4 Adgangen til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Fengsling av barn

Utviklingen i straffutmålingen for lovbrytere under 18 år har særlig vært preget av en økt bevissthet om de folkerettslige pliktene som følger av FNs konvensjon om barnets rettigheter (FNs barnekonvensjon), vedtatt av De forente nasjoner 20. november 1989 og ratifisert av Norge 8. januar 1991, samt den senere vedtakelsen av straffeloven § 33 og de hensyn som ble anført i den sammenheng.

Det følger av FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av barn skal skje på «lovlig måte» og bare benyttes som «en siste utvei» og «for et kortest mulig tidsrom». Artikkel 37 må leses på bakgrunn av artikkel 3 nr. 1, som slår fast at «barnets beste» skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Artikkel 40 fastsetter at barn som beskyldes for eller finnes å ha begått et straffbart forhold, har rett til å bli behandlet på en måte som blant annet «tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet».

FNs barnekomité har i liten grad konkretisert hva som ligger i kravet om at frihetsberøvelse skal være en «siste utvei», utover at terskelen for fengsel skal være høy og at reaksjonen som ilegges barnet må være proporsjonal. Formuleringen tyder på at ubetinget fengselsstraff bare kan idømmes i tilfeller der andre alternative reaksjoner ikke kan benyttes.

Videre følger det av straffeloven § 33 at den som var under 18 år på handlingstidspunktet, bare kan idømmes ubetinget fengselsstraff når det er «særlig påkrevd». Fengselsstraffen kan ikke overstige 15 år selv om straffebudet gir adgang til å idømme strengere straff. Forvaring kan bare idømmes dersom det foreligger «helt ekstraordinære omstendigheter», jf. § 40 første ledd siste punktum. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) punkt 30.1 side 435, fremgår følgende om terskelen for fengsling:

«Om vilkåret er oppfylt, må vurderes i forhold til lovbruddets art og forholdene ellers. Der andre reaksjonsformer er tilstrekkelige og hensiktsmessige må disse foretrekkes. Som hovedregel bør andre reaksjoner være prøvd overfor lovbryteren før ubetinget fengselsstraff idømmes. Men unntaksvis kan slik straff idømmes førstegangsforbrytere. Forutsetningen er at det gjelder en alvorlig straffbar handling.»

Vurderingstemaet som oppstilles i straffeloven § 33 er antatt å være i tråd med kravene som stilles i FNs barnekonvensjon, men kravene i konvensjonen kan også utgjøre en selvstendig skranke i den konkrete saken.

4.1.2 Ungdomsstraffens virkeområde

Den høye terskelen for å fengsle barn var noe av bakgrunnen for at ungdomsstraff ble foreslått innført i Prop. 135 L (2010–2011). Formålet var først og fremst å redusere bruken av fengsel og strenge samfunnsstraffer overfor barn.

Da ungdomsstraffen ble innført, var denne ment som et alternativ til ubetinget fengsel og strenge samfunnsstraffer, i saker hvor ungdommen hadde begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.5.3 side 114. Med endringene i lov 20. desember 2023 nr. 110 ble imidlertid den nedre grensen for ungdomsstraffens virkeområde fjernet, slik at det ikke lenger er et vilkår at ungdommen har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Domstolen kan derimot idømme denne reaksjonsformen i alle saker som gjelder ungdom med et oppfølgingsbehov, forutsatt at hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet.

Vilkåret i straffeloven § 52 a første ledd bokstav a om at «hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet» markerer den øvre grensen for ungdomsstraffens virkeområde. Endringene i lov 20. desember 2023 nr. 110 innebar ingen endringer i denne grensen, jf. Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.1.4 side 63 flg.

Om ungdomsstraffens øvre grense uttales følgende i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.5.3 side 115:

«Departementet mener videre at det bør trekkes en øvre grense for bruk av reaksjonen. Den nye straffereaksjonen kan være uegnet der det er svært høy risiko for ny kriminalitet eller der det er begått svært alvorlige lovbrudd. Fengselsstraff kan være nødvendig dersom andre virkemidler ikke anses forsvarlige. Øvre grense for bruk av reaksjonen kan trekkes på flere måter. En mulighet er å knytte avgrensingen til formelle strafferammer eller å avgrense mot lovbrudd der det ellers ville ha blitt idømt fengselsstraff av et visst omfang. Et annet alternativ er å avgrense mot konkrete lovbrudd. Ulempen ved slike kategoriske avgrensinger er at fleksibiliteten ved valg av straffereaksjon begrenses. På den annen side vil reguleringen innebære at domstolene får klare retningslinjer for når reaksjonen skal benyttes.

Departementet legger til grunn at allmennpreventive hensyn og hensynet til den alminnelige rettsoppfatning tilsier at en øvre grense for bruk av reaksjonen markeres i straffeloven. Departementet finner imidlertid at det er mest hensiktsmessig med en skjønnsmessig avgrensning. Mer konkrete avgrensninger, for eksempel at det listes opp lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå der reaksjonen skal eller ikke skal benyttes, vil kunne medføre at saker utelukkes der reaksjonen kunne vært hensiktsmessig. Til tross for at det ikke avgrenses mot konkrete lovbrudd, vil departementet bemerke at enkelte lovbrudd i seg selv normalt vil være av en slik alvorlighetsgrad at fengselsstraff vanskelig kan erstattes av alternativer. For eksempel vil dette kunne være tilfelle der barn har begått drap eller alvorlige seksuallovbrudd.»

Ungdomsstraffens virkeområde er altså skjønnsmessig begrenset oppover mot de mest alvorlige lovbruddene, som grove seksuallovbrudd (herunder gruppevoldtekter), drap og drapsforsøk. Både ved utformingen av ungdomsstraffen i Prop. 135 L (2010–2011) og senere har den faglige vurderingen vært at dette er så alvorlig kriminalitet at lengre ubetingede fengselsstraffer er nødvendig, og i tråd med den alminnelige rettsoppfatningen.

4.1.3 Kombinasjon av ungdomsstraff og ubetinget fengsel

At det ved innføringen av ungdomsstraff ikke ble åpnet for å kombinere ungdomsstraff med fengsel, var et bevisst valg fra lovgivers side, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.1 side 166 flg. Det ble uttalt at soning av fengselsstraff kan virke forstyrrende på gjennomføringen av ungdomsstraffen, og at det kunne virke mot sin hensikt å åpne for en slik kombinasjon når ungdomsstraffen ble innført for å redusere antall barn i fengsel.

Ved lov 20. desember 2023 nr. 110 innføres en adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel i inntil 6 måneder, jf. straffeloven § 52 a nytt fjerde ledd.

Endringen gir mulighet for en strengere reaksjon enn ungdomsstraff alene i de noe mer alvorlige sakene innenfor ungdomsstraffens virkeområde, forutsatt at vilkårene for å idømme fengsel er oppfylt. Endringen vil først og fremst omfatte ungdom som i dag kun idømmes ubetinget fengsel, samt de sakene som ligger helt i øvre sjikt av virkeområdet for ungdomsstraffen, hvor det tidligere kan ha blitt reagert med ungdomsstraff også utenfor det som opprinnelig var lovgivers intensjon. Det følger av Prop. 139 L (2022–2023) punkt 13.1.4 side 129 flg.:

«Forslaget skal gi mulighet for en strengere reaksjon enn ungdomsstraff alene i de mer alvorlige sakene. Departementet legger vekt på at kombinasjonsadgangen skal sikre nødvendig fleksibilitet samtidig som formålet med ungdomsstraffen bevares.»

I særmerknaden til straffeloven § 52 a i proposisjonen punkt 32.2 side 306 påpeker departementet følgende:

«Forutsetningen er at ‘hensynet til straffens formål med tyngde taler mot at hele reaksjonen gjennomføres i frihet’. Deler av reaksjonen må imidlertid kunne gjennomføres i frihet. Forslaget er særlig ment å gi domstolen større fleksibilitet ved reaksjonsfastsettelsen i skjæringspunktet mellom ungdomsstraff og ubetinget fengselsstraff. Det vises til punkt 13.1.4. Departementet understreker at forslaget ikke skal føre til noen endring av terskelen for idømmelse av ubetinget fengselsstraff for personer som var under 18 år på handlingstidspunktet. Vilkåret om at fengselsstraff må være ‘særlig påkrevd’ skal gjøre det tydelig at den rettslige standarden etter straffeloven § 33 må være oppfylt for at kombinasjonen skal kunne idømmes.»

Domstolen skal vurdere hvilken straff som er riktig i det enkelte tilfellet. Når flere strafferettslige reaksjoner kombineres skal «den samlede reaksjonen stå i et rimelig forhold til lovbruddet», jf. straffeloven § 29 andre ledd. Om dette uttales følgende i Prop. 139 L (2022–2023) punkt 13.1.4 side 130:

«Den samlede straffen må stå i ‘et rimelig forhold til lovbruddet’, jf. straffeloven § 29 andre ledd. Domstolen må i likhet med øvrige kombinasjonstilfeller ta hensyn til at totalreaksjonen ikke må være for streng. De ulike straffereaksjonene må som nevnt i punkt 13.1.1 ses i sammenheng, og det kan tas hensyn til andre forhold som for eksempel omfattende rehabilitering. Den konkrete tiltaksbyrden og gjennomføringstiden i ungdomsstraffen gjør at reaksjonen både kan være streng og følbar for ungdommen, noe som bør gjenspeiles i domstolens utmåling av den ubetingede fengselsstraffen.»

4.2 Forslaget i høringsnotatet

I justiskomiteens brev 28. november 2023 vises det til Oslo tingretts forslag om endringer av straffeloven § 52 d bokstav a. Forslagene gir domstolen adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel uten nærmere tidsbegrensning.

I Innst. 86 L (2023–2023) på side 8–9 uttaler komiteens medlemmer blant annet:

«Komiteen viser til at det i gjeldende rett ikke er anledning til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel. Forslaget i proposisjonen åpner for å kunne kombinere ungdomsstraff med inntil 6 måneders fengsel, og formålet er å åpne for en strengere straff en[n] ungdomsstraff alene i de noe mer alvorlige sakene innenfor ungdomsstraffens virkeområde, forutsatt at vilkårene for å idømme fengsel er oppfylt. Komiteen mener at det kan være gode grunner til å utvide denne ordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at ungdomsstraff i dag er et alternativ til ubetinget fengsel, de to straffereaksjonene kan ikke kombineres. Dette er en vesentlig grunn til at domstolen kombinerer ubetinget fengselsstraff med betinget fengsel med særvilkår om ungdomsoppfølging. I forslag til ny § 52 d i straffeloven åpnes det i regjeringens forslag for at det sammen med ungdomsstraff kan idømmes ubetinget fengsel med en begrensning på inntil 6 måneder. Dette vil samlet sett redusere rettens mulighet til å fastsette riktig straff i de mest alvorlige sakene som drapsforsøk, voldtekt, alvorlige narkotikalovbrudd og gjengkriminalitet, og for de mest aktive gjengangerne.

Flertallet viser til komitéhøringen 7. november 2023, der det kom frem at retten her vil stå i et dilemma: skal den sikre at ungdommen får oppfølging etter soning, kan ikke den ubetingede fengselsstraffen være mer enn 6 måneder, noe [s]om i mange tilfeller vil være for mildt. Retten blir da tvunget til å idømme bare fengselsstraff, der muligheten for ettervern med regjeringens forslag nå stenges.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at Barneombudet under den åpne høringen 7. november 2023 uttalte følgende om behovet for å kunne kombinere ubetinget fengselsstraff med ungdomsstraff:

‘Det ser ikke ut som om Justisdepartementet har drøftet dette behovet, hvor man […] er over terskelen for ungdomsstraff. Det er noen barn som begår så alvorlig kriminalitet at det ikke er aktuelt med ungdomsstraff. Da får de ubetinget fengsel. Det jeg forstår Oslo tingrett mener, er at man kan løse dette ved å gi ungdomsstraff ved siden av, som et ettervern som de facto knappest finnes i dag – i hvert fall ikke godt nok. […] Den kombinasjonen her, og den tanken her, […] er veldig interessant, forutsatt at terskelen ligger fast. Hva gjør vi med de barna eller de ungdommene som skal i fengsel og må i fengsel, for at de får bygd videre på de gode tiltakene de har fått i ungdomsenhetene? Da kan dette være en fin kombinasjon, […] som egentlig vil synliggjøre behovene for et tettere ettervern.’

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre vil ikke ha en grense for hvor lang ubetinget fengselsstraff som kan kombineres med ungdomsstraff. Disse medlemmer mener retten må kunne idømme en kombinasjon av ubetinget fengselsstraff med ungdomsstraff i stedet for en kombinasjon av ubetinget fengsel og betinget fengsel uten oppfølging.

Disse medlemmer viser til at Oslo tingrett har kommet med gjennomarbeidede forslag til forbedringer utarbeidet i samarbeid med Oslo politidistrikt. Disse ble presentert under komiteens høring og ettersendt skriftlig. Disse medlemmer mener dette er gode forbedringer som vil gi raskere og mer effektiv oppfølging av unge kriminelle i våre domstoler.

[…]

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har merket seg departementets vurderinger og argumentasjon for adgangen til å kombinere ungdomsstraff med straffereaksjonen ubetinget fengsel, jf. proposisjonens punkt 13.1.4. Disse medlemmer mener at en slik kombinasjonsadgang er en klar forbedring av dagens system for reaksjonsformen ungdomsstraff, og at dette er et viktig og riktig grep i bekjempelsen av ungdomskriminalitet. Disse medlemmer tiltrer departementets vurdering om viktigheten av at domstolen gis fleksibilitet til å kunne idømme en riktig reaksjon. Disse medlemmer mener dette tilsier et større handlingsrom for domstolen hva gjelder lengden på den ubetingede fengselsstraffen som kan idømmes i kombinasjon med reaksjonsformen ungdomsstraff, enn proposisjonens forslag om å åpne for å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel i inntil seks måneder.»

I tråd med justiskomiteens flertalls forslag og Stortingets vedtak, sendte departementet et forslag om å utvide adgangen til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel på høring. Høringen presenterte tre alternative forslag, men alle under den forutsetning at terskelen etter FNs barnekonvensjon artikkel 37 og straffeloven § 33 for å idømme barn under 18 år ubetinget fengsel, ligger fast.

Det første alternativet i høringen var å åpne for en adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel uten nærmere tidsbegrensning. Dette forslaget svarer til ordlyden i det opprinnelige forslaget fra Oslo tingrett og forslaget i justiskomiteens brev 28. november 2023.

De to andre alternative forslagene i høringen var å åpne for en adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel innenfor en nærmere angitt tidsramme, på inntil 2 år eller inntil 1 år. Som begrunnelse for disse to alternative forslagene viste departementet blant annet til at det i justiskomiteens innstilling både ble vist til forslagene fra Oslo tingrett, og til at endringene i lov 20. desember 2023 nr. 110 ville innebære at det ikke lenger ville være en åpning for å kombinere ungdomsoppfølging med ubetinget fengsel. Til dette bemerket departementet for det første at Oslo tingrett i brev til departementet 16. januar 2024 presiserte at de lovbestemte skrankene i ungdomsstraffen i praksis vil stenge for kombinasjonsadgang med mer enn 2 års fengsel, og at en kombinasjonsadgang med inntil 1 års fengsel antagelig vil dekke behovet i de aller fleste tilfeller. For det andre viste departementet til at en foreløpig gjennomgang av rettspraksis viste at det var svært få eksempler på at ungdomsoppfølging hadde blitt idømt i kombinasjon med ubetinget fengsel, hvor den ubetingede delen utgjorde mer enn 1 år. Det ble også særlig bemerket at en utvidelse til inntil 1 år ville innebære at man i de fleste saker ville befinne seg innenfor ungdomsstraffens virkeområde.

Endelig bemerket departementet at det også er et spørsmål om intensjonen i lovendringene som er skissert i brevet fra justiskomiteen 28. november 2023, kan ivaretas ved å møte behovet for et godt ettervern ved ytterligere å styrke oppfølgingen av unge domfelte ved løslatelse fra fengsel. Departementet foreslo derfor også enkelte forslag til lovendringer med dette formålet, se punkt 5.

4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på om det bør åpnes for en utvidelse av adgangen til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel utover 6 måneder, som vedtatt ved lov 20. desember 2023 nr. 110.

Agder tingrett, Barneombudet, Borgarting lagmannsrett, Buskerud tingrett, Hordaland tingrett, Kirkens Bymisjon, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgsdirektoratet, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Oslo tingrett, Riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt og Telemark tingrett er positive til en utvidelse, men har ulike syn på hvilket alternativ som er å foretrekke. Overordnet peker disse høringsinstansene blant annet på at en utvidelse vil gi domstolene økt fleksibilitet ved reaksjonsfastsettelsen. Samtidig uttaler flere av instansene, blant andre Barneombudet, Borgarting lagmannsrett, Oslo politidistrikt og Oslo tingrett, at en utvidelse vil åpne for at det kan settes en kortere ubetinget fengselsstraff enn i dag, og at forslaget dermed vil føre til mindre bruk av fengsel overfor barn, ikke mer. Videre uttaler Oslo tingrett at forslaget bedre vil fremme barnets reintegrering i slutten av straffegjennomføringen, og at intensjonen ved forslaget ikke alene blir ivaretatt av et godt ettervern. Politidirektoratet slutter seg under tvil til forslaget, forutsatt at fengselsstraffen begrenses.

De fleste av de nevnte høringsinstansene mener at tidsrammen for fengselsstraffen bør være maksimalt 1 år. Dette er Agder tingrett, Barneombudet, Buskerud tingrett, Kriminalomsorgsdirektoratet, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Riksadvokaten og Sør-Øst politidistrikt. Høringsinstansene viser blant annet til at dette i praksis vil være tilstrekkelig for å omfatte de tilfellene der kombinasjon vurderes som hensiktsmessig. Videre påpeker flere instanser at lengre tidsrammer kan innebære at det går lang tid mellom dommen og gjennomføringen av ungdomsstraffen, og at det vil være lite hensiktsmessig at domfelte må gjennomføre en ungdomsstraff lenge etter fylte 18 år. Enkelte peker også på at vurderingen av ungdommens oppfølgingsbehov blir vanskeligere jo lenger frem i tid ungdomsstraffen skal gjennomføres.

Borgarting lagmannsrett, Kriminalomsorgen region sørvest og Oslo statsadvokatembeter mener at tidsrammen for fengselsstraffen bør være maksimalt 2 år. Også Hordaland tingrett, Oslo tingrett og Telemark tingrett mener at tidsrammen for fengselsstraffen bør være maksimalt 2 år, men disse høringsinstansene bemerker samtidig at mye av behovet vil være dekket hvis det gis adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel i inntil 1 år.

Kun Kirkens Bymisjon stiller seg positiv til forslaget om at det ikke skal være noen øvre grense for hvor lang ubetinget fengselsstraff som kan kombineres med ungdomsstraff. Instansen viser til at dette vil sikre at den enkelte får et reelt og tilpasset ettervern, og at forutsetningen må være at forslaget fører til mindre bruk av ubetinget fengsel, ikke mer.

Kriminalomsorgen region sør og Norges institusjon for menneskerettigheter mener at det bør lovfestes en maksimumsgrense, men uttaler seg ikke konkret om hvor grensen bør gå. Norges institusjon for menneskerettigheter gir uttrykk for at grensen ikke bør være høy, og at det bør fremgå tydelig i en proposisjon at formålet og funksjonen til lovendringene er å redusere bruken av fengselsstraff. Nordland statsadvokatembeter, Troms og Finnmark statsadvokatembeter og Trøndelag statsadvokatembeter (i en felles høringsuttalelse) uttaler at varigheten må bero på hvilke saker som skal omfattes av ungdomsstraffens virkeområde.

Høringsinstansene som går imot en utvidelse av adgangen til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel i mer enn 6 måneder er Advokatforeningen, Akershus friomsorgskontor, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte), Fellesorganisasjonen, Kriminalomsorgen region øst, KROM – Forening for kriminalreform i Norge, Oslo friomsorgskontor, Politihøgskolen, Sekretariatet for konfliktrådene, Telemark fengsel Skien avdeling, Troms og Finnmark friomsorgskontor, Trøndelag friomsorgskontor og Vestfold friomsorgskontor.

Disse høringsinstansene viser blant annet til at ungdomsstraff er ment som et reelt alternativ til ubetinget fengsel, at det vil være uhensiktsmessig dersom ungdomsstraffen må gjennomføres lenge etter at domfelte er passert 18 år, og at det vil kunne være krevende for domstolen å vurdere ungdommens oppfølgingsbehov langt frem i tid og etter soning av en lengre fengselsstraff. I denne sammenhengen vises det til at en lengre fengselsstraff i seg selv gir muligheter for god progresjon og oppfølging av domfelte, og at oppfølgingsbehovet dermed kan ha forandret seg etter endt soning.

Advokatforeningen, Fellesorganisasjonen, Kriminalomsorgen region øst og Telemark fengsel Skien avdeling frykter at forslaget vil senke terskelen for når det vil anses påkrevd å idømme ubetinget fengsel til lovbrytere under 18 år. Telemark fengsel uttaler at «forebygging av ungdomskriminalitet krever andre former enn ubetinget fengselsstraff og at det finnes få hensyn som tilsier at barn som har begått kriminalitet rehabiliteres best i fengsel».

Politihøgskolen viser til at det etter rettspraksis skal nokså mye til før en lovbryter som var under 18 år på handlingstidspunktet, får vesentlig mer enn 6–12 måneders ubetinget fengsel og at en kortere etterfølgende periode med ungdomsstraff neppe vil gi en tilstrekkelig periode til utslusing.

Flere høringsinstanser, blant andre Barneombudet og Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte), er kritiske til å møte et generelt problem om manglende ettervern med en utvidelse av ubetinget fengsel som straffart. Barneombudet advarer mot at utvidelse av adgangen til å kombinere fengsel og ungdomsstraff i verste fall kan føre til en såkalt «net-widening», der gode intensjoner om å gi barn og unge hjelp, i praksis fører til en straffeskjerpelse:

«Unge lovbrytere med store oppfølgingsbehov, som tidligere ville fått enten ubetinget fengsel eller ungdomsstraff, kan nå få en kombinasjonsstraff som strekker seg lenger ut i tid fordi ettervernet som tilbys unge lovbrytere i dag ikke fungerer godt nok. Det er ikke en ønsket utvikling.»

Tilsvarende uttaler Kriminalomsorgen region øst at ettervern av barn som har sonet fengselsstraff ikke bør ivaretas ved idømmelse av mer straff. Derimot mener regionen at en styrking av ettervernet som allerede eksisterer innenfor kriminalomsorgen vil være langt mer treffende for best å ivareta denne gruppen, enn en utvidelse av adgangen til å idømme ungdomsstraff i kombinasjon med lengre ubetingede fengselsstraffer. Også Politidirektoratet, Politihøgskolen, Oslo friomsorgskontor og Sekretariatet for konfliktrådene mener at det er mer hensiktsmessig å styrke ettervernet enn å åpne for utvidet bruk av ubetinget fengsel.

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte), etterlyser også en grundigere utredning av problemstillingen:

«På samme måte som i høringssvaret til høringsnotatet 1. september 2020 anerkjenner vi at endringer i kriminalitetsbildet og behovet for å balansere motstridende hensyn gjør det nødvendig at lovgiver har en tett oppfølgning av lovgivningen på dette området. Det er likevel viktig å holde fast ved at omfattende endringer ikke bør skje på grunnlag av medieoppslag om økende ungdomskriminalitet, uten grundige utredninger i hvor omfattende problemet reelt sett er. De utfordringer som forslagene handler om berører grunnleggende og grunnlovfestede rettigheter for barn og unge. Det må foretas en grundigere analyse av de gjeldende reglene, utviklingen som har vært på området og hvordan regelverket kan videreutvikles til det bedre.»

Politihøgskolen viser til at både retten og kriminalomsorgen allerede i dag har hjemmel til å fastsette vilkår som skal begrense den domfeltes frihet etter soning, herunder kontaktforbud, vilkår for betinget dom og vilkår for prøveløslatelse.

Sekretariatet for konfliktrådene uttaler at innholdet i reaksjonen og gjennomføringen trolig må legges opp på en annen måte hvis formålet er tilbakeføring etter en lengre fengselsstraff, og at det vil være bedre å forbedre de etablerte ordningene for ettervern. Videre bemerker Sekretariatet for konfliktrådene at kombinasjonsadgangen vil ha en side til konfliktrådets arbeid med gjenopprettende prosess og tilnærmingen til fornærmede, og at det vil være uheldig av hensyn til fornærmede å vente med oppstarten av slik prosess til soningen er gjennomført dersom denne er av lengre varighet.

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte) og Kriminalomsorgen region øst spør hvordan beregningen av ungdomsstraff og ubetinget fengsel skal skje.

Akershus friomsorgskontor, Oslo friomsorgskontor, Politihøgskolen, Telemark fengsel Skien avdeling, Troms og Finnmark friomsorgskontor og Trøndelag friomsorgskontor peker på ulike utfordringer ved overgangen fra soning til ungdomsstraff og at saken må overføres mellom to etater underveis i straffegjennomføringen. For eksempel vises det til at mindreårige som starter en lengre soning i ungdomsenheter automatisk vil overføres voksenfengsler når de fyller 18 år, og at ungdommens behov for og motivasjon til å gjennomføre en ungdomsstraff kan være redusert etter løslatelse fra voksenfengsel. Videre pekes det på at kombinasjonsadgangen kan redusere muligheten for et helhetsperspektiv og en kontinuitet i straffegjennomføringen. Politihøgskolen mener samlet sett at det er lite vunnet ved å bringe inn enda en etat som skal ha ansvar for den domfelte etter soning av fengselsstraff, og at det synes som en mer hensiktsmessig vei å styrke ettervernet slik departementet foreslår.

Flere høringsinstanser, blant andre Agder tingrett, Barneombudet, Buskerud tingrett, Kriminalomsorgen region øst, Oslo tingrett, Riksadvokaten, Sekretariatet for konfliktrådene og Telemark fengsel Skien avdeling, er bekymret for at det kan oppstå en «glippsone» mellom en eventuell prøveløslatelse og gjennomføring av ungdomsstraff. Flere av instansene spør om det er rettslig og praktisk mulig å åpne for at ungdomsstraffen kan begynne ved prøveløslatelse.

4.4 Departementets vurdering

Departementet har under noe tvil konkludert med at det er nødvendig for å ivareta intensjonen i lovendringene som er skissert i brev fra justiskomiteen til Justis- og beredskapsdepartementet 28. november 2023, å åpne for en adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel uten nærmere tidsbegrensning.

Tvilen skyldes at det kan argumenteres for at intensjonen i lovendringene som er skissert i brevet også kan ivaretas ved at man, i stedet for å åpne for å kombinere ungdomsstraff med lengre fengselsstraffer, møter behovet for godt ettervern ved ytterligere å styrke oppfølgingen av unge domfelte før og etter løslatelse, se punkt 5 nedenfor. Videre bygget justiskomiteen i sitt brev 28. november 2023 på innspill fra Oslo tingrett, som senere er moderert i brev fra Oslo tingrett til Justis- og beredskapsdepartementet 16. januar 2024 og i høringsuttalelsen. Departementet påpeker også at de aller fleste høringsinstansene enten er imot en utvidelse utover den allerede vedtatte adgangen på 6 måneder, eller mener at det riktige vil være å utvide adgangen med en tidsbegrensning i inntil 1 eller 2 år.

Forslaget som er skissert i brevet fra justiskomiteen åpner imidlertid ikke for noen tidsbegrensning, og i justiskomiteens innstilling fremhever dessuten justiskomiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre at de ikke vil ha en grense for hvor lang ubetinget fengselsstraff som kan kombineres med ungdomsstraff, jf. Innst. 86 L (2023–2024) side 8.

Formålet med forslaget er å åpne for nødvendig fleksibilitet i domstolens straffeutmåling, også i de mer alvorlige sakene. I likhet med flere høringsinstanser, herunder Barneombudet, Borgarting lagmannsrett, Norges institusjon for menneskerettigheter, Oslo politidistrikt og Oslo tingrett, legger imidlertid departementet til grunn at utvidelsen er ment å åpne for at det kan settes en kortere ubetinget fengselsstraff enn i dag, og at forslaget dermed vil føre til mindre bruk av fengsel overfor barn, ikke mer.

Departementet understreker videre at det er en forutsetning for forslaget at terskelen etter FNs barnekonvensjon artikkel 37 og straffeloven § 33 for å idømme barn under 18 år ubetinget fengsel, ligger fast. Dette innebærer at frihetsberøvelse skal være «en siste utvei», og at ubetinget fengselsstraff må være «særlig påkrevd». Begrunnelsen for disse bestemmelsene er blant annet at barnets skyldevne ikke er fullt utviklet, og at en ubetinget fengselsstraff vil være mer belastende for et barn enn for en voksen, og dermed mer inngripende overfor barn. I tillegg innebærer barns sårbarhet en særlig risiko for at straffegjennomføring i fengsel kan medføre utilsiktede konsekvenser, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 2.1 side 12:

«Barn under utvikling er særlig påvirkelige i forhold til det miljø de ferdes i. Fengsel er belastende for barn og kan, mens de er i en viktig utviklingsfase, gi utilsiktede skadevirkninger, som for eksempel nærmere tilknytning til kriminelt belastede miljøer og isolasjon fra de vanlige lærings- og sosialiseringsarenaer.»

Videre understreker departementet at den samlede straffen under enhver omstendighet må stå i «et rimelig forhold til lovbruddet», jf. straffeloven § 29 andre ledd. Dette innebærer at domstolen – som i andre kombinasjonstilfeller – må ta hensyn til at totalreaksjonen ikke må være for streng. Ved utmålingen av ungdomsstraff skal det fastsettes en subsidiær fengselsstraff, som skal tilsvare den ubetingede fengselsstraffen som ellers ville bli utmålt, jf. straffeloven § 52 b første ledd bokstav b. I kombinasjonstilfellene må den subsidiære fengselsstraffen og den ubetingede delen av fengselsstraffen samlet tilsvare den ubetingede fengselsstraffen som ellers ville blitt utmålt. Departementet viser for øvrig til Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.2.4 side 67 når det gjelder fastsettelsen av ungdomsstraffens gjennomføringstid og hensynet til forholdsmessighet.

Forslaget innebærer videre at det ikke lenger vil være noen øvre grense for ungdomsstraffens virkeområde i saker hvor vilkårene for å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel er oppfylt. Det vises i denne sammenhengen til at justiskomiteens flertall uttaler at den vedtatte begrensningen på inntil 6 måneder ubetinget fengsel «samlet sett [vil] redusere rettens mulighet til å fastsette riktig straff i de mest alvorlige sakene som drapsforsøk, voldtekt, alvorlige narkotikalovbrudd og gjengkriminalitet, og for de mest aktive gjengangerne», jf. Innst. 86 L (2023–2024) side 8. Forslaget om å åpne for en adgang til å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel uten nærmere tidsbegrensning vil i prinsippet innebære at det kan idømmes en kombinasjon av ubetinget fengsel og ungdomsstraff også ved slik svært alvorlig kriminalitet.

I lys av høringsinstansenes innspill understreker imidlertid departementet at det også er flere tungtveiende argumenter mot å kombinere en lengre ubetinget fengselsstraff med ungdomsstraff. Forslaget skal ikke endre det naturlige utgangspunktet om at ungdomsstraff skal idømmes og gjennomføres av unge mennesker. I praksis vil det derfor være mest naturlig å benytte adgangen i saker hvor det straffbare forholdet er så alvorlig at det er behov for å reagere med en strengere reaksjon enn ungdomsstraff alene, samtidig som den ubetingede delen av reaksjonen ikke er av lengre varighet enn inntil 1 til 2 års fengsel. Det vil fortsatt være et vilkår for å kunne idømme ungdomsstraff etter straffeloven § 52 a første ledd bokstav b at «ungdomsstraff anses som en egnet reaksjon», og det vil være opp til domstolene å sikre at reaksjonen blir brukt på riktig målgruppe.

I likhet med en rekke høringsinstanser viser departementet til at det vil være lite hensiktsmessig dersom ungdomsstraffen må gjennomføres lenge etter at domfelte er passert 18 år. Ungdomsstraffen er ikke beregnet på voksne personer, og en slik bruk av denne straffereaksjonen vil etter departementets syn også være en lite effektiv bruk av ressurser, potensielt på bekostning av unge personer som kan ha bedre utbytte av de rammene ungdomsstraff er ment å gi. Departementet nevner dessuten at det vil kunne være krevende for domstolen å vurdere ungdommens oppfølgingsbehov langt frem i tid og etter soning av en lengre fengselsstraff, og at oppfølgingsbehovet kan være vesentlig forandret etter endt soning.

Et av argumentene for å åpne for å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel utover 6 måneder har vært at domstolen nå mister muligheten til å kombinere ungdomsoppfølging med ubetinget fengsel. Departementet har innhentet alle rettskraftige avgjørelser der lovbryteren var under 18 år på handlingstidspunktet, avsagt i 2015 og i perioden 2019–2023. Etter en gjennomgang av disse avgjørelsene er det kun identifisert seks saker hvor ungdomsoppfølging har blitt kombinert med ubetinget fengsel. Blant disse er det kun funnet to saker hvor den ubetingede delen har utgjort mer enn 1 år. Det er ikke funnet noen saker der ungdomsoppfølging er kombinert med ubetinget fengsel i saker om voldtekt, drap eller drapsforsøk. Selv om det i praksis har vært en åpning for å kombinere ungdomsoppfølging med ubetinget fengsel, viser disse funnene at adgangen har blitt lite brukt, særlig i mer alvorlige saker. Etter departementets vurdering tilsier dermed heller ikke tidligere rettspraksis at det vil være et stort behov for å kombinere en lengre ubetinget fengselsstraff med ungdomsstraff.

Etter departementets syn bør adgangen til å kombinere ubetinget fengsel med ungdomsstraff som hovedregel heller ikke benyttes dersom dette alene eller i all hovedsak begrunnes med et ønske om et bedre ettervern for ungdommen. Det vises til at straff som utgangspunkt har et annet formål og en annen begrunnelse enn ettervern etter, eller mot slutten av, en ubetinget fengselsstraff. Mens straffen skal være en reaksjon på den straffbare handlingen, skal oppfølging ved overføring fra fengsel til løslatelse sikre en best mulig tilbakeføring til samfunnet. Særlig etter gjennomføringen av en lengre fengselsstraff vil kriminalomsorgen få god kjennskap til domfeltes oppfølgingsbehov, og ha gode forutsetninger for å tilrettelegge for tilbakeføring til samfunnet.

Det kan også ha uheldige konsekvenser at saken må overføres mellom to etater underveis i straffegjennomføringen. Dette vil for det første redusere kriminalomsorgens mulighet for et helhetsperspektiv og en kontinuitet i straffegjennomføringen. Videre kan det oppstå uforutsette «glippsoner» og uhensiktsmessige overganger ved en eventuell periode med en prøveløslatelse fra fengsel med eller uten vilkår.

For å redusere denne risikoen er det viktig at konfliktrådet starter arbeidet med å forberede ungdomsstraffen i god tid før ungdommen løslates fra fengsel. Etter straffeprosessloven § 452 tredje ledd skal dom der domfelte var under 18 år på handlingstidspunktet oversendes den myndigheten som er ansvarlig for fullbyrdingen etter § 455 andre ledd innen én uke etter at dommen er rettskraftig. I kombinasjonstilfellene innebærer dette at dommen både må oversendes kriminalomsorgen og konfliktrådet innen fristen, og at konfliktrådet dermed mottar dommen samtidig med kriminalomsorgen.

I forbindelse med at det ble åpnet for å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengsel på inntil 6 måneder, forutsatte departementet at fengselsstraffen, herunder eventuell prøvetid, måtte gjennomføres før ungdomsstraffen kunne påbegynnes, jf. Prop. 139 L (2022–2023) punkt 13.1.4 på s. 130. Det ble særlig vist til behovet for et forutsigbart straffegjennomføringsløp og klare ansvarsforhold. Videre uttalte departementet:

«Kriminalomsorgen skal, som en del av sin tilretteleggingsplikt ved løslatelse, sikre en mest mulig sømløs overgang til oppstart av ungdomsstraffen – i samarbeid med konfliktrådet. Konfliktrådet må forberede straffegjennomføringen i forkant, slik at ungdomsstraffen kan starte opp uten ugrunnet opphold etter gjennomført fengselsstraff.»

Under høringen har imidlertid flere instanser, herunder Kriminalomsorgen region øst, Riksadvokaten og Sekretariatet for konfliktrådene, stilt spørsmål om ungdomsstraffen kan igangsettes ved en eventuell prøveløslatelse. Sekretariatet for konfliktrådene viser blant annet til at det i retningslinjene til forskrift om narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) § 12 er lagt til grunn at ND iverksettes straks ved løslatelse, se KDI-2018-9001 side 11–12:

«Det er svært viktig å unngå at domfelte løslates uten at kontakten med friomsorgskontoret/ ND-senteret er etablert. Ved prøveløslatelse fra fengsel er det ikke hensiktsmessig å sette vilkår om møteplikt eller annet, da ND-dommen med sine vilkår og oppfølging iverksettes straks ved løslatelse.»

Ettersom det nå åpnes for en kombinasjonsadgang uten tidsbegrensning, vil en prøveløslatelse i prinsippet kunne bli langvarig. Dette innebærer igjen at risikoen for lange «glippsoner» og en oppstykket straffegjennomføring også vil være betydelig større med det forslaget som nå fremmes. For å redusere denne risikoen foreslår departementet derfor at ungdomsstraffen i kombinasjonstilfellene skal iverksettes umiddelbart etter løslatelse, også ved en eventuell prøveløslatelse. Gjennomføringstiden løper fra ungdomsplanmøtet, jf. konfliktrådsloven § 23 tredje ledd første punktum. Departementet er klar over at en slik løsning vil kunne få uheldige utslag i praksis, ettersom den samlede gjennomføringstiden da vil bli kortere for en domfelt som blir innvilget prøveløslatelse, sammenlignet med en domfelt som ikke får dette innvilget. På den andre siden vil det være lite hensiktsmessig dersom domfelte først skal sone en ubetinget fengselsstraff, for så å være i prøvetid med eller uten vilkår i en lengre periode, og deretter gjennomføre en idømt ungdomsstraff. Forslaget innebærer at det i kombinasjonstilfellene ikke vil være aktuelt å sette inn vilkår etter straffegjennomføringsloven om møteplikt eller annet, og at kriminalomsorgen og konfliktrådet må ha et tett samarbeid om å forberede løslatelse og overgang til ungdomsstraff.

Dersom ungdommen begår nye straffbare forhold mens prøvetiden løper og etter at ungdomsstraffen er igangsatt, vil det kunne oppstå spørsmål om hvilket regelverk saken skal behandles etter. Straffegjennomføringsloven § 45 regulerer konsekvensen at det begås nye straffbare handlinger i prøvetiden, mens konfliktrådsloven § 32 gjelder tilfeller der ungdommen begår nye straffbare handlinger under gjennomføringen av ungdomsstraffen. Etter departementets syn vil det i slike situasjoner være mest hensiktsmessig å følge regelverket i konfliktrådsloven § 32 om nye straffbare handlinger under gjennomføringen av ungdomsstraff, og det foreslås å klargjøre dette i et nytt tredje ledd i straffegjennomføringsloven § 45. Det vises for det første til behovet for klare regler og ansvarsforhold, og til at straffeloven § 52 c gir domstolen flere handlingsalternativer ved en eventuell vurdering av om den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes. Videre åpner en slik løsning for at domstolen – ved en eventuell omgjøringsvurdering – også kan legge vekt på hvor stor del av ungdomsstraffen som er gjennomført, jf. straffeloven § 52 c andre ledd.

Både dersom ungdommen begår nye straffbare forhold – og dersom ungdommen bryter vilkårene for ungdomsstraffen mens prøvetiden løper – bør det imidlertid også være mulig for domstolen å se hen til den gjenstående delen av den ubetingede fengselsstraffen ved en eventuell omgjøringsvurdering. For å tydeliggjøre dette foreslår departementet å innta en bestemmelse i straffeloven § 52 c andre ledd om at retten ved en eventuell omgjøring også kan se hen til gjenstående reststraff.