4 Endringer i fagskoleloven

4.1 Om høringen

Departementet sendte forslag til endringer i fagskoleloven på høring 26. august 2020. Høringsnotatet inneholdt forslag om presisering av fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag, endring i krav til fagskoleutdanningens omfang, opptak til kunstfaglige fagskoleutdanninger, bruk av falske dokumenter og krav om politiattest. Fristen for å avgi høringsuttalelser var 27. november 2020.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Datatilsynet

• Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Folkehelseinstituttet

• ForbrukerombudetForbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Kompetanse Norge

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

• Politidirektoratet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statistisk sentralbyrå

• Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

• Utdanningsdirektoratet

• Statsforvalterne

• Helseforetakene

• Fylkeskommunene

• Oslo kommune – Utdanningsetaten

• Universiteter

• Høyskoler

• Fagskoler

• Studentsamskipnadene

• Abelia

• Akademikerforbundet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Association of Norwegian Students Abroad (ANSA)

• Bibliotekarforbundet

• Den norske Forleggerforening v/Høyskoleutvalget

• Den Norske Jordmorforening

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Den norske

• Dysleksi Norge

• Delta

• Econa

• Fellesorganisasjonen

• Fiskebåtredernes Forbund

• Fleksibel utdanning Norge

• Folkehøgskolerådet

• Forskerforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• Innovasjon Norge

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maskinentreprenørenes Forbund – MEF

• Nasjonalt fagskoleråd

• Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- og sosialfag

• Naturviterne

• Norsk tjenestemannslag

• Norges Bonde- og Småbrukarlag

• Norges Bondelag

• Norges forskningsråd

• Norges Døveforbund

• Norges Fiskarlag

• Norges Handikapforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Sjøoffisersforbund

• Norges tekniske vitenskapsakademi

• Norsk barnebokinstitutt

• Norsk Bibliotekforening

• Norsk ergoterapeutforbund

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk Kulturskoleråd

• Norsk Lektorlag

• Norsk psykologforening

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk presseforbund

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF)

• Parat

• Rådet for offentlige fagskoler

• Samfunnsviterne

• Samfunnsøkonomene

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Samskipnadsrådet

• Sintef Teknologiledelse /STEP

• Skolelederforbundet

• Skolenes landsforbund

• STAFO

• Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet mottok 52 høringssvar. Følgende høringsinstanser har kommentert forslaget til endringer i fagskoleloven:

• Forsvarsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Diku

• Helsedirektoratet

• Kompetanse Norge

• Nasjonalt fagskoleråd

• Nasjonalt fagråd for teknisk fagskoleutdanning NOKUT

• Politidirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statistisk sentralbyrå

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestfold og Telemark fylkeskommune

• Viken fylkeskommune

• Oslo kommune

• Fakultet for lærerutdanning og internasjonale studier, OsloMet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Fagskolen for bokbransjen

• Fagskolen Innlandet

• Fagskolen i Hordaland, ved styret

• Fagskolen Kristiania

• Fagskolen i Viken

• Fagskolen Oslo

• Forum for kunstfaglig utdanning

• Norges grønne fagskole – Vea

• Trøndelag høyere yrkesfagskole

• Abelia – Forum for Fagskoler

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Astrologiskolen Herkules AS

• Byggenæringens Landsforening (BNL)

• Den norske Forleggerforening

• Fleksibel utdanning Norge

• Forskerforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• LO

• NAFKAM

• Norges Rederiforbund

• Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Organisasjon for norske fagskolestudenter

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Rådet for offentlige fagskoler

• Skolenes landsforbund

• Per Nyborg

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke ville gi uttalelse i saken, eller at de ikke hadde merknader til forslagene:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Helse Midt-Norge RHF

4.2 Krav til fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag

4.2.1 Bakgrunn

I høringen av forslag til ny fagskolelov i 2017 fikk departementet flere innspill om at formålsparagrafen i større grad måtte tydeliggjøre fagskolens egenart og kravet til fagskoleutdanningens tilknytning til arbeidslivet. Departementet mottok også innspill om at grensene for hva som skal kunne akkrediteres som fagskoleutdanning ikke var klart nok beskrevet. Det ble i høringen også påpekt at det var behov for å presisere krav til dette i loven.

I høringen etterlyste både NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen og Nasjonalt fagskoleråd en vurdering av hva som skal være «fagskolenes kunnskapsgrunnlag» eller «kunnskapsbase». NOKUT skrev følgende i sin høringsuttalelse: «I noen tilfeller har NOKUT mottatt og behandlet søknader om fagskoleutdanning der det har vært tvil om kunnskapsgrunnlaget er forsvarlig med hensyn på faglighet og yrkestilknytning/relevans, saklighet og etiske forhold». NOKUT ønsket en definisjon og avgrensning av fagskoleutdanning tilsvarende det som fremgår av lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) § 1-3 bokstav a om institusjonens virksomhet, og § 1-5 første ledd om faglig frihet og ansvar, men tilpasset fagskolens formål.

NOKUTs forslag til ny formålsparagraf ble av departementet vurdert til å være en så vidtgående innholdsmessig endring og så inngripende overfor sektoren, at en endring i tråd med forslaget ville kreve en ny høringsrunde. Fremfor å skyve på den opprinnelige tidsplanen for lovarbeidet, foreslo departementet i proposisjonen til Stortinget at det ble igangsatt et arbeid for å vurdere fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag.

For å kartlegge fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag har Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) utarbeidet en rapport på oppdrag fra Kompetanse Norge (NIFU-rapport 2019:22). «Kunnskapsgrunnlaget» eller «kunnskapsbasen» er her beskrevet som de faktorene som til sammen danner grunnlaget for den kunnskapen og de ferdighetene som studentene tilegner seg gjennom en fagskoleutdanning.

En kunnskapsbase i fagskoleutdanning kan, ifølge NIFU, bestå av

• studentenes medbrakte kompetanse fra tidligere utdanning og fagopplæring av relevans for det fagfeltet som de enkelte utdanninger retter seg mot

• studentenes medbrakte yrkes- og arbeidslivserfaring

• lærernes og skolenes samarbeidspartnere og nettverk, herunder med arbeidslivet

• nasjonale planer, læringsutbyttebeskrivelser og lokale studieplaner

• kunnskap om arbeidsplasser formidlet gjennom praksisperioder, bedriftsbesøk og prosjekter

• litteratur og andre læremidler

• lærernes og lærermiljøets utdanning og erfaringsbakgrunn

• gjesteforelesere.

4.2.2 Dagens regler

Fagskoleloven § 4 første ledd lyder slik: «Fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning og ligger på nivå over videregående opplæring. Fagskoleutdanning gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.»

Bestemmelsen definerer hva fagskoleutdanning er. Uttrykket «høyere yrkesfaglig utdanning» ble lovfestet i 2018 i tråd med Stortingets beslutning i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning (fagskolemeldingen), jf. Innst. 254 S (2016–2017). «Høyere» angir en nivåplassering av utdanningen over videregående opplæring. I tillegg angir uttrykket «yrkesfaglig» at denne utdanningen skiller seg fra utdanning som gis ved universiteter og høyskoler, da utdanning til konkrete yrkesfunksjoner er det primære målet for høyere yrkesfaglig utdanning, jf. Prop. 47 L (2017–2018) s. 18.

Ved behandlingen av forslag til ny fagskolelov la Stortingets flertall vekt på at uttrykket «høyere yrkesfaglig utdanning» ville bidra ytterligere til å gjøre fagskoleutdanning til et reelt alternativ til universitets- og høyskoleutdanning, jf. Innst. 289 L (2017–2018).

Videre fremgår det av bestemmelsen at utdanningen skal kunne «tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.» Formuleringen er en videreføring av tilsvarende formulering i tidligere forskrift om fagskoleutdanning, som ble tatt inn i loven i 2008, jf. Ot.prp. nr. 39 (2006–2007) s. 15–16.

Det følger av forskrift 23. april 2020 nr. 853 om akkreditering av og tilsyn med høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoletilsynsforskriften) § 2-1 første ledd at «[f]agskolen skal samarbeide med aktører i arbeidslivet for å sikre at utdanningens læringsutbytte er relevant for ett eller flere yrkesfelt».

Bestemmelsen peker på at formålet med samarbeidet med aktørene i arbeidslivet er å sikre at utdanningens læringsutbytte er relevant for ett eller flere yrkesfelt. Dette må ses i sammenheng med fagskoleloven § 4 første ledd. Det legges vekt på at fagskoleutdanninger skal svare på behov i arbeidsmarkedet. At fagskoletilsynsforskriften viser til «ett eller flere» yrkesfelt, reflekterer at én utdanning kan være relevant for flere yrkesfelt.

For å oppfylle kravet må fagskolen ha et regelmessig og systematisk samarbeid med arbeidslivet. Samarbeidet skal bidra til at utdanningene er relevante for yrkesfeltene. Samarbeidet bør handle om utvikling, gjennomføring og evaluering av utdanningen.

4.2.3 Høringsforslaget

Med bakgrunn i innspillene fra NOKUT og Nasjonalt fagskoleråd i forkant av høringen utarbeidet departementet et forslag for å presisere fagskolens egenart, tilknytningen til arbeidslivet, avgrensning av fagskolesektoren og et forsvarlig kunnskapsgrunnlag.

Departementet foreslo å beholde det materielle innholdet i § 4 første ledd første punktum, men foreslo å endre «og» til «som», slik at bestemmelsen ble slik: Fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning som ligger på nivå over videregående opplæring.

Videre foreslo departementet en endring i § 4 første ledd andre punktum, for å understreke egenarten til fagskolesektoren: Fagskoleutdanning skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.

For å understreke fagskoleutdanningens nærhet til arbeidslivet, foreslo departementet et nytt andre ledd: Fagskoleutdanning skal være praksisnær og imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet.

Departementet foreslo at det tas inn et nytt tredje ledd som presiserer hva som ligger til grunn for fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag: Fagskoleutdanning skal bygge på og være i samsvar med relevante yrkesfaglige, kunstfaglige, etiske, vitenskapelige og pedagogiske prinsipper.

En ytterligere presisering av grensene for hva som kan akkrediteres som fagskoleutdanning kan deretter reguleres i fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften, jf. fagskoleloven § 5 femte ledd og fagskoleforskriften § 54. Det er NOKUT som forvalter forskrifter og lager utfyllende veiledninger for akkreditering av fagskoleutdanning.

Av hensyn til struktur og sammenhengen i lovteksten foreslo departementet at gjeldende § 4 tredje ledd, som stiller krav om at fagskoler skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring, flyttes ut av § 4, og inn som ny § 5 femte ledd. Dagens femte ledd blir nytt sjette ledd, og hjemmelen til å gi forskrift om kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid i dagens § 4 tredje ledd andre punktum foreslår departementet å sette inn som ny bokstav d) i det som blir ny § 5 sjette ledd. Departementet foreslo ingen materielle endringer i disse bestemmelsene.

4.2.4 Høringsinnspill

Departementet mottok 43 høringsinnspill til dette forslaget. Blant disse er direktorater, universiteter, fylkeskommuner, fagskoler, arbeidsgiverorganisasjoner og interesseorganisasjoner. Alle som uttaler seg, støtter generelt behovet for presisering av fagskoleutdanningens kunnskapsgrunnlag.

Alle unntatt én privatperson uttaler seg overordnet positive til forslagene i § 4 første og andre ledd. Universitetet i Sørøst-Norge foreslår å endre benevnelsen «praksisnær» til «praksisorientert», da det mener «praksisnær» er et etablert uttrykk i universitets- og høyskolesektoren for utdanninger som inneholder praksis.

Diku foreslår at «oppdatert» tas inn i det nye forslaget til § 4 andre ledd, slik at fagskoleutdanning også skal imøtekomme behovet for oppdatert arbeidskraft i samfunnet.

Når det gjelder departementets forslag i tredje ledd om hvilke prinsipper fagskoleutdanning skal bygge på, redegjorde departementet for Nasjonalt fagskoleråds forslag i høringsnotatet, men foreslo en annen variant. Spekter, fylkeskommunene, universitetene og de fagskolene (med to unntak) som uttaler seg i høringen, støtter departementets forslag. Nasjonalt fagskoleråd opprettholdt sitt forslag i høringsinnspillet om at fagskoleutdanning skal «bygge på erfarings- og utviklingskompetanse i arbeidslivet og kunstnerisk utviklingsarbeid, samt relevant forskning». Noen av partene i arbeidslivet, herunder NHO, LO og Hovedorganisasjonen Virke, og noen av organisasjonene som er med i rådet, Forum for fagskoler (FFF), Rådet for offentlige fagskoler (RFF), Fleksibel utdanning Norge (Fun) og Organisasjonen for norske fagskolestudenter (ONF), har valgt å støtte varianter av Nasjonalt fagskoleråds opprinnelige forslag.

NHO ønsker forslaget fra Nasjonalt fagskoleråd. Deres begrunnelse er blant annet at de er bekymret for at vektleggingen av «prinsipper» i formuleringen ikke vil ivareta intensjonen bak endringene. NHO skriver at en kan risikere at tilbydere av utdanning bryter med anerkjent forskning, men bygger på «relevante vitenskapelige prinsipper» innenfor sitt fagområde og derfor vil måtte godkjennes som fagskoleutdanning. NHO foreslår i tillegg «anerkjent» heller enn «relevant» i rådets forslag.

NOKUT foreslår at det skal stå følgende i lovteksten: «Fagskoleutdanning skal bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper». De foreslår at yrkesfaglige prinsipper trekkes ut og står for seg selv, og at formuleringen justeres til at fagskoleutdanning skal bygge på erfaring og kunnskap fra ett eller flere yrkesfelt. De mener det vil være i tråd med intensjonen om å presisere fagskolenes særpreg. NOKUT mener videre det er tilstrekkelig at tilknytningen til yrkesfeltet skal «bygge på», mens fagskoleutdanning skal være «i samsvar» med de øvrige prinsippene. NOKUT legger til grunn at fagskoleutdanninger skal være i samsvar med enten vitenskapelige eller kunstfaglige prinsipper, og at formuleringen «relevante» tar høyde for det.

4.2.5 Departementets vurdering

4.2.5.1 Hva fagskoleutdanning skal være

Departementet ønsker ingen vesentlig endring i hvilke utdanninger som regnes som fagskoleutdanning. Høringsinnspillene støtter dette. Fagskoleutdanninger som kan vise til et behov for kandidatene og deres kompetanse i et arbeidsmarked, bør få mulighet til å oppnå akkreditering så lenge kunnskapsgrunnlaget ikke er i strid med anerkjent vitenskap. Så lenge utdanningen bygges på et etablert kunnskapsgrunnlag, og det ikke er i strid med anerkjent vitenskap, er det ikke ønskelig å begrense fagskolesektoren.

Fagskoleutdanning skal raskt kunne tilpasses nye behov i arbeidsmarkedet. Fagskolene tilbyr korte, fleksible utdanninger som er sentrale for omstilling og kompetanseheving i mange deler av arbeidslivet. Lovverket skal tilrettelegge for en solid fagskolesektor som tilbyr utdanninger som er et reelt alternativ til utdanning ved universiteter og høyskoler.

4.2.5.2 Nivå, kompetanse og arbeidsrelevans

Fagskoleloven § 4 første ledd første punktum slår fast hvilket nivå utdanningen ligger på i utdanningssystemet. Departementet foreslår at ny formulering i § 4 første ledd første punktum skal være: «Fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning som ligger på nivå over videregående opplæring.» Gjeldende lov sier «og», ikke «som». Forslaget til ny ordlyd er kun språklig og er ikke ment å innebære en materiell endring. Høringsinstansene støtter dette. Departementet foreslår ikke ytterligere endringer i nivåplassering.

Departementet ønsker å presisere hvilken kompetanse en fagskoleutdanning skal gi. For å gjøre kravet til utdanningen enklere å operasjonalisere, dokumentere og vurdere, foreslår departementet i lovteksten å legge til «for å løse oppgaver». Dette tydeliggjør at kompetansen skal knyttes til å løse særskilte oppgaver og understreker dermed fagskoleutdanningens praktiske og yrkesrettede formål. Høringsinstansene støttet departementets forslag til justeringer i lovteksten.

Fagskolene skal tilby relevante, praksisnære utdanninger. Departementet ønsker å tydeliggjøre dette ved å lovfeste at fagskoleutdanningen skal være praksisnær. Bruk av ordet «praksisnær» betyr ikke at studentene må ut i ekstern praksis hos en arbeidsgiver under utdanningsløpet, men at undervisningen er basert på reelle oppgaver, eller at den utføres for eksempel ved hjelp av simulatorer eller på fagskolens verksteder eller lignende. Høringsinstansene støtter dette. Departementet mener at «praksisnær» er mer presist å bruke i denne sammenhengen enn «praksisorientert» og deler ikke USNs oppfatning. Opplæringen skal organiseres nært opptil praksis i det yrkesfeltet kandidaten skal ut i.

I tillegg foreslår departementet at fagskoleutdanning skal imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet. Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt, jf. fagskoleloven § 3. Det er likevel fagskolens ansvar at fagskoleutdanningen som tilbys, har et arbeidsmarked. En forutsetning for å kunne tilby akkreditert fagskoleutdanning er at fagskolen kan dokumentere arbeidslivets behov for utdanningen. Departementet mener at «kvalifisert» er dekkende og ser ikke behovet for å presisere at arbeidskraften skal være «oppdatert» slik Diku foreslår.

4.2.5.3 Grunnleggende prinsipper fagskoleutdanning skal bygge på

Departementet ønsker en konkret og håndfast regulering med gjenkjennbare begreper som viser at utdanningene skal basere seg på anerkjent og etterprøvbar kunnskap. Målet er å styrke og opprettholde fagskoleutdanningenes kvalitet og anseelse, samtidig som det er mulig å operasjonalisere denne reguleringen i en akkrediteringsprosess.

For noen fagskoler kan det være aktuelt å utvikle nye eller forbedrede materialer, produkter eller innretninger for bransjene, men det gjelder ikke alle. Det bør ikke framstå som et krav at fagskolene må drive utviklingsarbeid eller basere undervisningen på dette for at de skal kunne tilby fagskoleutdanning. Her er det også stor forskjell på de ulike fagfeltene. Departementet mener derfor det er viktig å utforme bestemmelsen rettet mot fagskolenes primæroppgave, nemlig utdanning.

At underviserne, læringsmidlene og annet som danner kunnskapsgrunnlaget i en utdanning bygger på en erfarings- og utviklingskompetanse, er krevende å dokumentere. Et slikt krav vil derfor være vanskelig å operasjonalisere. Departementet foreslår derfor ikke å ta inn et slikt krav.

Departementet mener at fagskoleutdanningene skal være praktisk rettet og tilby kompetanse som skal kunne brukes direkte i arbeidslivet. For å bevare særpreget ved fagskoleutdanningene ønsker ikke departementet å stille krav til forskningskompetanse i fagmiljøet ved fagskolene, slik studietilsynsforskriften § 2-3 fjerde ledd gjør for høyere utdanning. Det er heller ikke ønskelig å kreve at undervisningen skal basere seg på «det fremste innen forskning», slik som for høyere utdanning, jf. uhl. § 1-3 bokstav a. Fagskolen bør prioritere å legge til rette for at fagpersonalet kan ha oppdatert bransjekunnskap. Da er det ikke ønskelig med krav som kan signalisere at utdanningene til enhver tid skal være oppdatert på ny og relevant forskning. Departementet mener det er sentralt for kvaliteten på fagskoleutdanningen at fagpersonalet er oppdatert på hvilke praktiske og tekniske løsninger som brukes i den bransjen studentene skal ut i. Fagskoleutdanningens kvalitet styrkes av at fagpersonalet har et tett samarbeid med, og nært forhold til, arbeidslivet.

Departementet har også vurdert det slik at utdanningsvirksomheten skal bygge på og utøves i samsvar med anerkjente pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper. Dette er de samme kravene som stilles i uhl. § 1-5 første ledd. Departementet mener det vil være mindre ressurskrevende for fagskolene å vise til relevante prinsipper for de ulike fagfeltene enn hva som til enhver tid er relevant forskning. Prinsippene står seg bedre over tid og vil kunne være en styrke for det faglige grunnlaget i de ulike utdanningene. Departementets vurdering er at dersom prinsippene ikke er anerkjente, er de heller ikke relevante. Hvorvidt dette forslaget vil føre til endringer i dokumentasjonskrav, vil være opp til NOKUT å vurdere.

For å imøtekomme høringsinnspillene foreslår departementet å ta inn NOKUTs forslag. NOKUT foreslår at det skal stå følgende i lovteksten: «Fagskoleutdanning skal bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper». Med NOKUTs forslag skal ikke utdanningene «bygge på» prinsipper, men de skal være i samsvar med dem. Det nye forslaget legger fremdeles til grunn at fagskoleutdanning skal være i samsvar med anerkjent og etterprøvbar kunnskap. Departementet mener det er en god formulering som fremdeles ivaretar intensjonen med forslaget.

En ytterligere presisering av grensene for hva som kan akkrediteres som fagskoleutdanning kan gjøres gjennom reguleringer i både fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften. Det er NOKUT som håndhever forskrifter og utarbeider utfyllende veiledninger for akkreditering av fagskoleutdanning. NOKUT, Kompetanse Norge og OsloMet understreker i høringen også NOKUTs adgang til nærmere å regulere dette.

4.2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår en språklig endring i § 4 første ledd første punktum. For å understreke egenarten til fagskolesektoren om at utdanningen skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak, foreslår departementet å endre § 4 første ledd andre punktum.

For å understreke fagskoleutdanningens nærhet til arbeidslivet, foreslår departementet et nytt andre ledd, som sier at fagskoleutdanning skal være praksisnær og imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet.

Departementet foreslår å ta inn et nytt tredje ledd som sier at fagskoleutdanning skal bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper.

Av hensyn til struktur og sammenhengen i lovteksten foreslår departementet at gjeldende § 4 tredje ledd, som stiller krav om at fagskoler skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring, flyttes ut av § 4, og inn som ny § 5 femte ledd. Dagens femte ledd blir nytt sjette ledd. Hjemmelen til å gi forskrift om kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid i dagens § 4 tredje ledd andre punktum foreslår departementet å sette inn som ny bokstav d) i det som blir ny § 5 sjette ledd. Vi foreslår ingen materielle endringer i disse bestemmelsene.

Departementet viser til forslag til endringer i §§ 4 og 5.

4.3 Krav til fagskoleutdanningens omfang

4.3.1 Bakgrunn

Markussen-utvalget anbefalte i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må ha et omfang på minst 30 studiepoeng for å bli akkreditert. Utvalget mente lovens begrensning av minstelengde er et hinder for å opprette kortere fagskoletilbud som arbeidslivet har behov for. Videre vurderte utvalget at å fjerne grensen vil kunne føre til at flere ønsker å ta fagskoleutdanning. Dette begrunnet utvalget med at korte utdanninger er attraktivt hos studentene, og at fagskolestudenter som tar kortere utdanninger er mer tilfredse enn fagskolestudenter på lengre utdanninger, se NOU 2019: 12 s. 186.

Regjeringen fulgte opp dette i Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet. Et av tiltakene i meldingen er at regjeringen vil foreslå å fjerne begrensningen i minstelengden på fagskoleutdanning.

4.3.2 Dagens regler

4.3.2.1 Krav til utdanningens lengde

I dag er kravet til fagskoleutdanningens omfang regulert i fagskoleloven § 4 andre ledd første punktum: «Fagskoleutdanning skal ha et innhold og omfang som tilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid». Et fullt studieår er normert til 60 studiepoeng, jf. fagskoleloven § 17 andre ledd. Det følger av fagskoletilsynsforskriften § 3-1 femte ledd at utdanningen skal ha et omfang på 30, 60, 90 eller 120 studiepoeng.

Bakgrunnen for lovens begrensning til minstelengde framgår av Ot.prp. nr. 32 (2002– 2003). Her står det at departementet mener at «tilbud av mindre enn fem måneders omfang vil svekke fagskoleutdanningenes status. Et utdanningstilbud bør ha en viss varighet før det kan kalles en utdanning. Loven skal ikke omfatte kursvirksomhet».

Kravet til utdanningens lengde ble videreført fra fagskoleloven av 2003 til den nye fagskoleloven i 2018.

4.3.2.2 Handlingsrom innenfor dagens regelverk

Adgang til å tilby mindre enheter som gir studiepoeng

Fagskoler kan, i tillegg til å ta opp studenter til vitnemålsgivende utdanninger av minimum et halvt års omfang, også ta opp studenter til mindre enheter som er en del av en akkreditert fagskoleutdanning: emner. Dette er tilsvarende som for universiteter og høyskoler. Begrensningen i dagens regelverk gjelder antallet studiepoeng på selvstendige vitnemålsgivende utdanninger.

I fagskoleforskriften § 2 bokstav a er emne definert som «[d]e minste resultatbærende enhetene som gir uttelling i form av studiepoeng. Med minste resultatbærende enhet menes alle enheter som gir en selvstendig karakter, og som studenten må bestå for å få godkjent et vitnemålsgivende utdanningstilbud. Enhetene kan variere i omfang og skal fremkomme i vitnemålet. Hva som anvendes som begrep for den minste resultatbærende enheten, varierer fra fagskole til fagskole (moduler, fag, emne, enhet, sertifikat).» Søkerne som tas opp til emner, må være kvalifiserte for opptak til den fagskoleutdanningen emnet er en del av. Det er den enkelte fagskolen som tar opp søkere til emner.

Fagskolen trenger ikke ny akkreditering for å tilby og gi opptak til enkeltemner, så lenge emnet er del av en allerede akkreditert fagskoleutdanning. Fagskoler kan også sette sammen innhold fra en eller flere liknende akkrediterte utdanninger på nye måter, og dermed tilby emner som er tilpasset kompetansen som etterspørres. Fagskolene kan for eksempel hente fra læringsutbyttene for to eller flere eksisterende emner, og sette det sammen til et nytt emne.

Emner kan dokumenteres gjennom karakterutskrift, jf. fagskoleloven § 19 første ledd. Karakterutskriften vil vise hvilket emne som er tatt, hvor mange studiepoeng emnet består av og karakter eller bestått/ikke bestått. Karakterutskriften kan også gjøre rede for læringsutbyttet emnet gir. Vitnemål kan bare utstedes for hele utdanninger, jf. fagskoleloven § 19 første ledd.

Enkeltemner kan likevel godskrives og bli del av en fullført fagskoleutdanning eller en grad, jf. fagskoleloven § 8 første ledd, som sier at «[f]agskoler skal godskrive beståtte emner fra andre akkrediterte fagskoleutdanninger som oppfyller de faglige kravene for emnene det søkes godkjenning for, dersom de aktuelle fagskoleutdanningene ligger innenfor det samme fagområdet eller nært beslektede fagområder.» Dette gir en fleksibilitet for dem som har tatt emner ved ulike fagskoler. Det samme gjelder dem som ikke har fulgt et ordinært studieløp, men tatt emner fra en utdanning enkeltvis som til sammen utgjør en akkreditert utdanning. For at en fagskole skal kunne utstede vitnemål, må minst 30 av studiepoengene være avlagt ved denne fagskolen, jf. fagskoleforskriften § 38.

Betegnelsen «emne» eller «utdanning» har ingen betydning for kompetansen studenten sitter igjen med. Den eneste forskjellen er om studenten får et vitnemål eller en karakterutskrift som dokumenterer studiepoengene vedkommende har oppnådd.

Forsøkshjemmelen

Etter fagskoleloven § 40 kan departementet «vedta at det kan gjøres unntak fra loven og forskriftene i forbindelse med tidsavgrensede organisatoriske eller pedagogiske forsøk». En av begrunnelsene for denne bestemmelsen er å gi fagskolene et handlingsrom til å prøve ut nye organisatoriske eller pedagogiske løsninger, jf. Prop. 47 L (2017–2018) s. 108. Det følger videre av forarbeidene til loven at «[b]estemmelsen er knyttet til gjennomføring av konkrete forsøk hvor fagskolene søker om og får innvilget unntak fra klart angitte bestemmelser i loven eller forsøk for en tidsavgrenset periode. Den gir ingen generell adgang til å gjøre unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift.»

Departementet har gitt unntak fra enkelte bestemmelser i fagskoleloven med forskrifter, med hjemmel i denne bestemmelsen i en forsøksperiode for blant annet to tilskuddsordninger i Kompetanseprogrammet: treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling og fleksible videreutdanningstilbud. Begge ordningene bidrar til utvikling av fleksible utdanningstilbud tilpasset arbeidslivets behov. Kompetanseprogrammet skal samordne og styrke sentrale virkemidler i kompetansereformen.

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling inneholder skreddersydde utdanningstilbud som utvikles i et samarbeid mellom partene i arbeidslivet. Det er et spleiselag hvor staten betaler for at det utvikles og drives relevante tilbud ved utdanningsinstitusjonene, mens bedriftene og den enkelte ansatte investerer sin tid. Det er arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene som sammen definerer hvilken utdanning og opplæring som er relevant i respektive bransjer. Fagskoler er blant dem som kan søke midler fra ordningen.

Dispensasjonen som er gitt gjennom forsøkshjemmelen, er knyttet til muligheten til å regne enheter under 30 studiepoeng som utdanninger og gi vitnemål for disse. For enheter og emner som ikke allerede har vært akkreditert, har det vært en forutsetning for dispensasjonen at utdanningen akkrediteres av NOKUT.

4.3.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo å fjerne kravet om at fagskoleutdanning må ha et omfang på minst et halvt år. Vi foreslo ikke å sette en ny nedre grense. Forslaget innebærer at fagskoler som ønsker å tilby kortere utdanninger, må ha minst én akkreditert utdanning på 60 studiepoeng eller mer og ha uteksaminert kandidater i minimum to år for å kunne tilby kortere utdanninger enn 30 studiepoeng.

4.3.4 Høringsinnspill

Departementet mottok 31 høringsinnspill som støtter forslaget. Blant disse er direktorater, fagskoler og interesseorganisasjoner. Når høringsinstansene sier de støtter forslaget, gjelder det både å fjerne kravet til minstelengde, og i de fleste tilfeller også at de støtter forslaget til minstekrav om at fagskolen må ha tilbudt minimum én fagskoleutdanning på minst 60 studiepoeng i minimum to år. Mange peker på at det er viktig at kvaliteten på utdanningene ikke blir dårligere, selv om de blir kortere.

Trøndelag høyere yrkesfagskole påpeker at fjerning av minstekravet på 30 studiepoeng vil gjøre det enklere å få akkreditert utdanninger som svarer på spesifikke behov fra arbeidslivet. Slike korte studier vil også kunne tilbys raskere og vil bli lettere for en fagarbeider å gjennomføre og å få støtte til fra en arbeidsgiver. Dette vil åpne opp for at flere kan ta fagskoleutdanning.

Det er bare NOKUT som ikke støtter forslaget om å fjerne kravet til fagskoleutdanningens minstelengde. De peker på at departementet heller bør se nærmere på fagskolenes adgang til å opprette emner innenfor samme fagområde, men som ikke er del av utdanninger de allerede har akkreditert. NOKUT mener videre at det vil bli vanskeligere å skille mellom fagskoleutdanning og annen kursvirksomhet. I tillegg vil en eventuell lovendring kunne svekke fagskoleutdanningenes omdømme.

Når det gjelder departementets forslag om krav for hvilke fagskoler som skal kunne tilby disse korte utdanningene, er det flere som kommer med andre forslag til hva disse kravene kan være. NOKUT mener blant annet at begrensningen og minstekravet bør knyttes til fagskolene som har fagområdeakkreditering. Et slikt krav vil imøtekomme departementets forslag og sikre at nivået opprettholdes. Organiseringen av og fagmiljøene ved de fagområdeakkrediterte fagskolene kan begrense risikoen for kvalitetssvikt i små utdanninger. Siden det er fagskolene selv som tar kostnaden ved å akkreditere utdanningene, vil en slik begrensning kunne bidra til en balanse mellom reell etterspørsel etter slike utdanninger og kostnadene ved å akkreditere dem. Diku mener også at kravet bør være at bare fagskoler med fagområdeakkreditering skal få tilby kortere utdanninger, for å sikre kvalitet.

Universitetet i Sørøst-Norge peker på at departementet bør presisere i lovteksten at fagskolen må tilby minst én fagskoleutdanning på 60 studiepoeng eller mer innenfor samme fagområde, slik at det i loven kan presiseres krav til forsvarlig fagmiljø og kunnskapsgrunnlag. Fagskolen Hordaland er bekymret for at det kan utvikles korte tilbud innen et fagområde der en fagskole ikke har et etablert fagmiljø.

Nasjonalt fagskoleråd, Rådet for offentlige fagskoler, Virke, Fleksibel Utdanning Norge og Organisasjon for Norske Fagskolestudenter mener departementets forslag til minstekrav ikke nødvendigvis sikrer kvalitet. Begrunnelsen er at det ikke er gitt at de fagskolene som har tilbudt en fagskoleutdanning på minst 60 studiepoeng i minst to år, også er de fagskolene som er best rustet for de mindre utdanningene. Disse høringsinstansene mener derfor at virkemiddelet for å sikre god kvalitet bør være relevante akkrediteringskrav og en tilsynsvirksomhet som er fastsatt på relevant nivå i regelverkshierarkiet, for eksempel i fagskoletilsynsforskriften.

NOKUT uttrykker videre en bekymring for at lovforslaget vil få administrative konsekvenser for NOKUT. De forventer at forslaget vil innebære en økning i antall akkrediteringssøknader, noe som antagelig vil føre til lengre saksbehandlingstid hos NOKUT. Selv om deres akkrediteringsprosess er forenklet, vil en forsvarlig behandling fremdeles kreve en viss saksbehandlingstid. Å opprettholde et måltall på åtte til ti uker saksbehandlingstid er da antagelig ikke realistisk. NOKUT mener videre det er rimelig å anta at endringen vil innebære et økt behov for tilsynsaktiviteter. Lovendringen vil antagelig bidra til et større omfang av aktører og utdanninger, som det vil bli mer krevende å holde oversikt over og overvåke til enhver tid.

4.3.5 Departementets vurdering

4.3.5.1 Fjerne dagens krav til fagskoleutdanningens minstelengde

Det finnes i dag flere måter fagskolene kan sette sammen og gi kortere fagskoletilbud på. Dagens regelverk er likevel til hinder for at skolene kan tilby enheter under 30 studiepoeng uten at innholdet stammer fra en av fagskolens allerede akkrediterte utdanninger. Det betyr også at studentene ikke får vitnemål for utdanningstilbud kortere enn 30 studiepoeng, men de kan få karakterutskrift. Om fagskolen utsteder vitnemål eller karakterutskrift har ikke betydning for den kompetansen kandidaten sitter igjen med.

Markussen-utvalget anbefalte i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må ha et omfang på minst 30 studiepoeng for å bli akkreditert. Regjeringen fulgte opp dette i Meld. St. 14 (2019–2020). Et av tiltakene i meldingen var at regjeringen ville foreslå å fjerne begrensningen i minstelengden på fagskoleutdanning.

Fagskoleutdanningene skal imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet. I noen tilfeller kan kompetansebehovet dekkes med kortere utdanninger. Ved å åpne for kortere utdanninger mener departementet fagskolene enklere kan respondere på arbeidslivets behov. Behovet for kortere og fleksible utdanninger har blitt større, noe som eksempelvis har blitt tydeligere i forbindelse med covid-19-pandemien.

De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget om å fjerne kravet til fagskoleutdanningens minstelengde. Blant annet er innspillet i høringen at det ved denne lovendringen vil bli lettere å få akkreditert utdanninger som svarer på spesifikke behov fra arbeidslivet.

Departementet foreslår etter dette å fjerne kravet til fagskoleutdanningens minstelengde i fagskoleloven.

4.3.5.2 Krav til utdanningens kvalitet

En forutsetning for forslaget om å endre minstekravet til fagskoleutdanningens lengde er at kravene til utdanningens kvalitet fortsatt skal bestå. Dette får bred støtte i høringen, blant annet fra Kompetanse Norge, Fagskolen Oslo, Nasjonalt fagskoleråd og NHO.

For de fagskolene som ikke har fagområdeakkreditering på det feltet de vil opprette utdanningen innenfor, kreves akkreditering hos NOKUT for alle nye tilbud. Fagskoler med fagområdeakkreditering kan selv akkreditere utdanningen innenfor fagområdet, jf. fagskoleloven § 5 tredje ledd andre punktum. Vilkårene for akkreditering framgår av fagskoleloven, fagskoleforskriften og fagskoletilsynsforskriften.

NOKUT fører tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanningene. Det følger av fagskoleloven § 5 fjerde ledd første punktum at dersom en fagskoleutdanning ikke lenger oppfyller vilkårene for akkreditering, kan NOKUT trekke tilbake akkrediteringen.

4.3.5.3 Betydningen av å fjerne den nedre grensen

I høringen drøftet departementet om det skulle fastsettes en ny nedre grense for omfanget av fagskoleutdanning, eller om den nedre grensen skulle fjernes helt. Forslaget var å fjerne den nedre grensen helt.

Det følger av fagskoleloven § 5 andre ledd siste punktum at «akkreditert fagskoleutdanning skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk». Etter Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR) skal fagskoleutdanning ligge på nivå 5. Rammeverket stiller krav til studentenes kunnskap, ferdigheter og generelle kompetanse etter endt utdanning.

Fagskoleutdanninger av minimum et halvt og inntil halvannet års omfang er innplassert på nivå 5.1 i NKR. Det er ikke gitt at en fagskoleutdanning av mindre omfang enn et halvt år vil kunne oppfylle hele bredden av læringsutbyttebeskrivelsene for nivået. Den vil da ikke kunne innplasseres i NKR som full kvalifikasjon. Det er likevel ikke til hinder for å kreve at innholdet i de nye, korte utdanningene må oppfylle deler av læringsutbyttet som er fastsatt for dette nivået. Et tilsvarende eksempel er at årsstudium ved universiteter og høyskoler ikke er innplassert i kvalifikasjonsrammeverket, fordi hele læringsutbyttet for fullført nivå 6 i NKR ikke er dekket. Det er likevel klart at deler av nivået er ivaretatt, og at det er de samme kravene til kvalitetssikring og ansattes kvalifikasjoner mv. som gjelder. På den måten er det enkelt å bygge videre til fullført nivå (bachelorgrad). På samme måte vil det være opp til fagskolene å beskrive hvilke deler av læringsutbyttet på nivå 5.1 den korte utdanningen oppfyller, slik at dette er tydelig for søkerne, studentene og potensielle arbeidsgivere.

Noen høringsinstanser ønsker at departementet skal si noe om hvilke konsekvenser disse endringene i loven får for reglene om grader. I fagskoleforskriften § 41 første ledd gis gradsbetegnelsen «fagskolegrad» for fullført fagskoleutdanning av ett til halvannet års varighet (60–90 studiepoeng). «Høyere fagskolegrad» oppnås ved 120 studiepoeng, jf. andre ledd. Reglene om grader gjelder fremdeles, selv om departementet foreslår å fjerne krav til fagskoleutdanningens omfang.

Forslaget om å fjerne den nedre grensen kan medføre behov for endringer i andre deler av fagskoleregelverket. Det er NOKUT som fastsetter fagskoletilsynsforskriften som inneholder krav til akkreditering av studietilbud og fagområde. Det er også NOKUT som i forskrift kan fastsette krav til vitnemålets utforming og innhold, jf. fagskoleloven § 19 første ledd andre punktum.

4.3.5.4 Krav til fagskoler som kan tilby utdanninger under 30 studiepoeng

Departementet mener det er gode grunner til å åpne for at fagskoler kan tilby kortere fagskoleutdanninger enn utdanninger på 30 studiepoeng. Likevel mener departementet det er behov for å stille krav til fagskolene som skal kunne tilby kortere utdanninger.

En mulig begrensning departementet presenterte i høringen, var krav om fagområdeakkreditering for det aktuelle fagområdet, for å kunne tilby kortere utdanninger. Fagskoler med fagområdeakkreditering må oppfylle kravene som følger av fagskoleforskriften § 48 og fagskoletilsynsforskriften kapittel 3. Der stilles det blant annet høyere krav til fagskolens fagmiljø og til samarbeid med yrkesfeltet. I vurderingen la departementet vekt på at en slik begrensning kunne bli for snever fordi det foreløpig bare er 13 fagområdeakkrediteringer.

NOKUT og Diku spilte inn i høringen at retten til å tilby kortere utdanninger bør forbeholdes fagskoler med fagområdeakkreditering. Diku mener en slik innsnevring vil ha både positive og negative konsekvenser, men at kravet på sikt vil styrke det systematiske arbeidet med kvalitet i fagskoleutdanningen. NOKUT mener et krav til fagområdeakkreditering er en bedre løsning enn departementets forslag i høringen. Organiseringen av og fagmiljøene ved de fagområdeakkrediterte fagskolene kan begrense risikoen for kvalitetssvikt i korte utdanninger. NOKUT mener i likhet med Diku at kravet vil være et godt insentiv for fagskolene til å oppnå fagområdeakkreditering.

For å sikre at fagskoler som ønsker å tilby kortere utdanninger har en solid styringsordning, et reglement og et system for kvalitetssikring, mener departementet det er hensiktsmessig å stille krav til at fagskolen må tilby en fagskoleutdanning av et visst omfang fra før. Det følger av uhl. § 3-1 første ledd siste punktum at studietilbud fra nye tilbydere «bare kan akkrediteres dersom studietilbudet minst fører til en bachelorgrad». I Prop. 81 L (2015–2016) står det at «[d]enne begrensningen gjelder nye tilbydere og skal sikre at akkrediterte studietilbud forankres i tilstrekkelig robuste fagmiljøer».

Departementet vurderer at det er rimelig å stille tilsvarende krav for fagskoler som ønsker å tilby kortere fagskoleutdanninger enn et halvt års omfang. Departementet mener en rimelig begrensning er å stille krav om at fagskolen må tilby minst én akkreditert fagskoleutdanning på 60 studiepoeng eller mer og som det i en periode på minst to år er uteksaminert kandidater fra. En akkreditering som ikke har ført til uteksaminerte studenter sier lite om fagskolens evne til å drive forsvarlig, fordi en akkreditering gis basert på planer om å opprette en utdanning.

Universitetet i Sørøst-Norge spilte inn i høringen at det bør fremgå tydeligere i lovteksten at fagskolen må tilby minst én fagskoleutdanning på 60 studiepoeng eller mer innenfor samme fagområde, slik at det i loven presiseres krav til forsvarlig fagmiljø og kunnskapsgrunnlag. Departementet mener det ikke er nødvendig å presisere at den korte utdanningen må være innenfor fagområdet til den lengre utdanningen det er krav om at fagskolen allerede tilbyr. Kravene til akkreditering, herunder fagmiljø, må uansett være oppfylt for at fagskolen skal kunne tilby de korte utdanningene.

4.3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å fjerne kravet om at fagskoleutdanning må ha et omfang på minst et halvt år. Det foreslås ikke å sette en ny nedre grense. Fagskoler som ønsker å tilby kortere utdanninger må imidlertid tilby minst én akkreditert utdanning på 60 studiepoeng eller mer og ha uteksaminert kandidater i minimum to år for å kunne få akkreditert utdanninger med færre enn 30 studiepoeng.

Departementet viser til forslaget til ny § 4 a.

4.4 Opptak til kunstfaglig utdanning

4.4.1 Bakgrunn

Etter forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften) kan enkelte utdanninger ved kunstfaglige høyskoler og universiteter ta opp spesielt talentfulle søkere uten generell studiekompetanse. Dette kan universitetene og høyskolene gjøre uavhengig av søkerens alder, og på bakgrunn av spesielle faglige krav fastsatt av den enkelte utdanningsinstitusjonen. Da ny fagskolelov ble vedtatt i 2018 ble det tatt inn en bestemmelse i § 16 andre ledd som åpner opp for at kunstfaglige fagskoleutdanninger unntaksvis kan ta opp søkere som er 19 år eller eldre i opptaksåret uten fullført og bestått videregående opplæring. Opptaket skjer på bakgrunn av realkompetanse og opptaksprøve.

Flere kunstfaglige utdanninger har god søkning. I det samordnede fagskoleopptaket for høsten 2020 var det utdanningene innenfor estetiske fag som i snitt hadde flest førstevalgssøkere per studieplass (1,8). Det var også en kunstfaglig utdanning som hadde nest flest førstevalgssøkere. Noen kunstfaglige fagskoleutdanninger har imidlertid undersøkning, dvs. færre søkere enn studieplasser, ifølge Faktanotat – Søkning om opptak til høyere yrkesfaglig utdanning ved fagskoler gjennom Samordna opptak 2020. De estetiske fagene har en høy andel unge søkere. Over halvparten av søkerne til estetiske fag i årets samordnede fagskoleopptak var 18–23 år. Det samordnede fagskoleopptaket omfatter ikke alle de estetiske fagskoleutdanningene.

I dagens unntaksbestemmelse i fagskoleloven stilles det krav til kompetanse på nivå med fullført og bestått videregående opplæring. En slik presisering ligger ikke i unntaket fra generell studiekompetanse i opptaksforskriften for høyere utdanning. Fagskoleloven åpner for at kravet kan oppfylles gjennom en realkompetansevurdering av søkerne, ikke bare ved å fremvise vitnemål. Kravet om kompetanse tilsvarende fullført og bestått videregående opplæring fører likevel til at bestemmelsen har et mer begrenset bruksområde enn det departementet oppfattet som Stortingets intensjon i 2018.

Regjeringens forslag til ny fagskolelov i 2018 hadde forslag om unntak fra den generelle aldersgrensen på 23 år for realkompetansevurdering, og en særskilt aldersgrense på 21 år for opptak på bakgrunn av realkompetanse til enkelte kunstfaglige fagskoleutdanninger. I behandlingen av den nye fagskoleloven satte Stortinget aldersgrensen ytterligere ned, til 19 år. Kravet om kompetanse på nivå med videregående opplæring ble beholdt.

4.4.2 Dagens regler

Hovedregelen for opptak til fagskoleutdanning er etter gjeldende fagskolelov § 16 første ledd fullført og bestått videregående opplæring. Etter § 16 andre ledd første punktum kan søkere som fyller 23 år i opptaksåret tas opp på grunnlag av tilsvarende realkompetanse. Fagskoleloven § 16 andre ledd andre punktum gir et unntak fra hovedregelen: «Til kunstfaglige fagskoleutdanninger kan søkere som fyller spesielle faglige krav bestemt av fagskolen, tas opp på grunnlag av realkompetanse og opptaksprøve hvis søkerne er 19 år eller eldre i opptaksåret.»

Fagskoleforskriften ble fastsatt i 2019. Etter forskriften § 2 bokstav c er realkompetansevurdering definert som «[m]åling av realkompetansen mot kriterier fastsatt i gjeldende læreplan eller studieplan». Det vil si at ved å stille krav om realkompetansevurdering må søkerne kunne dokumentere kompetanse tilsvarende fullført og bestått videregående opplæring.

Etter fagskoleloven § 16 andre ledd siste punktum fastsetter departementet i forskrift «hvilke kunstfaglige utdanninger som kan omfattes av unntaket fra krav om 23 år for opptak på grunnlag av realkompetanse og kan også fastsette nærmere faglige krav, herunder fastsette en øvre grense for hvor mange som kan tas opp gjennom bruk av unntaksordningen over en bestemt periode».

I fagskoleforskriften § 8 har departementet fastsatt en øvre grense for hvor mange søkere som kan tas opp gjennom unntaksordningen. Grensen er satt til maksimalt 30 prosent av tilbudene om studieplass. Det følger også av forskriften at fagskolen må søke om adgang til å benytte unntaket ved opptak til sine kunstfaglige utdanninger. Forvaltningen av fagskoleforskriften og myndigheten til å behandle disse søknadene ble delegert til NOKUT i 2019. Så langt er det ikke fastsatt noen nærmere faglige krav i fagskoleforskriften. NOKUT legger i vurderingen av søknadene til grunn en alminnelig oppfatning av hva som er kunstfaglig.

4.4.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo å flytte nåværende § 16 andre ledd første punktum til § 16 første ledd, slik at de generelle reglene om opptak samles i første ledd, og det som gjelder opptak til kunstutdanninger, samles i andre ledd. Hovedregelen for opptak til høyere yrkesfaglig utdanning er fortsatt fullført og bestått videregående opplæring.

Departementet foreslo å fjerne vilkåret om kompetanse tilsvarende fullført og bestått videregående opplæring for søkere uten fullført og bestått videregående opplæring som unntaksvis kan tas opp til kunstfaglig utdanning. Lovteknisk ble dette foreslått gjennomført ved å ta ut teksten «realkompetansevurdering og» fra dagens § 16 andre ledd andre punktum. Forslaget innebærer at spesielt talentfulle søkere som er 19 år eller eldre i opptaksåret og som ikke har fullført og bestått videregående opplæring, kan tas opp på grunnlag av opptaksprøve alene.

Departementet foreslo videre en språklig presisering av bestemmelsen for å tydeliggjøre at departementet kan fastsette nærmere krav til hvilke kunstfaglige utdanninger som kan omfattes av unntaket i § 16 andre ledd. Det ble også foreslått at det skal listes opp i forskrift hvilke utdanninger som er omfattet av unntaket.

4.4.4 Høringsinnspill

Departementet mottok 26 høringsinnspill til forslaget. Blant disse er direktorater, universiteter, fylkeskommuner, fagskoler og interesseorganisasjoner. Det er 25 høringsinnspill som i hovedsak støtter forslaget til endringer. Dette gjelder både hovedforslaget om å fjerne realkompetansevurdering fra unntaksbestemmelsen om opptak til kunstutdanninger, og de øvrige forslagene. Bare Rogaland fylkeskommune uttaler seg kritisk til hovedforslaget. Den mener at forslaget vil undergrave fagskolenes status og posisjon i utdanningssystemet som høyere yrkesfaglig utdanning.

Nasjonalt fagskoleråd, Organisasjon for norske fagskolestudenter, Rådet for offentlige fagskoler, Virke, Abelia – Forum for fagskoler og Norske fag- og friskolers landsforbund ønsker å knytte opptaket tettest mulig til søkernes forutsetninger for å lykkes med utdanningen og for å kunne gi et godt bidrag til læringsfellesskapet. Dette gjelder også utdanningene med god søkning.

De samme høringsinstansene, i tillegg til Fleksibel utdanning Norge, ber departementet gjøre nærmere rede for hvilke typer krav som skal stilles til utdanninger for at disse skal få unntak. Flere peker på at en forskrift, og enkeltvedtak fattet med hjemmel i den, må leve opp til alminnelige standarder om forutberegnelighet og likebehandling. De uttrykker videre bekymring for eventuelle byrdefulle dokumentasjonskrav, siden mange av de aktuelle fagskolene er små, med relativt begrensede administrative ressurser.

4.4.5 Departementets vurdering

Departementet mener det er lovteknisk ryddig å flytte bestemmelsen om at søkere kan tas inn på bakgrunn av realkompetanse, til første ledd. Dette får støtte i høringen. Departementet vil likevel påpeke at hovedregelen for opptak til fagskoleutdanning er fullført og bestått videregående opplæring, jf. § 16 første ledd.

Hovedregelen om fullført og bestått videregående opplæring gjelder også opptak til kunstfaglige utdanninger. Fagskoleutdanning skal kreve forkunnskaper som man regelmessig trenger fullført og bestått videregående opplæring for å ha. Det kan gå utover kvaliteten i utdanningene om en for stor andel av studentene ikke har denne startkompetansen, siden undervisningen da vil måtte tilpasses nivået til disse studentene. Formålet med unntaket i § 16 andre ledd er at helt spesielle talenter som ikke har fullført og bestått videregående opplæring, unntaksvis skal kunne kvalifisere seg for opptak til kunstfaglige fagskoleutdanninger. Søkere som tas opp gjennom denne unntaksbestemmelsen, må oppfylle de spesielle faglige kravene bestemt av fagskolen.

Departementet mener at det tar mer tid å opparbeide seg kompetanse tilsvarende fullført og bestått videregående opplæring utenfor enn innenfor utdanningssystemet, der læringen er strukturert og tilrettelagt. Det er derfor usannsynlig at søkere som ikke har hatt læring som hovedaktivitet, og som er yngre eller omtrent like gamle som personer som har fullført videregående opplæring, kan oppnå tilsvarende kompetanse, jf. Prop. 47 L (2017–2018). Departementets forslag om å fjerne kravet om at søkere til kunstutdanninger uten fullført og bestått videregående opplæring må ha tilsvarende realkompetanse, får bred støtte i høringen. Det gjelder også forslaget om å liste opp i forskrift hvilke utdanninger som etter søknad har fått unntak.

Videre foreslo departementet en språklig presisering av § 16 andre ledd om at departementet kan fastsette i forskrift hvilke krav en fagskole må oppfylle for at en utdanning skal kunne omfattes av unntaket. Departementet forstår behovet for å få klargjort nærmere hva som skal til for å bli omfattet av unntaksbestemmelsen. Departementet tar derfor sikte på å fastsette nærmere krav i forskrift.

4.4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å fjerne krav om realkompetansevurdering fra unntaksbestemmelsen om opptak til kunstutdanninger i § 16 andre ledd andre punktum, og at det skal fastsettes i forskrift hvilke utdanninger som har fått unntak. Dette innebærer at søkere uten fullført og bestått videregående opplæring som er 19 år eller eldre i opptaksåret, kan tas opp på bakgrunn av opptaksprøve alene. Departementet foreslår også å flytte setningen om opptak på grunnlag av realkompetansevurdering til § 16 første ledd, og en språklig presisering av § 16 andre ledd tredje punktum.

Departementet viser til forslag til endringer i § 16.

4.5 Bruk av falske dokumenter ved opptak og under utdanningen

4.5.1 Bakgrunn

Departementet har fått henvendelser fra både fagskoler og Unit med spørsmål om hva de skal gjøre dersom de oppdager at søkerne har benyttet falske dokumenter ved opptak. Etter universitets- og høyskoleloven er bruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter forbudt. Det er også fastsatt at en institusjon, Samordna opptak eller NOKUT, skal politianmelde dersom de oppdager at en søker har levert falske vitnemål eller andre falske dokumenter som grunnlag for opptak eller godkjenning av utdanning. Fagskoleloven har ingen tilsvarende plikt. Departementet mener det er behov for å regulere dette også for fagskolene.

4.5.2 Dagens regler

4.5.2.1 Bruk av falske dokumenter ved opptak og ved godkjenning av utdanning

Det er i dag ingen bestemmelse som regulerer og sanksjonerer bruk av falsk dokumentasjon ved opptak til fagskoleutdanning eller ved godkjenning av utdanning, slik det er i uhl. § 3-7. Bruk av falske dokumenter er en straffbar handling, jf. lov om straff (straffeloven) § 361. Fordi det ikke foreligger noen plikt i fagskoleloven til å anmelde slike forhold, må institusjonene selv vurdere om de skal anmelde.

Uhl. § 3-7 sjette ledd sier at «[b]ruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter er forbudt». Bestemmelsen presiserer at dette også gjelder for dokumenter utstedt av falske institusjoner. Dersom en institusjon, Samordna opptak eller NOKUT oppdager at en søker har levert falske vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt fra falske institusjoner, skal forholdet politianmeldes, jf. sjuende ledd. Etter bestemmelsen har institusjonene en rettslig plikt til å anmelde slike forhold. Det følger også av forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6 at taushetsplikten ikke er til hinder for å anmelde forholdet.

Hva som regnes som falske vitnemål eller dokumenter er videre definert i opptaksforskriften § 10-1, som lyder:

(1) Eit vitnemål eller dokument er falskt dersom det inneheld skriftleg eller digital dokumentasjon som ikkje er sannferdig, eller dersom innhaldet i eit opphavleg, skriftleg eller digitalt, vitnemål eller dokument er manipulert eller endra.

(2) Med dokument utferda av falske utdanningsinstitusjonar er meint dokument som er utferda av ikkje-eksisterande utdanningsinstitusjonar eller av utdanningsinstitusjonar som gir urett uttrykk for å ha ei akkreditering etter lov om universiteter og høyskoler § 3-1 eller etter tilsvarande utanlandsk regelverk.

Etter første ledd vil et vitnemål eller dokument være falskt både der innholdet har vært usant fra opprettelsen av dokumentet, og der innholdet senere har blitt manipulert eller endret. Andre ledd viser til dokumenter fra institusjoner hvor dokumentene i seg selv kan være ekte. Falske institusjoner kan være ikke-eksisterende utdanningsinstitusjoner eller institusjoner som ikke har nødvendig akkreditering for å tilby utdanning, men som gir uttrykk for det. Slike tilfeller omfattes ikke av straffeloven § 361, da dette ikke er falske dokumenter i straffelovens forstand, men «ekte» dokumenter fra falske eller ikke-eksisterende institusjoner. Det er derfor opptaksforskriftens definisjon som gjelder når institusjonene skal vurdere mistanke om dokumentfalsk.

4.5.2.2 Bruk av falske dokumenter under utdanningen

Det følger av fagskoleloven § 24 første ledd at en student som har brukt falske vitnemål eller andre falske dokumenter for å få adgang til å avlegge en eksamen, en prøve eller et annet arbeid som bedømmes med karakter, kan få resultatet annullert. Etter tredje ledd kan fritak eller godskriving annulleres ved bruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter. Etter § 25 fjerde ledd kan en student utestenges fra all utdanning ved fagskolen i inntil ett år dersom det er benyttet et falskt vitnemål eller andre falske dokumenter, jf. § 24 første og tredje ledd.

Det foreligger heller ikke i disse tilfellene noen plikt til å politianmelde dersom institusjonene oppdager bruk av falske dokumenter.

4.5.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å ta inn tre nye ledd i fagskoleloven § 16 om bruk av falske dokumenter. Forslagene tilsvarer i all hovedsak uhl. § 3-7 sjette ledd. Denne bestemmelsen sier klart at bruk av falske vitnemål og andre falske dokumenter ved opptak er forbudt og at departementet i forskrift gir utfyllende bestemmelser om hva som skal anses som falske vitnemål, falske dokumenter og dokumenter utstedt fra falske institusjoner. Departementet foreslo videre at fagskolene og Unit (Samordna opptak) skal ha plikt til å anmelde søkeren når de oppdager bruk av falske dokumenter i forbindelse med opptak til utdanning. Dette medfører at det blir en klar hjemmel også i fagskoleloven om at bruk av falske dokumenter ved opptak er forbudt og at institusjonene som oppdager slik bruk, har plikt til å politianmelde.

I likhet med uhl. § 3-7 åttende ledd foreslo departementet også en bestemmelse om at den som bruker falske dokumenter vil få disse inndratt og få opptakskarantene på inntil ett år. Vedtak om inndragning og karantetid skal treffes av styret eller institusjonens klagenemnd med to tredjedels flertall. Departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet skal være klageinstans.

Videre foreslo departementet en hjemmel i loven om at det i fagskoleforskriften skal kunne fastsettes en definisjon av hva som skal regnes som falske dokumenter. Departementet hadde også på høring et forslag til bestemmelse i forskriften som tilsvarer opptaksforskriften § 10-1.

NOKUTs plikt til å anmelde bruk av falske vitnemål og dokumenter ved godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning foreslo departementet tatt inn som et nytt andre ledd i fagskoleloven § 7.

Departementet foreslo også at det i fagskoleloven § 24 sjette ledd tas inn en plikt for fagskolen til å politianmelde bruk av falske vitnemål, andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt av falske institusjoner under utdanningen.

4.5.4 Høringsinnspill

Departementet har mottatt 29 høringsinnspill til forslagene knyttet til bruk av falske dokumenter, og forslagene fikk bred støtte i høringen. Blant høringsinstansene som har uttalt seg er direktorater, universiteter, fylkeskommuner, fagskoler og organisasjoner.

NOKUT har kommet med flere innspill, og støtter ikke forslagene fullt ut. NOKUT mener det er behov for å utrede forslaget om plikt til å anmelde bruk av falske dokumenter nærmere. De er opptatt av at departementet må sørge for at beslutninger om falske dokumenter skjer med forsvarlig saksbehandling. De nevner blant annet at det er nødvendig å ha tilstrekkelig kompetanse for å vurdere om det foreligger bruk av falske dokumenter. NOKUT mener det kan være en komplisert vurdering som krever særskilt kompetanse, og at små fagskoler ikke i like stor grad som NOKUT kan forventes å skaffe tilgang til slik kompetanse. NOKUT foreslår at departementet vurderer om det kan være hensiktsmessig å legge myndigheten til å anmelde bruk av falske dokumenter og fatte forvaltningsvedtak om dette til en sentral instans framfor fagskolene.

NOKUT har også kommet med innspill av rettsteknisk karakter til de foreslåtte bestemmelsene. Blant annet har NOKUT innspill til forslaget om endringene i § 16 sjette og sjuende ledd om at det ved vedtak om inndragning og karantenetid etter sjuende ledd stilles krav om kvalifisert flertall av styret eller klagenemnda. Det stilles ikke tilsvarende krav ved anmeldelse etter sjette ledd. NOKUT viser til at det i Aune-utvalgets forslag til ny universitets- og høyskolelov er foreslått å kreve bare simpelt flertall i tilsvarende bestemmelse som forslaget til fagskoleloven § 16 sjuende ledd. Videre foreslår NOKUT at departementet presiserer at opptakskarantene bare har virkning for den fagskolen som har truffet vedtaket.

Kompetanse Norge mener det ikke bør gis en uttømmende liste over hva som kan regnes som falske dokumenter, slik departementet har foreslått å ta inn i forskrift.

4.5.5 Departementets vurdering

Departementet vurderer det som uheldig at plikter og konsekvenser ved bruk av falske dokumenter er ulikt regulert i universitets- og høyskoleloven og i fagskoleloven fordi problemstillingene ofte vil være identiske. Både søkere og brukere av opptaksreglene kan bli usikre når dette ikke er regulert på samme måte ved opptak. Det vil særlig gjelde nå som flere fagskoler er en del av det samordnede opptaket. Det vil gjøre det enklere å håndtere like situasjoner, selv om opptaksreglene for universiteter og høyskoler på den ene siden og fagskoler på den andre siden følger av ulikt regelverk. Det samme gjelder for godkjenning av utenlandsk utdanning. I tillegg vil like regler for like handlinger gi en bedre oversikt for hva som gjelder også for dem som søker opptak til og godkjenning av utdanning.

Departementet mener det er viktig å ta inn tilsvarende bestemmelser i fagskoleloven som i universitets- og høyskoleloven om bruk av falske dokumenter.

Departementet vurderer videre at en tilsvarende definisjon av hva som er falske dokumenter som følger av opptaksforskriften § 10-1 også bør inn i fagskoleforskriften. Det må ikke være tvil om at samme regler skal gjelde. Kompetanse Norge mener det er viktig at bestemmelsen i forskriften ikke angir en uttømmende liste over hva som er falske dokumenter. Slik kan også andre dokumenter omfattes. Departementet tar sikte på å fastsette bestemmelser i forskrift etter at loven trer i kraft og vil da nærmere vurdere det mottatte innspillet.

Et vitnemål vil være falskt både der innholdet har vært usant fra starten av, og der innholdet er manipulert i etterkant. Andre typer falske dokumenter kan være dokumenter som er grunnlag for opptak, men som ikke er vitnemål. Dette kan være dokumenter som viser sertifiseringer, dokumentasjon på beståtte språktester, attester osv. Bruk av et falskt vitnemål vil si at et dokument som er forfalsket eller manipulert på andre måter utgis for å være ekte. I tillegg vil dokumenter fra falske institusjoner også kunne rammes. Dette er typisk såkalte diploma mills-dokumenter, altså dokumenter utferdiget av ikke-eksisterende institusjoner eller institusjoner som gir seg ut for å ha akkrediteringer eller andre typer godkjenninger som de ikke har.

Departementet vurderer i tillegg at det er behov å lovfeste en plikt til å politianmelde når fagskolene avdekker bruk av falske dokumenter under utdanningen.

Departementet er enig med NOKUT i at det er viktig at beslutninger om politianmeldelse og vedtak om inndragning og opptakskarantene må skje på grunnlag av forsvarlig saksbehandling.

Fagskolene har ikke uttrykt bekymring rundt egen kompetanse eller saksbehandling i sakene om falske dokumenter. Det er ikke rimelig å forvente at små fagskoler skal ha særskilt kunnskap og kompetanse til å avdekke falske dokumenter. Formålet med å tydeliggjøre at bruk av falske dokumenter er forbudt og å innføre en plikt til å anmelde falske dokumenter når det blir oppdaget, er å bidra til en enhetlig praksis for høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning på dette området. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å lovregulere krav til kompetanse. Vurderingene må skje under eksisterende forutsetninger.

Fagskolene oppfatter ikke selv bruk av falske dokumenter som et utbredt problem. Det betyr ikke at det likevel kan være tilfeller som ikke fanges opp. Departementet vil peke på at det er andre virkemidler som er viktige for å forhindre og redusere bruk av falske dokumenter. For eksempel bruk av vitnemålsportalen og Nasjonal vitnemålsdatabase (NVB). Når dokumenter hentes elektronisk fra opprinnelig kilde, vil det bidra til å redusere mulighetene for å benytte falske dokumenter.

Departementet vurderer at en tydelig bestemmelse i fagskoleloven om bruk av falske dokumenter og videre en plikt til å anmelde, vil kunne ha preventiv effekt for søkere og studenter for å hindre dem i å bruke falske dokumenter i forbindelse med opptak eller under studietiden.

Departementet er enig med NOKUT i at ordlyden i § 16 sjuende ledd bør presiseres for å få fram at vedtaket om opptakskarantene bare gjelder ved den fagskolen som har fattet vedtaket.

Hvilke flertallskrav som skal stilles for ulike former for vedtak – inndragning, opptakskarantene og politianmeldelse – vil departementet komme nærmere tilbake til. Dette vil bli sett i nær sammenheng med tilsvarende bestemmelser for universiteter og høyskoler.

4.5.6 Departementets forslag

Departementet foreslår en ny bestemmelse i fagskoleloven for å slå fast at bruk av falske dokumenter ved opptak til fagskoleutdanning er forbudt. Videre foreslår departementet at fagskolene og Samordna opptak skal ha en plikt til å anmelde bruk av falske dokumenter.

Dersom fagskolen eller Samordna opptak oppdager bruk av falske dokumenter, blir dokumentene inndratt og søkeren får ikke opptak ved fagskolen i inntil ett år. Videre foreslås det at departementet gis hjemmel til å gi forskrift med utfyllende bestemmelser om hva som anses som falske vitnemål, falske dokumenter og dokumenter utstedt fra falske institusjoner.

Departementet viser til forslag til ny § 16 a.

Departementet foreslår videre at NOKUT skal ha plikt til å anmelde bruk av falske dokumenter ved søknad om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, se forslag til § 7 fjerde ledd.

Departementet foreslår at det også skal være plikt for fagskolen til å anmelde bruk av falske dokumenter under studiet. Dette gjelder når det er gjort for å få adgang til å avlegge eksamen, en prøve eller annet arbeid som bedømmes med karakter, jf. § 24 første ledd. Det gjelder også når det er gjort for å få fritak eller godskriving etter § 8, jf. § 24 tredje ledd. Departementet viser til forslag til § 24 nytt sjuende ledd.

4.6 Politiattester

4.6.1 Bakgrunn

I 2019 leverte en interdepartemental arbeidsgruppe rapporten Politiattest for personer som er i kontakt med mindreårige. Gruppen hadde representanter fra Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kulturdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Rapporten foretok en helhetlig gjennomgang av kravene om politiattest på tvers av sektorer.

Arbeidsgruppens mandat var å foreta en helhetlig gjennomgang av behovet for å innføre nye hjemler, eller endre eksisterende hjemler, til å kreve politiattest fra personer i ansettelsesforhold, verv eller lignende, som har kontakt med mindreårige.

Arbeidsgruppen mente at hjemler om såkalt barneomsorgsattest som hovedregel bør være obligatoriske. Barneomsorgsattest er en politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige, jf. politiregisterloven § 39. Gruppen anbefalte at de bestemmelsene som i dag gir adgang til å innhente barneomsorgsattest (kan-bestemmelse), endres slik at det blir en plikt å innhente en slik attest (skal-bestemmelse). Unntak kan bare gjøres dersom særlige grunner tilsier dette.

Som følge av arbeidsgruppens rapport har departementet vurdert behovet for endringer i eget regelverk.

4.6.2 Dagens regler

Fagskoleloven har to ulike grunnlag for å kunne kreve politiattest av studentene.

For det første følger det av fagskoleloven § 27 første ledd at fagskolen kan bestemme at studentene skal legge fram politiattest i utdanninger der studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier.

For det andre er det i § 27 andre ledd fastsatt at der det er gitt særlige regler om politiattest for bestemte typer arbeid, skal disse gjelde tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning. En rekke lover inneholder krav om politiattest for bestemte typer yrkesutøving. Flere av disse lovbestemmelsene viser til politiregisterloven § 39 og reglene om barneomsorgsattest. Dette gjelder for eksempel barnehageloven, opplæringsloven og barnevernloven. I tillegg er det enkelte lovbestemmelser som selv lister opp hvilke straffebud som er aktuelle og som dermed avviker fra politiregisterloven § 39. Som eksempler nevnes helse- og omsorgstjenesteloven og helsepersonelloven.

Hvilke konsekvenser en anmerkning på politiattesten kan få, er ikke regulert i politiregisterloven § 39, men i spesiallovgivningen. Dette er gjort for ulike yrker, for eksempel i helsepersonelloven og barnehageloven. For fagskolestudenter er det fagskoleloven som regulerer konsekvensene av anmerkninger på en politiattest.

Det følger av fagskoleloven § 27 tredje ledd at en student som har anmerkninger på politiattesten som viser at han eller hun er «dømt eller har vedtatt forelegg» for forhold som omtalt i politiregisterloven § 39 første ledd eller i regler om krav til politiattester som nevnt i § 27 andre ledd, «kan» utestenges fra praksisstudier eller klinisk undervisning. Dersom politiattesten viser at en student er «siktet eller tiltalt» for det aktuelle straffebudet, «kan» studenten utestenges fra praksisstudier eller klinisk undervisning «frem til rettskraftig dom foreligger eller […] saken er henlagt», jf. fagskoleloven § 27 fjerde ledd. Bestemmelsene innebærer at studenter som har en anmerkning på politiattesten, ikke automatisk blir utestengt fra praksis eller klinisk undervisning, men at det må foretas en konkret vurdering av om de skal utestenges. I tillegg innebærer fagskoleloven § 27 fjerde ledd at de bare kan utestenges midlertidig fram til det foreligger rettskraftig dom eller saken er henlagt.

I fagskoleloven § 27 sjuende ledd er det gitt hjemmel for å gi forskrift om saksbehandlingen i saker om utestengning på grunn av straffbare forhold.

Hva som er konsekvensene av at politiattest ikke fremlegges og at studenten ikke kan delta i praksisopplæring eller klinisk undervisning fremgår av §§ 24 og 25.

4.6.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo å endre fagskoleloven § 27 første ledd slik at den enkelte fagskolen i nærmere angitte tilfeller, jf. politiregisterloven § 39, skal kreve fremlagt politiattest. Kravet rettes mot studenter som skal utføre oppgaver overfor mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisopplæring.

Departementet foreslo videre å flytte innholdet i fagskoleforskriften §§ 24 og 25 til fagskoleloven § 27 som nytt tredje og fjerde ledd. Bestemmelsene ble samtidig foreslått opphevet i forskriften.

I tillegg foreslo departementet å endre ordlyden i fagskoleloven § 27 sjuende ledd til å gi hjemmel for bestemmelser i forskrift om saksbehandlingen i saker om innhenting og behandling av politiattest.

4.6.4 Høringsinnspill

Departementet mottok 30 høringsinnspill til forslaget til å endre bestemmelsen i fagskoleloven § 27 om innhenting av politiattest. Blant de som har uttalt seg er direktorater, universiteter, fylkeskommuner, fagskoler og organisasjoner. Alle de som har uttalt seg er positive til endringsforslaget.

Nasjonalt fagskoleråd, Organisasjon for norske fagskolestudenter, Rådet for offentlige fagskoler, Virke, Abelia – Forum for fagskoler og Fagskolen i Hordaland har alle kommentert at fagskolesektoren har forholdt seg til dagens lov som et skal-krav. Flere av dem sier derfor at forslaget ikke vil ha stor praktisk betydning.

NTNU støtter forslaget, og har kommentert at det bør åpnes for at fagskolenes klagenemnd kan avgjøre om en student skal utestenges fra klinisk undervisning eller praksisstudier.

Finnmark politidistrikt har, med støtte fra Politidirektoratet, en merknad knyttet til ordlyden. Det påpeker at ordlyden i departementets forslag kan virke noe innskrenkende for bestemmelsens virkeområde sammenlignet med dagens ordlyd. Forslaget innebærer at for å kunne kreve politiattest må det være klart at studentene i løpet av studiet skal utføre oppgaver som innebærer tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige. Dagens ordlyd i loven sier at det er nok at studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier.

4.6.5 Departementets vurdering

4.6.5.1 Obligatorisk krav til politiattest

Reglene for krav om politiattest er som hovedregel obligatoriske, det vil si at politiattest skal innhentes før en person blir ansatt.

Fagskoleutdanningene som retter seg mot arbeid med barn, er ofte organisert som deltidsundervisning for studenter som er i ansettelsesforhold i en barnehage eller liknende. Det kan være en forutsetning for opptak at praksis gjennomføres på egen arbeidsplass. Det er også vanlig med praksis i nettbaserte utdanninger.

Barn er en sårbar og utsatt gruppe som har særskilt krav på beskyttelse. Konsekvensene av å bli utsatt for vold og seksuelle overgrep i barndommen kan være svært alvorlige. Et overgrep vil ikke bare kunne få uheldige følger for barnet, men også for pårørende og samfunnet for øvrig. Det er derfor svært viktig å iverksette tiltak som kan redusere sannsynligheten for at vold og overgrep skjer.

Departementets vurdering er at det bør være en skal-bestemmelse i fagskoleloven, slik at det blir en plikt for fagskolene til å kreve politiattest fra studentene.

Det har ikke vært departementets intensjon å innskrenke ordlyden i fagskoleloven § 27, slik Finnmark politidistrikt påpeker. Ordlyden i forslaget er i sin helhet hentet fra dagens forskrift og innebærer at politiattest skal innhentes der studenter «skal utføre oppgaver som er betinget av eller etablerer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige». Departementet mener derfor at ordlyden i bestemmelsen heller bør ta utgangspunkt i dagens § 27 i fagskoleloven som gjelder når studenter «kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier». Dette tilsvarer også ordlyden som følger av uhl. § 4-9 første ledd. Departementet mener at det i vurderingen av om en student skal fremlegge politiattest ikke må kreves at studenten helt sikkert vil komme i kontakt med mindreårige. Det er tilstrekkelig med sannsynlighet for at en slik kontakt kan skje ved at studenten skal delta på klinisk undervisning eller i praksisstudier.

NTNU mener det bør åpnes for at fagskolens klagenemnd kan fatte vedtak om utestenging fra klinisk undervisning eller praksisstudier, slik det er foreslått i bestemmelsen om vedtak knyttet til bruk av falske dokumenter. Departementet påpeker at det allerede er åpning for at styret kan delegere vedtakskompetansen i saker etter § 27 til fagskolens klagenemnd. Dette følger av fagskoleloven § 20 første ledd.

4.6.5.2 Flytte bestemmelser fra forskrift til lov og endre hjemmel for forskrift

Fagskoleloven § 27 sjuende ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift om saksbehandlingen i saker om utestengning på grunn av straffbare forhold.

Departementets vurdering er at bestemmelsene fastsatt i fagskoleforskriften kapittel 4 delvis er en dobbeltregulering av det som fremgår av fagskoleloven § 27. Enkelte av bestemmelsene i forskriften går også lenger enn det loven gir hjemmel til.

Fagskoleloven § 27 første og andre ledd og fagskoleforskriften § 19 første og andre ledd regulerer grunnlagene for å innhente politiattest. Departementet ser det som uheldig med delvis overlappende bestemmelser i lov og forskrift. Departementet vurderer det slik at bestemmelsene bør stå i loven.

Videre er det departementets vurdering at reglene i forskriftens § 24 om følger av at politiattest ikke fremlegges og § 25 om følger av at studenten ikke kan delta i praksisopplæring eller klinisk undervisning, regulerer sentrale rettigheter for studentene som bør reguleres i loven.

I tillegg vurderer departementet at ordlyden i fagskoleloven § 27 sjuende ledd bør endres til å gi hjemmel for bestemmelser i forskrift om saksbehandlingen i saker om innhenting og behandling av politiattest.

4.6.5.3 Teknisk endring av ordlyden i § 27 første ledd om tidspunkt for innhenting av politiattest

I fagskoleloven § 27 første ledd andre punktum står det at fagskolen «kan kreve politiattest ved opptak eller underveis i slike utdanninger». I fagskoleforskriften § 20 første ledd er det fastsatt at alle søkere må sende politiattest innen fire uker etter at tilbud om studieplass kommer frem. Videre står det i forskriften § 22 at det kan foretas fornyet vandelskontroll i samsvar med politiregisterloven § 43. Departementet mener at dagens ordlyd ikke er i veien for at det kan innhentes politiattest flere ganger. Likevel ser departementet det som hensiktsmessig å endre ordlyden i fagskoleloven § 27 første ledd slik at det tydeligere kommer fram at politiattest kan kreves både ved opptak og underveis i utdanningen. Departementet har foreslått tilsvarende endring i uhl. § 4-9, se omtale i punkt 2.11.

Dette forslaget er etter departementets vurdering en teknisk endring for å klargjøre dagens regler. Det fremmes derfor uten egen høring.

4.6.5.4 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre § 27 første ledd slik at den enkelte fagskolen skal kreve politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39. Det skal kreves av studenter som kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier.

Departementet foreslår å endre «eller» til «og» i første ledd siste setning. Dette gjøres for å presisere at det er mulig å innhente politiattest også under studiet selv om attest er innhentet ved opptak.

Departementet foreslår videre å flytte innholdet i §§ 24 og 25 i dagens fagskoleforskrift til fagskoleloven § 27 som nytt tredje og fjerde ledd.

I tillegg foreslår departementet å endre ordlyden i fagskoleloven § 27 sjuende ledd til å gi hjemmel for bestemmelser i forskrift om saksbehandlingen i saker om innhenting og behandling av politiattest.

Departementet viser til forslag til endringer i § 27.