fra høringsforslaget. I stedet for å bruke «ledning» som fellesbegrep, brukes «infrastruktur» for å gjøre det klarere at kravene ikke bare gjelder ledninger, men også andre objekter som for eksempel kabler, rør, kulverter, kanaler, kummer og koplingspunkter mv. Departementet har valgt å understreke at bestemmelsen primært er et krav til dokumentasjon og ikke hvordan dokumentene er ordnet, jf. forslag til første ledd. Begrepet «arkiv» eller liknende er derfor ikke benyttet. Det presiseres at bestemmelsene gjelder anlegg i grunnen, sjø og vassdrag.

Nærmere bestemmelser om hvilke ledninger og annen infrastruktur som bør omfattes, er av teknisk art og bør fastsettes i forskrift. Dette er i tråd med gjeldende utforming av plan- og bygningsloven §§ 2-1 første ledd og 2-2 første ledd om det offentlige kartgrunnlaget og om planregister. Se også samme tilnærming i geodataloven § 2 andre ledd. Noen typer anlegg i grunnen kan det muligens være mer hensiktsmessig å dokumentere med hjemmel i plan- og bygningsloven § 2-1 om det offentlige kartgrunnlaget, for eksempel veitunneler og dype energibrønner. Begrepet infrastruktur er ment å kunne ha en vid betydning, og kan i prinsippet omfatte alle typer objekter i grunnen som det er viktig å kunne dokumentere overfor tredjeperson, men som ikke uten videre kan legges åpent ut i det offentlige kartgrunnlaget. Se merknad til § 2-3 første ledd for nærmere omtale.

Viktige elementer i forskriftsarbeidet vil være å få på plass en produktspesifikasjon for innmåling av nye ledninger, herunder valg av standardformater, krav til tre-dimensjonal stedfesting og hvordan ukjente anlegg som avdekkes skal dokumenteres, samt krav til data for eksisterende anlegg, krav om digital form og krav om metadata, bl.a. registreringsmetode, registreringsdato og opplysninger om høydekvalitet.

Andre ledd om anleggseiers plikt til å utlevere stedfestet informasjon og eventuelt påvise anleggets faktiske plassering, tilsvarer høringsforslagets andre ledd med endret begrepsbruk som omtalt ovenfor. Tredje punktum om begrensninger i bruken av opplysningene tilsvarer høringsforslagets tredje ledd om taushetsplikt, men i omarbeidet form. Taushetsplikt for utleverte opplysninger baseres etter forslaget på de til enhver tid gjeldende taushetsregler om dette. Enhver som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger utlevert etter bestemmelsen her, plikter å hindre at andre enn de som har saklig behov for det, får adgang eller kjennskap til opplysningene. Brudd på slik taushetsplikt vil være straffbart, jf. straffeloven § 209. Departementet fremmer ikke forslaget fra høringsnotatet om taushetsplikt for den som under gravearbeidene får kjennskap til eksisterende anlegg ved selvsyn. Departementet har kommet til at dette vil innebære en uønsket utvidelse av taushetsplikten. I den grad det for bestemte anlegg er behov for å beskytte kunnskap om anlegget som noen kan få i forbindelse med selve anleggsarbeidet, må det i så fall reguleres på annen måte.

Tredje ledd om tiltakshavers tilbakerapportering svarer i prinsippet til høringsforslaget sjette ledd tredje punktum. Når et sentralt ledningseierregister ikke realiseres i denne omgang, må tiltakshaver rapportere tilbake til respektive anleggseiere om ny situasjon i grunnen.

Departementet mener at datautvekslingen mellom partene som hovedregel skal være vederlagsfri og har tatt inn en presisering om dette som fjerde ledd. Vederlagsfri utveksling bør i alle fall gjelde for anlegg i offentlig grunn. Departementet mener dette også bør gjelde eventuell påvisning siden behovet for påvisning hovedsakelig skyldes mangelfull dokumentasjon fra anleggseiers side. Departementet viser til at det er eier som vurderer og avgjør om opplysningene om anlegget har en slik nøyaktighet og pålitelighet at det er nødvendig med påvisning eller ikke. Det vil i forskriftsarbeidet bli vurdert i hvilken grad anleggseier kan kreve betaling for særskilt bearbeidet informasjon for eksempel til bruk i detaljprosjektering av nye tiltak.

Når departementet i denne omgang ikke går videre med forslaget om et offisielt ledningseierregister, finner departementet ikke tilstrekkelig grunnlag for å formalisere tiltakshavers undersøkelsesplikt, jf. høringsforslaget sjette ledd første punktum. Dette innebærer selvsagt ingen svekkelse av generelle krav til ansvar og aktsomhet etter gjeldende rett. Departementet finner heller ikke grunnlag for å innføre klageordning og tilhørende håndhevingsbestemmelse, jf. høringsforslaget sjuende ledd andre punktum og § 2-4. Isolert sett kan det være behov for å håndheve kravene til dokumentasjon og utlevering av opplysninger, men når det ikke opprettes et ledningseierregister vil det ikke være noe generelt myndighetsorgan som er egnet til å behandle klager eller kontrollere etterlevelsen av bestemmelsene. Manglende etterlevelse av § 2-3 vil kunne påklages etter forvaltningsloven for anleggseiere som er omfattet av den loven. I tillegg vil Kartverket gjennom forvaltningssamarbeidet «Norge digitalt», med stikkprøver og egen uthenting av ledningsdata i forbindelse med annet kartarbeid, kunne danne seg et bilde av oppfølgingen. Dette vil kunne danne grunnlag for veiledning og andre forbedringstiltak.

Departementet vil legge erfaringene fra bl.a. Danmark til grunn for det videre utredningsarbeidet. Departementet vil også ta hensyn til sammenhengen mellom infrastruktur i grunnen og ledninger i luft og sjø som tilsier en mer helhetlig tilnærming i framtidige løsninger. Departementet vil vurdere å fremme forslag om et ledningseierregister på et senere tidspunkt etter at det er gjort ytterligere avklaringer av behovet og gjennomføringen.

4.2 Forslag om å innføre obligatorisk krav til regionalt planforum

4.3 Forslag om å ta inn mineralressurser som hensynssone i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c

4.3.1 Gjeldende rett

Hensynssoner ble tatt inn som et eget begrep i plan- og bygningsloven av 2008, og bygger på Planlovutvalgets lovforslag, jf. NOU 2003: 14 s. 304. I henhold til plan- og bygningsloven § 11-8 første ledd, er formålet med hensynssoner å vise viktige hensyn og restriksjoner som har betydning for arealbruken, og som gjelder uavhengig av det arealformål området er lagt ut til.

Selv om et område i kommuneplanens arealdel er avsatt til et nærmere angitt arealformål, vil det kunne være flere hensyn og restriksjoner som må iakttas ved den videre planlegging og utbygging. Det kan være flomfare, grunnforurensning eller støy som tilsier bestemte krav til plassering eller utforming av bebyggelse og anlegg, og det kan være viktige natur- eller friluftsinteresser innenfor området som må ivaretas. Det kan også være at deler av et område er belagt med restriksjoner etter annen lovgivning.

I henhold til plan- og bygningsloven § 11-8 andre ledd skal slike hensyn og restriksjoner komme til uttrykk i kommuneplanens arealdel gjennom hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser. Hensynssoner angitt i kommuneplanen skal ivaretas i kommende reguleringsplanlegging, enten gjennom formål eller videreføring av hensynssonen.

Plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd angir hvilken hensynssoner som kan nyttes i kommuneplanen. Sonene er angitt i seks hovedkategorier, og flere av hovedkategoriene omfatter ulike typer hensyn. Plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c omfatter sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø med angivelse av interesse. Hensynssonen kan brukes til å angi områder som det knytter seg ulike former for bruker- og verneinteresser til. Det kan, med unntak for randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder, ikke gis bestemmelser til sonen, men bare retningslinjer.

I Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 218 gis det uttrykk for at hensynssoner etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c «for en stor del» vil ligge i LNF(R) områder. Kategorien vil imidlertid kunne brukes også innenfor områder som er lagt ut til andre arealformål. Hensynssonen har ingen direkte rettsvirkning, men vil bidra til å klargjøre hvilke hensyn som det særlig er viktig å ivareta i forbindelse med videre planlegging i området.

4.3.2 Høringsforslaget

Forslaget som har vært på høring innebærer en endring i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c. Endringene går ut på å ta inn en ny hensynssone for sikring av mineralressurser i loven.

En av hensiktene med hensynssoner er å unngå arealdisponeringer som vil vanskeliggjøre framtidig arealbruk eller ressursdisponering. Tidligere innspill fra fylkeskommunene viser at det er behov for å klargjøre hvordan råstoffområder og mineralske ressurser kan ivaretas i kommuneplanens arealdel. Bakgrunnen for dette er at en mulig utvinning kan ligge frem i tid, og det aktuelle området kan være så stort at en utvinning vil gå over flere planperioder.

Departementet ser at det kan være hensiktsmessig at kommunene, gjennom sin planlegging, får et verktøy som kan synliggjøre mineralressurser som kan være aktuelle for framtidig utvinning. Hensikten er å unngå utbygging eller tiltak som kan vanskeliggjøre framtidig utvinning av slike ressurser. Departementet foreslår derfor å innføre en hensynssone der det skal tas særlig hensyn til mineralressurser. Det ble i høringsnotatet foreslått følgende endring i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c: «Sone med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø, med angivelse av interesse.»

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 30 høringsuttalelser til dette forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra 5 fylkeskommuner, 7 kommuner, 3 direktorater og 15 fra andre organisasjoner og virksomheter. Høringsinstansene er generelt positive til endringsforslaget.

Buskerud fylkeskommune mener det er hensiktsmessig at kommunene kan synliggjøre mineralressurser som hensynssone for å sikre en fremtidig utvinning, og å unngå utbygging eller tiltak som kan vanskeliggjøre senere utvinning av mineralske ressurser.

Hedmark fylkeskommune ser behovet for å kunne klargjøre hvordan råstoffområder og mineralske ressurser kan ivaretas i kommunale arealplaner, og slutter seg til endringsforslaget.

Hordaland fylkeskommune mener en egen hensynssone for mineralressurser vil være et verktøy for å ivareta disse interessene og støtter endringsforslaget. Det bemerkes at råstoffutvinning er en næring der det kan være kryssende interesser med vern og annen næringsvirksomhet, og at det i en arealplan må komme klart fram at en hensynssone for mineralressurser ikke automatisk betyr at utvinning er tillatt.

Oppland fylkeskommune støtter endringsforslaget, og viser til at endringene kan bidra til at kommunene kan sikre mineralressurser som kan være aktuelle for framtidig utvinning i kommuneplanens arealdel.

Vestfold fylkeskommune er svært positiv til innføring av hensynssone for mineralressurser. Det påpekes at endringen vil bidra til å løse utfordringer med å forvalte viktige mineralressurser i et langsiktig perspektiv. Endringen i lovteksten bør ifølge fylkeskommunen følges opp med detaljer i forskrift til loven.

Direktoratet for mineralforvaltning støtter endringsforslaget, og mener en hensynssone for mineralressurser vil gi kommunene anledning til en bedre og mer langsiktig planlegging med hensyn til mineralressurser enn etter gjeldende rett. Samtidig gir tilføyelsen et tydeligere signal om viktigheten av denne ressursen.

Fiskeridirektoratet er usikker på hvilke konsekvenser lovendringen vil få for næringene som direktoratet er satt til å forvalte. Det stilles spørsmål ved om kommunene skal kunne båndlegge kystnære arealer, og arealer i sjø, som følge av lovendringen. Videre stilles spørsmål ved om kommunene skal kunne båndlegge arealer i sjø for dumping av gruvemasser og annet avfall fra «eventuell mulig» framtidig gruvevirksomhet. Det bes om en presisering og tydeliggjøring av ordlyden i plan- og bygningsloven § 11-8.

Miljødirektoratet bemerker at utvinning av mineralressurser ofte innebærer store og irreversible inngrep, som vil kunne være i konflikt med viktige miljøhensyn. Det er derfor viktig at avsetting av områder for utvinning må avveies mot miljøhensyn og andre samfunnsinteresser. Konflikter med andre hensyn bør avdekkes så tidlig som mulig i planprosessen.

Kartverket påpeker at innføring av en hensynssone for mineralressurser vil forutsette en endring i kart- og planforskriften vedlegg II og etablering av ny SOSI- kode, samt endring av Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalplanregister som vil kunne innebære kostnader for kommuner og foretak som framstiller arealplaner.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) støtter forslaget om å ta inn mineralressurser som hensynssone. Det bemerkes at det er viktig å legge til rette for en langsiktig forvaltning av områder som kan være viktig for eksisterende eller framtidig bergindustri. NGU mener det ved saksbehandling av slike hensynssoner bør foreligge informasjon om type mineralressurser, og en viktighetsklassifisering der dette finnes. NGU mener også at det bør finnes løsninger som sikrer at potensialet for viktige mineralressurser kartlegges eller vurderes før arealer disponeres til et formål som gjør utnyttelse av slike ressurser vanskelig.

Norges Bondelag mener det er noe uklart hvilken rettslig betydning hensynssonene har ved siden av arealformålene og bestemmelsene som gjelder for det samme området, og at det er vanskelig å se hvor grensen mellom hensynssoner og båndlegging i påvente av vedtak i praksis går. Norges Bondelag er av den oppfatning at det vil være uheldig å bruke hensynssone som virkemiddel for å ivareta et eventuelt framtidig ønske om utvinning av mineralressurser.

4.3.4 Departementets vurdering

I regjeringens politiske plattform blir det poengtert at i mange deler av landet kan mineralnæringen føre til økt aktivitet og sysselsetting, og det stadfestes at mineralnæringen er et viktig satsingsområde. Kommunene kan ved sin arealplanlegging gi et vesentlig bidrag til å sikre at viktige mineralske forekomster kan utnyttes for fremtidig verdiskaping. Departementet mener det er nødvendig å opprettholde forslaget om å ta inn mineralressurser som en egen hensynssone, og departementet har merket seg at forslaget har fått bred oppslutning både fra privat og offentlig sektor. Departementet har derfor kommet frem til at det er viktig å legge til rette for at kommunen kan bruke en hensynssone for mineralressurser i kommunale arealplaner, for å synliggjøre og sikre mineralske forekomster som kan være aktuelle for utvinning og som derfor ikke bør bygges ned. Forslaget vil også innebære at kommunene får økte muligheter for å forsterke sin rolle som en aktør som stimulerer til økt verdiskapning og nye lønnsomme arbeidsplasser.

Hensynssone mineralressurser vises i kommuneplanens arealdel. Virkningen av hensynssonen vil være at det skal tas hensyn til sikring av mineralressursen ved utarbeidelse av reguleringsplaner og ved behandling av dispensasjonssøknader og søknader om tiltak innenfor det aktuelle området. På reguleringsplannivå kan kommunen videreføre hensynssonen eller ivareta formålet med hensynssonen gjennom arealformål og bestemmelser.

Departementet vil understreke at bruk av hensynssone mineralressurser ikke betyr at det er tatt stilling til framtidig utvinning av ressursen. En eventuell framtidig utvinning av mineralressursene må avklares gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan med tilhørende konsekvensutredning.

Departementet finner også grunn til å bemerke at kommuneplanens arealdel bare i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for arealer i kommunen. Det er forutsatt at markering av hensynssoner skal begrenses til interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om videre planlegging og utbygging.

Departementet legger til grunn at det vil være mest aktuelt å benytte hensynssone mineralressurser i LNF(R)- områder for å unngå utbygging og tiltak som kan vanskeliggjøre en framtidig utvinning av ressursen. Det kan også være aktuelt å benytte hensynssone mineralressurser i områder avsatt til annet formål.

Det følger av plan- og bygningsloven at det kan gis retningslinjer til hensynssoner etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c. Retningslinjer til en sone vil ikke være rettslig bindende, men vil gi grunnlag for vurderingen som må gjøres ved utarbeidelse av reguleringsplaner og behandling av enkeltsaker som gjelder arealbruken i området.

Kommunen kan gi retningslinjer som bidrar til at det aktuelle området ikke kan utnyttes på en måte som ødelegger for råstoffutvinning. Etter ny ordlyd kan retningslinjene fremme næringsvirksomhet ved å sikre at arealutnyttelsen som skjer i området ikke hindrer senere utvinning av mineraler.

Utgangspunkt for interessene som angis i retningslinjene for hensynssoner kan være egenskaper og interesser i området knyttet til natur- eller kulturgitte egenskaper eller funksjonelle krav. Retningslinjene kan angi en begrensning for bruken av arealet eller prioritere én form for bruk foran en annen. Det skal således legges vekt på interessene ved videre planlegging i området og ved behandling av enkelte søknader, herunder søknader om dispensasjon fra det angitte arealformål. Hensynssonene vil ofte være knyttet til angivelse av nasjonale og viktige regionale hensyn som skal ivaretas i planleggingen.

Det er i loven ikke gitt noen tidsbegrensning på virkningen av en hensynssone, og de vil således gjelde inntil de er endret eller fjernet i revisjon av kommuneplanens arealdel eller blir erstattet av en reguleringsplan.

Når det gjelder merknader om endringer i kart- og planlovforskriften som følge av lovendringen, så vil departementet bemerke at det kun er behov for en endring i teksten i forskriften, og ikke behov for etablering av ny SOSI- kode. Departementet kan heller ikke se at lovendringen vil medføre større kostnader for kommuner og foretak som framstiller arealplaner.

4.4 Forslag om tidsbestemt bruksendring

4.4.1 Gjeldende rett

Dagens regler om bruksendring i plan- og bygningsloven gjelder for varige bruksendringer. Har tiltakshaver søkt om bruksendring, men senere ønsker å gå tilbake til tidligere bruk, innebærer dette at han må søke om bruksendring på nytt. Ved søknad om bruksendring vil bruken måtte vurderes opp mot gjeldende arealplan. Er bruken i strid med plan, må det søkes om dispensasjon. Videre følger det av plan- og bygningsloven at søknadspliktige tiltak i eksisterende bygg, herunder bruksendring, i utgangspunktet skal oppfylle kravene i gjeldende plan- og bygningslovgivning.

Til tross for at dagens regelverk i utgangspunktet kun regulerer varige bruksendringer, har flere kommuner i praksis, og særlig i forbindelse med behandling av søknader om midlertidig dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-3, også innvilget tillatelse til tidsbestemt bruksendring der dette har vært praktisk. For eksempel kan kommunen ha gitt tillatelse til tidsbestemt bruksendring for et kontorbygg slik at lokalene kan benyttes midlertidig til skole mens skolebygget blir rehabilitert. Muligheten for tidsbestemt bruksendring fremstår i slike tilfeller fornuftig. Da bør det også være unødvendig at tilbakeføringen til opprinnelig lovlig bruk, etter at den tidsbestemte bruksendringen utløper, må være gjenstand for ny søknad om bruksendring.

Departementet mener derfor det er behov for å kodifisere den praksisen som har utviklet seg i en del kommuner ved å legge til rette for tidsbestemt bruksendring i loven.

Generelt om bruksendring

Bruksendring er et søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav d. Hva som menes med bruksendring er nærmere presisert i byggesaksforskriften § 2-1. Som et generelt utgangspunkt kan man si at det foreligger en søknadspliktig bruksendring når det skjer en endring i forhold til hva kommunen tidligere har gitt tillatelse til, eller det som følger av lovlig bruk. Det er ikke avgjørende hvor stor forskjellen fra tidligere bruk kan sies å være. Det sentrale vurderingstemaet er om endringen av bruken av et bygg er av betydning for de hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta.

Begrunnelsen for at bruksendring er søknadspliktig er at ny og endret bruk kan påvirke omgivelsene på en annen måte enn det som opprinnelig var tenkt, og som lå til grunn for tillatelsen. Endret bruk kan føre til mer trafikk, støy og påvirkning av omgivelsene som gjør at bygningsmyndigheten ville vurdert tiltaket annerledes dersom ny bruk var kjent da tillatelsen ble gitt. Kommunen må derfor få anledning til å vurdere endret bruk gjennom behandling av en søknad om bruksendring.

Dagens regler om bruksendring åpner i utgangspunktet kun for å søke om og gi tillatelse til varig bruksendring. Dette innebærer at dersom tiltakshaver har søkt om og fått innvilget bruksendring, og senere ønsker å gjenoppta tidligere bruk, må det søkes om bruksendring på nytt.

Bruksendring må være i samsvar med arealplan

Endret bruk av eksisterende bygg må være i samsvar med arealplan. Dersom eksempelvis ny og endret bruk innebærer at bruken går fra et reguleringsformål til et annet, vil dette kreve dispensasjon fra plan, eller planendring.

For å avgjøre om det foreligger endret bruk i strid med eller i samsvar med plan, må man blant annet se på virksomhetens karakter, trafikksituasjonen endringen vil medføre, virkningen for beboerne i strøket, om endringene berører de hensyn bygningslovgivningen skal ivareta og om eventuelle bygningsmessige endringer vil medføre strengere krav til for eksempel parkeringsplasser.

Lovens materielle, herunder tekniske krav, gjelder fullt ut ved bruksendring av bygg

Ved bruksendring vil alle materielle krav, herunder tekniske krav, som et utgangspunkt gjelde for tiltaket, jf. plan- og bygningsloven § 31-2 første ledd. Med andre ord, når et bygg endrer formål og bruk, må bygget oppfylle samme krav som nybygg med samme formål. Årsaken til dette er blant annet at ny og endret bruk kan innebære behov for en ny vurdering av brannsikring og andre forutsetninger for bruken av bygget til forutsatt formål. Etter plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd har kommunen på visse vilkår adgang til å gi tillatelse til bruksendring av eksisterende bygg for å sikre hensiktsmessig bruk uten at alle byggtekniske krav er oppfylt.

Kommunen har adgang til å unnta fra krav om ansvarsrett ved bruksendring uten bygningsmessige endringer

Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at søknadspliktige tiltak skal forestås av foretak med ansvarsrett, jf. plan- og bygningsloven § 20-3 første ledd. Det er ikke mulig å gi dispensasjon fra kravet om bruk av ansvarlige foretak ettersom dette er en saksbehandlingsregel, jf. plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd.

Etter plan- og bygningsloven § 23-1 tredje ledd har derimot kommunen adgang til å unnta fra krav om ansvarsrett dersom dette er unødvendig. Ved en feiltakelse står det «klart unødvendig» i lovteksten. Det følger imidlertid av forarbeidene til bestemmelsen at intensjonen var å ta ut ordet «klart», slik at lovteksten samsvarer med gjeldende rett, se Prop. 122 L (2009–2010) kapittel 2.9.

Som eksempler på tilfeller hvor unntaket kan være aktuelt å bruke nevner forarbeidene blant annet bruksendring fra hotell til asylmottak uten bygningsmessige endringer.

4.4.2 Høringsforslaget

Departementets forslag går ut på å innføre midlertidig bruksendring som et nytt tiltak i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd. Forslaget er i hovedsak ment som en kodifisering av praksis som har utviklet seg i flere kommuner.

Det ble ikke foreslått egne materielle krav knyttet til midlertidig bruksendring. De samme kravene som gjelder ved søknad om varig bruksendring vil således også gjelde for midlertidig bruksendring. Dette innebærer at ved eventuell søknad om midlertidig bruksendring må tiltaket være i samsvar med arealplan og lovens materielle, herunder tekniske, krav.

Forslaget gikk videre ut på at ved utløpet av den midlertidige tillatelsen skal den nye bruken opphøre, og tiltakshaver kan gjenoppta tidligere lovlig bruk uten at det er nødvendig med ny søknad om bruksendring.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

11 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra 1 fylkesmann, 6 kommuner, 1 direktorat og 3 fra andre organisasjoner og virksomheter. Asker kommune, Fitjar kommune, Horten kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune og Vinje kommune, samt Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Advokatforeningen, Norges Bondelag og OBOS støtter forslaget.

Trondheim kommune foreslår at bestemmelsen får en egen bokstav under § 20-1 der også tilbakeføring uten søknad presiseres. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at det vil kunne gjelde andre tekniske krav til endret bruk og ved tilbakeføring, og det er i tillegg usikkert hva som skjer hvis kravene er endret i midlertidighetsperioden.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter ikke forslaget. Direktoratet påpeker faren for at man ved midlertidig bruksendringstillatelse stiller enklere tekniske krav, særlig at det bygges om med redusert tilgjengelighet. Ved tilbakeføring uten ny saksbehandling er det en fare for at tidligere krav blir glemt eller droppet. Midlertidig bruksendring kan derfor ha en negativ, men utilsiktet virkning ved at tilgjengeligheten blir svekket.

4.4.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av de innkomne uttalelser opprettholder departementet sitt forslag.

«Midlertidig bruksendring» erstattes med «tidsbestemt bruksendring»

I høringsnotatet ble det i tilknytning til «midlertidig bruksendring» ikke angitt hva som ligger i «midlertidig». I byggesaksdelen er «midlertidig» definert som tiltak med varighet inntil to år.

I forbindelse med omfattende rehabilitering eller behov for oppføring av skole eller barnehage, kan det ikke utelukkes at det kan være behov for å kunne gi tidsbegrenset tillatelse for en noe lengre periode, eksempelvis fire eller fem år. Det vil da kunne oppleves som unødvendig byråkratisk at det skal være nødvendig å søke om ny tidsbegrenset bruksendring etter to år.

Departementet mener at en bestemmelse om tidsbestemt bruksendring bør ses i sammenheng med kommunens adgang til å gi midlertidig dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-3. Etter denne bestemmelsen kan kommunen gi dispensasjon for en tidsbestemt periode eller på ubestemt tid. Etter det departementet er kjent med har flere kommuner en praksis hvor de innvilger tidsbestemt bruksendring sammen med midlertidig dispensasjon fra plan. Det er i den forbindelse ikke uvanlig at midlertidig dispensasjon innvilges med varighet utover to år.

Tidsbestemt bruksendring med varighet inntil to år vil, etter departementets vurdering gi mindre fleksibilitet og i liten grad harmonere med den adgangen som kommunen har etter plan- og bygningsloven § 19-3 til å gi midlertidig dispensasjon.

Departementet foreslår derfor å erstatte begrepet «midlertidig» med «tidsbestemt».

Kommunen må i tillatelsen angi varigheten av den tidsbestemte bruksendringen. Det vil i den forbindelse være en klar fordel om varigheten presiseres nærmere ved datoangivelse.

Begrepet «bruksendring» brukes også i plan- og bygningsloven § 31-2 om tiltak på eksisterende byggverk. Etter denne bestemmelsen kan bruksendring bare tillates dersom ny bruk er i samsvar med gjeldende arealplan. Begrepet «bruksendring» i plan- og bygningsloven § 31-2 må tolkes til å gjelde både varig og tidsbestemt bruksendring.

Lovens materielle krav gjelder både for varig og tidsbestemt bruksendring

Ved både varig og tidsbestemt bruksendring vil alle materielle, herunder tekniske, krav som et utgangspunkt gjelde fullt ut. Bruksendringen må også være i samsvar med arealplan. Kommunen har imidlertid en viss anledning til å fravike tekniske krav etter plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd, dersom de mener dette er forsvarlig. Dersom det gis tillatelse etter plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd, kan kommunen stille vilkår for å avbøte eventuelle negative konsekvenser ved at det gis unntak fra tekniske krav.

Videre er det mulig å søke om varig dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 eller midlertidig dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-3 både fra arealplan og materielle krav i lov og forskrift, herunder byggteknisk forskrift. Det er en forutsetning for å kunne innvilge dispensasjon at vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Dispensasjon er ment som en snever unntaksbestemmelse som skal fungere som sikkerhetsventil for å hindre urimelige resultater.

At tiltaket er begrenset til en tidsbestemt periode, kan være et moment som taler for dispensasjon, men vil normalt ikke i seg selv begrunne dispensasjon fra lovens regler. Det er opp til kommunen å vurdere om vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Dersom kommunen kommer til at vilkårene for dispensasjon er oppfylt, har kommunen en relativt vid adgang til å stille vilkår som avbøter farer, feil og skader, og/eller motvirker andre mulige ulemper eller negative følger av at det gis dispensasjon.

Når den tidsbestemte tillatelsen opphører, skal bruken av bygget tilbakeføres til opprinnelig lovlig bruk

Ved utløpet av den tidsbestemte bruksendringen, opphører tillatelsen uten forutgående varsel eller vedtak. Er det for eksempel gitt tillatelse til tidsbestemt bruksendring for å bruke bolig som barnehage, må bruken som barnehage opphøre ved utløpet av tillatelsen. Tiltakshaver kan gjenoppta tidligere bruk som bolig uten ny søknad om bruksendring. Det er med andre ord ikke nødvendig for tiltakshaver å søke om ny bruksendringstillatelse for å gjenoppta tidligere lovlig bruk.

Dette innebærer videre at kommunen i forbindelse med gjenopptagelse av tidligere lovlig bruk, ikke kan stille krav om oppgradering til nyere og strengere tekniske krav. Den opprinnelige bruken kan også gjenopptas uavhengig av eventuelle endringer i arealplan. Departementet presiserer for ordens skyld at det kun er selve bruken som ikke krever ny søknad. Dersom det i forbindelse med tilbakeføring til tidligere lovlig bruk skal gjennomføres andre søknadspliktige tiltak, som for eksempel inngrep i brannskiller eller bærende konstruksjoner eller lignende, vil dette kreve ny søknad.

Tidsbestemte bruksendringer må matrikkelføres

Departementet gjør oppmerksom på at søknadspliktige tiltak, herunder bruksendring, skal matrikkelføres, jf. matrikkelforskriften § 60 første ledd. Det samme gjelder om tiltaket er unntatt ansvarsrett og kontroll, jf. matrikkelforskriften § 60 andre ledd. Bestemmelsen gjør ikke unntak for midlertidige tiltak. Eventuell tidsbestemt bruksendring må således matrikkelføres. Når tillatelsen opphører vil det være nødvendig å endre matrikkelen igjen.

4.5 Forslag om å presisere forskriftshjemlene i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd

4.5.1 Gjeldende rett

I plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd første punktum er departementet gitt hjemmel til å gi forskrift om hvilke tiltak som omfattes av de to bestemmelsene. Forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd gjelder adgangen til å presisere hvilke tiltak som er unntatt krav om ansvarlige foretak og som er listet opp i plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav a – e.

Forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-5 andre ledd første punktum gjelder adgangen til å presisere hvilke tiltak som er unntatt søknadsplikt i plan- og bygningsloven § 20-5 første ledd bokstav a – g. Forskriftshjemlene er utformet slik at det er en forutsetning at det er gitt forskrifter for at unntakene i lovbestemmelsenes første ledd gjelder. Det er imidlertid ikke gitt forskrifter til alle underpunkter i de to bestemmelsene. For eksempel er det ikke gitt forskrifter til plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav c om midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg, men unntaket anses likevel å gjelde.

Forskrifter til plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd er gitt i byggesaksforskriften kapittel 2 – 4.

4.5.2 Høringsforslaget

Formuleringen i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd første punktum, innebærer at det har vært en nødvendig forutsetning for å bruke bestemmelsene at departementet har gitt forskrift om hvilke tiltak som skal omfattes av unntakene, jf. siste punktum i Ot.prp. nr. 45 s. 315. Departementet har derfor foreslått å endre ordlyden i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd første punktum fra dagens ordlyd om at departementet «skal gi» forskrifter om hvilke tiltak som er omfattet til at departementet «kan gi» slike forskrifter.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 4 høringsuttalelser til dette forslaget. Asker og Horten kommuner støtter forslaget. Trondheim kommune påpeker at veiledning ikke kan erstatte forskriftstekst og at søknadsplikt ikke kan hjemles i veiledningsmateriale. Miljødirektoratet går mot forslaget og gir uttrykk for at det var en forutsetning for unntakene for søknadsplikt at de skulle spesifiseres i forskrift. Uten forskrift mener Miljødirektoratet at kommunene gis en for vid hjemmel til å gjøre unntak fra kravet om søknadsplikt.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å endre forskriftshjemlene i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd og 20-5 andre ledd første punktum, slik at departementet har anledning til å avgjøre i hvilket omfang det skal gis forskrifter for å presisere de enkelte bestemmelser. Behovet for å presisere grensene varierer etter den konkrete lovbestemmelsen. For eksempel er plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd bokstav e om mindre tiltak utendørs presisert i detalj i byggesaksforskriften § 4-1 første ledd bokstav d ved en kasuistisk oppramsing av ulike tiltak som faller inn under bestemmelsen. Til andre unntaksbestemmelser er det ikke nærmere regulert i forskrift hvilke tiltak som skal omfattes av unntakene.

Etter departementets syn vil det ikke være nødvendig å detaljregulere alle de underliggende bestemmelsene i like stor grad. Der det ikke gis forskrifter, vil lovens ordlyd tjene som ramme for kommunene i deres behandling av byggesaker. I slike tilfeller vil praksis etterhvert trekke opp grensene for anvendelse av den enkelte bestemmelse. Samfunnsutviklingen kan endre behovet for forskrifter der veiledning ikke viser seg tilstrekkelig.

Departementet er ikke enig med Miljødirektoratet at det var en forutsetning at alle unntakene skulle presiseres i forskrift. Som nevnt over er det hensiktsmessig å variere omfanget og detaljeringsgraden av forskriftene. Det er for eksempel ikke sikkert det er hensiktsmessig å spesifisere antall kvadratmeter for hva som regnes som et mindre tiltak, siden dette kan variere ut fra andre forutsetninger som omgivelser, sårbarhet, planforhold osv. Kommunene må i sin vurdering holde seg innenfor de rettskildemessige rammene som følger av praksis. En mer fleksibel forskriftshjemmel vil kunne redusere behovet for regulering i forskrift der dette ikke er hensiktsmessig. I så måte vil forslaget føre til en viss forenkling.

4.6 Forslag om tilpasninger til endringer i inndelingslova

4.6.1 Gjeldende rett

En eiendom som strekker seg over en kommunegrense, må registerteknisk deles i to separate matrikkelenheter. Det er en rekke grunner til dette, blant annet fordi kommunens myndighet etter de fleste lover er avgrenset til kommunens areal. Opprettelse eller endring av eiendom (ny grunneiendom mv.) regnes som tiltak etter plan- og bygningsloven, og krever i de fleste tilfeller søknad og tillatelse fra kommunen, jf. plan- og bygningsloven § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav m.

Staten og kommunene kan, etter endring av kommunegrenser, kreve oppretting av ny matrikkelenhet, jf. matrikkelloven § 9 første ledd bokstav g. Søknad etter plan- og bygningsloven er bare nødvendig der eiendomsgrenser faktisk endres, og ikke i tilfeller der en eiendom kun overføres fra en kommune til en annen. Det er imidlertid ikke gjort unntak for endringer av eiendomsgrenser som alene skyldes nye kommunegrenser.

Etter matrikkellova § 23 andre ledd, kan kommunen tildele nytt matrikkelnummer «til matrikkeleining som ikkje er nummerert i samsvar med føresegnene». Hjemmelen er særlig aktuell ved endringer av kommunegrensene. Departementet kan etter tredje ledd gi nærmere regler om nummereringen i forskrift.

4.6.2 Høringsforslaget

Nye kommunegrenser søkes normalt lagt langs eksisterende eiendomsgrenser, men det vil kunne være situasjoner der en eksisterende eiendom blir liggende i to ulike kommuner etter endring av grensene. Endring av kommunegrenser vil avgjøres ut fra andre hensyn enn grunneierens interesse. Dette vil kunne gjelde større eiendommer eller eiendommer som på grunn av sin form eller beliggenhet blir liggende over en ny grense. For eksempel kan det tenkes at en ny kommunegrense trekkes ut fra geografiske hensyn, som langs et vassdrag eller et vannskille, mens eksisterende eiendom krysser dette skillet.

Der oppdeling allerede er vurdert etter inndelingslova, fremstår det som unødvendig at opprettelse av ny grunneiendom mv. som følge av endrede kommunegrenser, også skal vurderes gjennom en søknadsprosess etter plan- og bygningsloven §§ 20-2, jf. 20-1 første ledd bokstav m. Alle former for endring av kommunegrenser vil være gjenstand for omfattende behandling i kommunen og i politiske organer. Endring av eiendomsgrenser i matrikkelen bør dermed kunne gjennomføres uten særskilt saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Ofte blir grunneiere hørt i forbindelse med saksbehandlingen i grensejusteringssaker, se Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 73 og rundskriv H-2007-1 side 13.

Høringsforslaget la til grunn at staten eller kommunen, ved saksbehandling av endring av kommunegrenser, på en hensiktsmessig måte ivaretar bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 26-1 som skal forhindre opprettelse av eiendommer som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin «størrelse, form eller plassering». Enkelte mer tekniske problemstillinger av interesse for private, f.eks. at byggemuligheter innskrenkes på grunn av krav om avstand fra bygg til (ny) nabogrense, er neppe et omfattende problem. Spesielle forhold som oppstår bør kunne løses i arealplan eller ved dispensasjoner etter plan- og bygningsloven § 19-2.

I høringsnotatet ble det derfor fremmet forslag om at ny grunneiendom mv. skal kunne opprettes uten søknad og saksbehandling etter plan- og bygningsloven når dette følger av at en eksisterende eiendom etter endring av kommunegrenser blir liggende i to eller flere kommuner. Det er også foreslått å legge inn et unntak fra søknadsplikten i slike tilfelle ved et tillegg til plan- og bygningsloven § 20-5 som angir unntak fra søknadsplikten etter plan- og bygningsloven.

I lovforslaget kommer dette fram ved at det legges inn en henvisning til gjeldende matrikkellov § 9 første ledd bokstav g. I tillegg til saker som gjelder matrikkelenheter som deles av kommunegrense, åpner den også for å tildele eget matrikkelnummer til del av eiendom som allerede er registrert som egen teig (fradeling av hel teig). Høringsnotatet foreslo at unntaket for søknadsplikten bør gjelde begge tilfeller. Fradeling av hel teig er en sak av ren registerteknisk karakter, og det bør være unødvendig å behandle slike saker også etter plan- og bygningsloven når disse er krevd av stat eller kommune.

Større endringer i gårds- og bruksnummerinndelingen håndteres i praksis sentralt av Kartverket. Det vil i den forbindelse forenkle saksbehandlingen om vedtaket også formelt kan fattes av sentral myndighet. Høringsnotatet foreslo å ta inn en presisering i matrikkellova § 23 tredje ledd om at departementet kan fatte vedtak om slik omnummerering. Høringsnotatet la til grunn at departementet i de fleste tilfeller vil kunne delegere myndigheten til Kartverket.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 9 høringsuttalelser til dette forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra 4 kommuner, 1 fylkeskommune og 4 fra andre organisasjoner og virksomheter. Fitjar kommune, Trondheim kommune, Vestfold fylkeskommune, KS og Advokatforeningen støtter forslaget uten ytterligere merknader.

Kartverket er enig i de vurderinger høringsnotatet kommer med. Kartverket stiller seg positivt til at myndigheten til å fatte vedtak om omnummerering i de fleste tilfeller vil kunne delegeres til etaten.

Statens vegvesen støtter forslaget, men mener at virkeområdet må utvides til å omfatte også tilfeller der behovet for deling av en matrikkelenhet følger av vedtak om endring i forvaltningsnivå eller ansvarsenhet i samferdselssektoren. Statens vegvesen har tatt opp samme behov i forbindelse med departementets høring 19. august 2016 om organisering av eiendomsoppmålingen. Statens vegvesen foreslår i den forbindelse en ytterligere endring i matrikkellova § 9 første ledd bokstav g.

Asker kommune støtter forslaget og uttaler:

«Det antas at endringer i kommunegrenser etter inndelingslova normalt vil følge eksisterende grenser slik at matrikkelendringen kun vil være av ren administrativ karakter ved overføring av matrikkelenhet (eiendom) til ny kommune. Dette er allerede i dag unntatt søknadsplikt etter plan- og bygningsloven. I saker der ny kommunegrense deler en eksisterende eiendom, vil endringen føre til en forenkling ved at opprettelse av ny eiendom unntas fra søknadsplikt. Det antas å gjelde et svært begrenset antall saker.»

Horten kommune støtter forslaget og uttaler:

«Alle former for endring av kommunegrenser vil være gjenstand for omfattende behandling i kommunen, og også i politiske organer. Administrasjonen er derfor enig i at endring av eiendomsgrenser i matrikkelen dermed bør kunne gjennomføres uten dobbel saksbehandling, dvs uten søknad etter plan- og bygningsloven.»

4.6.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at det ikke har kommet motforestillinger til høringsforslaget og foreslår at plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd og matrikkellova § 23 tredje ledd blir endret i samsvar med høringsforslaget.

Departementet er enig i forenklingsbehovet Statens vegvesen peker på i sitt forslag om å utvide virkeområdet til også å omfatte tilfeller der behovet for deling av en matrikkelenhet følger av vedtak om endring i forvaltningsnivå eller ansvarsenhet i samferdselssektoren. Departementet mener imidlertid at dette kan løses med endringer i respektive forskrifter og vil utrede en slik løsning.

4.7 Forslag om å rette feil henvisning i plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd

I plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd andre punktum er det vist til § 21-4 fjerde ledd. Henvisningen var korrekt frem til endringer av plan- og bygningsloven ved endringslov av 20. juni 2014 nr. 52 (Prop. 99 L (2013–2014), da plan- og bygningsloven § 21-4 ble endret. Den aktuelle bestemmelsen det vises til i plan- og bygningsloven § 21-5 første ledd, ble da § 21-4 tredje ledd. Departementet overså dette ved lovendringen. Dette foreslås nå rettet opp. Forslaget endrer ikke rettstilstanden og har heller ikke andre konsekvenser av økonomisk, administrativ eller annen art.

4.8 Forslag om tidsfrist for søknad om rammetillatelse og søknad om endring

4.8.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 21-7 har regler om tidsfrister for kommunens saksbehandling. Bestemmelsen skiller mellom en alminnelig saksbehandlingsfrist på tolv uker og en kortere treukersfrist i saker der tiltaket er i samsvar med lov, forskrift og arealplaner. Bestemmelsen skiller også mellom saker som behandles i ett trinn og saker med to-trinns-behandling der det først gis en rammetillatelse og deretter en igangsettingstillatelse. Etter dagens regelverk er det uklart hvilke frister som gjelder ved søknad om rammetillatelse og søknad om endring av en gitt rammetillatelse. Departementet mener derfor det er nødvendig å gjøre visse endringer i regelverket for å avklare usikkerheten.

Frist ved rammesøknader

Lovens tidsfrister er samlet i to bestemmelser. Plan- og bygningsloven § 21-7 regulerer tidsfrister med rettsvirkning og plan- og bygningsloven § 21-8 regulerer tidsfrister uten rettsvirkning. I plan- og bygningsloven av 1985 fremgikk reglene om kommunenes tidsfrister av ulike bestemmelser. Etter plan- og bygningsloven av 1985 § 95b, gjaldt det en treukersfrist for såkalte «enkle tiltak».

For søknader om rammetillatelse var fristen tolv uker fra fullstendig søknad, jf. plan- og bygningsloven av 1985 § 95. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 21-7 viderefører i hovedsak tidsfristene fra plan- og bygningsloven av 1985, men ordlyden i bestemmelsen er mer generelt utformet og kan av den grunn gi inntrykk av at det må gjøres en konkret vurdering av hvilken frist som gjelder for den enkelte søknaden.

Hovedregelen i plan- og bygningsloven § 21-7 er at alle søknader uansett type (ramme-, igangsettings- eller ett-trinns-søknad) skal behandles innen tolv uker etter at fullstendig søknad foreligger. Dersom vilkårene i andre eller tredje ledd er oppfylt, skal imidlertid ett-trinns-søknader behandles innen tre uker.

Vilkårene for at treukersfristen i andre ledd (tiltak med ansvarsrett) skal gjelde, er at tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, at det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og at ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig. I tredje ledd (tiltak som kan forestås av tiltakshaver) gjelder de samme vilkårene med unntak av vilkåret om at det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere.

For søknader om rammetillatelse er fristen tolv uker fra søknaden er fullstendig. Ved søknad om rammetillatelse, hvor utgangspunktet er at kun rammene for tiltaket blir fastslått før tiltakshaver går videre med detaljprosjektering, er det som regel ikke avklart om hele tiltaket er i samsvar med regelverket. Treukersfristen er dermed ikke ment å gjelde for søknader om rammetillatelse.

Tolvukersfristen for søknader om rammetillatelse følger også av byggesaksforskriften § 7-1 andre ledd hvor det fremgår at dersom søknaden deles opp gjelder tolvukersfristen i plan- og bygningsloven § 21-7 for søknad om rammetillatelse og søknad om endring av rammetillatelse.

Frist ved søknad om endring

Plan- og bygningsloven regulerer ikke eksplisitt hvilken frist som gjelder ved søknad om endring av en tillatelse. En søknad om endring er i utgangspunktet ikke en egen søknadsform. Søknaden vurderes som en ny søknad. Endringssøknader omtales imidlertid i plan- og bygningsloven, se blant annet lovens § 21-3 fjerde ledd. Departementet er også kjent med at endringssøknader ofte blir benyttet i praksis og det foreligger en egen søknadsblankett for endringer.

Etter gjeldende rett er fristen for søknader om endring av rammetillatelse tolv uker, jf. byggesaksforskriften § 7-1 andre ledd. Dette var også rettstilstanden etter plan- og bygningsloven av 1985. Departementet viser i denne forbindelse til merknaden til plan- og bygningsloven av 1985 § 95 i Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) hvor det ble lagt til grunn at endringssøknader bør behandles raskt, og at endring av rammetillatelse i alle fall må behandles innenfor en frist på tolv uker.

4.8.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslo departementet å foreta en endring i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd. Formålet med endringsforslaget var følgende:

1. Klargjøre hvilken frist som gjelder ved søknad om rammetillatelse

2. Endre fristen for behandling av søknad om endring av gitt rammetillatelse

Departementet knyttet også enkelte merknader til hvilken frist som gjelder i de tilfellene der endringer eller justeringer fremsettes før den opprinnelige søknaden er ferdig behandlet.

Ved en ren ordlydsfortolkning av plan- og bygningsloven § 21-7 kan det fremstå som uklart om fristen for å behandle en søknad om rammetillatelse alltid skal følge hovedregelen om tolv ukers saksbehandlingstid, eller om unntakene i andre og tredje ledd kan komme til anvendelse i disse tilfellene. Det er også uklart hvilke frister som gjelder ved søknad om endring av en gitt rammetillatelse.

I høringsforslaget foreslo departementet å presisere i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd andre punktum at tolvukersfristen alltid skal gjelde for behandling av søknad om rammetillatelse. Forslaget om en presisering av tolvukersfristen skulle, som det følger av høringsforslaget, gjelde for søknader om rammetillatelse for hele tiltaket. Med «hele tiltaket» siktet departementet til (selve) rammesøknaden, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 femte ledd, og ikke senere søknader om endring av en gitt rammetillatelse. Ett av formålene bak den foreslåtte formuleringen var å åpne for at unntakene i plan- og bygningsloven § 21-7 andre og tredje ledd også kunne komme til anvendelse ved søknad om endring av en gitt rammetillatelse. Departementet foreslo i denne forbindelse også å oppheve bestemmelsen i byggesaksforskriften § 7-1 andre ledd.

Den foreslåtte endringen berørte i utgangspunktet ikke de tilfellene der det søkes om endringer eller justeringer før tillatelse er gitt. På bakgrunn av innspill i høringsrunden mener departementet imidlertid at det er grunn til å gi en nærmere redegjørelse for hvilke frister departementet mener skal gjelde i disse tilfellene.

4.8.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 7 høringsuttalelser til dette forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra 1 fylkesmann, 5 kommuner og 1 fra annen virksomhet. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er positive til de foreslåtte endringene.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er positiv til en klargjøring av fristen for søknader om rammetillatelse for hele tiltaket, men mener klargjøringen i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd bør komme tydeligere til uttrykk i bestemmelsens ordlyd. Fylkesmannen har ingen merknader til den delen av forslaget som gjelder frist ved søknad om endring. Når det gjelder departementets merknader til endringssøknader som fremsettes før den opprinnelige søknaden er ferdig behandlet, mener Fylkesmannen det er behov for klare retningslinjer for den konkrete vurderingen som må foretas. Det påpekes at det ikke er klart hvor grensen mellom mindre og mer vesentlige endringer skal trekkes.

Oslo kommune mener forslaget er upraktisk og at bestemmelsen i byggesaksforskriften § 7-1 andre ledd bør opprettholdes. Kommunen foreslår at bestemmelsen revideres slik at den angir i hvilke tilfeller søknader om endring av rammetillatelser skal behandles som treukerssaker. Videre mener kommunen at hovedregelen bør være at søknader om endring av rammetillatelse skal behandles innen tolv uker. Dette begrunnes hovedsakelig med at endringene kan være komplekse og at kortere saksbehandlingsfrist vil kunne gå utover hensynet til forsvarlig saksbehandling.

Trondheim kommune, Fitjar kommune og OBOS støtter forslaget.

Asker kommune støtter også forslaget. Kommunen mener endringen vil bidra til å klargjøre regelverket, bidra til bedre forutsigbarhet for søkere og tiltakshavere, og medføre enkelte ressursbesparelser hos kommunen og fylkesmennene i form av færre klagesaker og diskusjoner om gebyr.

Vinje kommune er positiv til å presisere tolvukersfristen i loven, men kan ikke se at det er nødvendig å fjerne forskriftsbestemmelsen siden denne benyttes av saksbehandlerne i stor grad og er et lett tilgjengelig oppslagsverk.

4.8.4 Departementets vurdering

Frist ved søknad om rammetillatelse for hele tiltaket

På bakgrunn av mottatte høringsuttalelser mener departementet det er grunn til å opprettholde forslaget om å presisere i lovteksten at fristen for behandling av søknad om rammetillatelse er tolv uker.

Departementet ser imidlertid at det er behov for å endre formuleringen i forslaget til nytt andre punktum i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd, slik at det kommer tydeligere frem hva presiseringen innebærer. Ved å understreke i nytt andre punktum i første ledd at plan- og bygningsloven § 21-7 andre og tredje ledd ikke gjelder ved søknad om rammetillatelse, mener departementet at det blir klarere at saksbehandlingsfristen for søknader om rammetillatelse alltid er tolv uker.

Frist ved søknad om endring av en gitt tillatelse

Departementet opprettholder også forslaget om å åpne for at treukersfristen kan komme til anvendelse ved søknad om endring av en gitt rammetillatelse. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget.

Etter høringen ser imidlertid departementet at det er behov for en klarere presisering av hvilke frister som skal gjelde ved søknad om endring av en gitt tillatelse. Selv om en søknad om endring i prinsippet skal behandles som en ny søknad, slik at blant annet kravene til nabovarsling gjelder, mener departementet det er nødvendig å innføre en egen fristbestemmelse for disse søknadene. Endringssøknader er svært vanlige i praksis og departementet mener regelverket må ta høyde for denne praksisen. Vi bemerker at mange kommuner har egne gebyrsatser for søknad om endring av tillatelse. Det er også utarbeidet en egen blankett for endring av tillatelse, som er ment å forenkle søkeprosessen ved endring av det godkjente tiltaket.

Departementet foreslår derfor, i tråd med formålet i høringsforslaget, å tilføye et nytt ledd i plan- og bygningsloven § 21-7. Det foreslås her å presisere at søknad om endring av gitt tillatelse, herunder rammetillatelse, skal behandles innen tre uker dersom vilkårene i bestemmelsens andre eller tredje ledd er oppfylt. Vi understreker for ordens skyld at bestemmelsen gjelder søknader om endring av tillatelse før et tiltak er ferdigstilt (der byggesaken ikke er avsluttet).

Departementet mener at den foreslåtte endringen vil bidra til en mer effektiv behandling av endringssøknader, siden bestemmelsen regulerer eksplisitt hvilken frist som skal gjelde for søknad om endring av gitt tillatelse. I bestemmelsen er det også presisert hvilken rettsvirkning det får dersom fristen oversittes.

Den foreslåtte endringen vil kunne medføre noe økt press på kommunene som må ta raskere stilling til endringssøknader. Departementet mener imidlertid at kommunen bør kunne ta stilling til en endringssøknad innen tre uker, herunder vurdere om den for eksempel krever dispensasjon, eller er avhengig av tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet. Dersom søknaden krever dispensasjon eller uttalelse fra annen myndighet, vil fristen være tolv uker, jf. hovedregelen i plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd første punktum, og kommunen vil følgelig ha mer tid til å vurdere søknaden.

Endringen legger opp til at det må trekkes et skille mellom søknader om endring av en gitt tillatelse og helt nye søknader. Dette er en vurdering kommunen må foreta når en endringssøknad mottas. Som det fremgår av Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) kan endring av tillatelse gjelde både mindre, avgrensede spørsmål og spørsmål som grenser opp til at det er behov for helt ny søknad. Departementet ser at det kan forekomme tilfeller der det vil være vanskelig å trekke grensen mellom disse. En søknad om endring må imidlertid være direkte knyttet til den gitte tillatelsen, og innebære en endring av det opprinnelige tiltaket det er gitt tillatelse til.

En typisk endringssøknad kan for eksempel gjelde søknadspliktige fasadeendringer, terrengendringer, endring av romfordeling eller andre endringer som knytter seg til det godkjente tiltaket. Hvis en såkalt endringssøknad innebærer store, omfattende endringer av det godkjente tiltaket, for eksempel vesentlig ombygging eller andre forandringer som i betydelig grad endrer tiltakets karakter, vil det være nærliggende å anse søknaden som en helt ny søknad. Søknader som fremsettes etter at et tiltak er ferdigstilt, vil alltid måtte anses som en helt ny søknad.

Departementet mener det må være opp til kommunen å avgjøre om en mottatt søknad kan anses som en endring eller om søknaden må anses som en ny søknad. Kommunens beslutning om søknadstype kan ikke påklages. Dette er kun en beslutning om måten en sak skal behandles på. Departementet viser i denne forbindelse til at tilsvarende beslutninger, for eksempel kommunens konstatering av at det ikke foreligger søknadsplikt, eller beslutning om å kreve nabovarsel etter plan og bygningsloven § 21-3 andre ledd, andre og tredje punktum, heller ikke kan påklages.

Ved søknad om endring av en rammetillatelse vil den godkjente endringen måtte anses som en del av den opprinnelige rammetillatelsen. Dersom en søknad behandles som en helt ny søknad om rammetillatelse bør kommunen være tydelig på om den nye rammetillatelsen erstatter den gamle eller om den gjelder ved siden av den opprinnelige.

Frist ved søknad om endring der endringen fremsettes før den opprinnelige søknaden er ferdig behandlet

I høringsforslaget la departementet til grunn at det, for endringer som fremsettes før den opprinnelige søknaden er ferdig behandlet, må bero på en konkret vurdering av hvilken frist som gjelder. Det ble i denne forbindelse uttalt at det i disse tilfellene må vurderes om endringen er vesentlig, slik at ny frist begynner å løpe, eller om endringen er mindre omfattende slik at den må behandles innenfor fristen som allerede løper. Departementet ser imidlertid at denne tilnærmingen åpner for flere vanskelige vurderinger, herunder hvilken frist som skal gjelde, hvilke endringer som er vesentlige og hvilke som må anses som mindre omfattende. Vi har derfor foretatt en ny vurdering av hvordan fristbestemmelsen skal tolkes i disse tilfellene.

Tidsfristen begynner å løpe når en søknad er fullstendig. Departementet mener gode grunner taler for å tolke gjeldende regelverk slik at søknaden anses fullstendig når siste revidering eller endring er mottatt av kommunen. Vi legger til grunn at en slik tilnærming vil bidra til mer gjennomtenkte og komplette søknader. En slik tolkning av regelverket vil også være lettere å forholde seg til i praksis. Videre mener departementet at lengre saksbehandlingstid som følge av at endringer eller justeringer sendes inn etter at den opprinnelige søknaden er sendt, bør være søkers egen risiko.

Dersom det er tale om en søknad i ett trinn, vil saksbehandlingstiden følgelig være tolv uker fra søknaden er fullstendig, med mindre vilkårene i § 21-7 andre eller tredje ledd er oppfylt, slik at treukersfristen kommer til anvendelse. Dersom det er tale om en søknad om rammetillatelse, vil fristen være tolv uker fra søknaden anses som fullstendig.

4.9 Forslag om når avledning av overvann må være sikret

4.9.1 Gjeldende rett

I plan- og bygningsloven § 27-2 første ledd er det slått fast at bortledning av avløpsvann skal være sikret i samsvar med forurensningsloven. At bortledning av avløpsvann skal være sikret betyr at en tillatelse ikke kan gis før det er på det rene at avløp lar seg ordne privatrettslig, herunder typisk at tiltakshaver kan vise til en rett til å legge stikkledning over naboeiendom. Det stilles ikke uttrykkelig krav om at retten må være tinglyst.

Tiltakshaver må imidlertid, eksempelvis ved avtale, kunne dokumentere en privatrettslig, urokkelig rett til å ha ledninger over annen manns grunn og til å knytte seg til et felles anlegg, se Pedersen m. fl. 2011 s. 463 og 469–470. I tillegg skal bygningsmyndighetene ved behandlingen av søknad om tillatelse se til at bortledning av avløpsvann er sikret i samsvar med forurensningsloven.

Det fremgår ikke klart av ordlyden i dag at bestemmelsen innebærer at bortledning av overvann skal være sikret privatrettslig, før det kan gis tillatelse til opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning, og at slik bortledning må være i samsvar med forurensningslovens bestemmelser.

Av plan- og bygningsloven § 27-2 femte ledd første punktum følger imidlertid at: «Før oppføring av bygning blir satt i gang, skal avledning av grunn- og overvann være sikret.» Det er altså et grunnleggende krav for å kunne føre opp en bygning at avledning av overvann ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Overvannsutvalget har i NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder vist til at noen kommuner knytter kravet til avledning av grunn- og overvann til igangsettingstillatelsen, mens andre knytter kravet til rammetillatelsen. Det råder dermed en usikkerhet rundt tidspunktet for når avledning av grunn- og overvann må være sikret.

4.9.2 Høringsforslaget

For å klargjøre regelverket og skape forutsigbarhet har departementet foreslått en presisering i plan- og bygningsloven § 27-2 første ledd, slik at det fremkommer tydeligere at løsning for bortledning av avløpsvann, både skal være sikret, og at løsningen skal være i overensstemmelse med forurensningshensyn og andre hensyn. Dette forslaget er en kodifisering av gjeldende rett.

Departementet har også foreslått å klargjøre på hvilket tidspunkt i byggesaken avledning av grunn- og overvann må være sikret. Etter ordlyden i femte ledd kreves det i utgangspunktet at bortledning av grunn- og overvann skal være sikret før oppføring av bygning blir satt i gang. Bestemmelsen praktiseres etter det departementet kjenner til forskjellig, slik at noen kommuner krever sikkerhet ved søknad om igangsettingstillatelse, mens andre krever sikkerhet ved søknad om rammetillatelse. Departementet er enig med Overvannsutvalget i at dette er et forhold som bør være avklart før det gis rammetillatelse. Departementet har derfor foreslått at det i loven presiseres at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før rammetillatelse gis.

4.9.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 18 høringsuttalelser til dette forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra 1 departement, 1 fylkeskommune, 6 kommuner, 3 direktorater og 7 fra andre organisasjoner og virksomheter.

Samtlige instanser er enige i forslaget om at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før rammetillatelse gis. De er også enige i forslaget om å tydeliggjøre at løsning for bortledning av avløpsvann skal være sikret, og at løsningen skal være i overensstemmelse med forurensningshensyn og andre hensyn. Flere av høringsinstansene har imidlertid utfyllende kommentarer til forslagene, synspunkter på bestemmelsenes struktur, og konkrete forslag til hvordan ordlyden i bestemmelsen bør utformes.

Både KS og Trondheim kommune er positive til forslaget, men viser til at den foreslåtte endringen i bestemmelsens femte ledd ikke vil gjelde på delingstidspunktet og stiller spørsmål om bestemmelsens første ledd bør utvides til også å gjelde grunn- og overvann samt drenering, med den konsekvens at femte ledd kan utgå. Videre mener Trondheim kommune at begrepet «godkjent» i bestemmelsens femte ledd kan oppfattes som diffust og gir rom for tolkning, og mener at det derfor bør presiseres at avledning av grunn- og overvann skal være sikret før rammesøknad kan godkjennes.

Norsk vann er enig i at løsningen for hvordan den som søker om byggetillatelse skal avlede overvann, må være sikret før kommunen gir rammetillatelse. De stiller imidlertid også spørsmål ved behovet for å regulere kravet til å sikre avledning av overvann både i bestemmelsens første og femte ledd. Videre mener Norsk vann at det er et stort behov for å rydde opp i begrepsbruken i både plan- og bygningsloven §§ 27-1 og 27-2, slik at bestemmelsene blir enklere å anvende for kommunene og de som søker om byggetillatelse.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at ordet «sikret», som brukes flere steder i bestemmelsen, virker å ha ulik betydning på de ulike stedene og mener at ordlyden bør endres slik at de ulike betydningene kommer fram.

Oslo kommune er positiv til en endring av ordlyden i bestemmelsens første ledd, men anbefaler at det presiseres nærmere i bestemmelsen hva begrepet «overvann» omfatter. Videre påpeker kommunen at begrepene «bortledning og avrenning» må spesifiseres eller endres i forhold til definisjonene av hvilken type «vann» det er snakk om, og hvorvidt det faktisk skal ledes bort eller håndteres på annen måte. Kommunen påpeker også at det bør gjøres noen flere justeringer i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift dersom intensjonen er at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før rammetillatelse gis.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus slutter seg til forslaget, men ber om at det klargjøres hvilken rolle Fylkesmannen skal ha ved prøvingen av om kravet i bestemmelsens femte ledd er oppfylt.

Vinje kommune er også positiv til presisering i lovteksten, men viser til at det ofte gis en tillatelse i ett trinn, og spør om forslaget innebærer at overvann skal være sikret på samme måte som at søker må ha veirett og utslippstillatelse før tillatelse kan gis.

4.9.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av innkomne høringsuttalelser opprettholder departementet både forslaget om å tydeliggjøre bestemmelsens første ledd om at løsning for bortledning av avløpsvann skal være sikret, og at løsningen skal være i overensstemmelse med forurensningshensyn og andre hensyn. Videre opprettholder departementet forslaget i bestemmelsens femte ledd om at løsning for håndtering av overvann skal vurderes og avklares før tillatelse gis.

I høringsforslagets femte ledd var ordet «bygning» erstattet med «byggverk» på grunn av en inkurie. Dette var ikke nærmere omtalt i høringsbrevet, og ingen høringsinstanser har kommentert dette. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens begrep «bygning».

Plan- og bygningsloven § 27-2 første ledd – Sikringskrav for bortledning av avløpsvann

Forslaget om å presise ordlyden i bestemmelsens første ledd innebærer en videreføring av gjeldende rett. Bygningsloven av 1965 § 66 nr. 2 krevde at bortledning av avløpsvann måtte være «sikret» til kloakk, vassdrag e.l. I det lå et krav om at bortledningen skulle være privatrettslig sikret. I Bygningslovkomiteen 1960 s. 153 er det således vist til at vassdragsloven ga hjemmel til å ekspropriere, og at retten til bortledning også skulle være sikret ved avtale. Da ordlyden ble endret i 1981 slik at bortledning skulle være «sikret i samsvar med forurensningsloven», ble det privatrettslige kravet skjøvet i bakgrunnen, men det falt ikke bort.

Bestemmelsen innebærer at bortledning av avløpsvann skal være sikret, herunder privatrettslig, før tillatelse gis, og at slik bortledning må være i samsvar med forurensingslovens bestemmelser. Kravet om «sikret» i plan- og bygningsloven §§ 27-1 første ledd, 27-2 første og femte ledd og 27-4 første ledd, er ment å forstås på samme måte. Departementet viser i den forbindelse til uttalelse fra Sivilombudsmannen, SOM-2014-3195, hvor også dette er lagt til grunn. Departementet vil i det videre arbeid avklare hvilke justeringer det er behov for å foreta i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift.

Plan- og bygningsloven § 27-2 femte ledd – Tidspunktet for når avledning av grunn- og overvann må være sikret

Forslaget vil etter departementets mening klargjøre på hvilket tidspunkt i byggesaken avledning av overvann må være sikret, og medfører at håndtering av overvann må avklares før tiltaket er ferdig prosjektert. Kravet er at tilfredsstillende overvannssystem for avledning av grunn- og overvann må være sikret før det gis tillatelse til oppføring av bygning. Dette skal tolkes tilsvarende som sikringskravet i bestemmelsens første ledd. Normalt sett vil håndtering av overvann kunne skje på egen eiendom, og sikringskravet vil dermed være oppfylt i slike tilfeller. Det er kun i tilfeller der overvannshåndteringen medfører bruk av nabogrunn at sikringskravet må dokumenteres. Videre må en eventuell opparbeiding av særskilt overvannsledning, jf. plan- og bygningsloven § 18-1, være tilfredsstillende avklart.

Departementet påpeker at det ikke er meningen at kommunen som en del av vurderingen av søknaden om rammetillatelse skal «godkjenne» de prosjekterte løsningene for overvannshåndtering. Som det følger av lovens system skal kommunen ved søknad om rammetillatelse bare vurdere de ytre rammer av tiltaket. Dette gjelder eksempelvis størrelse på bebyggelsen, antall bruksenheter og grad av utnytting, avklaring om formelle tillatelser om veg, vann og avløp. Kommunen skal ikke vurdere de tekniske sidene i forbindelse med sin saksbehandling, men legge til grunn tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav, jf. plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd. Kommunen skal med andre ord ikke overprøve valgte løsninger, da ansvaret for disse ligger hos tiltakshaver og de ansvarlige foretakene. Kommunen skal påse at det fremlegges tilstrekkelig dokumentasjon og kan eventuelt vurdere å kreve uavhengig kontroll av prosjekteringen. Kommunen kan også gjennom tilsyn be om dokumentasjon av prosjekterte løsninger.

Andre forslag fra høringsinstansene

Departementet er enig med de høringsinstanser som påpeker at det er behov for å gjennomgå definisjonene og strukturen i bestemmelsen, herunder om overvann inngår i begrepet avløpsvann, jf. definisjonen i forurensningsloven § 21 om at «med avløpsvann forstås både sanitært og industrielt avløpsvann og overvann». Videre er det flere høringsinstanser som stiller spørsmål om bestemmelsens første ledd bør utvides til også å gjelde grunn- og overvann samt drenering, med den konsekvens at femte ledd kan utgå.

Dette er imidlertid forhold som ikke har vært på høring og som dessuten må utredes nærmere før definisjonene og strukturen i bestemmelsen kan utformes og sendes på høring. Departementet vil vurdere om dette er et forhold som på sikt kan avklares nærmere, for eksempel ved oppfølgning av forslagene i NOU 2015: 16 «Overvann i byer og tettsteder – Som problem og ressurs».

Trondheim kommune viser til at begrepet «godkjent» i bestemmelsens femte ledd kan oppfattes som diffust og gir rom for tolkning og mener at det derfor bør presiseres at avledning av grunn- og overvann skal være sikret før rammesøknad kan godkjennes. Departementet viser til at tilsvarende formulering er brukt blant annet i plan- og bygningsloven §§ 27-2 første ledd og 27-4 første ledd, og vil som ovenfor nevnt se dette i sammenheng med en bredere gjennomgang av plan- og bygningsloven kapittel 27.

4.10 Forslag om å presisere bestemmelsen om overtredelsesgebyr i plan- og bygningsloven § 29-7c

4.10.1 Gjeldende rett

En særskilt bestemmelse om overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsene om krav til produkter til byggverk kom inn som plan- og bygningsloven § 29-7c ved lovendring av 20. juni 2014 nr. 52. Lovendringen skjedde i forbindelse med en tilpasning til byggevareforordningen (forordning 305/2011/EØS).

Myndigheten til å føre tilsyn med produkter til byggverk er delegert til Direktoratet for byggkvalitet, som dermed har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven § 29-7c. Overtredelsesgebyret tilfaller staten. Etter plan- og bygningsloven § 29-7c kan gebyr gis der produkter som skal inngå i byggverk ikke har forsvarlige egenskaper, mangler dokumentasjon for slike egenskaper eller ikke etterkommer krav om å gi opplysninger til tilsynsmyndigheten som er nødvendige for å utøve tilsyn med produktets egenskaper. Se nærmere om dette Prop. 99 L (2013–2014) punkt 11.5.2 på side 80 og 81.

4.10.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å presisere overtredelsesgebyrbestemmelsen ved å ta inn de konkrete handlingsnormene ved en henvisning til plan- og bygningsloven § 29-7. Formålet var å klargjøre hvilke handlingsnormer som omfattes. Endringen er kun en presisering, og innebærer ingen realitetsendring.

4.10.3 Høringsinstansenes syn

Oslo kommune ved plan- og bygningsetaten er den eneste høringsinstans som har uttalt seg til forslaget, og støtter dette.

4.10.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder høringsforslaget. I ordlyden til plan- og bygningsloven § 29-7c er det vist til at overtredelsesgebyr kan gis ved overtredelse av «denne bestemmelse». Formuleringen viser innholdsmessig tilbake til plan- og bygningsloven § 29-7, men uten at det i lovbestemmelsen er vist direkte til denne bestemmelsen som angir handlingsnormer som kan gi grunnlag for overtredelsesgebyr. En slik endring vil klargjøre hvilke handlingsnormer som omfattes, men endrer ikke virkeområdet for bestemmelsen. Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

4.11 Presisering av forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd

4.11.1 Gjeldende rett

Hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr er gitt i plan- og bygningsloven § 32-8. Skyldkravet følger av første ledd. Hvilke handlinger som kan danne grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr, følger av første ledd bokstavene a til l.

Det følger av plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd at «Departementet gir forskrifter med nærmere regler om gjennomføring av denne bestemmelsen, herunder utmåling, renter og registrering av ilagt overtredelsesgebyr.» Med formuleringen «departementet gir forskrifter» menes at det er en forutsetning for å anvende overtredelsesgebyr at departementet har gitt forskrifter om så vel utmålingen, som praktiseringen av bestemmelsene om overtredelsesgebyr, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 356.

Det fremgår av forarbeidene at med «gjennomføring» menes regler om oppfyllelse av sanksjonen, for eksempel betaling i avdrag, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 356. Formuleringen «…, herunder utmåling, renter og registrering av ilagt overtredelsesgebyr» angir også eksempler på hva forskriftsbestemmelsene kan omfatte, jf. begrepet «herunder». Når det gjelder angivelsen av eksempler i forarbeidene, er ikke disse ment som en uttømmende liste over hva som kan omfattes av forskriftsbestemmelsen. Eksemplene er imidlertid nevnt eksplisitt for at det skal fremgå klart at disse elementene kan reguleres i forskrift.

Ved formuleringen av forskriftsbestemmelsen i sjette ledd har det fra departementets side ikke vært meningen å begrense departementets adgang til å gi en nærmere angivelse av lovens handlingsnormer i forskrift. En slik begrensning fremgår heller ikke direkte av loven eller forarbeidene. Det er rammene i plan- og bygningsloven § 32-8 som setter grensene for innholdet i byggesaksforskriften § 16-1. I henhold til legalitetsprinsippet kan det ikke ilegges overtredelsesgebyr uten hjemmel i lov.

4.11.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å presisere forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd slik at det ikke skal være tvil om at det i forskrifter er mulig å angi handlingsnormer så lenge disse ligger innenfor rammen av lovbestemmelsen. Formålet med presiseringen er ikke å endre eller utvide kommunens adgang til å gi overtredelsesgebyr, men å presisere og klargjøre hjemmelen. Helt konkret foreslås et tillegg til plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd der det presiseres at det også kan gis handlingsnormer i forskrift.

4.11.3 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 2 høringsuttalelser til dette forslaget. Asker kommune støtter forslaget. Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten, støtter også forslaget, og foreslår i tillegg at handlingsnormene i byggesaksforskriften § 16-1 endres slik at de samsvarer mer direkte med de handlingsnormer som fremgår av plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd.

4.11.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å presisere forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd, slik at det ikke er tvil om at forskriftshjemmelen også omfatter muligheten til å angi nærmere i forskrift hvilke handlinger som gir grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet bemerker at det er en forutsetning at den nærmere angivelsen av handlingsnormene i forskrift ligger innenfor rammen av lovbestemmelsen, jf. legalitetsprinsippet. Departementet understreker at formålet med presiseringen ikke er å endre eller utvide kommunens adgang til å gi overtredelsesgebyr, men å presisere og klargjøre hjemmelen.